Speech: "Tien jaar na Schiedam, twintig jaar na van Traa"
Rotterdam, 23 maart 2006
mr. H.J. Bolhaar, lid van het College van procureurs-generaal t.g.v.
het congres âTien jaar na van Traaâ, 23 maart 2006
Niet lang na de publicatie van het eindrapport van de Commissie Van
Traa hield de toenmalige voorzitter van het College van
procureurs-generaal, Docters van Leeuwen een inleiding. Hij zei te
hopen dat de voorpaginaâs van de kranten niet meer gewijd zouden zijn
aan de organisatie van de opsporing en aan interne strubbelingen
binnen het OM en de politie. Spoedig zouden de media het weer vooral
gaan hebben over het echte werk, over concrete strafzaken.
Docters heeft gelijk gekregen, maar misschien niet op de manier zoals
hij het bedoeld had.
Inderdaad zien we nu geen vette koppen meer over conflicten tussen
PGâs en hoofdofficieren of over politieregioâs die elkaar dwarsbomen.
Als het over de strafrechtspleging gaat, dan gaat het tegenwoordig
weer over de inhoud van het werk: over aanhoudingen, over
vervolgingsbeslissingen, over de bewijsvoering en over de strafmaat.
Dat betekent echter niet dat daarmee de rust is weer gekeerd.
Eén enkele individuele strafzaak heeft vorig jaar binnen het OM en de
politie en ook binnen de samenleving als geheel misschien wel net zo
veel beroering veroorzaakt als de gezagscrisis die destijds ten
grondslag lag aan de parlementaire enquête naar de
opsporingsmethoden.
Het zou merkwaardig zijn om vandaag volledig voorbij te gaan aan de
Schiedammer Parkmoordâzaak en de bevindingen van de Commissie
Posthumus. Dat ga ik dan ook niet doen. Ik zal de lijn uit het
verleden via het heden door trekken naar de toekomst om aan te geven
waar we over tien jaar willen staan. De titel van dit verhaal is dan
ook: âTien jaar na Schiedam, Twintig jaar na Van Traaâ.
De Commissie Van Traa schetste destijds een betrekkelijk somber beeld
van het OM;
Het openbaar ministerie is in de onderzochte periode niet in staat
gebleken effectief en als eenheid zijn gezag over de opsporing van de
georganiseerde criminaliteit te laten gelden. Het heeft daartoe
onvoldoende initiatieven genomen en daartoe evenmin de volledige
medewerking van de politie gekregen.
Als we vervolgens kijken de stand van zaken nu is, mogen we best
tevreden zijn. Ik citeer uit de evaluatie van de wet Bijzondere
opsporingsbevoegdheden door het WODC en het Pompe-instituut:
Nergens uit dit onderzoek komt enige aanwijzing naar voren dat de
politie autonoom en ongecontroleerd gebruikmaakt van bijzondere
opsporingsbevoegdheden op de wijze waarop dat in het pre-BOB-tijdperk
voorkwam en aanleiding gaf tot de parlementaire enquête. Evenmin zijn
er aanwijzingen dat het openbaar ministerie zijn controlerende en
toetsende taak niet serieus neemt of naar behoren vervult.
Toegegeven, er zijn ook nu nog enkele onduidelijkheden bij de
interpretatie van de regels uit de wet BOB en er zijn situaties waarin
de registratie- en verantwoordingsplicht haar doel voorbij schiet.
Grosso modo meen ik echter te mogen vaststellen dat de wetgeving de
gewenste transparantie heeft gecreëerd zonder dat dat ten koste is
gegaan van de daadkracht van de handhaving. Het OM en de politie zijn
thans in ruime mate doordrongen van de noodzaak van verantwoording.
Het is voor mij nu zelfs een beetje een schok om in het rapport van
Van Traa terug te lezen wat voor cultuur van geheimhouding en solisme
destijds heeft kunnen bestaan.
Waar het de opsporingsbevoegdheden betreft, is de verwezenlijking van
het gedachtegoed van de Commissie Van Traa in essentie succesvol
verlopen. Met betrekking tot het gezag, is het beeld wat meer diffuus.
Het rapport- Van Traa concludeerde: âHet openbaar ministerie is tekort
geschoten in zijn gezag, in zijn sturende en controlerende taak ten
aanzien van opsporingsmethodenâ.
Uit de evaluatie van de Wet-BOB blijkt dat euvel goeddeels verholpen
te zijn: âDe officier van justitie is veel dichter betrokken bij de
uitvoering van het opsporingsonderzoek dan voorheen.
(...)Opsporingsambtenaren doorgaans positief over de sturing
van het onderzoek door het openbaar ministerie, dat professioneel en
goed op de hoogte is van wat er speelt.â
Uit het onderzoek van Posthumus kwam echter naar voren dat de slinger
soms ook te ver kan zijn doorgeslagen. Bij grote zaken kan het
voorkomen dat het OM zich dan te veel vereenzelvigd met het onderzoek.
De officier van justitie moet tegelijkertijd betrokkenheid én
distantie aan de dag leggen. Het OM dient zówel de voortvarendheid
van het opsporingsonderzoek te bewaren àls de rechtmatigheid en de
evenwichtigheid ervan te bewaken. Die balans was in ieder geval bij
het onderzoek naar de Schiedammer parkmoord te veel in de richting van
de betrokkenheid gegaan, ten nadele van de distantie.
Het Verbeterprogramma is er op gericht om te waarborgen dat die
componenten van het werk van de officier met elkaar in evenwicht zijn.
Daar past een heldere taakverdeling bij:
- Strategische keuzes en beslissingen en strafvorderlijke
beslissingen zijn het domein van het OM, de politie is primair
verantwoordelijk voor de wijze van uitvoering;
- De politie is leidingnemend in het doen van tactische voorstellen,
passend binnen de tevoren vastgestelde onderzoeksrichtingen. De
officier van justitie toetst, als juridisch geweten van het onderzoek,
deze voorstellen op rechtmatigheid en op de bijdrage aan de
waarheidsvinding.
Het Verbeterprogramma is echter meer dan een afbakening van de
wederzijdse rollen van OM en politie. De in het programma vastgelegde
ambities reiken ook veel verder dan het verhelpen van die dingen die
specifiek in het onderzoek naar de Schiedammer Parkmoord mis zijn
gegaan. Om mij even tot het OM te beperken: waar het kortweg om gaat,
is dat de voorwaarden worden geschapen waaronder de OM-leden als
professionals kunnen functioneren en het OM als geheel een
professionele organisatie is.
Binnen de wereld van het strafrecht wordt professionaliteit nogal eens
met individualisme verward.
Ik citeer nog maar eens uit het rapport Van Traa over het OM anno
1995: Het openbaar ministerie kan worden getypeerd als een verzameling
van functionarissen die behalve de wet voornamelijk de eigen
individuele verantwoordelijkheid en het non-interventiebeginsel als
leidraad hebben. Van organisatorische en inhoudelijke uniformiteit in
en tussen de parketten is de commissie weinig gebleken.
Dat was dus duidelijk geen professionele organisatie. Een professional
die binnen een groter verband moet functioneren, kan het niet stellen
zonder gezamenlijke professionele standaarden, zonder interactie met
de collegaâs en zonder transparantie met betrekking tot de manier
waarop van de beleidsvrijheid gebruik wordt gemaakt.
Wanneer een organisatie met honderden professionals, die op tientallen
plaatsen in het land actief is, uniform en op een kwalitatief
hoogstaand niveau wil opereren, dan kan men het niet zonder regels,
afspraken en protocollen stellen. Wat voor medici geldt, geldt ook
voor het OM en de politie. Wanneer men bijvoorbeeld wil dat Teams
Grootschalige Opsporing overal in het land dezelfde kwaliteitsnormen
hanteren bij het onderzoek op een plaats delict, dan moeten daar nu
eenmaal afspraken over worden gemaakt. Dat heeft niets met
bureaucratie te maken en alles met het waarborgen van kwaliteit.
Een punt van kritiek op het Verbeterprogramma was dat het eenzijdig op
het OM, de politie en het NFI is gericht. Dat klopt, dat zijn namelijk
de instanties binnen de justitiekolom die het direct aangaat. Dat
neemt niet weg dat inderdaad ook heel belangrijk is op welke manier
men elders de lessen uit de Schiedammer Parkmoord trekt. In dat
verband zijn bijvoorbeeld relevant het aangekondigde wetsvoorstel over
de herpositionering van de rechter-commissaris en het gerechtelijk
vooronderzoek, de wijze waarop recente wetgeving over het oproepen van
getuigen en het motiveren van strafvonnissen in de rechtspraak vorm
gaat krijgen en last, but not least de rol van de advocatuur. Ook OM
en politie zijn gebaat bij een scherpe en kritische advocatuur. Een
meer natuurlijke rol van tegenspraak in het strafrecht kan ik mij niet
voorstellen.
Ik sluit mijn opmerkingen over âPosthumusâ en het Verbeterprogramma af
met een lichte waarschuwing, ook aan mijn eigen adres. Politiek wordt
het programma breed gesteund. Dat is hoopgevend, ook gelet op de extra
financiën die nodig zijn om alle ambities te verwezenlijken. Het
Verbeterprogramma is een totaalpakket, dat gericht is op een brede
cultuurverandering. Het geheel is meer dan de som der delen. Het zou
daarom spijtig zijn als het programma niet in zijn geheel wordt
uitgevoerd. In dat verband moeten we er goed op blijven letten dat de
vrijgemaakte gelden daadwerkelijk ten goede komen aan de verschillende
componenten van het Verbeterprogramma in zijn totaliteit. Inmiddels
zijn we begonnen met de werving van officieren van justitie en zijn we
samen met de politie bezig verregaande maatregelen te treffen om
tegenspraak te borgen. Het zou eeuwig zonde zijn als we over tien jaar
tot de conclusie komen dat we in 2006 het momentum hadden om tot een
structurele verbetering van onze strafrechtspleging te komen, maar de
kans hebben laten liggen.
In vergelijking met het midden van de jaren negentig is ons arsenaal
aan bevoegdheden verbeterd. De samenwerking tussen het OM, de politie
en de bijzondere opsporingsdiensten staat op een aanzienlijk hoger
plan. Er is een Nationale Recherche gekomen, de instroom van grote
zaken is gevarieerder geworden en er is meer samenwerking met het
buitenland.
Dat betekent echter niet dat daarmee de strijd tegen de georganiseerde
misdaad eenvoudiger is geworden. Zo hebben de opkomst van het internet
en de uitbreiding van de EU voor nieuwe handhavingproblemen gezorgd en
de voorheen vooral theoretische dreiging van het terrorisme is ook
voor Nederland buitengewoon reëel geworden.
De richting voor de toekomst zit hem volgens mij niet in meer
bevoegdheden, maar in het slimmer en effectiever gebruik maken van de
middelen die we hebben. De nadruk moet daarbij liggen op onze
informatiepositie. We moeten, naar mijn stellige overtuiging,
analytischer omgaan met de informatie die we hebben en we moeten
nieuwe informatiekanalen zien aan te boren. Niet alleen de
traditionele informanten uit âhet wereldjeâ, maar juist ook gebruik
maken van wat mensen in de bovenwereld allemaal signaleren.
Laten we assertiever gebruik gaan maken van het netwerk om ons heen.
De georganiseerde misdaad is geen exclusief probleem van het OM en de
politie: het is een probleem van de hele samenleving. Dan moeten wij
die samenleving ook bij de bestrijding betrekken.
Dat geldt in het bijzonder voor het bestuur en het bedrijfsleven. Wij
moeten bijvoorbeeld veel vaker gebruik maken van de mogelijkheden die
we hebben om het bestuur advies te geven over de aanvragers van
vergunning, bijvoorbeeld voor gokhallen of bepaalde horecasegmenten.
Als het er om gaat om te zorgen dat de georganiseerde misdaad geen
poot aan de grond krijgt, dan moet je er vroeg bij zijn.
Laat ik een voorbeeld geven uit het laatste kwartaalbericht van de
Nederlandsche Bank (DNB):
âSinds de inwerkingtreding van de Wet toezicht trustkantoren op 1
maart 2004 is aan 117 trustkantoren een vergunning verleend. Over een
aantal vergunningaanvragen moet nog worden beslist. Bij een groot deel
hiervan is sprake van (bijvoorbeeld strafrechtelijke of financiële)
antecedenten van medebeleidsbepalers, hetgeen leidt tot vertraging in
de afhandeling van deze aanvragen. (...) daarnaast heeft zich bij een
aantal vergunninghoudende trustkantoren inmiddels een zorgelijke
situatie geopenbaard. Het gaat daarbij om situaties waar
(mede-)beleidsbepalers van trustkantoren worden verdacht van ernstige
misdrijven of zwaarwegende antecedenten niet blijken te hebben gemeld.
Mogelijk zal in de nabije toekomst een aantal kantoren haar
activiteiten dan ook moeten beëindigen.â
Dit biedt aanknopingspunten voor de wisselwerking tussen OM en
bestuur: met inachtneming van elkaars verantwoordelijkheden op zoek
gaan naar de meest effectieve weg om misdadige praktijken vroegtijdig
een halt toe te roepen.
Dat is voor mij óók professionaliteit: de ogen openhouden voor wat
er in de samenleving gebeurt en kijken wat anderen kunnen bijdragen
aan de effectiviteit van de strafrechtelijke handhaving.
Hoe pakken wij over tien jaar de georganiseerde misdaad aan? Het
sleutelwoord is âthematischâ, âgeconcentreerdâ, âgefocustâ.
Nu wordt de selectie van zaken nog vaak gestuurd door incidenten en
door de gebaande CIE-paden. Daardoor komen we bijvoorbeeld nog
onvoldoende los van de traditionele drugsonderzoeken.
Over tien jaar moet de aanpak zo zijn dat we een thema op de agenda
zetten en dat vervolgens gericht en multi-disciplinair gaan aanpakken.
Mensenhandel kan als voorbeeld dienen. Daarbij komen allemaal
verschillende aspecten om de hoek kijken: zeden, vreemdelingenrecht,
internationale rechtshulp, illegaal afgedwongen arbeid, bestuurlijke
controle, enzovoorts. Zaken die niet direct in verband worden gebracht
met de georganiseerde misdaad.
Het ligt dan voor de hand dat een onderzoek onder verantwoordelijkheid
van een bepaald arrondissementsparket valt, maar dat ook een beroep
wordt gedaan op de expertise en het netwerk van andere OM-onderdelen,
zoals bijvoorbeeld het landelijk parket en het BOOM. Zo wordt
geprofiteerd van het feit dat het OM één organisatie is, zonder dat
voor elk onderwerp een aparte voorziening moet worden opgetuigd.
Een logisch gevolg van die thematische aanpak is dat dan vanzelf ook
gebruik wordt gemaakt van de kennis die aanwezig is in het
achterliggende opsporingsveld van de betrokken parketten, zoals de
Nationale en de Bovenregionale recherche, de KMar, de regiokorpsen en
de bijzondere opsporingsdiensten. We hebben de afgelopen jaren geleerd
de schotten weg te halen en een netwerk op te bouwen. Laten we daar
dan ook optimaal gebruik van maken. Gezamenlijk op het speelveld in
een multidisciplinaire thema-aanpak, dat is zoals het over tien jaar
zou moeten gaan.
De vruchten van zoân thematisch onderzoek zijn natuurlijk allereerst
bedoeld om zaken voor de strafrechter te brengen. Daarbij zullen
vooral ook de financiële aspecten (witwassen en ontneming) volop aan
de orde komen.
Er is echter ook een afgeleid, niet-strafrechtelijk doel bij deÂ
thematische aanpak. De informatie uit het onderzoek moet ook worden
benut om het bestuur te helpen zijn eigen verantwoordelijkheid voor
het tegengaan van georganiseerde criminaliteit waar te maken. Het kan
dan gaan om meer algemene adviezen over kwetsbare plekken in de
bestuurlijke handhaving en -regelgeving, maar vooral ook om het
verstrekken van concrete informatie over criminelen en verdachte
rechtspersonen via BIBOB-achtige trajecten. Als het OM wil voorkomen
dat louche lieden de kans krijgen zich in de bovenwereld te vestigen,
dan moeten wij toezichthouders en vergunningverstrekkers steeds met
relevante informatie bedienen.
Ik noemde de mensenhandel als onderwerp dat zich voor een thematische
aanpak leent. Dat geldt net zo goed voor de andere speerpunten bij de
bestrijding van georganiseerde misdaad uit het nationale
dreigingsbeeld: het terrorisme, de harddrugs (inclusief de
synthetische drugs), de mensensmokkel, de wapenhandel en het
witwassen.
Ik ga afsluiten. Tien jaar geleden stelde de Commissie Van Traa vast
dat het OM op belangrijke terreinen steken had laten vallen. Tien jaar
later is de Commissie Posthumus opnieuw buitengewoon kritisch over het
OM. Mag men dan concluderen dat er in tien jaar niets is veranderd?
Zeker niet. Tegenwoordig is het OM één organisatie geworden, die
staat èn in staat is tot samenwerking, onderling en ook met de
politie.
Juist het rapport Posthumus, immers een initiatief van het OM,
illustreert dat. Hetzelfde geldt voor de razendsnelle reactie van het
OM, de politie en het NFI op âPosthumusâ in de vorm van het
Verbeterprogramma. De kwaliteit van een organisatie meet je niet
alleen af aan wat zij goed doet, maar juist ook aan haar reactie als
iets misgaat. In die zin denk ik dat wij enorme vooruitgang hebben
geboekt ten opzichte van de Van Traa-tijd. Dat geeft mij in ieder
geval vertrouwen in een goed verhaal dat het OM kan vertellen op de
conferentie âTien jaar na Schiedam, twintig jaar na Van Traa.â
Speeches
Openbaar Ministerie