Notitie uitwerking varianten migratie en sociale zekerheid
Behorend bij de brief W&B/URP/06/7663
1. Inleiding
Op 9 maart 2005 heeft de staatssecretaris SZW mede namens de minister voor
Vreemdelingenzaken en Integratie de Tweede Kamer geïnformeerd over de mogelijkheden
om de toegang van immigranten tot de sociale zekerheid te beperken 1. Deze brief is
onderwerp van bespreking geweest bij het AO d.d. 28 april 2005. De staatssecretaris SZW
heeft in dit AO toegezegd om bij de verdere uitwerking van de in de brief genoemde varianten
ook in te gaan op de samentellingsbepalingen in internationale verdragen bij de uitvoering van
de Werkloosheidswet en de "Opt-in regeling" voor tijdelijke arbeidsmigranten. Aan deze twee
aspecten wordt in de bijlage van deze notitie apart aandacht besteed. Tevens wordt ingegaan
op de maatregelen die worden voorbereid om de eventuele gevolgen voor de
bijstandsverlening van de nieuwe per 1 mei 2006 in werking te treden EU-richtlijn vrij
verkeer van personen2, tegen te gaan.
In deze notitie wordt achtereenvolgens ingegaan op:
- De internationale randvoorwaarden die gelden bij toepassing van de sociale zekerheid;
- De direct toepasbare varianten te weten vreemdelingen die als niet-ingezetenen
worden beschouwd, en de herijking van afspraken tussen gemeenten en IND en
effectievere uitvoering daarvan;
- De uitwerking van de varianten in het kader van het toelatingsbeleid te weten: de
aanscherping van de financiële verantwoordelijkheid bij partners en werkgevers
migranten en verscherping van het garantstellingregime, en de verlenging van de duur
van het partnerafhankelijke verblijfsrecht.
- De uitwerking van de variant om de bijstandsverlening te stoppen tijdens bezwaar en
beroepsprocedures tegen beëindiging van het verblijfsrecht;
- Het onderzoek naar de variant om een referte-eis in de bijstand in te bouwen door het
recht op c.q. hoogte van de bijstand te koppelen aan de verblijfsduur.
- Het onderzoek naar de variant van een verplichte inkoop van AOW tijdvakken.
2. Internationaal-rechtelijke randvoorwaarden
Bij het nemen van eventuele maatregelen in de sociale zekerheid die moeten leiden tot
terugdringing van het beroep daarop door migranten, is de nationale wetgever gebonden aan
internationaal rechtelijke randvoorwaarden. Dit betekent dat er rekening moet worden
gehouden met internationale regelgeving en de daaruit voortvloeiende verplichtingen,
alsmede met de relevante internationale jurisprudentie. Voorts gelden er op nationaal niveau
beperkingen voor zover die voortvloeien uit de Nederlandse Grondwet.
1 Zie Tweede Kamer, vergaderjaar 20042005, 29 861, nr. 2
2 Richtlijn nr. 2004/38/EG van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 betreffende het recht van
vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten voor de burgers van de Unie en hun familieleden, tot
wijziging van Verordening (EEG) 1612/68 en tot intrekking van Richtlijnen 64/221/EEG, 68/360/EEG,
72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG en 93/96/EEG (PbEU L 158).
---
Ten aanzien van voorschriften als bedoeld in artikel 94 Grondwet3, bestaat er ook een
rechterlijk toetsingsrecht. Omdat deze nationale en internationale randvoorwaarden in
beginsel voor alle in de brief d.d. 9 maart 2005 genoemde varianten gelden, wordt alvorens in
te gaan op een nadere uitwerking van de verschillende varianten, hieronder eerst in algemene
zin ingegaan op de relevante internationaal-rechtelijk geldende randvoorwaarden. Voor zover
nodig wordt op deze juridische randvoorwaarden nader ingegaan bij de bespreking van de
afzonderlijke onderdelen van deze notitie.
Normverdragen inzake de sociale zekerheid.
Nederland heeft een aantal verdragen bekrachtigd (in het kader van de Raad van Europa en de
ILO) die minimumeisen bevatten waaraan het stelsel van sociale zekerheid zal moeten
voldoen. Doordat in deze verdragen rekening is gehouden met de grote verschillen in het
niveau van de sociale zekerheid in de diverse verdragsstaten, en de verschillen in systematiek
van de diverse stelsels, laten deze verdragen aan de Nederlandse wetgever een grote
beleidsmarge om de inhoud van de sociale zekerheidswetgeving naar eigen inzicht te bepalen.
Er zijn geen normverdragen met betrekking tot de bijstandswetgeving. Ten aanzien van die
wetgeving zijn wel de hierna genoemde internationaal-rechtelijke normen relevant.
Coördinatieregelingen.
Om problemen in het grensoverschrijdend personen- en werknemersverkeer , die ermee
samenhangen dat op een persoon in de tijd diverse nationale sociale zekerheidsstelsels van
toepassing zijn, te ondervangen, zijn internationale coördinatieregels vastgelegd. Voorbeelden
hiervan zijn te vinden in ILO- en Raad van Europa-verdragen, krachtens het EG-recht
vastgestelde regelingen en vele bilaterale sociale zekerheidsverdragen die Nederland is
aangegaan. Voor de materie die in deze notitie aan de orde is, zijn vooral de zgn.
"samentellingsbepalingen" van belang die in deze verdragen plegen te worden opgenomen.
Deze bepalingen houden in dat, in geval het recht op uitkering afhankelijk wordt gesteld van
de vervulling van een tijdvak van verzekering, arbeid of wonen, tijdvakken van verzekering,
arbeid of wonen die buiten Nederland zijn vervuld bij de bepaling van het recht op uitkering
moeten worden meegerekend, als waren deze tijdvakken in Nederland vervuld.(Voor de
samentellingsregeling voor de Werkloosheidswet (WW) wordt verwezen naar de bijlage van
deze notitie).
Discriminatieverboden.
Een derde belangrijke randvoorwaarde is, dat de uitkeringsregelingen, meer in het bijzonder
bijstandsrechten, niet discriminatoir mogen zijn. Dit omvat onder andere discriminatie naar
nationaliteit en naar nationale herkomst. Deze randvoorwaarde is ten eerste neergelegd in
artikel 1 van de Grondwet4. Voorts zijn rechtstreeks werkende discriminatieverboden (in het
algemeen, op het gebied van de sociale zekerheid, of op het gebied van de sociale bijstand)
voor Nederland ondermeer neergelegd in artikel 26 van het VN-verdrag inzake burgerrechten
en politieke rechten, artikel 14 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van
de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM), en het 12e protocol bij het EVRM. Voorts
zijn deze discriminatieverboden te vinden in het Europees Verdrag inzake sociale en
medische bijstand (EVSMB; de desbetreffende verplichtingen zijn via de schakelbepaling van
3 Artikel 94 Grondwet luidt: "Binnen het Koninkrijk geldende wettelijke voorschriften vinden geen toepassing,
indien deze toepassing niet verenigbaar is met een ieder verbindende bepalingen van verdragen en van besluiten
van volkenrechtelijke organisaties".
4 Artikel 1 Grondwet luidt: "Allen die zich in Nederland bevinden, worden in gelijke gevallen gelijk
behandeld. Discriminatie wegens godsdienst, levensovertuiging, politieke gezindheid, ras, geslacht of op welke
grond dan ook, is niet toegestaan".
---
artikel 13, vierde lid, van het Europees Sociaal Handvest ook opgenomen in dat Handvest),
het EG-verdrag en het secundair gemeenschapsrecht, de EU-Associatie-overeenkomsten met
Turkije, Marokko, Tunesië en Algerijë, en vele bilaterale sociale zekerheidsverdragen die
Nederland met diverse landen gesloten heeft.
De genoemde verdragen laten Nederland weliswaar vrij om uitkeringsvoorwaarden naar eigen
inzicht vast te stellen, doch daaruit vloeit wel de verplichting voort om de gestelde regels
gelijkelijk op Nederlanders en niet-Nederlanders van toepassing te laten zijn.
Blijkens de op die verdragen gebaseerde jurisprudentie laten deze in het algemeen ook niet
toe om ten aanzien van uitkeringsrechten, welke in beginsel toekomen aan personen die op het
grondgebied woonachtig zijn (volksverzekeringen, WWB), een beperking in te voeren, dat
eerst een uitkeringsrecht bestaat nadat de betrokken persoon een aantal jaren op het
grondgebied woonachtig is geweest. Immers door een dergelijk drempelvereiste zullen vrijwel
uitsluitend vreemdelingen worden getroffen. Deze beperking zal als een indirecte
discriminatie naar nationaliteit worden beschouwd, tenzij er een objectieve rechtvaardiging is
welke geen verband houdt met de nationale herkomst van de betrokkenen. Genoemde
discriminatieverboden staan overigens wel toe, dat betekenis wordt toegekend aan het al dan
niet rechtmatige karakter van het verblijf van de betrokkenen. Vreemdelingen die geen
verblijfsrecht hebben, of waarvan het verblijfsrecht vervallen is verklaard, kunnen in het
algemeen van het recht op uitkering worden uitgesloten. De in 1998 tot stand gekomen zgn.
Koppelingswet vormt een uitwerking van dit principe. Een en ander betekent dat de omvang
van het beroep op uitkeringen door migranten dus wel kan worden beïnvloed door het op
grond van de Vreemdelingenwet 2000 gebaseerde beleid terzake van toelating en
verblijfsbeëindiging. Een (verwacht) overmatig beroep op uit de openbare kas bekostigde
voorzieningen kan in veel gevallen grond zijn om het verblijf of verder verblijf aan de
vreemdeling te ontzeggen. Nadat een vreemdeling langer dan vijf jaren rechtmatig in het land
heeft verbleven is verblijfsbeëindiging op deze grond evenwel niet meer mogelijk. Ook aan
deze beperking liggen internationaal-rechtelijke verplichtingen ten grondslag.
Recht op gezinsleven (artikel 8 EVRM).
Artikel 8 van het Europees Verdrag van de Rechten van de Mens (EVRM)5 bepaalt dat een
ieder recht heeft op respect voor zijn familie- en gezinsleven. Als rechtstreeks werkende
verdragsbepaling heeft artikel 8 EVRM in geval van strijd met nationale wetgeving voorrang
boven het nationale recht6. Op grond van vaste jurisprudentie van het Europese Hof geldt als
uitgangspunt dat artikel 8 geen recht geeft op een verblijfsvergunning. Hieruit volgt dat
toetsing niet eerder behoeft plaats te vinden dan nadat alle overige aanspraken op een
verblijfstatus zijn beoordeeld en ongegrond zijn bevonden.
Bij de toetsing aan artikel 8 EVRM dient allereerst te worden beoordeeld of sprake is van
"family life" in de zin van artikel 8 EVRM. Hiervan is vrij snel sprake. Indien sprake is van
familie- en gezinsleven volgt de vraag of er sprake is van inmenging.
5 Artikel 8 EVRM luidt:
1. Een ieder heeft recht op respect voor zijn privéleven, zijn familie- en gezinsleven, zijn woning en zijn
correspondentie.
2. Geen inmenging van enig openbaar gezag is toegestaan in de uitoefening van dit recht, dan voor zover bij
de wet is voorzien en in een democratische samenleving noodzakelijk is in het belang van de nationale
veiligheid, de openbare veiligheid of het economisch welzijn van het land, het voorkomen van wanordelijkheden
en strafbare feiten, de bescherming van de gezondheid of de goede zeden of voor de bescherming van de rechten
en vrijheden van anderen.
6 Zie artikel 94 Grondwet.
---
Er is sprake van inmenging indien de vreemdeling eerder verblijf is toegestaan en de
verblijfstitel er toe strekte het familie- en gezinsleven in Nederland uit te oefenen en de
overheid vervolgens actief ingrijpt in dit familie- en gezinsleven; bijvoorbeeld door de
verblijfsvergunning in te trekken. Wanneer sprake is van inmenging komt de vraag aan de
orde of deze inmenging gerechtvaardigd kan worden geacht. Kortom, had de overheid zich
moeten onthouden van enige actie. De rechtvaardiging van het actief ingrijpen door de
overheid moet gelegen zijn in de door het tweede lid van artikel 8 EVRM aangegeven
factoren, zoals redenen van openbare orde en het economisch welzijn van het land. Er is
sprake van een negatieve verplichting indien de inmenging niet gerechtvaardigd is. Ook
hiervoor geldt dat dit in alle gevallen een individuele beoordeling betreft. Wel geldt dat het
Hof niet snel inmenging in het familie- en gezinsleven gerechtvaardigd acht.
Er is geen sprake van inmenging, wanneer ontnomen verblijfstitel er niet toe strekte
gezinsleven uit te oefenen in Nederland. Dit betekent in de praktijk dat wanneer het gaat om
een zogenaamde eerste toelating verblijfsweigering niet tot inmenging leidt (de uitzondering
betreft de situatie waarin de weigering van eerste toelating gepaard gaat met
ongewenstverklaring). Echter, het respect voor het gezinsleven kan met zich brengen dat er op
de staat een positieve verplichting rust om de vreemdeling alsnog in het bezit te stellen van
een verblijfsvergunning om het gezinsleven hier te lande uit te oefenen. Op grond van de
jurisprudentie van het Hof hebben staten hierbij een ruime beoordelingsmarge. Om te bepalen
of er op een staat een zodanige verplichting rust, zullen alle feiten en omstandigheden steeds
in het individuele geval gewogen moeten worden. Zo moet bij het onderzoek naar een
eventuele positieve verplichting worden bezien in hoeverre het mogelijk is gezinsleven buiten
Nederland uit te oefenen. In dit kader wordt bijvoorbeeld beoordeeld of er feiten en
omstandigheden zijn die verhinderen dat het gezinsleven wordt uitgeoefend in een van de
landen waarvan betrokkenen de nationaliteit hebben (objectieve belemmering). Met nadruk
wordt opgemerkt dat elke zaak individueel dient te worden beoordeeld. Naar het oordeel van
de Afdeling rechtspraak van de Raad van State kunnen slechts bijzondere feiten en
omstandigheden nopen tot een positieve verplichting.
Van belang is dat artikel 8 EVRM geen algemene verplichting voor de staat inhoudt om de
domiciliekeuze van een vreemdeling te eerbiedigen of om gezinshereniging op haar
grondgebied mogelijk te maken door gezinshereniging toe te staan 7.
3. Direct toepasbare varianten
In de eerder genoemde brief d.d. 9 maart 2005 zijn een tweetal varianten voor de beperking
van het beroep op sociale zekerheid door migranten vermeld, die in aanmerking komen voor
directe toepassing. Deze twee varianten zijn inmiddels uitgevoerd; de stand van zaken ervan
is hieronder aangegeven.
Vreemdelingen die als niet-ingezetenen worden beschouwd.
In de verzamelbrief d.d. 29 april 2005 aan de gemeenten, is verduidelijkt dat vreemdelingen
met een tijdelijke verblijfsvergunning die niet als ingezetene van Nederland kunnen worden
beschouwd geen recht op bijstand hebben. In het algemeen kan er namelijk van worden
uitgegaan dat een persoon aan wie slechts tijdelijk verblijf is toegestaan met het oog op een
naar zijn aard tijdelijk doel (b.v. studie, stage, medische behandeling, tijdelijk verblijf als au
pair) nog steeds woonplaats heeft in zijn plaats van herkomst, zodat geen bijstandsrechten
bestaan jegens de gemeente alwaar tijdelijk wordt verbleven. Betrokkene zal dan zelf er voor
7 Zie o.a. in Gul/Zwitserland, EHRM, uitspraak van 19-2-1996, Rv 1996, nr 23 en Ahmut/Nederland, EHRM,
uitspraak van 28-11-1996, Rv 1996, nr 24.
---
zorg moeten dragen dat hij over voldoende bestaansmiddelen zal kunnen beschikken. Door de
WWB wordt niet beoogd ook in een dergelijk geval van tijdelijk verblijf bijstandsrechten in
het leven te roepen; bij bijstandbehoeftigheid ligt in de rede dat betrokkene terugkeert naar
zijn woonstede in het buitenland, teneinde aldaar, op basis van de aldaar geldende wetgeving,
zo nodig bijstand te ontvangen. Inmiddels is er een wetswijziging van de WWB in
voorbereiding, waarin "het woonachtig zijn in Nederland" ook expliciet als voorwaarde voor
het recht op bijstand wordt opgenomen.
Op 1 mei 2006 treedt de Richtlijn nr. 2004/38/EG van het Europees Parlement en de Raad van
29 april 2004 betreffende het recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de
lidstaten voor de burgers van de Unie en hun familieleden (VVP), in werking. Hierin wordt
o.a. bepaald dat burgers van de EU en hun familieleden gedurende de eerste drie maanden een
verblijfsrecht in andere EU-lidstaten hebben (de "vrije termijn"), met als enige vereiste een
geldige identiteitskaart of een geldig paspoort. Hierbij geldt niet meer, zoals thans wel het
geval is, de voorwaarde van voldoende eigen bestaansmiddelen.
De totstandkoming van deze richtlijn heeft aanleiding gegeven de regeling van
bijstandsrechten, zoals neergelegd in artikel 11 WWB en de daarop gebaseerde bepalingen,
nader te bezien. Voorkomen moet worden dat Unieburgers ook in de "vrije termijn"
bijstandsrechten kunnen claimen. Een extra aanleiding hiertoe vormt de toetreding van
nieuwe lidstaten tot de EU, waardoor landen met een zeer uiteenlopend niveau van sociale
zekerheid deel uitmaken van de Unie. Een voorstel tot deze wetwijziging wordt - ter gelijk
met een wetswijziging van de WWB waarin "het woonachtig zijn in Nederland" duidelijker in
de WWB wordt opgenomen - is inmiddels aan de Kamer voorgelegd.
Herijking afspraken gemeente en IND en effectievere uitvoering daarvan.
Het herijken van uitvoeringsafspraken tussen de gemeenten en de Immigratie en
Naturalisatiedienst (IND) heeft tot doel om snel te kunnen overgaan tot het intrekken van de
verblijfsvergunning van vreemdelingen die in strijd met de voorwaarden van hun tijdelijke
verblijfsvergunning toch een beroep op de bijstand doen. Na intrekking van de
verblijfsvergunning ontvalt de rechtmatigheid van het verblijf en dus ook het recht op bijstand
Het centraal koppelingsbureau van de IND zorgt er voor dat het berichtenverkeer tussen de
gemeente en de IND snel en soepel verloopt. Verder fungeert het koppelingsbureau als
vraagbaak voor titelafnemers GBA en nemen zij berichten in ontvangst die op grond van
artikel 8.2 Vreemdelingenbesluit (Vb) worden verstrekt door bestuursorganen omtrent de
toekenning of de beëindiging van verstrekkingen, voorzieningen, uitkeringen, ontheffingen of
vergunningen aan een vreemdelingen, die o.a. nodig zijn bij de boordeling of aan de
voorwaarden en beperkingen waaronder die verblijfsvergunning is verleend wordt voldaan.
Vanwege capaciteits- en automatiseringsproblemen is het koppelingsbureau in eerste instantie
niet in staat geweest om de meldingen van de gemeentelijke sociale diensten te verwerken.
Inmiddels zijn deze achterstanden weggewerkt. Naast deze meldingen zijn ook meldingen
ontvangen, waarbij het beroep op bijstand geen gevolgen heeft voor het verblijfsrecht van de
vreemdelingen. Het gaat hier o.a. om houders van een verblijfsvergunning voor onbepaalde
tijd. Om een bulk van allerlei meldingen te voorkomen en een goede doorlooptijd voor de
verwerking van meldingen te kunnen waarborgen is een lijst voor de gemeenten opgesteld,
waarin alleen die verblijfsdoelen zijn genoemd waarbij het aanvragen van een uitkering of een
bijdrage uit de publieke middelen gevolgen kan hebben voor het verblijfsrecht. Bij een beroep
op bijstand door een vreemdeling die in het bezit is van een verblijfsvergunning die op deze
lijst voorkomt, is de gemeente gehouden om een signaal aan de IND af te geven.
5
Verder is bezien hoe de werkprocessen omtrent een eventuele beëindiging van het
verblijfsrecht vanwege het beroep op bijstand efficiënter kunnen worden ingericht.
Daarbij is nagegaan binnen hoeveel tijd de verwerking van berichten van gemeenten en het in
kennis stellen van de vreemdeling van de intrekking van de verblijfsvergunning kan worden
gerealiseerd. Daartoe zal een termijn van 3 maanden worden gehanteerd.
4. Aanscherping van de financiële verantwoordelijkheid bij partners en werkgevers
migranten en aanscherping garantstellingsregime
Aanscherping financiële verantwoordelijkheid
In het kader van de overkomst van een partner of werknemer stelt diens in Nederland
woonachtige partner of werkgever zich veelal bij de aanvraag van de machtiging tot voorlopig
verblijf (mvv) dan wel een visum voor kort verblijf, garant voor de kosten voor de reis van de
vreemdeling naar een plaats buiten Nederland waar zijn toegang gewaarborgd is als ook de
kosten die voor de Staat of andere openbare lichamen voortvloeien uit het verblijf van de
buitenlandse partner in Nederland. Tot op heden worden deze kosten echter vrijwel nooit op
de garantsteller verhaald. Ergo, de garantsteller ondervindt in de praktijk nooit persoonlijk de
gevolgen van het gedrag van de vreemdeling waarvoor hij garant staat. Als dat wel zou
gebeuren zou, naast een eventuele besparing van deze kosten voor de Staatskas, hiervan een
afschrikwekkend effect kunnen uitgaan.
Effectuering van het verhalen van kosten op een garantsteller dient op dit moment te
geschieden door middel van een civiele procedure. In het kader van het terugdringen van de
kosten van gedwongen vertrek uit Nederland is voorgesteld om het verhalen van kosten op de
garantsteller met gebruikmaking van deze civiele procedures te intensiveren. Door middel van
deze intensivering wordt inzichtelijk gemaakt op welke problemen het verhalen van kosten op
de garantsteller stuit alsmede in hoeverre en op welke wijze deze problemen kunnen worden
opgelost. Op grond van de ervaringen met deze intensivering van de civiele procedures zal in
2006 worden beoordeeld hoe het verhalen van de kosten op de garantsteller in de toekomst
vorm zal worden gegeven. Ook overigens zal binnen het project "Reguliere toelating" verder
worden bezien op welke wijze financiële zekerheid binnen het algemene toelatingskader kan
worden vormgegeven. In het voorjaar van 2006 zullen hiervoor voorstellen worden
gepresenteerd.
In het kader van het opzetten van een Visumwet zijn in het thans bestaande concept, zoals dat
is voorgelegd aan de Advies Commissie voor Vreemdelingenzaken (ACVZ), bepalingen
opgenomen ten aanzien van referenten in het kader van een aanvraag tot het verlenen van een
mvv of visum voor kort verblijf. Een van deze bepalingen ziet op de omstandigheid dat een
verklaring van een referent buiten beschouwing kan worden gelaten indien deze referent reeds
eerder heeft opgetreden ten behoeve van een vreemdeling die niet aan de verplichtingen met
betrekking tot doel en duur van het voorgenomen verblijf heeft voldaan dan wel waarvan de
onjuistheid van de gegevens waarop de verklaring betrekking had, is gebleken.
5. Verlenging duur partnerafhankelijk verblijfsrecht
De huidige situatie
Volgens het huidige beleid8 geldt dat de verblijfsvergunning onder de beperking voor
gezinshereniging of gezinsvorming na één jaar verlengd moet worden. Indien aan de
8 Artikel 3.67 Vreemdelingenbesluit
---
voorwaarden wordt voldaan wordt deze vergunning vervolgens met vijf jaar verlengd. De
houder heeft gedurende die vijf jaar (in totaal dus zes jaar) een van de partner afhankelijk
verblijfsrecht. Nadien bestaat de mogelijkheid om deze situatie te continueren.
Daarnaast is het op aanvraag mogelijk om tussentijds de verblijfsvergunning onder de
beperking voor gezinshereniging of gezinsvorming te wijzigen in een zelfstandige
verblijfsvergunning onder de beperking "voortgezet verblijf". Daarmee wordt een van de
partner afhankelijke vergunning omgezet in een onafhankelijk recht om in Nederland te
verblijven. Voorwaarden zijn dat het huwelijk of de relatie op grond waarvan het afhankelijke
verblijfsrecht is verleend drie jaar of langer heeft bestaan en dat de vreemdeling dus drie jaar
of langer op basis van die afhankelijke vergunning in Nederland heeft verbleven. Of de relatie
in stand blijft of wordt verbroken na die drie jaar is voor het verlenen van een onafhankelijk,
zelfstandig verblijfsrecht i.c. niet relevant.
Overigens heeft de (huwelijks)partner van een Nederlander (ongeveer 40% van de
gezinsmigranten) na drie jaar samenwoning en legaal verblijf in Nederland ook de
mogelijkheid om een verzoek tot naturalisatie in te dienen. Voor (huwelijks)partners van
vreemdelingen geldt een termijn van vijf jaar.
Variant inzake verlengen partnerafhankelijk verblijfsrecht van drie naar vijf jaar
In het kader van de beperking van aanspraken op sociale zekerheid voor migranten dient nu te
worden bezien of het verlengen van het partnerafhankelijk verblijfsrecht, dat nu gesteld is op
drie jaar, tot vijf jaar verlengd zou moeten worden. Uitgangspunt daarbij is dat de referent
langer de financiële verantwoordelijkheid voor zijn of haar partner draagt. Immers, voor het
zelfstandig voortgezet verblijf geldt geen middeleneis. Het is dus niet uitgesloten dat een
vreemdeling met een zelfstandige verblijfstitel in aanmerking komt voor een (aanvullende)
uitkering krachtens de WWB. Door het afhankelijk verblijfsrecht te verlengen wordt deze
aanspraak beperkt.
In dit kader dient ook een opmerking te worden geplaatst over de nieuw in te voeren Wet
Inburgering Nieuwkomers die inburgeringsplichtige migranten verplicht een
inburgeringsexamen af te leggen. Als hoofdregel geldt hierbij dat nieuwkomers pas in
aanmerking komen voor een zelfstandig verblijfsrecht indien het inburgeringsexamen met
goed gevolg is afgelegd. Om humanitaire redenen kan van dit vereiste worden afgezien. In het
algemeen geldt dus wel dat het inburgeringsexamen een bijkomende voorwaarde vormt voor
het verkrijgen van een zelfstandig verblijfsrecht. Nieuwkomers worden geacht dit examen
binnen drie jaar na binnenkomst te behalen. Voor oudkomers en asielzoekers geldt een
termijn van vijf jaar. Zij komen dan ook in aanmerking voor een (gedeeltelijke) restitutie van
de lesgelden. Na vijf jaar is het zelfs zo dat de gemeente vreemdelingen die nog niet voor het
examen geslaagd zijn, kan beboeten.
De internationale (juridische) context
De EU-richtlijn inzake het recht op gezinshereniging stelt ook voorwaarden aan het verkrijgen
van een zelfstandig verblijfsrecht. Artikel 15 lid 1 bepaalt dat "uiterlijk na vijf jaar verblijf, en
voorzover aan de gezinsleden geen verblijfstitel is verleend om andere redenen dan
gezinshereniging, (...) de echtgenoot of de niet-gehuwde partner en meerderjarige kinderen
(...) recht op een autonome verblijfstitel, onafhankelijk van de gezinshereniger." Het
is mogelijk deze titel slechts op aanvraag te verstrekken. Bovendien zijn lidstaten verplicht
om bepalingen vast te stellen om te waarborgen dat in geval van "buitengewoon moeilijke
omstandigheden" een autonome verblijfstitel wordt verleend voor het verstrijken van vijf
7
jaren. Deze bepaling strekt er blijkens de memorie van toelichting bij het oorspronkelijke
voorstel9 ondermeer toe vrouwen te beschermen die slachtoffer zijn van huiselijk geweld en
die niet benadeeld mogen worden door intrekking van hun verblijfstitel als zij besluiten hun
gezin te verlaten.
Vergelijking met de ons omringende landen levert het volgende beeld op: in Ierland en
Denemarken zijn de voorwaarden voor het verkrijgen van een zelfstandig verblijfsrecht voor
(huwelijks)partners stringenter dan in Nederland. Hierbij zij opgemerkt dat deze twee landen
door hun `opt out' niet gebonden zijn aan de EU richtlijn. In België, Finland, Frankrijk,
Duitsland, Luxemburg, Spanje, Zweden en het VK zijn de voorwaarden over het algemeen
gelijk of soepeler dan het in Nederland vigerende beleid.10 Een verlenging van het
partnerafhankelijk verblijfsrecht van drie naar vijf jaar is binnen de Europese context dus
juridisch mogelijk, maar wijkt wel af van wat in de ons omringende landen gebruikelijk is.
Financiële gevolgen
De financiële gevolgen zijn met name gelegen in de mogelijke terugdringing van het aantal
mensen dat na het verkrijgen van de zelfstandige verblijfstitel (na drie jaar), maar voor het
verstrijken van vijf jaar (wanneer in het voorgestelde systeem een zelfstandige verblijfstitel
verkregen kan worden) beroep doen op de publieke middelen. Deze consequenties zijn echter
moeilijk in te schatten omdat niet bekend is hoeveel mensen in de praktijk gebruik maken van
de geschetste mogelijkheid om na drie jaar (maar voor het verstrijken van vijf jaar) beroep te
doen op een (aanvullende) uitkering krachtens de WWB. Het financiële voordeel dat mogelijk
te behalen valt was dan ook niet de aanleiding voor dit voorstel waarin vooral de
verantwoordelijkheid van de referent, meer dan nu al het geval is, tot uitdrukking moet
komen.
Hoewel mogelijk meer mensen in het voorgestelde systeem een beroep zullen doen op de
"buitengewoon moeilijke omstandigheden" die voor het verstrijken van de wettelijke termijn
(nu drie, dan vijf jaren) recht geven op een zelfstandige verblijfstitel, kunnen hiervan geen
financiële consequenties worden verwacht omdat deze toename nu na drie jaar toch al recht
heeft op een zelfstandige verblijfsvergunning. Van een eventuele toepassing van deze variant
worden dus geen negatieve financiële consequenties verwacht.
6. Bijstandsrechten van vreemdelingen in bezwaar en beroep tegen beëindiging
verblijfsrecht.
Besluit gelijkstelling vreemdelingen WWB, IOAW,IOAZ, WVG en WWik.
Met ingang van 1 juli 1998 is de zgn. "koppelingswet" in werking treden. In deze wet wordt
uitwerking gegeven aan het uitgangspunt dat vreemdelingen, die hier illegaal verblijven, geen
rechten mogen opbouwen, en geen toegang behoren te hebben tot de collectieve sociale
voorzieningen. In de WWB is onder verwijzing naar de Vreemdelingenwet aangegeven dat
bepaalde groepen rechtmatig in Nederland verblijvende vreemdelingen tot de kring van
rechthebbende van de WWB behoren. In aanvulling hierop is krachtens de wet, in het Besluit
gelijkstelling vreemdelingen WWB, IOAW, IOAZ, WVG en WWik, bepaald dat tevens op
gelijke voet als Nederlanders bijstandsgerechtigd zijn vreemdelingen die, na rechtmatig in
Nederland te hebben verbleven, tijdig voortgezette toelating hebben aangevraagd, dan wel
bezwaar of beroep hebben ingesteld tegen de intrekking van de toelating, zolang op deze
aanvraag of dit bezwaar of beroep geen onherroepelijke beslissing is genomen. Daarbij is
9 Europese Commissie, COM(1999) 638 definitief.
10 Een volledig en betrouwbaar overzicht van geldend recht op dit punt in alle lidstaten is niet beschikbaar.
---
echter wel bepaald dat dit bijstandsrecht in ieder geval eindigt zodra de uitzetting van de
vreemdeling is gelast, tenzij de uitzetting ingevolge de Vreemdelingenwet of op grond van
een rechterlijke beslissing achterwege dient te blijven.
Deze regeling is tot stand gekomen in een periode dat de verblijfsrechten voor vreemdelingen
werden bepaald door de in 1965 tot stand gekomen Vreemdelingenwet. In het kader van die
wet leverde de weigering van voortgezet verblijf op zichzelf genomen nog niet de
bevoegdheid op om tot uitzetting van de betrokken vreemdeling over te gaan. Voor die
uitzetting was toen namelijk een afzonderlijke beschikking "de last tot uitzetting"- vereist.
Praktijk was dat deze last tot uitzetting in de regel achterwege werd gelaten zolang de
betrokken vreemdeling nog een aanvraag- bezwaar- of beroepsprocedure had lopen met het
oog op het verwerven van een recht op voortgezet verblijf. Het effect hiervan was dat
bijstandsrechten in de regel bleven bestaan zolang de aanvraag-, bezwaar- of
beroepsprocedure inzake het recht op voortgezet verblijf niet tot een onherroepelijke
beslissing had geleid.
Vreemdelingenwet 2000
Deze systematiek van de Vreemdelingenwet 1965 is gewijzigd door de inwerkingtreding van
de Vreemdelingenwet 2000. Sedertdien is voor de uitzetting geen afzonderlijke "last tot
uitzetting" meer vereist, maar vloeit de bevoegdheid tot uitzetting rechtstreeks voort uit artikel
45 van die wet, in samenhang met de beslissing die genomen wordt terzake van het recht op
voortgezet verblijf. Deze regeling houdt thans in, dat de weigering of intrekking van een
verblijfsvergunning van rechtswege tot gevolg heeft dat de vreemdeling binnen de in artikel
62 van de Vreemdelingenwet 2000 bedoelde termijn11 het land dient te verlaten, bij gebreke
waarvan hij kan worden uitgezet. De werking van deze beschikking tot weigering of
intrekking van de verblijfsvergunning wordt echter opgeschort, zolang terzake van die
weigering of intrekking een tijdig ingediend bezwaarschrift of administratief beroep bij de
minister van Justitie aanhangig is12. Het in aansluiting daarop instellen van een beroep op de
rechter tegen een negatieve beslissing op het bezwaar of administratief beroep schort de
genomen negatieve beslissing niet op, tenzij de rechter in voorlopige voorziening tot deze
opschorting beslist. Voorts dient in alle gevallen uitzetting achterwege te blijven zolang het
gelet op de gezondheidstoestand van de vreemdeling of die van een van zijn gezinsleden niet
verantwoord is te reizen13.
Huidige situatie
Deze wijziging in 2000 van de systematiek van de Vreemdelingenwet heeft tot gevolg gehad,
dat ook het toepassingsbereik van het Besluit gelijkstelling vreemdelingen WWB, IOAW,
IOAZ, WVG en WWik is ingeperkt. Zo blijven bijstandsrechten in de regel niet langer
bestaan indien voor wat betreft de weigering van voortgezet verblijf een beroep bij de rechter
is ingesteld. Bij weigering van voortgezet verblijf van een vreemdeling bestaat thans
krachtens genoemd Besluit nog slechts aanspraak op bijstandsrechten op gelijke voet als
Nederlanders indien een van de navolgende omstandigheden zich voordoet:
a. gedurende de termijn waarbinnen bezwaar of administratief beroep tegen de weigering van
voortgezette toelating dan wel intrekking van de toelating mogelijk is (in de regel: 4 weken);
b. zolang een (tijdig) tegen de weigering van voortgezette toelating of de intrekking van de
toelating ingesteld bezwaar of administratief beroep nog niet tot een beslissing heeft geleid;
11 In de regel 4 weken
12 Artikel 73 Vreemdelingenwet 2000
13 Artikel 64 Vreemdelingenwet 2000
---
c. in geval, naar aanleiding van een daartegen ingesteld beroep bij de administratieve rechter,
door deze een voorlopige voorziening is getroffen, strekkende tot opschorting van de werking
van het besluit tot weigering van voortgezet verblijf of intrekking van de toelating;
d. in geval de gezondheidstoestand van de vreemdeling of een van zijn gezinsleden zich tegen
uitzetting verzet.
Het Besluit gelijkstelling Vreemdelingen WWB, Ioaw, Ioaz en Wik hangt samen met de op
Nederland rustende verplichtingen uit hoofde van het EVSMB en het ESH. Er is in de thans
geldende regelgeving evenwel geen onderscheid tussen vreemdelingen die aan de genoemde
verdragen rechten kunnen ontlenen, en andere vreemdelingen.
Beperking van de uit het Besluit gelijkstelling voortvloeiende bijstandsrechten?
Bezien is of het mogelijk en wenselijk is om het Besluit gelijkstelling aan te passen, in die zin
dat geen recht op bijstand (meer) bestaat, 4 weken na de datum van een besluit tot afwijzing
van een aanvraag tot voortgezet verblijf of tot intrekking van de verblijfsvergunning om reden
dat de vreemdeling over onvoldoende eigen bestaansmiddelen beschikt. De bevindingen
hieromtrent zijn als volgt:
a. Bij genoemde aanpassing van de regeling zou er een moeilijk verdedigbare
discrepantie optreden tussen de Vreemdelingenwet 2000 enerzijds en de WWB
anderzijds. Op grond van artikel 73 van de Vreemdelingenwet 2000 wordt
voortgezet verblijf gedurende de bezwaarfase uitdrukkelijk toegestaan, terwijl
het bijstandsrecht op grond van de WWB wel zou worden beëindigd.
b. Genoemde aanpassing van de regeling zou ten aanzien van enkele
nationaliteiten in strijd komen met de voor Nederland geldende verlichtingen
tot gelijke behandeling op bijstandsgebied, als neergelegd in de artikelen 1 en
11 EVSMB en artikel 13, vierde lid, van het Europees Sociaal Handvest,
c. Genoemde aanpassing van de regeling zou ten aanzien van de Europese staten
en Turkije in strijd komen met de tot verplichting tot bijstandsverlening, als
neergelegd in artikel 13, eerste lid, van het Europees Sociaal Handvest, tenzij
ter compensatie zou worden voorzien in alternatieve bijstandsaanspraken, b.v.
op grond van de Regeling verstrekkingen bijzondere categorieën
vreemdelingen (Rvb).
Zoals hiervoor beschreven, is als gevolg van de invoering van de Vreemdelingenwet 2000,
het recht op bijstand van vreemdelingen die tegen de beslissing tot verblijfsbeëindiging in
beroep bij de rechter gaan reeds aanzienlijk ingeperkt. Als hoofdregel geldt reeds, dat de
afloop van de rechterlijke procedures niet in Nederland mogen worden afgewacht;
dienovereenkomstig bestaan dan op grond van de huidige wetgeving dan geen
bijstandsrechten meer. Een verdere beperking van bijstandsrechten, ook gedurende de
bezwaarfase, voegt hier weinig aan toe; in het overgrote deel van de bezwaarprocedures tegen
de weigering van voortgezet verblijf speelt het beroep op de openbare kas als reden voor
verblijfsbeëindiging geen rol. Aan een dergelijke beperking zijn bovendien de bezwaren
verbonden, als hiervoor onder a t/m c weergegeven.
Nadere gegevens inzake de internationaal-rechtelijke complicaties bij een aanpassing van het
besluit gelijkstelling.
Krachtens artikel 1 van het Europees verdrag inzake sociale en medische bijstand (EVSMB)
dient aan onderdanen van verdragsluitende Partijen die rechtmatig in het land verblijven
bijstand te worden verleend onder dezelfde voorwaarden als die gelden voor de eigen
onderdanen. Artikel 11, onderdeel a, van het EVSMB bepaalt - voor zover hier van belang -
10
dat het verblijf van een vreemdeling op het grondgebied van één der verdragsluitende partijen
als rechtmatig in de zin van dit verdrag wordt beschouwd zolang te zijnen aanzien een
verblijfs- of een soortgelijke vergunning van kracht is welke op grond van de wetten en
regelingen van het betrokken land vereist is voor het verblijf in dat land. Ingevolge artikel 11,
onderdeel b, van het EVSMB wordt rechtmatig verblijf onrechtmatig op het ogenblik waarop
een bevel tot verwijdering tegen betrokken persoon is uitgevaardigd, tenzij schorsing van de
uitvoering wordt verleend. Deze verplichtingen gelden jegens de onderdanen van staten die
het EVSMB hebben aanvaard en, ingevolge artikel 13, vierde lid, van het Europees Sociaal
handvest, ook jegens onderdanen van staten die het Europees Sociaal Handvest hebben
aanvaard. Jegens onderdanen van de staten die het Europees Sociaal Handvest hebben
aanvaard, geldt bovendien artikel 13, eerste lid, van het Europees Sociaal Handvest, dat
inhoudt dat de staat dient te waarborgen dat een persoon die ontoereikende inkomsten heeft en
niet in staat is zulke inkomsten te verwerven voldoende bijstand krijgt. Op grond van de
bijlage bij het ESH dient deze waarborg ook te gelden jegens vreemdelingen, voor zover zij
rechtmatig verblijven dan wel werkzaam zijn op Nederlands grondgebied ("lawfully resident
or working regularly").
7. Recht op c.q. hoogte bijstand koppelen aan verblijfsduur in Nederland.
Het Kabinet onderzoekt de mogelijkheden tot invoering van een referte-eis in de Wet werk en
bijstand. Het Kabinet laat zich in deze mede inspireren door het zogenoemde Deense model.
Mede ingegeven door het Deense model wordt onderzocht of het opnemen van een referte eis
in de WWB door het recht op c.q. de hoogte van de bijstand te koppelen aan de verblijfsduur
zowel uit nationaal als uit internationaal oogpunt mogelijk en wenselijk is. Hieronder wordt
ingegaan op mogelijke gevolgen op zowel nationaal als internationaal niveau, die in de
afweging kunnen worden betrokken. Hierbij zal ook nader worden ingegaan op het recht op
bijstand zoals Denemarken hier invulling aan geeft. Ten slotte zal het Kabinet een besluit over
het al dan niet opnemen van een referte eis in de WWB nemen op het moment dat er
duidelijkheid bestaat over de juridische houdbaarheid van het Deense model. In het
onderstaande wordt een en ander toegelicht.
Algemeen
Het Nederlandse socialezekerheidsstelsel heeft zich ontwikkeld in een periode waarin
immigratie geen rol van betekenis speelde. Daardoor is het stelsel gebaseerd op interne
solidariteit met meer nadruk op het risico van inkomensverlies dan op de opbouw van het
recht op uitkering en de duur van de verbondenheid met Nederland. Met name deze twee
laatste aspecten zijn in het bijzonder bij de beoordeling van het recht op bijstand niet relevant.
De WWB bepaalt dat de Nederlander die hier te lande in zodanige omstandigheden verkeert
of dreigt te geraken dat hij niet over voldoende middelen beschikt om in de noodzakelijke
kosten van het bestaan te voorzien, recht op bijstand van overheidswege heeft. Met de
Nederlander wordt gelijkgesteld de hier te lande verblijvende vreemdeling die onder
verwijzing naar de Vreemdelingenwet 2000, rechtmatig in Nederland verblijft. Hiermee is in
grote lijnen de kring van rechthebbenden in de WWB aangegeven. Een belangrijk
uitgangspunt hierbij is dat het moet gaan om rechtmatig verblijf in Nederland, ongeacht de
duur van dit rechtmatig verblijf.
De Wet werk en bijstand (WWB)
In overeenstemming met de Grondwet wordt gesproken van een recht op bijstand van
overheidswege. Iedere Nederlander die hier te lande in zodanige omstandigheden verkeert of
dreigt te geraken dat hij niet over de middelen beschikt om in de noodzakelijke kosten van het
bestaan te voorzien, heeft recht op bijstand van overheidswege. Het recht op bijstand van
11
iedere burger impliceert de plicht van de overheid in voorkomende gevallen bijstand te
verlenen. Deze plicht rust op burgemeester en wethouders van de gemeente waarin de
betrokken persoon woonachtig is, aan wie de uitvoering van deze wet in medebewind is
opgedragen.
In verband met de Koppelingswet hebben naast Nederlanders ook diegenen die aan een
Nederlander gelijk zijn gesteld recht op bijstand. Dit zijn alle vreemdelingen die in Nederland
rechtmatig verblijf houden in de zin van artikel 8, onderdelen a tot en met e en l, van de
Vreemdelingenwet 200014.
Het recht op bijstand is niet expliciet gekoppeld aan de duur van het verblijf in Nederland.
Wel dient de vreemdeling op het moment dat hij een beroep op een bijstandsuitkering doet,
aan te tonen dat hij rechtmatig in het land woonachtig is. In bepaalde gevallen kan hij naar
Justitie worden doorverwezen teneinde een document te verkrijgen waaruit de rechtmatigheid
van zijn verblijf blijkt, als bedoeld in artikel 9 van de Vreemdelingenwet 2000. Wanneer een
bijstandsuitkering aan een vreemdeling wordt verleend melden burgemeester en wethouders
dit aan de Immigratie en Naturalisatiedienst (IND). Het is de IND die beoordeelt of een
beroep op de openbare kas gevolgen heeft voor het recht op verblijf. Bij deze beoordeling
wordt o.a. de duur van het verblijf betrokken. Pas na een daarop gerichte beschikking van de
IND zal het verblijfsrecht vervallen. In de tussentijd mag de bijstandsuitkering niet beëindigd
worden.
Non-discriminatie
De Nederlandse wetgever is in principe vrij om aan de nationale wetgeving een inhoud te
geven die beleidsmatig wenselijk worden geacht. Bij het uitwerken van het grondwettelijke
recht op bijstand in de WWB gaat het om de afweging van de grondwettelijke
verantwoordelijkheid van de overheid tot bijstandsverlening enerzijds en de eigen
verantwoordelijkheid van de burger voor de voorziening in het bestaan anderzijds. Artikel 20,
derde lid Grondwet bepaalt dát het recht op bijstand door de overheid geregeld moet worden,
maar niet hóe dat recht moet worden ingevuld. Artikel 1 van de Grondwet bepaalt voorts dat
allen die zich in Nederland bevinden, in gelijke gevallen gelijk worden behandeld.
Discriminatie wegens godsdienst, levensovertuiging, politieke gezindheid, ras, geslacht of op
welke grond dan ook, is niet toegestaan. Dit omvat onder andere ook discriminatie naar
nationaliteit en naar nationale herkomst.
Zoals reeds hiervoor aangegeven bij de internationaal-rechtelijke randvoorwaarden, mogen
uitkeringsregelingen, meer in het bijzonder bijstandsrechten niet discriminatoir zijn. Alleen
indien er sprake is van een objectieve rechtvaardiging welke geen verband houd met de
nationale herkomst van betrokkenen is een zodanige beperking gerechtvaardigd.
Discriminatieverboden, onder meer naar nationaliteit, zijn voorts neergelegd in het EG-
verdrag en daarop gebaseerde regelingen, het Twaalfde Protocol bij het EVRM, het Europees
Sociaal Handvest en het VN-verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten. In de tot nu
toe ontwikkelde internationale jurisprudentie ten aanzien van referte-eis verblijfsduur, legt het
Europese Hof van Justitie het beginsel van non-discriminatie in bovengenoemde zin uit15. Zo
14 Artikel 11, tweede lid WWB
15 Hof van Justitie (EG) d.d. 20-2-2002 (C-299/01, zaak Cie/ Luxemburg; woonplaatseis in bijstandsregeling);
Hof van Justitie(EG) d.d. 10-11-92 (C-326/90, zaak Cie/Belgié; betreft gewaarborgd inkomen voor bejaarden en
het bestaansminimum); Hof van Justitie(EG) d.d. 27-3-85 (zaak 249/83, zaak Hoeckx; betreft uitkering ter
waarborging van het bestaansminimum).
12
stelt het Hof van Justitie in haar uitspraak d.d. 20 februari 2002 bovendien dat op grond van
het in het gemeenschapsrecht neergelegde beginsel van gelijke behandeling niet alleen de
openlijke discriminaties op grond van nationaliteit verboden zijn, maar ook verkapte vormen
van discriminatie die, door toepassing van andere onderscheidingscriteria, feitelijk tot
hetzelfde resultaat leiden.
Het Deense Model
Alle immigranten in Denemarken, inclusief toegewezen asielzoekers, ontvangen indien zij
niet voldoen aan een "referte-eis verblijfsduur" van 7 jaar, een bijstandsuitkering die ca. 20%
onder de bijstandsuitkering ligt voor autochtonen. Om tegemoet te komen aan de non-
discriminatie beginselen in de internationale regelgeving, is de wetgeving van toepassing
verklaard op alle Denen die het land (tijdelijk) verlaten hebben en weer terugkeren.
In het Deense rechtsstelsel vloeien uitkeringsaanspraken uitsluitend voort uit de bepalingen
van de nationale wetgeving. Voor de Deense rechter kan slechts een beroep worden gedaan op
algemene normen van internationaal-rechtelijke aard, voor zover die zijn omgezet in nationale
rechtsvoorschriften; anders dan in Nederland heeft de Deense rechter niet de bevoegdheid om
de algemene normen van internationaal recht rechtstreeks toe te passen, in plaats van de
nationale rechtsnormen 16. Dit is het in de Scandinavische landen gebruikelijke rechtsstelsel.
Met andere woorden, juridisch gezien hebben in Denemarken de wetgevende instanties het
laatste woord indien interpretatievragen rijzen met betrekking tot internationale normen die
Denemarken heeft aanvaard. Wel kan de uitleg, die de Deense wetgevende instanties aan die
normen geven, aan de orde komen in het kader van toezichtprocedures van internationale
aard.
Het ECSR heeft inmiddels ten aanzien van het Deense beleid in relatie tot artikel 13 ESH een
negatieve conclusie getrokken omdat in het Deense beleid onderscheid gemaakt wordt bij de
toekenning van de hogere bijstandsuitkering. Het Regeringscomité van het ESH (bestaande
uit vertegenwoordigers van de regeringen van de staten die partij zijn bij het ESH) heeft
Denemarken de gelegenheid gegeven het bijstandsbeleid nog eens goed uit te leggen in de
volgende verdragsrapportage en het oordeel van het ECSR daarover af te wachten. Die
rapportage is in 2005 ingediend. Het Kabinet wenst als gezegd dit oordeel af te wachten
alvorens het een besluit neemt over invoering van een referte eis in de WWB.
8. Verplichte inkoop van verstreken niet- verzekerde AOW- tijdvakken.
De Algemene Ouderdomswet (AOW) geeft recht op een ouderdomspensioen bij het bereiken
van de leeftijd van 65 jaar.
Iedereen die in Nederland woont, dan wel iedereen die in Nederland werkt en loonbelasting
betaalt, is verplicht verzekerd voor de AOW. Het AOW pensioen wordt opgebouwd met 2%
per verzekerd jaar. Wie tussen zijn 15e en 65e jaar niet doorlopend verzekerd is geweest,
krijgt geen volledig AOW pensioen. Er wordt dan 2% per niet verzekerd jaar gekort.
Degene die een onvolledig AOW pensioen ontvangt, kan aanspraak maken op een
aanvullende bijstandsuitkering, indien andere inkomsten cq. vermogen ontbreken.
16 Een uitzondering geldt de normen welke zijn neergelegd in het Europees Verdrag tot bescherming van de
rechten van de mens en de fundamentele vrijheden; sedert 1992 hebben, krachtens de Deense wetgeving, de
regels van het EVRM in Denemarken de status van nationale rechtsregels.
13
Thans biedt de AOW de mogelijkheid om vrijwillig premie te betalen over tijdvakken in het
verleden waarover men niet verplicht verzekerd is geweest. Hierdoor kan een persoon, die
zich op latere leeftijd voor het eerst in Nederland vestigt, alsnog een volledig AOW pensioen
ontvangen bij het bereiken van de leeftijd van 65 jaar. Van deze mogelijkheid wordt op zeer
beperkte schaal gebruik gemaakt.
Huidige inkoopregeling
Artikel 38 AOW regelt de mogelijkheid om vrijwillig premies te betalen over verstreken
tijdvakken waarover men niet verplicht verzekerd is geweest. Migranten die voor de eerste
keer in hun leven verplicht verzekerd worden voor de AOW, kunnen gedurende een periode
van vijf jaar (vanaf de eerste dag dat men als verplicht verzekerd wordt aangemerkt) besluiten
of zij de achterliggende niet- verzekerde jaren willen inkopen. Maakt men gebruik van deze
inkoopregeling, dan dient men alle niet-verzekerde jaren (vanaf de 15- jarige leeftijd) in te
kopen.
In beginsel is over de achterliggende jaren over elk niet- verzekerd jaar de maximale premie
verschuldigd (thans ongeveer 5400,-), tenzij men kan aantonen welk bedrag aan inkomsten
gedurende elk van die jaren daadwerkelijk is genoten. In dat laatste geval wordt premie
berekend over het daadwerkelijk genoten inkomen. Degene die geen eigen inkomen of een
zeer laag inkomen heeft genoten over de achterliggende jaren, is voor elk van die jaren 10%
van de maximumpremie (540) verschuldigd. De aan de SVB verschuldigde premies dienen
binnen maximaal één jaar te zijn voldaan.
Van de huidige inkoopregeling wordt zeer beperkt gebruik gemaakt. Hiervoor zijn drie
redenen aan te geven: de inkoopregeling is een dure regeling voor personen die inkomen in
een ander land genoten hebben, degenen die voldoende vermogen hebben vinden de premie te
hoog voor wat het aan AOW oplevert en voor degenen die van het lage premiepercentage
gebruik kunnen maken is het buitengewoon moeilijk om aan te tonen dat er geen inkomsten
genoten zijn.
Beoogd effect bij verplichte inkoopregeling
Veel migranten brengen bij binnenkomst naar Nederland een `negatieve bagage' met zich
mee, in die zin dat zij in het land van herkomst geen of nauwelijks oudedagsvoorziening
hebben opgebouwd. In tegenstelling tot Nederland kennen de meeste landen een
oudedagsvoorziening die uitkeert naar gelang het aantal jaren dat iemand gewerkt heeft. Geen
verzekerde tijdvakken van arbeid, dan ook geen recht op een ouderdomspensioen.
Door te voorkomen dat toekomstige generaties migranten bij het bereiken van de 65- jarige
leeftijd een beroep blijven doen op aanvullende bijstand vanwege een gekorte AOW, is bezien
in hoeverre de financiële verantwoordelijkheid voor de oudedagsvoorziening bij de migranten
zelf neergelegd kan worden.
Internationale en juridische consequenties
Bij de eventuele introductie van een verplichte inkoopregeling kunnen de volgende
kanttekeningen worden geplaatst:
a. de positie van asielzoekers en vluchtelingen. Verdragsvluchtelingen kunnen niet
verplicht worden om voor binnenkomst in Nederland, de niet verzekerde AOW jaren
in te kopen.
b. Nederlanders en EU onderdanen kunnen niet verplicht worden om voor binnenkomst
in Nederland de niet-verzekerde AOW jaren in te kopen. Personen met de Nederlandse
nationaliteit kan de toegang tot Nederland nimmer worden ontzegd, omdat zij
rechtmatig verblijf genieten. Op grond van artikel 12 EG Verdrag is discriminatie op
grond van nationaliteit verboden met betrekking tot EU- burgers.
14
c. onderdanen van verdragslanden, waaronder Marokko en Turkije, moeten op grond van
het bilaterale sociale zekerheidsverdrag gelijk behandeld worden met Nederlanders en
kunnen om die reden niet verplicht worden om voor binnenkomst in Nederland de
niet-verzekerde jaren AOW in te kopen.
d. degenen die een afdoende aanvullend ouderdomspensioen hebben opgebouwd in een
ander land. De kans dat deze groep later een beroep op bijstand doet is niet groot.
Het bovenstaande betekent dat een eventuele verplichte inkoopregeling voor slechts een zeer
beperkte groep zal gelden.
Als een migrant besluit om verzekeringstijdvakken niet in te kopen, kan daaraan op twee
manieren gevolgen worden verbonden:
1. Het ontzeggen van de toegang tot Nederland.
Dit zal ook de arbeidsmigrante treffen die Nederland juist graag wil hebben (zoals
kennismigranten). Immers per niet verzekerd jaar zal in beginsel de maximale premie
van 5400,- betaald moeten worden. Als gevolg van het non-discriminatiebeginsel is
differentiatie naar groepen van nieuwkomers niet toegestaan.
2. Het ontzeggen van het recht op aanvullende bijstand voor 65-plussers met onvolledige
AOW.
Deze maatregel tast het vangnetkarakter van de bijstand aan, te weten het garanderen
van een bestaansminimum voor alle ingezetenen en moet eveneens in strijd geacht
worden met de voor Nederland geldende non-discriminatieverplichtingen.
Administratieve gevolgen
De introductie voor een verplichte inkoopregeling heeft consequenties voor de uitvoering.
Doordat geen aanvullende bijstand meer verstrekt wordt, zal er een verschuiving van
werkzaamheden van gemeenten naar SVB plaatsvinden.
15
Bijlage 1
WW samentellingsregeling op grond van internationale verdragen
Werkloosheidswet
In de Werkloosheidswet is een referteperiode (wekeneis) opgenomen voor het recht op een
kortdurende uitkering en een referteperiode en arbeidsverledeneis (4-uit-5 jaren-eis) voor de
loongerelateerde uitkering. Als een werknemer niet voldoet aan de minimum
verzekeringsperiode ( referteperiode e/o arbeidsverledeneis) op grond van zijn
werkzaamheden in Nederland, maar hij heeft voorafgaand aan die werkzaamheden in een land
gewerkt waarmee Nederland afspraken heeft om tijdvakken van verzekering vervuld in dat
land samen te tellen, kan de werkloosheidsuitkering worden vastgesteld op grond van de
samentellingsregeling. Deze samentellingsregeling is niet opgenomen in de
Werkloosheidswet, maar vloeit rechtstreeks voort uit de hierondergenoemde verdragen.
Internationale aspecten
Samentellen van tijdvakken is een van de vier principes die in alle bi- en multilaterale
overeenkomsten, gebaseerd op wederkerigheid, worden gehanteerd. De samentellingsregeling
houdt in, dat bij iemand die in Nederland werkt en werkloos wordt, de in het andere
verdragsland vervulde tijdvakken van verzekering worden meegenomen bij de beoordeling
van het recht op een werkloosheidsuitkering in Nederland en andersom. Dit is aan de orde bij
de vaststelling van de wekeneis en de 4-uit-5-jaren-eis.
Verordening (EEG) nr. 1408/71 bevat een samentellingsregeling. Op basis hiervan kunnen
tijdvakken die in de lidstaten van de Europese Unie (EU), de Europese Economische Ruimte
(EER) en Zwitserland zijn vervuld met Nederlandse verzekeringstijdvakken worden
samengeteld. Deze regeling vloeit rechtstreeks voort uit artikel 42 van het EG-Verdrag,
waarin is bepaald dat voor de totstandkoming van het vrije verkeer van werknemers
gewaarborgd moet zijn dat tijdvakken worden bijeengeteld met het oog op het verkrijgen of
het behoud van het recht op uitkering.
De bilaterale verdragen met Marokko, Tunesië, Turkije en voormalig Joegoslavië bevatten
eveneens een samentellingsregeling op het gebied van werkloosheid. Dit zijn bilaterale
verdragen die tot stand zijn gekomen op basis van afspraken die in de toenmalige verdragen
voor de werving van werknemers waren gemaakt. Achtergrondgedachte bij de totstandkoming
van bovengenoemde verdragen was dat de in Nederland werkende werknemers op termijn
weer zouden terugkeren naar het land van herkomst. Ook de verdragen met Israël en
Kaapverdië bevatten een dergelijke bepaling.
Daarnaast zijn er in sommige Associatie akkoorden tussen de EU enerzijds en derde landen
anderzijds bepalingen opgenomen om voor het recht op werkloosheid de tijdvakken van
verzekering samen te tellen. Deze bepalingen zijn momenteel niet rechtstreeks toepasselijk,
werknemers kunnen hier dan ook geen rechten aan ontlenen. Overigens kunnen uitsluitend de
tijdvakken worden samengeteld die vervuld zijn in de EU/EER, maar geen tijdvakken die
vervuld zijn in Marokko of Tunesië.
Ten aanzien van de omvang van het beroep op de samentellingsregeling kan worden
opgemerkt dat het beroep op de samentellingsregeling uit bovengenoemde bilaterale
verdragen ten behoeve van een werkloosheidsuitkering zeer gering is. Naar schatting gaat het
om een tiental gevallen op jaarbasis. Dit komt omdat uitsluitend in Tunesië, Israël en Turkije
16
een wettelijke werkloosheidsregeling bestaat waardoor tijdvakken daadwerkelijk samen
moeten worden geteld.
Het beroep op de samentellingsregeling uit Verordening (EEG) nr. 1408/71 ligt aanzienlijk
hoger. Hierbij moet rekening gehouden worden met de grensarbeid in relatie tot België en
Duitsland. Het schrappen van de samentellingsregeling uit de Verordening en het EG-
Verdrag is, gelet op de doelstellingen van het EG-Verdrag -het vrije verkeer van werknemers-
niet mogelijk.
De hoogte van de werkloosheidsuitkering wordt binnen de EU berekend op basis van het
vroegere loon, waarbij uitsluitend rekening wordt gehouden met het loon dat betrokkene heeft
genoten voor de laatste werkzaamheden. Een dergelijke berekeningssystematiek wordt ook op
grond van bilaterale verdragen toegepast.
Conclusie
Het feit dat de samentellingsbepaling in het EU verdrag zelf is opgenomen, geeft aan dat het
wordt gezien als een belangrijk middel ter realisering van het vrij verkeer van werknemers
Wanneer Nederland op Europees niveau zou voorstellen deze bepaling zodanig aan te passen
dat het niet zou zien op werkloosheidsuitkeringen moet er van uit worden gegaan dat
Nederland hierin alleen zou staan en ook zeker geen steun van de Europese Commissie zou
krijgen. Een dergelijk actie moet dan ook worden ontraden.
De landen waarmee Nederland een bilateraal verdrag heeft gesloten, met een bepaling op
grond waarvan verzekeringstijdvakken moeten worden samengeteld, kan worden voorgesteld
om de bepaling te schappen. De kans is klein dat de verdragslanden hiermee zullen
instemmen. Het gaat bij deze bilaterale verdragen voorts om slechts enkele gevallen. Gegeven
het wederkerige karakter van samentelling zal een schrappen ervan ook consequenties hebben
voor Nederlanders die gedurende langere tijd buiten Nederland hebben gewerkt.
17
Bijlage 2.
Opt-in regeling voor tijdelijke arbeidsmigranten
In het kader van een gefaseerde ingroei in de sociale zekerheid van migranten is de opt- in
regeling op wenselijkheid en haalbaarheid onderzocht. De opt- in regeling ziet op
premierestitutie op het moment van terugkeer van de arbeidsmigrant naar het land van
herkomst. Vanwege de onoverkoombare nadelen is deze regeling niet als optie in de brief aan
het Parlement17 gepresenteerd.
Van belang voor een opt- in regeling is dat er een onderscheid moet worden gemaakt tussen
de wijze van financiering van volksverzekeringen en werknemersverzekeringen. De premies
voor de volksverzekeringen worden afgedragen door de werknemers. De premies worden in
één bedrag met de loonbelasting- geheven over een belastbaar inkomen uit werk en woning.
De premies voor de werknemersverzekeringen worden door werkgevers en werknemers
gezamenlijk afgedragen, de premiepercentages wisselen per wet.
De opt-in regeling komt er in grote lijnen op neer dat de arbeidsmigranten premies
betalen, maar dat die worden gerestitueerd op het moment dat de migrant terugkeert naar het
land van herkomst, dan wel Nederland definitief verlaat. De premierestitutie ziet uitsluitend
op de premies die zijn afgedragen voor de werknemersverzekeringen en voorzover het risico
arbeidsongeschiktheid of werkloosheid niet is ingetreden. In geval van een latere
arbeidsongeschiktheid in het land van herkomst, wordt ook geen pro-rata uitkering meer
toegekend. Het werkgeversdeel van de premies wordt teruggegeven aan de werkgever.
Het nadeel van deze regeling is dat er concurrentievervalsing optreedt tussen
arbeidsmigranten en nationale werknemers, immers buitenlands arbeidsaanbod wordt
goedkoper voor de werkgever omdat deze op termijn een premierestitutie tegemoet kan zien.
Daarnaast is van belang dat de solidariteitsgedachte binnen de sociale zekerheid wordt
ondermijnd, omdat de arbeidsmigrant niet bijdraagt aan de sociale zekerheid. Enerzijds
ontvangt de migrant geld bij terugkeer naar het land van herkomst (premierestitutie),
anderzijds als hij geen restitutie verkiest, kan hij aanspraak maken op een uitkering in geval
van intreden van een risico (opt-in). Daarbij moet in overweging worden genomen dat
nationale werknemers deze keuze niet kunnen maken en derhalve geen premierestitutie
ontvangen in geval zij geen aanspraak hebben gedaan op een uitkering.
De verzekeringsgedachte die een voorname rol speelt bij de sociale verzekeringen komt bij
een opt-in regeling volledig op de tocht te staan. Immers het niet doen gelden van aanspraken
op een sociale verzekering, kan niet leiden tot teruggave van premies.
17 Zie Tweede Kamer, vergaderjaar 20042005, 29 861, nr. 2
18
Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid