Evaluatie SUWI 2006 - deelonderzoek sturing en toezicht
1. Inleiding
Het deelonderzoek `sturing en toezicht' maakt naast het deelonderzoek `Werk boven
uitkering, klantgerichtheid, samenwerking in de keten, efficiency' onderdeel uit van de
bredere evaluatie SUWI 2006, die extern wordt uitgevoerd. Deze notitie is bedoeld voor
onderzoeksbureaus die een offerte willen uitbrengen. In deze notitie worden de
evaluatievragen geformuleerd die de onderzoekers moeten behandelen. De onderzoekers
dienen onder meer aandacht te besteden aan eventuele knelpunten en suggesties voor
oplossingsrichtingen.
In het plan van aanpak Evaluatie SUWI 2006 zijn de hoofdvragen die in het kader van de
evaluatie SUWI 2006 moeten worden beantwoord aldus geformuleerd:
· In hoeverre zijn de hoofddoelstellingen van de Wet SUWI gehaald (werk boven
uitkering, betere klantgerichtheid, betere doelmatigheid)?
· Hebben de wijzigingen in de uitvoeringsstructuur bijgedragen aan het realiseren van
de hoofddoelstellingen? Welke verbeteringen zijn er mogelijk?
· Zijn de organisaties die werkzaam zijn binnen het SUWI-stelsel in staat gebleken
belangrijke wijzigingen op het gebied van wet- en regelgeving op een adequate wijze
voor te bereiden en in te voeren?
· Is de opzet en werking van sturing en toezicht adequaat, rekening houdend met de
toetsingscriteria uit de rijksbrede doorlichting van zelfstandig bestuursorganen
(zbo's)?
Uit een oogpunt van objectiviteit zal de evaluatie SUWI 2006 worden uitgevoerd door
externen. Aangezien de omvang van de evaluatie aanzienlijk is, is gekozen voor het laten
uitvoeren van een aantal deelonderzoeken. Er komen deelonderzoeken naar:
· werk boven uitkering en klantgerichtheid;
· doelmatigheid;
· sturing en toezicht (waarin de hierboven als laatste genoemde hoofdvraag centraal
staat);
· het functioneren van de RWI.
De rapporten worden openbaar aanbesteed conform de Europese aanbestedingsregels.
De resultaten van de onderzoeken worden tijdig voor definitieve vaststelling door het
onderzoeksbureau ter verificatie aan de betrokken partijen (met inbegrip van het departement
zelf alsmede de Inspectie werk en inkomen) voorgelegd.
Een hoofdaannemer is verantwoordelijk voor de afstemming tussen de deelonderzoeken. De
hoofdaannemer is daarnaast verantwoordelijk voor de totstandkoming van het eindrapport.
In het volgende hoofdstuk wordt ingegaan op de overwegingen die hebben geleid tot de
invoering van de Wet SUWI. Daarna wordt het deelonderzoek sturing en toezicht toegelicht.
Voor de deelonderzoeken naar `werk boven uitkering' en klantgerichtheid, efficiency en het
functioneren van de RWI is een aparte startnotitie opgesteld.
2
2. Waarom een nieuw stelstel van sturing en toezicht?
Hoe is het geregeld?
CWI, UWV en SVB zijn zbo's met een publiekrechtelijke organisatievorm. Kenmerkend voor
een zbo is de inperking van de (formele) ministeriële verantwoordelijkheid en bevoegdheden.
Een aantal bestuurstaken wordt op afstand van de minister uitgevoerd, die derhalve niet
(meer) verantwoordelijk is voor de individuele beschikkingen etc. De minister stuurt op
hoofdlijnen; de feitelijke uitvoering is opgedragen aan het zbo, dat daarover verantwoording
aflegt aan de minister.
Het Inlichtingenbureau is een rechtspersoon met een wettelijke taak, maar zonder de zbo-
status. Sturing en toezicht met betrekking tot het Inlichtingenbureau is in grote lijnen
overeenkomstig de situatie die geldt voor de zbo's. Er zijn enkele uitzonderingen1.
Wanneer in deze notitie de term `uitvoeringsorganisatie' wordt gebruikt, heeft deze
betrekking op CWI (incl. het organisatieonderdeel BKWI), UWV, SVB en het
Inlichtingenbureau. Wanneer gesproken wordt over zbo's dan wordt bedoeld: CWI, UWV en
SVB.
Waarom is het zo geregeld?
De belangrijkste overweging om voor de uitvoering, die vóór de totstandkoming van de Wet
SUWI ook op zbo-niveau was georganiseerd, vast te houden aan de zbo-status, was de
scheiding die daarmee wordt aangebracht tussen beleid en uitvoering. Een zbo is in staat om
bij de uitvoering in het individuele geval te komen tot een onafhankelijke oordeelsvorming op
grond van specifieke deskundigheid. Deze voordelen wogen zwaarder dan het mogelijke
nadeel dat de taak niet rechtstreeks onder de zeggenschap en verantwoordelijkheid van de
minister valt. Bovendien was bij de totstandkoming van SUWI het gevoelen dat het duidelijke
voordelen heeft om de organisatie en dagelijkse aansturing van de specifieke
uitvoeringsdeskundigheid (waarbij het bovendien om grootschalige uitvoeringsprocessen
gaat) onder te brengen in een afzonderlijke zelfstandige bestuurlijke organisatie.
In de situatie vóór SUWI was de ruimte voor de minister om direct invloed uit te oefenen op
de uitvoering beperkt. Bij de bestuurlijke inrichting van het SUWI-stelsel heeft dan ook
voorop gestaan dat deze erop toegesneden moet zijn dat de minister zijn politieke
verantwoordelijkheid (voor de prestaties van de zbo's) voldoende moet kunnen waarmaken.
De minister heeft een breed pakket instrumenten gekregen om aan te kunnen sturen en zo
nodig bij te kunnen sturen. Met de mix van lichte en zware sturingsinstrumenten is beoogd op
adequate wijze sturing te kunnen geven aan de zbo's. Met de gekozen regeling is in hoge mate
aangesloten op het wetsvoorstel Kaderwet zelfstandig bestuursorganen (Kamerstukken I
2001/2002, 27 426, nr. 276).
Uitgangspunt is dat de uitvoeringsorganisaties binnen gegeven kaders zelf verantwoordelijk
zijn voor de kwaliteit van hun uitvoeringsprocessen. Deze kaders dienen dan ook uitnodigend
te zijn en voldoende ruimte te laten om de uitvoeringsverantwoordelijkheid te kunnen
invullen. De sturingsvisie die het ministerie van SZW toepast sluit hierop aan. Sturing wordt
gegeven op basis van het geven van richting én ruimte en het vragen van resultaat en
1 Anders dan ten aanzien van CWI, UWV en SVB van toepassing is, behoeven besluiten tot vaststelling van het
jaarplan en de begroting van het Inlichtingenbureau niet de goedkeuring van de minister.
3
rekenschap aan de uitvoering. Sturing wordt waar mogelijk gericht op resultaat in de zin van
het bereiken van de `SUWI-doelen' in plaats van op procesvoorschriften. Het
sturingsinstrumentarium bevat naast expliciete sturingsinstrumenten als goedkeurings- en
aanwijzingsbevoegdheden, ook mechanismen als (financiële) prikkels en financiële spelregels
tussen minister en zbo.
Voor de zbo's is gekozen voor een tweeledige bestuurlijke structuur: een Raad van bestuur
voor de dagelijkse leiding van de organisatie en daarnaast een Raad van advies. De Raad van
bestuur is eindverantwoordelijk voor alle bij het orgaan berustende wettelijke taken. De Raad
van bestuur is niet alleen verantwoordelijk voor de dagelijkse uitvoering en de direct daarmee
samenhangende activiteiten, maar ook voor het vaststellen van het jaarplan, begroting en de
verantwoording (jaarverslag, jaarrekening, kwartaalverslag). De Raad van advies staat in
raadgevende zin de Raad van bestuur terzijde. Het gaat hierbij in het bijzonder om advisering
over strategische vraagstukken en andere kernbeslissingen die zich binnen de organisatie
voordoen. Met deze tweeledige structuur wordt beoogd dat er binnen elk zbo sprake is van
een vorm van checks and balances, wat de kwaliteit van de interne afwegingen ten goede
komt. Bij aangelegenheden die goedkeuring van de minister behoeven gaat het advies van de
Raad van advies mee naar de minister, zodat hij dit kan betrekken bij zijn beoordeling. De
advisering heeft dus ook een externe functie en moet daarom transparant zijn.
Bij het Inlichtingenbureau is volstaan met één bestuurslaag, dus zonder Raad van advies.
Het externe toezicht berust bij de Inspectie Werk en Inkomen (IWI), die onder de minister van
SZW ressorteert. Bij de totstandkoming van de SUWI-structuur werd het van belang geacht
om het toezicht integraal, d.w.z. over het totaal van uitvoeringsorganisaties werkzaam op het
terrein van werk en inkomen, bij één organisatie te beleggen. Bovendien is ervoor gekozen
om de toezichtsorganisatie onder te brengen bij de rijksdienst, enerzijds omdat toezicht van
een zbo op gemeenten niet mogelijk werd geacht, anderzijds vanwege de betere aansluiting
hiervan op de ministeriële verantwoordelijkheid. In dit verband heeft het aanbrengen van een
adequate scheiding tussen de functies die betrekking hebben op de vorming en de
implementatie van beleid enerzijds en het uitoefenen van toezicht anders, een rol gespeeld bij
de vormgeving. Om ongewenste invloed van de minister op de toezichthouder te voorkomen
heeft IWI een onafhankelijke positie gekregen, wat ondermeer tot uitdrukking komt in de
eigen bevoegdheid om een toezichtsplan vast te stellen - na overleg met de minister - en de
regeling dat rapportages van IWI in de vorm waarin deze hem zijn voorgelegd (voorzien van
zijn oordeel) door de minister worden aangeboden aan het parlement. De rol van IWI is
signalerend; eventuele bijsturing naar aanleiding van toezichtsbevindingen geschiedt door de
minister. Voor deze beperking tot signalerend toezicht is gekozen uit oogpunt van een
directere aansturing door de minister (en om deze in één hand te houden). Interventies op
basis van toezichtbevindingen dienen te worden bezien in het geheel van de `governance' van
de uitvoeringsorganisaties waarvoor de minister de verantwoordelijkheid draagt.
Voorzover in het kader van SUWI gemeentelijke taken in het geding zijn, is het op gemeenten
van toepassing zijnde bestuurlijk-juridisch kader van belang (uitvoering in medebewind). De
WWB raakt sterk aan SUWI. Zo is CWI bijvoorbeeld verantwoordelijk voor de
uitkeringsintake voor de bijstand. Door de onderlinge verwevenheid tussen deze en andere
taken van de verschillende organisaties (zoals de overdracht van ex-WW'ers van UWV naar
gemeenten) is sprake van een `keten van werk en inkomen', die om een eigen benadering
vraagt. De partijen zijn gedwongen samen te werken (zowel op inhoudelijke gronden als uit
hoofde van artikel 8 Wet SUWI en artikel 2.6 Regeling SUWI).
4
Hoofdpunten veranderingen sturing en toezicht SUWI ten opzichte van oude situatie
Er is gekozen voor een heroriëntatie op de sturingsrelatie. In overeenstemming met het
wetsvoorstel inzake Kaderwet zelfstandig bestuursorganen zijn de bevoegdheden van de
minister van SZW jegens de zbo's uitgebreid. Bovendien is de sturingsrelatie met de
uitvoering door het wegvallen van een bestuurlijke tussenschakel als het Lisv op
onderdelen directer geworden. Bij de invulling van deze sturende rol speelt de planning- en
controlecyclus een cruciale rol.
Daarnaast is van belang dat met de taakverdeling die in de Wet SUWI is vastgelegd, een
`keten van werk en inkomen' is gecreëerd, die een eigen benadering van sturing en toezicht
vraagt. Sturing en toezicht kunnen niet langer uitsluitend worden gericht op de organisaties
afzonderlijk, maar de aansturing en het toezicht houden moeten zich nu ook richten op de
werking van de keten als geheel. De ambities met betrekking tot de keten worden verankerd
in de planning- en controlcyclus voor CWI en UWV (`meibrief', jaarplan, etc.), zodat sturing
hierop is geborgd (in de relatie met gemeenten is deze sturing in verband met de systematiek
van de WWB meer op afstand).
Op bestuurlijk niveau zijn voorheen bestaande tussenlagen (bij de werknemersverzekeringen
het Lisv, bij de Arbeidsvoorzieningsorganisatie de Regionale besturen) opgeheven, waardoor
er een directere relatie en aansturing tussen minister en zbo is ontstaan. Een andere
bestuurlijke wijziging van betekenis is dat de Raad van bestuur nu met de dagelijkse leiding is
belast. Voorheen was dit de (hoofd)directie, terwijl de bestuurlijke eindverantwoordelijkheid
bij een bestuur berustte dat overwegend meer op afstand stond. Deze wijzigingen betekenen
dat in de bestuurlijke relatie tussen de minister en het zbo de minister, anders dan voorheen,
een bestuurlijk aanspreekpunt heeft dat zowel bestuurlijk als uitvoerend de
eindverantwoordelijkheid heeft. Van een Raad van advies was in de oude situatie geen sprake.
Een andere wijziging op bestuurlijk vlak heeft betrekking op de rol van sociale partners.
Voorheen hadden de sociale partners in de vorm van benoeming door de minister op
voordracht van betrokken organisaties zitting in de besturen van het Lisv, de SVB en de
Arbeidsvoorzieningsorganisatie (ook regionaal). Met de inwerkingtreding van SUWI per
2002 (op grond van de Invoeringswet SUWI voor de SVB één jaar later) is de bestuurlijke
betrokkenheid van sociale partners beëindigd. Met de Wet SUWI is de betrokkenheid van
sociale partners bij de sociale zekerheid op andere wijze vormgegeven, namelijk via de
nieuwe Raad voor werk en inkomen (RWI). Via dit overlegorgaan kunnen sociale partners en
gemeenten de beleidsvorming beïnvloeden.
Het toezicht in de oude situatie kende twee verschijningsvormen. Het toezicht op de
uitvoering van de werknemers- en volksverzekeringen berustte bij het CTSV, dat de zbo-
status had. Het CTSV had interveniërende bevoegdheden (kon aanwijzingen geven) en stelde
het jaarlijkse budget van SVB en Lisv vast. Het toezicht op gemeenten (uitvoering van de
bijstand c.a.) en de Arbeidsvoorzieningsorganisatie berustte bij een onderdeel van het
departement (centrale directie Toezicht met de daaronder ressorterende regionale
rijksconsulentschappen voor het toezicht op gemeenten). Met de Wet SUWI heeft een
integratie van het toezicht plaatsgevonden. Ten opzichte van de situatie bij het CTSV zijn de
bevoegdheden naar de minister overgegaan, waarbij het toezicht, behoudens de corrigerende
bevoegdheden, is opgedragen aan een onafhankelijk toezichthouder, maar binnen de
departementale organisatie.
5
3. Sturing en toezicht in de praktijk
Theoretisch kader
Het is van belang sturing en toezicht in de praktijk te relateren aan een (theoretisch) kader.
Hierbij staat de ministeriële verantwoordelijkheid voorop. Belangrijke theoretische kaders in
dit verband zijn het aan het SCP ontleende `4 R-model' (richting, ruimte, resultaat en
rekenschap) en de opdrachtgever-opdrachtnemer benadering. In laatstgenoemde benadering
speelt het risico van uiteenlopen van belangen bij gedelegeerde bevoegdheden een rol. De
uitvoerder heeft bewegingsruimte nodig en ontwikkelt niet alleen deskundigheid, maar ook
een informatievoorsprong. De beschikbaarheid van goede sturingsinformatie, zoals met
betrekking tot de relatie tussen output en door de organisatie geleverde of te leveren
inspanningen, is voor de minister cruciaal. Toezicht draagt hieraan bij. Bovendien is van
belang te onderkennen dat er spanning kan zitten tussen de doelstellingen van de minister en
de belangen van de uitvoerder. In hoeverre de hier bedoelde situatie zich voordoet, maakt
onderdeel uit van deze evaluatie. Hiermee moet ook de bijdrage van sturing en toezicht aan
het bereiken van de SUWI-doelen zichtbaar worden.
Sturingsvisie en sturingspraktijk SZW
SZW heeft een sturingsvisie voor de SUWI-organisaties ontwikkeld, gebaseerd op
eerdergenoemd 4 R-model. De toepassing ervan in de praktijk levert een aantal vraagstukken
op, die bij deze evaluatie nader in beeld moeten komen. Kernvraag is telkens of de balans
tussen de politieke verantwoordelijkheid van de minister en de ruimte die de uitvoerder nodig
heeft, in evenwicht is. Bovendien is de vraag of de minister voldoende sturingsmogelijkheden
heeft niet los te zien van het vraagstuk van kwaliteit en kwantiteit van de verantwoording.
Betrouwbaarheid en transparantie van de informatievoorziening is een belangrijk thema voor
de uitvoering en daarmee ook een item voor het toezicht en in de sturing door de minister.
Politieke discussies over de prestaties van de zbo's raken telkens ook aan het
sturingsvraagstuk, waarbij zowel de opzet als de werking van sturing en toezicht aan de orde
kan zijn. Dit speelt overigens niet alleen in het kader van de aansturing van de afzonderlijke
zbo's, maar ook ten aanzien van het sturen op de samenwerking in de keten van werk en
inkomen (en het sturen op prestaties die partijen gezamenlijk moeten leveren). Bij deze
sturingsvraag is ook het functioneren van prikkels aan de orde, waarbij het met name gaat om
de vraag hoe de prikkels in de relatie tussen minister en zbo functioneren en wat hierbij de
verbetermogelijkheden zijn.
De sturende rol van de minister komt in verschillende rapporten aan de orde. Voorbeelden
daarvan zijn het rapport `Bemiddeling en reïntegratie van werklozen' van de Algemene
Rekenkamer (Kamerstukken II, 2004-2005, 29 855, nrs. 1-2) en de voorstellen van de RWI
inzake `advisering meibrieven' (februari 2004) en `Ketensamenwerking en informatisering
SUWI' (juni 2004). Vanuit verschillende invalshoeken is een beroep op de minister gedaan
om een bepaalde sturende rol te pakken en de aansturing op een bepaalde wijze vorm te
geven. Zo bevatten de genoemde bijdragen van de RWI een pleidooi voor sturing op
resultaten. Eén van de kritiekpunten van de Rekenkamer was dat de gehanteerde prestatie-
indicatoren weinig informatie zouden geven over het functioneren van CWI en UWV.
Ook het sturen op de keten is in dit verband een relevant thema (waarbij de SVB buiten
beschouwing kan blijven). In het laatstgenoemde rapport oordeelde de RWI dat er op dat
moment nog geen duidelijk sturingsconcept voor de keten ontwikkeld was. De
6
Expertcommissie informatievoorziening en elektronische dienstverlening SUWI heeft in het
rapport `De burger bediend!' (april 2005) eveneens de sturing op de keten aangekaart.
De sturing op de keten is inmiddels nader uitgelijnd. De ketenpartners vertalen de richtlijnen
en speerpunten uit de `meibrief' naar het ketenprogramma, dat zij zelf opstellen. Het
ketenprogramma maakt vervolgens in zijn uitwerking deel uit van de jaarplannen van de
zbo's. De uitvoering van het ketenprogramma en de dagelijkse aansturing van de
samenwerking is de verantwoordelijkheid van de ketenpartners. Hierbij staat horizontale
sturing (ketenpartners spreken elkaar aan op hun aandeel in de samenwerking) voorop. De
inspanningen van de minister zijn primair gericht op de bevordering van de horizontale
sturing in de keten. De zbo's verantwoorden zich in de kwartaal- en jaarverslagen over de
realisatie van de eigen ketenambitie. Bovendien zal er in de toekomst twee keer per jaar
overleg op bewindsliedenniveau zijn met de ketenpartners over behaalde resultaten,
knelpunten en ambities.
Met de brief van 30 maart 2004 (Kamerstukken II, 2003-2004, 26 448, nr. 126) naar
aanleiding van de huisvestingskwestie UWV, is versterking van de aansturing en het toezicht
op de zbo's aangekondigd. Op basis van de ervaringen op dat moment werd het noodzakelijk
geacht een aantal verbeteringen door te voeren, zoals op het punt van volledigheid en
kwaliteit van informatie en de rol van de Raad van advies (zou naast de adviesfunctie ook een
signaleringsfunctie moeten ontwikkelen, waarbij vanuit een pro-actieve houding signalen
worden afgegeven aan de Raad van bestuur). Van belang is met deze SUWI-evaluatie zicht te
krijgen op de werking en de toereikendheid van de rol die de Raad van advies nu heeft.
Follow up WRR-rapport
De WRR schetst in zijn rapport `Bewijzen van goede dienstverlening' een beeld van
wantrouwen over en weer tussen departementen en uitvoeringsorganisaties. Dat zou tot een te
grote nadruk op controleren en afrekenen van de uitvoeringsorganisaties hebben geleid, de
SUWI-sector niet uitgezonderd. Het sturingssysteem moet in de ogen van de WRR beter recht
doen aan het gemengde karakter en de onderlinge afhankelijkheid van de maatschappelijke
dienstverlening. Dat systeem moet tevens meer stimulansen bieden voor verbetering en
vernieuwing. In de kabinetsreactie (Kamerstukken II, 2004-2005, 29 362, nr. 32) is
aangegeven dat bij de SUWI-evaluatie 2006 de stimulansen voor verbetering en vernieuwing
worden bezien. Een andere aangekondigde actie, die inmiddels is voltooid, is dat het
ministerie van SZW de set prestatie-indicatoren voor de uitvoering verbetert en deze zal laten
landen in de `meibrief' voor de jaarplannen 2006 van de organisaties. Verder is ondermeer
opgemerkt dat de sector winst kan boeken door meer ruimte te bieden voor verschillen en
innovatie in de uitvoering. Tot slot wordt het belang van (werken aan) vertrouwen benadrukt.
Dit vergt ondermeer investeren in relaties, duidelijke afspraken en een heldere
verantwoording.
Positie IWI
De zelfevaluatie van de Inspectie Werk en Inkomen, die 26 oktober 2005 aan de Tweede
Kamer is toegezonden (Kamerstukken II, 2005-2006, 26 448, nr. 226), laat zien dat IWI zich
verder ontwikkelt naar een onafhankelijk departementaal toezichthouder. IWI zoekt daarbij
naar een zo goed mogelijk evenwicht tussen onafhankelijk toezichthouden en het leveren van
toegevoegde waarde met haar toezicht voor de sturing. Zoals uit het Meerjarenplan 2006-2009
van de inspectie is op te maken zoekt IWI daarbij aansluiting bij de beleidscyclus van het
ministerie van SZW. Ook (het verbeteren van) de directe meerwaarde van haar
werkzaamheden voor de uitvoeringsorganisaties heeft in dit verband de aandacht.
7
Doorlichting zbo's
Voorts is van belang dat als uitvloeisel van het kabinetsstandpunt over het rapport `Een
herkenbare staat: Investeren in de overheid' (Kamerstukken II, 2004-2005, 25 268, nr. 20)
CWI, UWV en SVB aan een doorlichting worden onderworpen. Hierbij zullen, uitgaande van
het kabinetsstandpunt, de volgende aspecten centraal staan:
a. de vraag of sprake is van een publieke taak die op rijksniveau moet worden uitgevoerd, of
dat de taak kan worden afgestoten, geprivatiseerd of gedecentraliseerd;
b. een motievenanalyse, waarbij getoetst wordt of de zbo's bestaansrecht hebben op grond van
de restrictieve interpretatie van de instellingsmotieven. Voor alle instellingsmotieven is
daarbij van belang of in het concrete geval sprake is van een instabiele beleidsomgeving;
c. een kosten-batenanalyse wanneer geoordeeld is dat een zbo geen bestaansrecht heeft op
grond van de restrictieve interpretatie van de instellingsmotieven. Op basis van deze analyse
moet worden vastgesteld of de baten van een herstel van de volledige ministeriële
verantwoordelijkheid in specifieke omstandigheden opwegen tegen de kosten daarvan.
De eerste twee vragen (hierboven genoemd onder a en b) vallen buiten de evaluatie SUWI2.
De voor CWI, UWV en SVB uit hoofde van het `regelgebonden uitvoeringsmotief' aan de
orde zijnde kosten-batenanalyse, maakt onderdeel uit van de evaluatie SUWI. Het voor de
doorlichtingsoperatie rijksbreed vast te stellen doorlichtingskader is hierbij leidend; de
elementen die in dit doorlichtingskader zijn benoemd, dienen in elk geval in de evaluatie
SUWI aan de orde te komen. De minister van SZW draagt zorg voor het aanbieden van de
resultaten van de doorlichting aan de ambtelijke Commissie Doorlichting ZBO's (CDZ).
4. Evaluatievragen met betrekking tot de opzet van sturing en toezicht
Bij de evaluatie van de opzet van sturing en toezicht staat de volgende kernvraag centraal:
· Is er, alles overziend, een voldoende en evenwichtige opzet voor sturing en toezicht?
- subvragen:
o In hoeverre zijn bij de opzet van de structuur voor sturing en toezicht de
bevoegdheden van de minister en de verantwoordelijkheden van de
uitvoeringsorganisaties met elkaar in balans gebracht?
o In hoeverre is bij de opzet van de structuur voor sturing en toezicht rekening
gehouden met mogelijke knelpunten die het gevolg zijn van opdrachtgever-
opdrachtnemer relaties (informatieasymmetrie en het uiteenlopen van
belangen, zoals ten aanzien van nagestreefde doelen)?
o Is het juridische instrumentarium voldoende om de sturing op de
uitvoeringsorganisatie in geval van eventuele opheffing te verstevigen en zo
niet, in welk aanvullend instrumentarium kan hiertoe worden voorzien?
o Zijn er naar het oordeel van de betrokken uitvoeringsorganisaties binnen de
Wet SUWI en daarop gebaseerde nadere regelgeving elementen die uit
oogpunt van uitvoerbaarheid, prikkelwerking of anderszins in aanmerking
komen voor verdere vereenvoudiging of deregulering?
o Welke aangrijpingspunten biedt het sturingssysteem (met inbegrip van de
interne organisatie van de uitvoeringsorganisaties) om stimulansen voor
verbetering en vernieuwing (innovatie) en vertrouwen te genereren?
De hierna opgenomen tekst dient ter toelichting op deze vragen.
2 De hiertoe door SZW op te stellen analyse zal aan de onderzoekers ter beschikking worden gesteld.
8
Het onderzoek op dit onderdeel sluit aan bij de aanpak die in het kader van de rijksbrede
doorlichtingsoperatie zbo's wordt gevolgd (zie Kamerstukken II, 2004-2005, 25 268, nr. 20,
pag. 6 en 7), aangevuld met een beperkt aantal voor SUWI relevante items. De uiteindelijke
reikwijdte en invulling van de evaluatie met betrekking tot de opzet van sturing en toezicht is
afhankelijk van het nog niet definitief vastgestelde doorlichtingskader, waaraan in elk geval
dient te worden voldaan.
Allereerst moet de evaluatie een beschrijving opleveren waarin wordt aangegeven in hoeverre
bij de opzet van de structuur voor sturing en toezicht de bevoegdheden van de minister en de
verantwoordelijkheden van de uitvoeringsorganisaties met elkaar in balans zijn gebracht.
Rekening houdend met de theorie van opdrachtgever-opdrachtnemer relaties is een
evaluatievraag opgenomen die betrekking heeft op de implicaties daarvan voor de opzet van
sturing en toezicht. Opdrachtgever-opdrachtnemer relaties hebben volgens de theorie een
aantal kenmerken, die van belang kunnen zijn voor de evaluatie SUWI:
- Het verschil in informatie tussen opdrachtgever en opdrachtnemer
(bijvoorbeeld kennis over de kosteneffectiviteit).
- Het uiteenlopen van belangen van opdrachtgever en opdrachtnemer (zowel ten
aanzien van doelen als ten aanzien van daartoe in te zetten middelen en de
hierbij te hanteren prioriteiten).
De afwikkeling van de Arbeidsvoorziening heeft geleerd dat het van belang is om, in geval
van opheffing van een zbo, de sturing van de rijksoverheid tijdig te kunnen verstevigen. Er
kunnen zich bijzondere situaties voordoen waarbij op het punt van bijvoorbeeld
rechtspositionele regelingen (sociaal plannen) en huisvesting zwaarwegende belangen op het
spel staan, waarop de minister met het oog op zijn politieke verantwoordelijkheid voldoende
invloed moet kunnen uitoefenen. Een analyse is nodig van de juridische mogelijkheden om in
dergelijke situaties de sturing op het zbo te verstevigen. Bij deze analyse, die aan de Tweede
Kamer is toegezegd (Kamerstukken II, 2004/'05, 21 477, nr. 92, pag. 8) dient rekening te
worden gehouden met de actuele bevoegdheden van de minister op grond van de Wet SUWI
in vergelijking tot de situatie met betrekking tot de Arbeidsvoorziening op grond van de
Arbeidsvoorzieningswet 1996.
Bij de Tussenevaluatie SUWI 2005 is vereenvoudiging van wet- en regelgeving SUWI
aangekondigd. Een deel daarvan is inmiddels in gang gezet, zoals blijkt uit ondermeer de
Verzamelwet sociale verzekeringen 2006 (Kamerstukken 2004-2005, 30 238). Bij de
vraagstelling voor de uitvoeringsorganisaties dient ruimte te worden geboden om hun
behoefte aan verdere deregulering of vereenvoudiging van wet- en regelgeving SUWI kenbaar
te maken. De materiewetgeving blijft hierbij buiten beschouwing.
5. Evaluatievragen met betrekking tot de werking van sturing en toezicht
Bij de evaluatie van de werking van sturing en toezicht staan de volgende vragen centraal3:
· Hoe kan de werking van het stelsel van sturing, gericht op het realiseren van de
SUWI-doelen4, (inclusief de sturing organisatie-intern) worden beoordeeld?
3 Bij de beantwoording dienen de onderzoekers de input van alle relevante actoren zichtbaar te maken.
4 Opgemerkt zij dat de uit de Wet SUWI voortvloeiende doelen voor de verschillende uitvoeringsorganisaties
uiteen kunnen lopen, zie ook de Startnotitie `Werk boven uitkering, klantgerichtheid, RWI en doelmatigheid'.
9
- subvragen:
o Hoe functioneert de scheiding tussen beleidsontwikkeling door het
departement en uitvoering door het zbo (is sprake van voldoende koppeling en
afstemming tussen beleid en uitvoering, hoe werkt in dat verband de
uitvoerbaarheidstoets in de praktijk en hoe werkt deze in het beleid door)?
o Waarop richt zich de sturing van de minister op de organisaties
(output/outcome/input) en hoe werkt dit in de praktijk uit?
o Werkt de sturingsvisie van SZW in de praktijk, zodanig dat de bevoegdheden
van de minister (en het gebruik daarvan) en de verantwoordelijkheid van de
uitvoeringsorganisatie in balans zijn?
o Heeft de uitvoeringsorganisatie in de praktijk voldoende ruimte om eigen
verantwoordelijkheid, zoals ten aanzien van prioriteitstelling en
bedrijfsvoering, te kunnen nemen? Hoe gaan de organisaties om met eventuele
hierbij optredende spanningsvelden?
o Welke sturende rol speelt horizontale verantwoording in de praktijk en hoe
verhoudt dat zich tot de sturing door de minister?
o Hoe heeft het departement de P&C-cyclus ingevuld en hoe wordt deze (met
inbegrip van de financiële spelregels) door betrokkenen ervaren, zowel uit
oogpunt van aansluiting op de begrotings- en verantwoordingscyclus van het
Rijk (waaronder de vraag of de door de uitvoeringsorganisaties voorgelegde
informatie voldoende aanknopingspunten biedt om als minister een oordeel te
kunnen vellen) als wat betreft de aansluiting op de interne P&C-cyclus van de
organisaties en welke verbeteringen c.q. vereenvoudigingen (zoals met het oog
op vermindering van rapportagedruk) zijn er met betrekking tot de inrichting
van de P&C-cyclus denkbaar?
o Welke sturende en prikkelende rol speelt het instrument `prestatie-indicatoren'
in de praktijk en voldoet het instrument daarmee in het geheel van sturing en
toezicht5?
o Welke prikkels ervaren de uitvoeringsorganisaties van de minister? Welk
effect hebben deze prikkels op het bereiken van de SUWI-doelstellingen?
o Welke additionele prikkels zijn denkbaar en wat is daar de veronderstelde
werking van?
o In hoeverre spelen er onderling uiteenlopende belangen tussen de minister en
de uitvoeringsorganisaties met betrekking tot (het realiseren van) de SUWI-
doelstellingen en welk effect heeft dit op het bereiken van deze doelstellingen?
o In welke mate bestaat informatieasymmetrie binnen de SUWI-relaties met
betrekking tot het met de verschillende SUWI-doelen samenhangende
doelbereik en de daartoe noodzakelijke middelen? Welk effect heeft dit op de
sturingsrelatie en de sturingsmogelijkheden?
o Wat is het oordeel ten aanzien van transparantie en betrouwbaarheid van de
(verantwoordings)informatie en de wijze waarop dit deel uitmaakt van de
cultuur van de uitvoeringsorganisaties?
o In hoeverre draagt de vormgeving van de verantwoordingsinformatie bij aan
het verminderen van (informatie)asymmetrie met betrekking tot (het door de
uitvoering realiseren van) de SUWI-doelstellingen en het bij elkaar brengen
van belangen van minister en uitvoeringsorganisaties?
o Hoe werkt de sturende rol van de minister op de keten van werk en inkomen in
de praktijk, en hoe sluit deze aan op de rol van ketenpartners zelf?6
5 Vgl. de wijze waarop het thema `prestatie-indicatoren' terugkomt in de Startnotitie `Werk boven uitkering,
klantgerichtheid, RWI en doelmatigheid' bij resp. werk boven uitkering, klantgerichtheid en doelmatigheid.
10
o Wat is de bijdrage en meerwaarde van de Raden van advies? Is de rol die deze
raden vervullen toereikend uit oogpunt van de hiermee beoogde doelen?
o Hoe beoordelen de organisaties zelf het geheel van sturing?
o Welke verbetermogelijkheden voor gesignaleerde knelpunten met betrekking
tot de werking van de sturing zijn denkbaar?
· Werkt het toezicht adequaat?
- subvragen:
o Hoe heeft de beoogde integraliteit van het toezicht (toezicht op SUWI-
uitvoeringsorganisaties en gemeenten in één hand) vorm en inhoud gekregen
en wat is hiervan de gebleken meerwaarde?
o Hoe verhoudt de wijze waarop IWI haar toezichthoudende rol heeft ingevuld
zich tot de hoofddoelstellingen van SUWI?
o Sluit de gekozen toezichtfilosofie aan op de sturingsvisie die wordt
gehanteerd?
o Welke bijdrage heeft het signalerend toezicht aan de bijsturing geleverd?
o In hoeverre is de onafhankelijkheid van het IWI-toezicht gegarandeerd?
o Heeft het toezicht in de praktijk voldoende mogelijkheden om het toezicht op
de keten van werk en inkomen vorm te geven?7
o Hoe functioneren de informatiebepalingen (het verstrekken van informatie aan
de toezichthouder) in de praktijk?
o Hoe beoordelen de uitvoerende organisaties zelf het externe toezicht en hoe
ervaren zij de interactie tussen sturing en toezicht?
o Welke bijdrage leveren de toezichtbaarheidstoetsen aan de kwaliteit van de tot
stand gekomen regelgeving?
o Welke verbetermogelijkheden voor gesignaleerde knelpunten met betrekking
tot de werking van het toezicht zijn denkbaar?
· Hoe functioneert de interne organisatie van de uitvoeringsorganisatie en welke rol
speelt benchmarking en horizontale verantwoording hierbij?
- subvragen:
o Hoe vult de Raad van bestuur8 de rol als door de minister aangestuurde
(betrouwbaarheid, responsiviteit, politieke antenne) versus die van interne
aanstuurder (in verband met eigen uitvoeringsverantwoordelijkheid) in?
o Laten de uitvoeringsorganisaties zich benchmarken en zo ja, op welke
terreinen? In hoeverre zijn op basis hiervan concrete acties vormgegeven?
o In hoeverre wordt er gebruik gemaakt van instrumenten voor horizontale
verantwoording? Op welke wijze is dit geformaliseerd? In hoeverre zijn
hieruit acties voortgevloeid?
o Welke rol speelt horizontale verantwoording ten opzichte van de verticale
verantwoording bij het toezicht?
o Welke verbetermogelijkheden voor gesignaleerde knelpunten met betrekking
tot het functioneren van de interne organisatie van de uitvoeringsorganisatie
zijn denkbaar?
6 Anders dan de andere vragen in dit cluster geldt deze vraag niet voor de SVB. De vraag raakt wel aan
gemeenten.
7 Anders dan de andere vragen in dit cluster geldt deze vraag niet voor de SVB. De vraag raakt wel aan
gemeenten.
8 Bij het Inlichtingenbureau is dit: het bestuur.
11
· Kunnen op basis van de uitkomsten van de evaluatie met betrekking tot de werking
van sturing en toezicht conclusies getrokken worden over de opzet van sturing en
toezicht SUWI (inclusief de interne organisatie van de uitvoeringsorganisaties)?
Waar relevant kan bij het antwoord op de evaluatievragen met betrekking tot het onderdeel
sturing en toezicht tevens worden ingegaan op vergelijking met andere situaties/stelsels
(bijvoorbeeld gebleken knelpunten afzetten tegen bekende `good practices' op andere
terreinen).
De uiteindelijke reikwijdte en invulling van de evaluatie met betrekking tot de werking van
sturing en toezicht is afhankelijk van het definitieve doorlichtingskader, dat hierbij leidend is.
6. Kosten/batenanalyse
Overeenkomstig de aanpak van de rijksbrede doorlichting van zbo's dient een kosten-
batenanalyse te worden uitgevoerd, indien in het kader van de rijksbrede doorlichting van de
zbo's geoordeeld wordt dat een zbo geen bestaansrecht heeft op grond van de restrictieve
interpretatie van de instellingsmotieven. Op basis van deze analyse moet worden vastgesteld
of de baten van (een herstel van de) volledige ministeriële verantwoordelijkheid in specifieke
omstandigheden opwegen tegen de kosten daarvan. Volgens het kabinetsstandpunt over het
rapport `Een herkenbare staat: Investeren in de overheid' is een belangrijk ijkpunt bij de
kosten-batenanalyse of de kwaliteit van de dienstverlening aan de burger minstens gelijk blijft
en zo mogelijk verbetert.
De restrictieve interpretatie van de bestaansmotieven voor een zbo houdt in dat er nog slechts
twee motieven valide zijn, te weten het onafhankelijkheidsmotief en het participatiemotief.
Voor het motief van strikt regelgebonden uitvoering geldt dat afhankelijk van de bevindingen
bij de doorlichting zal worden bepaald of dit motief in de toekomst wel of niet validiteit zal
behouden. Voor de zbo's die buiten het motief van onafhankelijkheid (indien de mogelijkheid
van politieke beïnvloeding moet worden uitgesloten) of participatie (deelname van
maatschappelijke organisaties in het bestuur wordt wenselijk geacht) vallen is een kosten-
batenanalyse aan de orde. Dit raakt ook CWI, UWV en SVB, voor wie de actuele zbo-status
aan het regelgebonden uitvoeringsmotief is ontleend.
? Dit leidt voor CWI, UWV en SVB tot de volgende aandachtspunten, die door de
onderzoekers bij de evaluatie SUWI dienen te worden betrokken:
o Een omschrijving van de personele bijzonderheden met betrekking tot CWI,
UWV en SVB die voortvloeien uit de zbo-status en de hieruit voortvloeiende
veranderkosten in geval van instellen volledige ministeriële
verantwoordelijkheid.
o Een omschrijving van de financiële bijzonderheden met betrekking tot CWI,
UWV en SVB die voortvloeien uit de zbo-status en de hieruit voortvloeiende
veranderkosten in geval van instellen volledige ministeriële
verantwoordelijkheid.
o Een omschrijving van de eventuele bijzonderheden met betrekking tot de
huisvesting van CWI, UWV en SVB die voortvloeien uit de zbo-status en de
hieruit voortvloeiende veranderkosten in geval van instellen volledige
ministeriële verantwoordelijkheid.
o Een omschrijving van de bijzonderheden met betrekking tot de ruimte voor het
zbo om uitvoeringsbelangen voor het voetlicht te brengen ten opzichte van een
12
situatie waarin de taak uitgevoerd wordt door een onderdeel van het
departement.
o Een omschrijving van de bijzonderheden met betrekking tot de kwaliteit van de
dienstverlening aan de burger, alsmede de responsiviteit van de organisatie
jegens burgers en de hierop betrekking hebbende consequenties in geval van
instellen volledige ministeriële verantwoordelijkheid.
o Een omschrijving van de bijzonderheden met betrekking tot het regelgebonden
karakter van de uitvoering en de consequenties daarvan voor de
uitvoeringsmodaliteit (Welke zijn de gebleken voordelen van de zbo-vorm in
de onderhavige situatie, waarin sprake is van grootschalige
uitvoeringsprocessen?)
o Een omschrijving van de overige baten die samenhangen met de bestaande
constellatie.
De uiteindelijke reikwijdte en invulling van de kosten-batenanalyse is afhankelijk van het
definitieve doorlichtingskader, dat hierbij leidend is.
7. Bronnen
Bestaande bronnen betreffende sturing en toezicht SUWI worden benut, zoals het onderdeel
`prikkels in de uitvoering' uit de Eerste evaluatie SUWI, alsmede de jaarverslagen, nota's van
bevindingen en rapporten van IWI en de zelfevaluatie van IWI. Daarnaast wordt rekening
gehouden met door de minister en staatssecretaris van SZW gedane aankondigingen en
toezeggingen die betrekking hebben op dit onderdeel van de evaluatie. Ten behoeve van het
onderzoek is een overzicht daarvan beschikbaar.
Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid