Ministerie van Buitenlandse Zaken
Aan de Voorzitter van de TweedeKamerderStaten-Generaal
Binnenhof4
Den Haag DGIS/CE
Bezuidenhoutseweg 67
Postbus 20061
2500 EB Den Haag
Datum17 maart 2006BehandeldJan Klugkist
KenmerkDGIS/CE u305/2006Telefoon+31.70.3486355
Blad1/26Fax+31.70.3486188
Bijlage(n)1dgis-ce@minbuza.nl
BetreftVoortgang OS-beleidscoherentie
Graag wil ik u namens het kabinet informeren over de voortgang op het terrein van OS-beleidscoherentie.
De notitie Aan Elkaar Verplicht identificeerde beleidscoherentie als één van de hoofdpunten van het kabinetsbeleid op het gebied van ontwikkelingssamenwerking (OS). Een en ander is uitgewerkt in Memories van Toelichting en in brieven aan de Kamer. Incidenteel, waaronder bij de begrotingsbehandelingen, heb ik met de Kamer besproken hoe hieraan uitvoering wordt gegeven. Ook hebben collega-ministers in de afgelopen periode in diverse brieven aan de Kamer gewag gemaakt van Nederlandse posities die mede door het OS-belang zijn ingegeven, zoals in de instructies voor en verslaglegging van WTO ministeriële conferenties.
Hieronder schets ik meer systematisch hoe OS-beleidscoherentie nu wordt aangepakt vanuit Nederland en welke voortgang tot heden is geboekt. Tevens blik ik vooruit, vooral naar aanleiding van recente ontwikkelingen op EU-niveau. De RAZEB (Raad Algemene Zaken en Externe Betrekkingen) van 10-11 april 2006 zal mogelijk besluiten nemen over een concreet werkprogramma op het gebied van OS-beleidscoherentie.
De Nederlandse aanpak van OS-beleidscoherentie
Bij OS-beleidscoherentie gaat het om het besef dat rijke landen niet alleen op het gebied van hulp, maar ook op vele andere beleidsterreinen (handel, landbouw, intellectueel eigendom, migratie, vrede en veiligheid, visserij, milieu, voedselveiligheid, etc.) een bijdrage kunnen en moeten leveren aan het bereiken van de Millennium Doelstellingen (MDG's). Dit uiteraard in aansluiting op en ter ondersteuning van een goed nationaal beleid van ontwikkelingslanden zelf. Deze verplichting vloeit ook voort uit het huidige EG Verdrag, artikel 178: "De Gemeenschap houdt bij de uitvoering van beleid dat gevolgen kan hebben voor de ontwikkelingslanden rekening met de doelstellingen van ." In OESO verband wordt de volgende werkdefinitie gebruikt: Policy Coherence for Development means working to ensure that the objectives and results of a government's development policies are not undermined by other policies of that government, which impact on developing countries, and that these other policies support development objectives, where feasible". Deze definitie wijst zowel op het voorkomen van incoherenties als het streven naar synergie tussen beleidsterreinen vanuit een OS-perspectief. Dit vormt ook de leidraad voor de Nederlandse aanpak van OS-beleidscoherentie. Daarnaast speelt de zogenaamde tweezijdigheid van OS-beleidscoherentie, dat wil zeggen dat in het hulpbeleid ook aandacht wordt besteed aan thema's waarop de andere beleidsterreinen ontwikkelingsdoelstellingen ondersteunen zoals bijvoorbeeld bij handel en landbouw.
Terugblikkend kunnen we vaststellen dat in het eerste kabinet Balkenende met de notitie "Beleidscoherentie Ontwikkelingssamenwerking - Landbouw" een stevige basis is gelegd voor het Nederlandse coherentiebeleid op een aantal prioritaire beleidsterreinen. De aanbevelingen ten aanzien van landbouwhervorming in de EU, de WTO-onderhandelingen, productstandaarden en de inzet van hulpmiddelen op deze terreinen vormden een belangrijke leidraad voor het huidige kabinet. In het verloop van deze brief worden de inzet en de resultaten op de vier onderdelen beschreven, waarbij verwezen wordt naar eerdere brieven van de ministers van EZ en LNV.
De oprichting van een aparte DGIS Coherentie Eenheid in de loop van 2002 vergrootte binnen het Ministerie van Buitenlandse Zaken de capaciteit om intensief aan OS-beleidscoherentie te werken. Het Interdepartementaal Beleidsonderzoek (IBO) "Effectiviteit en coherentie van ontwikkelingssamenwerking" leverde een aantal concrete aanbevelingen op die in "Aan Elkaar Verplicht" zijn overgenomen. Het eerste Nederlandse MDG8 Rapport van mei 2004 bracht de meest betrokken departementen om de tafel om gezamenlijk de hoofdlijnen van een coherent Nederlands beleid ten aanzien van de MDG's weer te geven. Tevens werd daarmee internationaal een trend gezet op het gebied van publieke verantwoording door ontwikkelde landen over hun beleidsinspanningen in het kader van de MDG's.
Inmiddels is in de samenwerking tussen de ministeries in Den Haag een praktijk gegroeid waarbij OS-belangen op veel terreinen doorgaans goed worden meegenomen en gewogen bij de voorbereiding van de Nederlandse inzet in EU- en internationaal verband. In de voorbereiding van de standpuntbepaling op EU niveau gebeurt dit op systematische wijze. Dit is van belang aangezien de competentie rond vele (potentiële) coherentiedossiers geheel of gedeeltelijk aan de EU is overgedragen. Eén van de concrete aanbevelingen van het IBO was het instellen van een toets bij de beoordeling van nieuwe Commissievoorstellen in de BNC-fiches. Die toets is opgenomen in mei 2004. In paragraaf 13 van het betreffende fiche geven vakdepartementen in overleg met BZ/OS aan wat de effecten op ontwikkelingslanden kunnen zijn van de Europese beleidsvoornemens. Vervolgens wordt afgewogen hoe hierop door Nederland kan worden geïntervenieerd. Vanuit BZ/OS worden OS-belangen ook in de andere voorbereidende trajecten ingebracht: de Coördinatie Commissie voor Europese Zaken die onder leiding van Staatssecretaris Nicolai alle Europese Raden voorbereidt en het Coreper instructieoverleg waar de instructie voor PV Brussel wordt gecoördineerd. Bij de uiteindelijke vaststelling van de betreffende posities en instructies in de Ministerraad kan ik zonodig nog interveniëren op politiek niveau, als minister voor Ontwikkelingssamenwerking en hoeder van OS-beleidscoherentie binnen het kabinet. Daarbij blijft de eindverantwoordelijkheid uiteraard bij de competente vakministeries.
De DGIS Coherentie Eenheid functioneert vanuit Buitenlandse Zaken als aanjager en focal point voor OS-beleidscoherentie, zowel binnen Den Haag als richting Brussel, andere EU-lidstaten en relevante multilaterale fora. Samen met de deskundigen van BZ worden in de vorm van projectteams specifieke coherentiekwesties aangepakt, bijvoorbeeld bij de EU suikerhervorming en toegang tot betaalbare medicijnen in de internationale discussie over bescherming van intellectuele eigendomsrechten (TRIP's). Met vakdepartementen identificeert het BZ-team de mogelijkheden voor een gezamenlijke inzet, zowel inhoudelijk als strategisch. Als het om EU besluitvorming gaat, is coalitievorming met andere lidstaten onontbeerlijk. Met OS-collega's in andere lidstaten zijn contacten en netwerken opgebouwd om waar mogelijk tot een gezamenlijke aanpak van coherentiekwesties te komen. Dit wordt verderop in deze brief beschreven.
Een intensieve en proactieve aanpak van een beperkt aantal actuele coherentiekwesties vormt samen met het screenen van nieuw EU-beleid op effecten voor ontwikkelingslanden en het bevorderen van internationale samenwerking en bewustwording de driepoot van het Nederlandse beleid ten aanzien van OS-beleidscoherentie.
Daarnaast wordt in de samenwerking met andere departementen de tweezijdigheid van coherentie vorm gegeven door het strategisch inzetten van OS-middelen rond coherentiekwesties, zoals bij landbouw en handel. Mijn brief aan de Eerste Kamer van juni 2005 bevat een gedetailleerd overzicht van dergelijke OS-activiteiten om het commerciële potentieel van de landbouwsector in ontwikkelingslanden te vergroten. Een ander voorbeeld is de Nederlandse inzet voor het realiseren van de ontwikkelingsdimensie van de huidige WTO-handelsronde. In aanvulling op de door EZ geleide inzet voor het realiseren van de Nederlandse doelstellingen in de WTO Doha ronde, stelt BZ/OS hulp beschikbaar voor vergroting van de onderhandelingscapaciteit van ontwikkelingslanden in de WTO en voor de opbouw van handelscapaciteit. Dit om ontwikkelingslanden beter in staat te stellen te participeren in de onderhandelingen en te profiteren van nieuwe handelskansen. Op vrijwel alle hieronder genoemde coherentiekwesties zet BZ/OS middelen in ter ondersteuning van het coherente beleid dat op die terreinen wordt nagestreefd.
Voortgang en resultaten op een aantal specifieke coherentiekwesties
De ervaring van de afgelopen jaren leert dat vaak een intensieve en pro-actieve aanpak van OS-coherentiekwesties nodig is om daadwerkelijk resultaten te kunnen boeken. Hieronder volgt een aantal voorbeelden van deze benadering en geboekte resultaten.
Landbouw, handel en ontwikkeling
De notitie Beleidscoherentie OS-Landbouw gaf een impuls aan Nederlandse activiteiten gericht op een coherente hervorming van het Europese Landbouwbeleid (GLB) en een ontwikkelingsvriendelijke inzet in de WTO Doha Ronde. Om het debat internationaal te bevorderen werd de notitie vertaald en onder meer via het postennetwerk aangeboden in Europese hoofdsteden, binnen de OESO en in andere fora. De mid-term review van het GLB in juni 2003 vormde een belangrijk aanknopingspunt. Met de ontkoppeling van productie en steun als uitgangspunt van die hervorming heeft de EU een nieuwe koers ingeslagen. Deze ontkoppeling - samen met de afschaffing van exportsteun per eind 2013 - zal het GLB op termijn veel minder handelsverstorend maken voor concurrerende producenten in ontwikkelingslanden.
De notitie onderschreef het belang van de landbouwsector in ontwikkelingslanden voor armoedebestrijding, zoals onlangs nog bevestigd in het slotdocument van de VN Top in september 2005. Ook werd een impuls gegeven aan de inzet van Ontwikkelingssamenwerking op dit terrein (zie bijlage 1 voor een overzicht van de Nederlandse OS-steun aan de landbouw- en voedselsector in ontwikkelingslanden). Vooral middels het bedrijfslevenprogramma, de activiteiten op het gebied van goed (economisch) bestuur (economic governance) en via intermediaire structuren worden OS-middelen ingezet op het bredere terrein van landbouwontwikkeling, voedselproductie en agrarisch ketenbeheer.
Zoals verwoord in bovengenoemde notitie zal ik de inzet van OS voortzetten ter ondersteuning van de ontwikkeling van de landbouw in ontwikkelingslanden, met name middels de verdere uitbouw van publiekprivate partnerschappen. Als follow-up van de Johannesburg Top (WSSD) zijn partnerschappen opgezet met een aantal ontwikkelingslanden ter ondersteuning van het Nederlandse beleid op het gebied van markttoegang en standaarden voor producten uit ontwikkelingslanden. Hierin werken LNV, BZ/OS, het bedrijfsleven uit Nederland en de betreffende landen nauw samen. Exporteurs in ontwikkelingslanden kunnen soms niet (meer) voldoen aan voorwaarden die hier worden gesteld op het gebied van voedselveiligheid, milieu en veterinaire en fytosanitaire zaken. Doel van de partnerschappen is hiervoor oplossingen aan te dragen, om zo te bevorderen dat ontwikkelingslanden nieuwe kansen op het gebied van markttoegang (WTO-afspraken) kunnen benutten en te voorkomen dat bestaande afzetmogelijkheden verloren gaan. In Indonesië en Maleisië werkt Nederland in een partnerschap aan problemen met betrekking tot de productgroepen garnalen, palmolie en tropische groenten en fruit. In overleg tussen overheid, bedrijfsleven en maatschappelijke organisaties zijn actieplannen opgesteld om integraal ketenmanagement en duurzame productie te bevorderen. In Vietnam is een actieplan voor de vissector opgesteld, met speciale aandacht voor ketenmanagement, de organisatie van kleine ondernemers en uitwisseling van kennis en informatie. De samenwerking in Oost-Afrika (Oeganda, Tanzania, Zambia en Kenia) is gericht op het vergroten van markttoegang voor groenten, fruit en bloemen. Onder meer in samenwerking met het Nederlandse bedrijfsleven worden knelpunten in de keten aangepakt, zoals logistieke problemen en infrastructuur, de kwaliteit van fytosanitaire diensten, 'post-harvest' problemen en betrokkenheid van kleine boeren bij exporttuinbouw. Als follow-up van de FAO-Nederland conferentie "Water for Food and Ecosystems" worden momenteel de mogelijkheden onderzocht voor publiekprivate partnerschappen op het gebied van water.
Katoen
Katoen was in de notitie "Beleidscoherentie Ontwikkelingssamenwerking - Landbouw" geïdentificeerd als speerpunt voor een coherenter landbouwbeleid van de EU en de VS. Katoenteelt draagt immers in grote delen van het West-Afrikaanse platteland sterk bij aan armoedebestrijding, zeker in onze partnerlanden Mali, Burkina Faso en Benin. Hoge subsidies in de VS ($ 3 4 miljard) en de EU (¤ 800 miljoen) drukten de afgelopen jaren de katoenprijzen. In Afrika loopt de derving aan opbrengsten op tot honderden miljoenen Euro's per jaar. Een klassiek geval van incoherent beleid. Nederland kaartte dit eind 2002 in een discussiedocument aan in OESO/DAC-verband. Toen Brazilië begin 2003 een WTO panel aanvroeg ten aanzien van het Amerikaanse katoenbeleid heb ik de West-Afrikaanse partners gewezen op de mogelijkheden om zich hierbij aan te sluiten. Benin en Tsjaad werden 'derde partij' in dit geschil. Vervolgens lanceerden ze samen met Burkina Faso en Mali in de WTO onderhandelingen het zogenaamde katoeninitiatief. Dit voorstel beoogt in het licht van de Doha Ontwikkelingsagenda alle katoensubsidies met voorrang af te schaffen. Sindsdien staat katoen hoog op de onderhandelingsagenda van de WTO. Samen met enkele andere donorlanden (de 'cotton club' met Frankrijk, Zweden, Zwitserland, Duitsland, Verenigd Koninkrijk en Denemarken) draagt Nederland vanaf 2003 bij aan de versterking van de onderhandelingscapaciteit van de vier West-Afrikaanse katoenlanden in de WTO-onderhandelingen, in samenwerking met de Zwitserse niet-gouvernementele organisatie IDEAS.
In de Kamerbrief over hervorming van mediterrane producten van november 2003 gaf Minister Veerman de Nederlandse inzet ten aanzien van het EG-katoenbeleid: volledige ontkoppeling van de ¤ 800 miljoen katoensteun. Daardoor zou de Europese productie in Griekenland en Spanje sterk terug kunnen lopen. Vervolgens is rond deze positie samenwerking met andere EU-lidstaten gezocht, door het circuleren van discussiedocumenten en het organiseren van bijeenkomsten en gesprekken met andere lidstaten. BZ/OS en LNV werkten hierbij in tandem. Het eindresultaat in de Landbouwraad van april 2004 (65% ontkoppeling vanaf 2006 en rapportage over de internationale effecten per eind 2009) was beter dan het oorspronkelijke Commissievoorstel en geen slecht resultaat gezien de forse weerstand van zuidelijke lidstaten en het Europese Parlement. De gedeeltelijke ontkoppeling in combinatie met de al bestaande vrije markttoegang en het ontbreken van exportsteun voor katoen, betekende dat de EU zich in de WTO-onderhandelingen over katoen aan de zijde van Afrika kon opstellen.
Met de oprichting van het EU-Afrika katoenpartnerschap ten tijde van het Nederlandse EU-voorzitterschap werd bovendien de Europese hulpinzet voor de Afrikaanse katoensector versterkt. Door het opstellen van nationale strategieën en het ter beschikking stellen van OS-middelen daarvoor (rond ¤ 70 miljoen) willen de EU en de Afrikaanse katoenlanden gezamenlijk knelpunten in de katoenproductie oplossen, zodat de Afrikaanse katoen ook op de langere termijn kan concurreren op de wereldmarkt.
Suiker
Ook voorafgaand aan de hervorming van het EG-suikerbeleid werkten BZ/OS, LNV en EZ nauw samen om belangen van ontwikkelingslanden een behoorlijke plaats te geven. Vanwege verschillende belangen en deels tegenstrijdige inzichten tussen de ontwikkelingslanden was dit enigszins complex. BZ stelde in overleg met LNV meerdere discussiedocumenten op over de OS-dimensie in de hervorming, die met andere lidstaten en de Commissie in informeel overleg zijn besproken. Het compromis dat de Landbouwraad in november 2005 overeenkwam is naar mijn oordeel ook vanuit OS-oogpunt evenwichtig. Alle suikerproducenten buiten de Unie - en zeker grote suikerexporteurs zoals Brazilië, Zuid-Afrika en Thailand - zullen profiteren van het einde aan de gesubsidieerde export dat met deze hervorming in zicht komt. Op korte termijn (vanaf zomer 2006) komt bovendien al meer dan tien procent van de wereldhandel vrij, doordat de EU in lijn met de veroordeling door de WTO de export drastisch inkrimpt.
De 36% daling van de interne EU-suikerprijs over de komende vier jaar is ingrijpend voor de 18 ACS-landen met historische preferentiële quota. Adequate flankerende maatregelen met voldoende financiële steun van EU-zijde zijn nu dringend nodig om de negatieve effecten op te vangen, vooral in de minder efficiënte Caribische suikersector. Voor de MOL's (Minst Ontwikkelde Landen), die vanaf juli 2009 vrije markttoegang voor suiker krijgen onder het Everything but Arms (EBA)-initiatief, is de prijsdaling teleurstellend. De EU-prijs blijft echter ook na deze hervorming nog ver boven de gemiddelde wereldmarktprijs. Tevreden ben ik over het feit dat het EBA-initiatief voor vrije markttoegang voor de MOL's door het recente Raadsbesluit niet is uitgehold. Nederland wilde vóór 2009 de EBA-quota voor MOL's nog verruimen maar kreeg daarvoor nauwelijks bijval in de EU. Ook de Nederlandse wens om de flankerende maatregelen voor de ACS-landen te bekostigen onder het Landbouwbudget, wordt tot heden slechts door enkele lidstaten gedeeld. Nederland heeft er daarom mee ingestemd dat de uitgaven in 2006 (¤ 40 miljoen) worden betaald uit de middelen voor het externe beleid van de EU. De kosten voor de flankerende maatregelen kunnen oplopen tot mogelijk ¤ 100 - 200 miljoen per jaar. De Commissie wil dit in de periode 2007-2013 financieren onder het nieuwe instrument voor Ontwikkelingssamenwerking en Economische Samenwerking. Naast de bron van financiering, vormt ook de Nederlandse wens tot verruiming van de handelsmogelijkheden voor de meer efficiënte (met name Afrikaanse) ACS-suikerproducenten - als alternatief voor flankerende hulpmaatregelen - nog een belangrijk punt van aandacht.
WTO Doha Ronde
Op handelsgebied is de WTO Doha Ronde één van de concrete actuele coherentiedossiers waarop de samenwerking tussen de departementen is geïntensiveerd. Versterking van de ontwikkelingsdimensie in de Doha ronde is een gezamenlijk streven van EZ, LNV en BZ. Dit vindt onder meer zijn weerslag in het optreden van Nederland in Brussel en in de instructie voor de Nederlandse delegaties waarvan ik als plaatsvervangend delegatieleider deel uitmaakte- tijdens de WTO Conferenties in Cancún en Hong Kong. Na Cancún heeft een BZ-team onder mijn leiding in een discussiedocument aangegeven hoe de ontwikkelingsdimensie in de Doha Ronde nader vorm zou kunnen krijgen. De nadruk lag daarbij op vergrote markttoegang voor landbouw- en industrieproducten, vrije markttoegang voor de MOL's, handelsfacilitatie en Aid for Trade. In samenwerking met EZ en LNV en in overleg met de Commissie is hierover vervolgens een Nederlands discussiedocument opgesteld. Dit discussiestuk is onder meer gepresenteerd bij de informele OS-Raad in Leeds en in het seminar over 'handel en ontwikkeling' dat het Verenigd Koninkrijk in oktober 2005 organiseerde Europese Directeuren-generaal voor Ontwikkelingssamenwerking en Directeuren-generaal voor Handel. De posities in het discussiedocument vormden een belangrijke bijdrage aan de Nederlandse inzet ten aanzien van de OS-dimensie in de instructie voor Hong Kong.
De Ministeriële Verklaring van 18 december 2005 heeft weliswaar de voortgang in de Doha Ronde gered, maar de resultaten waren bescheiden. Zo werd op het gebied van landbouw op voorwaarde van parallelliteit- een einddatum vastgesteld van eind 2013 voor de afschaffing van alle exportsubsidies en andere vormen van exportsteun met soortgelijke effecten (inclusief handelsverstorende voedselhulp). Daarbij moet een aanzienlijk deel zijn gerealiseerd voor het einde van de eerste helft van de implementatieperiode van het nieuwe Landbouwakkoord, waarschijnlijk voor eind 2010. Voor katoen is een eerste aanbetaling in 2006 overeengekomen. Ondanks grote publieke druk op de VS, kregen de Afrikaanse katoenlanden in Hong Kong echter geen duidelijke toezegging ten aanzien van afschaffing van interne steun het meest handelsverstorende onderdeel van de katoensubsidies. Onder druk van de MOL's en de EU werd wel overeengekomen dat alle OESO-landen en rijkere ontwikkelingslanden ("declaring themselves in a position to do so") vanaf 2008 vrije markttoegang aan de MOL's zullen bieden voor ten minste 97% van hun exportproducten. Rijkere ontwikkelingslanden hebben daarbij flexibiliteit ten aanzien van het tempo en productdekking. De resterende 3% voor ontwikkelde landen biedt echter ruimte voor het uitzonderen van gevoelige producten, zoals textiel, kleding en rijst die van groot belang zijn voor bepaalde MOL's. Ook ontbreekt een einddatum voor het realiseren van de toezegging tot volledig vrije markttoegang door ontwikkelde landen, zoals de VS en Japan die tot heden het EBA-initiatief van de EU niet hebben gevolgd.
De meest gevoelige knelpunten in de Doha ronde werden echter doorgeschoven naar de onderhandelingen in 2006 waarvoor een ambitieus tijdpad is uitgezet. De belangrijkste invulling van de OS-dimensie blijft liggen op het gebied van vergrote markttoegang voor landbouw- en industrieproducten en diensten, ook in de Zuid-Zuid handel. Daarbij blijft behoefte bestaan aan een speciale en gedifferentieerde behandeling van ontwikkelingslanden in de nieuwe WTO-disciplines, rekening houdend met hun ontwikkelingsniveau. Complementair aan ambitieuze en evenwichtige handelsliberalisatie als uitkomst van de Doha-ronde per eind 2006 zal gewerkt worden aan versterking van de handels- en aanbodcapaciteit van arme ontwikkelingslanden (Aid for Trade). In Hong Kong is afgesproken dat eind 2006 effectieve Aid for Trade programma's operationeel moeten zijn. Deze programma's worden met nauwe betrokkenheid van OS- en handelsministers uit ontwikkelde landen, handelsministers van ontwikkelingslanden en internationale instellingen uitgewerkt. De OESO heeft aangeboden om bij te dragen vanuit haar gecombineerde handels- en ontwikkelingsexpertise.
TRIPs & medicijnen
Op het onderwerp TRIPs & medicijnen heeft langjarige actieve bemoeienis van Nederland bijgedragen aan verruiming van WTO-afspraken en een beter EU-beleid. Daarbij is samengewerkt met coalities van ontwikkelingslanden en met inhoudelijk betrokken NGO's, zoals Artsen zonder Grenzen en Oxfam. Ontwikkelingslanden zullen nu minder belemmeringen (kosten) ondervinden bij het aanschaffen van medicijnen in het kader van hun volksgezondheidsbeleid. Voorafgaand aan de WTO Ministeriële Conferentie te Cancún (september 2003) besloten handelsministers om onder bepaalde omstandigheden de export onder dwanglicentie naar ontwikkelingslanden mogelijk te maken van generieke versies van medicijnen onder octrooi. Nederland paste in 2004 als eerste EU-lidstaat zijn nationale regelgeving aan. BZ en EZ hebben vervolgens met een tweetal discussiestukken een bijdrage geleverd aan de totstandkoming van de Europese verordening dwanglicenties. In november jl. bereikten de Raad en het EP een politiek akkoord over de verordening. Daarin is een flink aantal punten uit de Nederlandse aanpak overgenomen. Kort voor de Ministeriële Conferentie in Hong Kong is het besluit van de WTO van 2003 omgezet in een amendement van het TRIPs-verdrag. Daarmee lijkt het juridische kader voldoende aangepast. Het is nu aan ontwikkelingslanden die zelf geen generieke medicijnen kunnen produceren om gebruik te maken van de mogelijkheid om met een dwanglicentie goedkopere generieke medicijnen te importeren. Nederland zal wel alert blijven op de werkbaarheid van het mechanisme in de praktijk.
Productstandaarden
Voortbouwend op de notitie Beleidscoherentie OS-Landbouw bevordert Nederland binnen de EU een tweesporenbeleid bij het vaststellen van nieuwe normen ter bescherming van gezondheid van mens, plant en dier gericht op:
(i) het voorkomen van negatieve gevolgen voor ontwikkelingslanden door onnodig strikte EG standaarden;
(ii) het ondersteunen van ontwikkelingslanden met technische assistentie bij het voldoen aan WTO-conforme standaarden.
Veel energie is gestoken in specifieke, vaak technische dossiers, waarbij ook concrete resultaten zijn geboekt. Zo drong VWS op voorstel van BZ/OS in 2004 met succes in Brussel aan op een realistisch maximumniveau voor ochratoxine (een schimmel) in koffie. De aanvankelijk door de Commissie voorgestelde norm was vanuit gezondheidsoogpunt onnodig zwaar en zou ontwikkelingslanden naar schatting $ 160 miljoen aan inkomsten per jaar hebben gekost. Bij de aanscherping van het inspectieregime voor geïmporteerde snijbloemen heeft LNV op voorstel van BZ/OS een WTO-conform systeem bevorderd waarbij exporteurs uit landen met meer ongedierte in de bloemen meer moeten betalen. Hierdoor worden de doorgaans schone Afrikaanse snijbloemen minder belast dan aanvankelijk was voorgesteld. In de EG verordening voor officiële controles op voedsel en diervoeders is op voorstel van Nederland opgenomen dat de lengte van de overgangstermijn voor ontwikkelingslanden mede afhankelijk is van de mate waarin de EU technische assistentie biedt bij het voldoen aan de nieuwe eisen.
Aan de hand van het product maca (een inheemse Peruaanse knol die daar al eeuwen wordt geconsumeerd) opende Nederland de discussie over vereenvoudiging van de EG Novel Food verordening. Deze verordening is onder meer van toepassing op traditionele producten uit ontwikkelingslanden die na 1997 op de Europese markt zijn geïntroduceerd, en omvat oneconomisch lange en dure procedures. Ook brachten BZ/OS, EZ en VROM met een Nederlands non-paper de discussie op gang over de effecten op ontwikkelingslanden van REACH, de nieuwe chemicaliënwetgeving van de EU. Op voorstel van Nederland moet het nieuwe Europese Chemicaliënagentschap nu ook expertise ontwikkelen op het gebied van technische assistentie aan producenten/exporteurs uit ontwikkelingslanden. In de informele OS-Raad onder Nederlands voorzitterschap in oktober 2004 heb ik mijn collega's aan de hand van een discussiestuk over markttoegang en productstandaarden gestimuleerd na te denken over dit soort praktische coherentiekwesties. Een aanbeveling aan de betrokken Commissiediensten om systematischer impact beoordelingen van beleidsvoorstellen uit te voeren en ontwikkelingslanden meer te betrekken bij consultaties is in mei 2005 overgenomen door de RAZEB. Het document droeg bij aan bewustwording en algemene steun voor OS-beleidscoherentie. Het vrijmaken van capaciteit voor het monitoren van dergelijke technische kwesties blijft echter voor de meeste OS-collega's voorlopig een brug te ver.
Duurzaam extern visserijbeleid
Minister Veerman en ik hebben vorig jaar een werknotitie over het externe visserijbeleid vastgesteld om de samenwerking tussen LNV en BZ/OS rond dit coherentiethema te intensiveren. Kernpunten zijn de externe visserijakkoorden van de EU, visserijsubsidies in de WTO-onderhandelingen en markttoegang voor vis(-producten) uit ontwikkelingslanden. Ook worden de mogelijkheden onderzocht voor het opzetten van publiekprivate partnerschappen in enkele West-Afrikaanse landen, samen met LNV en het Nederlandse en het lokale bedrijfsleven. De externe visserijakkoorden die de Europese visserijvloot toegang geven tot de viswateren van onder meer Mauritanië, Senegal, Ivoorkust, Angola, Tanzania en Mozambique, vormen al vele jaren een belangrijk aandachtspunt in het OS-coherentiebeleid van Nederland. Deze akkoorden worden op basis van de conclusies van de Visserijraad van juli 2003 omgevormd tot 'partnerschapsovereenkomsten'. Deze transformatie vindt plaats bij de herziening van de akkoorden, maar krijgt naar Nederlands oordeel inhoudelijk en procedureel nog onvoldoende gestalte. Nederland heeft onlangs nog samen met een aantal andere lidstaten (Zweden, Verenigd Koninkrijk, Duitsland, België, Denemarken, met steun van Spanje en Frankrijk) een voorstel opgesteld voor verbeterde en meer transparante onderhandelingsprocedures. Vooral de vraag of er werkelijk een surplus aanwezig is dat Europese vissers duurzaam kunnen bevissen zonder de lokale visserij te schaden, wordt vaak nog onvoldoende beantwoord. Dit ondanks de erkenning door de Commissie en de Raad van het belang van wetenschappelijke bestandsgegevens. Om betere bestandsgegevens beschikbaar te krijgen steunt Nederland met OS-middelen een samenwerkingsverband tussen de nationale instituten voor visserijonderzoek van Nederland en van Mauritanië (RIVO en IMROP). Mede dankzij onomstotelijke gegevens uit dit onderzoek besloten de Commissie en Mauritanië in 2004 om het aantal licenties voor Europese (veelal Spaanse) octopusboten te beperken. Over dit belangrijkste externe akkoord van de Unie wordt dit jaar opnieuw onderhandeld. Om ook in Spanje - veruit de grootste belanghebbende bij deze overeenkomsten - meer aandacht voor de OS-aspecten van het externe visserijbeleid te krijgen, is hiervoor op zowel ambtelijk als politiek niveau overleg gevoerd. Dit heeft er mede toe geleid dat Spanje een voorstel voor meer transparantie rond de onderhandelingen van visserijakkoorden steunt.
Klimaat, energie en duurzame ontwikkeling
De internationale conferentie Energy for Development , die ik in december 2004 met Staatsecretaris Van Geel organiseerde, gaf ook een impuls aan het Nederlandse beleid inzake energie en ontwikkeling. Centrale beleidsthema's zijn de beschikbaarheid, betaalbaarheid, duurzaamheid en betrouwbaarheid van moderne energiediensten, in het bijzonder voor de armste groepen in ontwikkelingslanden. Als follow-up werkt Nederland nauw samen met Zuid-Afrika, UNDP, de Wereldbank en de World Business Council for Sustainable Development. In het VN Committee on Sustainable Development (CSD) staan energie en klimaat in 2006 en 2007 hoog op de agenda. In dit forum worden concrete acties bepleit ter verbetering van de toegang van de armste groepen tot moderne energiediensten, ondersteuning van ontwikkelingslanden bij integratie van energie in hun armoedestrategieën (PRSP's) en het beter betrekken van de particuliere sector en de Internationale Financiële Instellingen om investeringen in de energiesector ook met het oog op duurzame energievoorziening te bevorderen. BZ/OS heeft zich gecommitteerd aan de doelstelling om in 2015 tenminste 10 miljoen armen toegang tot moderne energiediensten te bieden. In het tweede MDG rapport, dat dit najaar verschijnt, zal de regering wederom rapporteren over de inspanningen onder MDG 7, ter waarborging van een duurzame leefomgeving, duurzame ontwikkeling en het keren van verlies van natuurlijke hulpbronnen. Als onderdeel van het Nederlandse ODA-doel van 0,8% van het Bruto Nationaal Inkomen wordt 0,1% gereserveerd voor milieu en ontwikkeling.
Het internationale klimaatbeleid is momenteel onderwerp van een interdepartementaal beleidsonderzoek (IBO). Dit zal inzicht moeten geven in de consequenties van verschillende post-Kyoto regimes en de mogelijkheden voor verbreding van het klimaatbeleid naar technologie-, ontwikkelings- en financieringsbeleid.
Economic Partnership Agreements (EPA's) van de EU met ACS-regio's
De EU onderhandelt met de ACS-landen over nieuwe handelsovereenkomsten (EPA's) omdat de eenzijdige preferenties in het huidige Cotonou verdrag in strijd zijn met de WTO-regels. Een tijdelijke uitzondering (waiver) loopt af per eind 2007. Er ligt een grote uitdaging om in de praktijk invulling te geven aan de afspraak dat EPA's zullen bijdragen aan armoedevermindering en integratie van de ACS-landen in de wereldeconomie. Dat kan alleen als de nieuwe afspraken over wederkerige handelsliberalisering rekening houden met het ontwikkelingsniveau van de regio's en voorrang geven aan het regionale integratieproces. Naast gunstige afspraken moeten ook extra EU-middelen ingezet worden om de negatieve effecten van liberalisering en regionale integratie te verzachten en handels- en aanbodscapaciteit op te bouwen. De eerste stappen hiertoe zijn gezet. Zo worden ACS-landen door de EU financieel en d.m.v. technische assistentie ondersteund in de EPA-onderhandelingen en worden maatregelen genomen om de regionale integratie te versterken. BZ/OS financiert een EPA-programma van TRALAC (een Zuid-Afrikaanse NGO die zich richt op versterking van onderhandelingscapaciteit in Zuidelijk en Oostelijk Afrika). Bij de programmering van het tiende Europese Ontwikkelingsfonds (EOF) zal BZ/OS de ambassades meer betrekken in de dialoog over de nieuwe landenprogramma's.
Om de relatie tussen handel en ontwikkeling te waarborgen heeft de Raad aangedrongen op een rapport van de Commissie over de voortgang op handels- en ontwikkelingsaspecten van de EPA's. De Raad zal, binnenkort raadsconclusies aannemen over het eerste voortgangsrapport. Naar verwachting vindt in het najaar een gezamenlijke evaluatie van de voortgang door de EU en ACS-landen plaats. Mede op aandringen van Nederland,zal dit vooraf worden besproken in de Raad. Samenwerking tussen gelijkgezinde lidstaten heeft er al toe geleid dat de Commissie de lidstaten meer betrekt bij de onderhandelingen. Ook heeft een aantal lidstaten, waaronder Nederland, in een non-paper op aangedrongen dat de lidstaten meer betrokken worden bij de 'Regional Preparatory Task Forces'. Deze Task Forces proberen de samenhang tussen de handels- en ontwikkelingscomponenten te bevorderen. De Commissie zal dit verzoek nu met de ACS-regio's bespreken.
Migratie en ontwikkeling
In juli 2004 bood ik samen met Minister Verdonk de Kamer de notitie Ontwikkeling en Migratie aan. Aandachtspunten die daaruit voortvloeien zijn onder meer het belang van tijdelijke (met name circulaire) arbeidsmigratie uit ontwikkelingslanden en het voorkomen van braindrain in kwetsbare sectoren in ontwikkelingslanden, zoals gezondheidszorg en onderwijs.
De mogelijkheden tot verruiming van tijdelijke arbeidsmigratie uit ontwikkelingslanden zijn beperkt. In eerste instantie zal gekeken worden of er binnen het huidige arbeidsmigratiebeleid mogelijkheden zijn die nog niet optimaal zijn benut. Daarnaast zullen wellicht de uitkomsten van het Project Reguliere Toelating van het ministerie van Justitie nieuwe mogelijkheden bieden. Het Project Reguliere Toelating beoogt de reguliere toelating van personen uit derde landen te vereenvoudigen en te komen tot een andere indeling van verblijfsdoelen. Over dit project zal de Minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie in het voorjaar van 2006 een beleidsnotitie naar de Kamer sturen. Een belangrijk element in de discussie over verruiming van tijdelijke arbeidsmigratie is hoe te stimuleren dat tijdelijke arbeidsmigratie in de praktijk ook daadwerkelijk een tijdelijk karakter kent. De regering wil in dat verband de SER (Sociaal Economische Raad) om advies vragen over het faciliteren en reguleren van tijdelijke arbeidsmigratie uit ontwikkelingslanden. Op EU-niveau vormt het EU-beleidsplan legale migratie (december 2005) een belangrijk aanknopingspunt.
Nederland heeft verschillende initiatieven genomen om de samenhang tussen migratie en ontwikkeling te versterken. Zo worden projecten opgezet waarin de tijdelijke uitzending van gekwalificeerde migranten vanuit Nederland wordt gestimuleerd, zodat deze bij kunnen dragen aan de wederopbouw en ontwikkeling van hun land van herkomst (o.a. Afghanistan, Soedan en Sierra Leone). Een vergelijkbaar project loopt reeds in Ghana, gericht op de ondersteuning van de gezondheidssector. Nederland ondersteunt ook een project in Zambia dat er op gericht is de braindrain tegen te gaan. Zo krijgen Zambiaanse artsen een bonus als ze op het platteland gaan werken. In EU-verband hebben de OS-ministers van de Benelux eind 2005 een memorandum over migratie en ontwikkeling gepresenteerd, waarin onder meer wordt aangedrongen op concrete acties. De RAZEB van 10-11 april bespreekt de vraag hoe de onttrekking van menskracht aan de gezondheidszorg in ontwikkelingslanden kan worden tegengegaan. In 2006 zal bovendien een gezamenlijke ministeriële conferentie over migratie met de Afrikaanse Unie plaatsvinden. Doel daarbij is het vaststellen van mogelijkheden voor concrete samenwerking met Afrikaanse landen. Op internationaal niveau is de High Level Dialogue over migratie van belang. Deze vindt in september plaats in de VN, op basis van het rapport van de Global Commission on International Migration (GCIM). Dit rapport bevat aanbevelingen die vanuit OS perspectief ondersteuning verdienen. In de recente voortgangsrapportage Ontwikkeling en Migratie gaf ik samen met de minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie een reactie op het rapport.
Vrede, veiligheid en ontwikkeling
Op 7 september 2005 vond het Algemeen Overleg plaats over de gezamenlijke notitie van Minister Kamp, Staatsecretaris Van Gennip en mij inzake 'Wederopbouw na gewapend conflict'. Een belangrijk uitgangspunt van de notitie is dat duurzame wederopbouw een geïntegreerde aanpak op het gebied van veiligheid en stabiliteit, bestuur, en sociaal-economische ontwikkeling vereist. De notitie biedt een kader voor verdere samenwerking en beleidsafstemming tussen de meest betrokken departementen. Deze geïntegreerde aanpak voor wederopbouw vindt nu ook plaats in de vijf prioritaire landen/regio's waar Nederland op dit moment wederopbouw na conflict activiteiten ondersteunt (Soedan, Burundi, Democratische Republiek Congo, Afghanistan en de Balkan)
Op initiatief van Nederland werd in de OESO/DAC in april 2005 overeenstemming bereikt over uitbreiding van de lijst van activiteiten op het gebied van vrede en veiligheid die aan de ODA-criteria voldoen. Dit betreft activiteiten op het gebied van hervorming van de veiligheidssector, civiele vredesopbouw, conflict preventie en oplossing van conflicten, het voorkomen van kindsoldaten en kleine en lichte wapens. Bij de inzet van militairen in post-conflict situaties zijn de aard van de activiteit en de verleende goedkeuring door de VN bepalend voor de kwalificatie als ODA. De internationale donorgemeenschap maakte hiermee duidelijk dat vrede en veiligheid onlosmakelijk verbonden zijn met ontwikkeling.
Het verband tussen kleine wapens en ontwikkeling krijgt internationaal steeds meer aandacht. Een door Nederland ingediende resolutie over dit onderwerp is eind vorig jaar met brede steun aangenomen in de Algemene Vergadering van de VN. Een belangrijk kader voor de aanpak van deze problematiek is het VN-Actieprogramma inzake kleine en lichte wapens. Hiermee probeert de internationale gemeenschap meer greep te krijgen op illegale (tussen)handel en bezit. Dit heeft vorig jaar geleid tot afspraken over het identificeerbaar en traceerbaar maken van kleine wapens, terwijl nu verder over een instrument ten aanzien van illegale tussenhandel (brokering) wordt gesproken. De conferentie over herziening van het nu vijf jaar lopende VN-Actieprogramma voor kleine wapens zal in juni 2006 plaatsvinden. Nederland speelt bij deze initiatieven vaak een voortrekkersrol, ook bij de voorbereiding en invulling in de EU, de OVSE en de OESO. Zo is onlangs samen met het Verenigd Koninkrijk een non-paper opgesteld over de aanpak van de kleine wapens problematiek binnen nationale actieplannen en programma's gericht op armoedebestrijding en DDR (Demobilisation, Disarmament and Reconstruction). Het document is begin dit jaar in VN-verband verspreid tijdens de voorbereiding van de herzieningsconferentie.
Zeker nu deze activiteiten (onder strikte voorwaarden) kunnen kwalificeren als officiële ontwikkelingshulp, is er groeiende belangstelling voor projecten en programma's in ontwikkelingslanden gericht tegen de destabiliserende effecten van kleine wapens. Nederland financiert dergelijke activiteiten reeds vanuit het Stabiliteitsfonds, onder meer in Albanië, Bosnië en Herzegovina, Cambodja en de Grote Meren Regio en de Hoorn in Afrika. Het is echter belangrijk om de kleine wapens problematiek in de komende periode beter te integreren in bredere programma's voor armoedebestrijding. Nederland pleit in de onderhandelingen over de reikwijdte van de nieuwe instrumenten ten aanzien van het externe beleid van de EU voor een geïntegreerde aanpak met zowel aandacht voor de ontwikkelingsdimensie als GBVB-aspecten. Daarbij wil Nederland dat een belangrijk deel van de activiteiten op het gebied van kleine wapens, met name waar ze raken aan vredesopbouw, onder het Stabiliteitsinstrument zal vallen.
Tenslotte wil ik wijzen op het wapenexportbeleid van Nederland, dat naar mijn oordeel een goed voorbeeld is van geïntegreerd en coherent beleid. Hiervoor geldt dat de minister voor Ontwikkelingssamenwerking wordt geconsulteerd indien een vergunningaanvraag voor de uitvoer van strategisch materieel een land betreft dat deel uitmaakt van één van de eerste drie categorieën van de OESO DAC-lijst. Aanknopingspunt is daarbij het achtste criterium van de EU-Gedragscode inzake de uitvoer van militair materieel. Dit criterium ziet toe op de mate waarin het ontvangende land voldoende financiële en economische middelen heeft voor de aanschaf van het betreffende materieel. Voor het Nederlandse wapenexportbeleid betekent dit concreet dat bij ontwikkelingslanden een vergelijking gemaakt wordt tussen het percentage van het BNP dat uitgegeven wordt aan defensie en aan de sociale sectoren onderwijs en gezondheidszorg. Daarbij wordt gebruik gemaakt van de in Europees verband uitgewerkte 'best practices' beoordeling van dit criterium. Mede gezien de negatieve invloed die kleine wapens kunnen hebben op de ontwikkeling van arme landen, acht de Regering het van belang dat het initiatief om tot een wapenhandelsverdrag (ATT) te komen, breed wordt gedragen. Daartoe brengt Nederland in internationale fora en in bilaterale contacten een wapenhandelsverdrag veelvuldig op. Bij een aantal grote wapenexporterende landen buiten de Europese Unie bestaat nog steeds scepsis ten opzichte van een wapenhandelsverdrag. Deze landen zullen actief worden benaderd.
Overige coherentiekwesties
De hierboven beschreven coherentiedossiers vormen een greep uit de bredere coherentieagenda. De OS-coherentieagenda waar Nederland aan werkt omvat ook thema's zoals het schuldenbeleid, handelsverstorende voedselhulp, TRIPs & genetische bronnen, het EG bananenregime, enzovoort.
Ontwikkelingen ten aanzien van coherentiebeleid in de EU, OESO en VN
EU
De grootste uitdaging ten aanzien van het Nederlandse streven naar OS-beleidscoherentie ligt zonder twijfel op het EU-niveau: hoe krijgen we het voor elkaar om 'coherente' Nederlandse posities vaker in de uiteindelijke besluitvorming op EU-niveau te realiseren? Veel bevoegdheden op belangrijke beleidsterreinen waar coherentie een rol speelt, zijn immers overgedragen naar de EG. Artikel 178 van het EG verdrag biedt een stevige juridische verankering en geeft een duidelijke opdracht om rekening te houden met effecten op ontwikkelingslanden bij al het EG-beleid. Binnen de Commissie vervult DG Ontwikkeling binnen haar mogelijkheden de rol van toezichthouder. Dit gebeurt onder meer via het instrument van de interservice consultaties (bespreking van conceptverordeningen en mededelingen van andere DG's) en de impact beoordeling (waarbij in principe de externe dimensie meegenomen kan worden). Echter, een expliciete invulling en een duidelijk beleidskader voor OS-beleidscoherentie was op EU-niveau tot voor kort afwezig. Zonder zo'n kader is het ook moeilijk om vanuit Nederland de Commissie aan te spreken en in de verschillende Raadsformaties concrete resultaten te bereiken.
Nederland heeft deze lacune de afgelopen jaren proberen te vullen door samen met enkele andere lidstaten (vaak Zweden, Denemarken, Finland, Verenigd Koninkrijk, Duitsland, soms ook met Ierland, Frankrijk en andere lidstaten) en DG Ontwikkeling informele 'kopgroepen' te vormen. Zo ontstond een aantal gespecialiseerde thematische netwerken rond actuele coherentiedossiers, waaronder het Agriculture, Trade and Development Network, de 'cotton club', de 'fish club' en de 'sugar club'. Ook heeft BZ/OS eind 2003 een informeel PCD-netwerk geïnitieerd (Policy Coherence for Development, OS-beleidscoherentie). Via dit informele netwerk van contactpersonen wisselen geïnteresseerde lidstaten en de Commissie (DG Ontwikkeling) informatie uit over actuele coherentiekwesties en de aanpak ervan. In de praktijk was het overigens meestal Nederland die via dit netwerk diverse discussiestukken deelde met collega's in andere lidstaten. Recent vonden ook PCD-netwerkbijeenkomsten plaats waar meer strategisch is nagedacht over de agenda op EU-niveau en informatie wordt uitgewisseld.
Wat betreft de mogelijkheden voor een coherenter beleid op EU-niveau zien we tegenstrijdige tendensen. Meer lidstaten raken doordrongen van het belang ervan voor armoedebestrijding, ook mede dankzij discussies in OESO-verband (zie hieronder) en externe druk als gevolg van initiatieven zoals de Commitment to Development Index van het Centre for Global Development. We kunnen op dit moment een drietal categorieën onderscheiden:
(i) Lidstaten die zowel beleid hebben geformuleerd als bepaalde institutionele mechanismen hebben opgezet voor OS-beleidscoherentie. Hiertoe behoren naast Nederland ook Denemarken, Duitsland, Finland, Ierland, Luxemburg, Zweden en het Verenigd Koninkrijk. Het Verenigd Koninkrijk bijvoorbeeld werkt aan een nieuw beleidsdocument voor internationale samenwerking (White Paper) waarin beleidscoherentie een centraal element vormt. In Finland, Duitsland en Zweden kent het coherentiebeleid zelfs een wettelijke basis. Zweden, Luxemburg, Duitsland en Nederland hebben speciale coherentie eenheden of secretariaten (soms slechts 1 of 2 personen) die PCD-beleid bevorderen.
(ii) Lidstaten die wel beleidsverklaringen over OS-beleidscoherentie kennen, maar geen of slechts zeer beperkte institutionele mechanismen en capaciteit om hier vorm aan te geven. Hiertoe behoren België, Estland, Frankrijk, Griekenland, Italië, Oostenrijk, Polen, Portugal, Slowakije, Spanje en Tsjechië.
(iii) Lidstaten die geen beleid hebben op het gebied van OS-beleidscoherentie. Hiertoe behoren Cyprus, Hongarije, Letland, Litouwen, Malta, Slovenië.
Ondanks de uitbreiding van het aantal lidstaten dat actief is op PCD, lijken de marges voor een vooruitstrevend PCD beleid beperkt te zijn door de uitbreiding met nieuwe lidstaten. Zij hebben op dit gebied geen traditie en vrezen vaak (terecht of onterecht) te verliezen bij EU-beleid dat belangen van ontwikkelingslanden beter meeneemt en mee weegt. Bij hun opstelling op specifieke dossiers scharen de nieuwe lidstaten zich vaak aan de kant van de zuidelijke lidstaten. Deze zijn over het algemeen minder toeschietelijk naar ontwikkelingslanden als het gaat om bijvoorbeeld handelsbeleid of landbouwhervorming. Een dossier waarop die nieuwe realiteit bleek, was de herziening in EU-25 verband van het Algemeen Preferentieel Stelsel (APS) in 2005. Het vernieuwde APS bood aanzienlijk minder marktopening dan aanvankelijk als haalbaar werd gezien toen de EU nog bestond uit 15 leden.
Afgelopen jaar is op EU-niveau echter institutioneel een flinke stap vooruit gezet en begint zich een behoorlijk kader voor het OS-coherentiebeleid af te tekenen. DG Ontwikkeling heeft hierbij een actieve rol gespeeld. In vervolg op de informele OS-Raad onder Nederlands voorzitterschap, presenteerde de Commissie in april 2005 een nuttige Mededeling over OS-beleidscoherentie (PCD). Vervolgens nam de RAZEB ter voorbereiding van de VN Top van september conclusies aan met daarin een twaalftal 'PCD Commitments'. Deze twaalf toezeggingen dekken in feite alle (potentiële) coherentiethema's: handel, milieu, klimaatverandering, veiligheid (inclusief wapenhandel), landbouw, visserij, globalisering, migratie, onderzoek en innovatie, informatiemaatschappij, transport en energie. Ook wil de Raad dat de Commissie het bestaande instrument voor Impact Beoordeling versterkt (en zonodig nieuwe instrumenten ontwikkelt) om bij het formuleren van beleid de gevolgen voor ontwikkelingslanden beter mee te nemen. In de RAZEB is tevens afgesproken is dat de Commissie samen met de lidstaten iedere twee jaar een voortgangsrapport zal opstellen over de invulling van de PCD toezeggingen. Het eerste rapport is voorzien voor medio 2007.
De twaalf toezeggingen inzake OS-beleidscoherentie zijn vooralsnog in vrij algemene termen geformuleerd en weinig operationeel. Daarom is het van belang dat in de nieuwe OS Beleidsverklaring van november 2005 is vastgelegd dat de Commissie en de Lidstaten gezamenlijk een werkprogramma zullen opstellen op basis van de toezeggingen ten aanzien van OS beleidscoherentie. In dat werkprogramma moeten duidelijke prioriteiten worden gesteld, met concrete tijdschema's voor actie, en een duidelijke rolverdeling tussen lidstaten, Commissie en Raad. BZ/OS leverde voor het werkprogramma eind 2005 een aanzet die in het informele PCD netwerk met de Commissie en de lidstaten is besproken. Mede op basis hiervan werkt de Commissie aan een werkprogramma 2006-2007 dat mogelijk in de RAZEB van 10-11 april zal worden vastgesteld. Ook het Finse voorzitterschap in de tweede helft van 2006 heeft PCD hoog op haar agenda staan. Met de Finse collega onderhoud ik nauw contact op dit thema.
OESO
Ook in de OESO die zich met haar interdisciplinaire karakter daar goed voor leent, heeft OS-beleidscoherentie de afgelopen jaren een plek veroverd. Nederland heeft daaraan actief bijgedragen, door financiering van personeel, onderzoek en rapporten en met actieve deelname van meerdere departementen in de beleidsdiscussies. LNV organiseerde in 2004 samen met OESO een seminar over beleidscoherentie Landbouw en Ontwikkelingssamenwerking. Vooral in de OESO-comités over Landbouw, Visserij, Investeringen, Migratie, Milieu en Handel is het thema actief opgepakt. Binnen de beleidsdiscussie in het DAC vormt beleidscoherentie uiteraard ook een belangrijk element en worden ervaringen over 'best practices' uitgewisseld. In het reguliere DAC-examen van donoren is het coherentiebeleid nu één van de zes hoofdthema's. Zowel het beleid als de organisatie van beleidscoherentie worden onder de loep genomen. Daarbij wordt getoetst op elementen die vrijwel allemaal kenmerkend zijn voor het Nederlandse coherentiebeleid. Tenslotte kan nog het OESO Development Centre genoemd worden dat, mede met steun van Nederland, uitgebreid onderzoek doet naar de gevolgen voor ontwikkelingslanden van tegenstrijdig (incoherent) beleid van OESO landen op het gebied van handel, migratie, investeringen en hulp.
VN
In VN-verband is tijdens de Top van september 2005 de noodzaak van coherent internationaal beleid herbevestigd en hebben alle VN-leden zich opnieuw gecommitteerd aan de 'Millennium Declaration', de Monterrey Consensus, het 'Johannesburg Plan of Implementation' en de MDG's. De VN-leden hebben ook toegezegd om in 2006 nationale ontwikkelingsstrategieën op te stellen om de MDG's in 2015 te bereiken. Voor Nederland betreft het in de eerste plaats MDG8, het ontwikkelen van een mondiaal partnerschap voor ontwikkeling. Daarin is immers vastgelegd wat de ontwikkelde landen moeten bijdragen aan het verwezenlijken van MDG's 1 tot en met 7 door de ontwikkelingslanden.
Tenslotte is ook de informele bilaterale dialoog van belang om bewustwording op het gebied OS-beleidscoherentie te vergroten. Vanuit dit oogmerk heb ik bijvoorbeeld samen met het German Marshall Fund (GMF) in oktober 2004 in Washington een seminar op hoog niveau georganiseerd over de OS-coherentiethema's landbouwhervorming (waaronder het in de VS erg omstreden katoendossier) en migratie en ontwikkeling. Met het GMF wordt nu gesproken over de mogelijkheden voor verdere gezamenlijke activiteiten.
Uitdagingen in de komende periode
De belangrijkste elementen van de Nederlandse aanpak van OS-beleidscoherentie worden internationaal als 'good practice' beschreven. Ook een recente externe evaluatie bevestigt dat we op de goede weg zijn. De rol en inbreng van BZ/OS op terreinen van vakdepartementen worden breed geaccepteerd, zo constateert de evaluatie. En er worden bescheiden resultaten bereikt, zoals de beschrijving hierboven aangeeft. In de onafhankelijke 'coherentie-index' van het niet-gouvernementele Centre for Global Development staat Nederland al enkele jaren in de top drie. Al met al geven we op het punt van de OS-beleidscoherentie regeringsbreed uitvoering aan "Aan Elkaar Verplicht".
Onze ambitie reikt verder. Het gaat uiteindelijk om het realiseren van concrete beleidsveranderingen waar arme mensen in ontwikkelingslanden echt baat bij hebben. Daarvoor moeten met name op het Europese en internationale niveau meer resultaten worden geboekt. De bewustwording ten aanzien van OS-beleidscoherentie is binnen de EU aantoonbaar verbreed; coalities van gelijkgezinde lidstaten zijn vaker actief. Maar concrete veranderingen in EU-beleid en -standpunten realiseren blijft erg lastig in een EU met 25 lidstaten. Dit geldt met name wanneer belangentegenstellingen optreden tussen machtige lidstaten/belangengroepen en ontwikkelingslanden. Dat betekent dat Nederland ook vaker zal moeten inzetten op de dialoog met niet-gelijkgezinde lidstaten.
Uitgaande van deze realiteiten bieden de recente ontwikkelingen op EU-niveau niettemin goede aanknopingspunten voor aanscherping van het OS-coherentiebeleid. Eerste prioriteit is nu het vaststellen van een sterk operationeel Werkprogramma OS Beleidscoherentie 2006-2007. Dat werkprogramma moet, conform de opdracht in de EU Beleidsverklaring, duidelijkheid scheppen over de prioriteiten voor actie; de onderscheiden rollen en verantwoordelijkheden voor de Raad, de lidstaten en de Commissie; de planning en het tijdschema; het versterken van het impact beoordelingsinstrument van de Commissie. In de RAZEB van 10-11 april zal mogelijk een voorstel van de Commissie voorliggen. Middels de geannoteerde agenda zal ik u hierover nader informeren.
Het meest prioritaire coherentiedossier dit jaar is de WTO Doha Ronde. Inzet van Nederland blijft een ambitieus en evenwichtig resultaat waarin de ontwikkelingsdimensie optimaal is gerealiseerd. Markttoegang (zowel in Noord-Zuid als Zuid-Zuid handelsrelaties) staat centraal, naast evenwichtige disciplines die rekening houden met verschillende ontwikkelingsniveaus en gerechtvaardigde beleidsruimte. Alleen met snelle intensivering van de onderhandelingen, grotere compromisbereidheid van alle partijen en een strakke leiding van het proces is succesvolle afronding per eind 2006 mogelijk.
Binnen de bredere Nederlandse doelstellingen in de Doha ronde gaat het vanuit een OS-perspectief in het bijzonder om:
(i) Ambitieuze markttoegang voor landbouw- en industrieproducten. Bij landbouw wordt in ontwikkelingslanden rekening gehouden met speciale producten;
(ii) Voor een aantal landbouwproducten dat van speciaal belang is voor ontwikkelingslanden vindt versnelde afschaffing (vóór eind 2010) van exportsteun (inclusief gebonden voedselhulp) plaats;
(iii) Scherpe reductie van handelsverstorende, interne landbouwsteun, met name voor producten van belang voor ontwikkelingslanden (ambitieuzer en sneller voor katoen);
(iv) Een concrete einddatum voor volledig vrije markttoegang voor de MOL's in alle ontwikkelde landen (niet later dan 2010) en in rijkere ontwikkelingslanden die daartoe in staat zijn (niet later dan 2015);
(v) Afspraken over handelsfacilitatie (efficiëntere douaneprocessen) met haalbare verplichtingen voor MOL's en geloofwaardige toezeggingen voor hulp;
(vi) Effectieve 'Aid for Trade' programma's om arme ontwikkelingslanden (met name in Afrika) te steunen om WTO-disciplines uit te voeren, hun aanbodstructuren te versterken, nieuwe handelskansen te grijpen en zich aan te passen aan meer liberalisering.
Het krachtenveld binnen de EU bepaalt voor een belangrijk deel of de bovenstaande Nederlandse inzet succesvol zal zijn. Omdat er binnen de EU verschillend wordt gedacht over sommige van deze onderwerpen, is een intensieve strategische aanpak vereist.
In het najaar zal het kabinet het tweede nationale MDG 8 rapport presenteren. Hiermee wordt invulling gegeven aan de afspraak die is gemaakt tijdens de VN-Top van september 2005 om nationale MDG plannen te maken. Om het binnenlandse draagvlak voor de Nederlandse rapportage verder te vergroten, wordt het tweede rapport samen met het Nederlandse maatschappelijk middenveld, bedrijfsleven en de kennisinstellingen opgesteld. De MDG 8 rapportage zal ook gebruik maken van de OS Resultaten Rapportage die ik in november 2005 naar de Kamer heb gestuurd.
Naast deze prioriteiten wil ik in samenwerking met en met steun van de collega's in het kabinet voortgaan met de aanpak zoals hierboven beschreven. Dat betekent dat aan een beperkt aantal concrete coherentiekwesties intensief en proactief zal worden gewerkt, nieuw EU-beleid over de volle breedte wordt gescreend op effecten voor ontwikkelingslanden en ook aan de tweezijdigheid van coherentie vorm wordt gegeven. Coherentiekwesties die de komende tijd in ieder geval de aandacht zullen vragen zijn de EPA-onderhandelingen, de herziening van de preferentiële oorsprongsregels (o.a. om EBA effectiever te maken) en migratie en ontwikkeling.
Ik vertrouw erop u hiermee voldoende geïnformeerd te hebben.
De Minister voor Ontwikkelingssamenwerking,
A.M.A. van Ardenne-van der Hoeven
Bijlage 1: Overzicht van de Nederlandse OS-steun aan de landbouw- en voedselsector in ontwikkelingslanden
Nederland steunt met OS-middelen de ontwikkeling van de landbouw- en voedselsector in ontwikkelingslanden langs vier lijnen: (i) onder het bedrijfslevenprogramma; (ii) via intermediaire structuren; (iii) middels partnerschappen; en (iv) binnen het bilaterale OS-programma.
(i) Bedrijfslevenprogramma
Het bedrijfslevenprogramma is traditioneel voor een groot gedeelte gericht op de agrarische sector. Ter illustratie de landbouwgerelateerde uitgaven in 2004:
· 70% van het Programma Samenwerking Opkomende Markten (PSOM) (¤ 25 miljoen).
· 16% van het programma Ontwikkelingsrelevante Exporttransacties (ORET) (¤ 14 miljoen).
· 37% van het Programma Uitzending Managers (PUM) (¤ 1.3 miljoen).
(ii) Intermediaire organisaties
Steun voor landbouw in ontwikkelingslanden loopt voor een belangrijk deel via intermediaire organisaties:
· FAO, het Nederland-FAO partnerschapprogramma, met thema's voedselzekerheid, agro-biodiversiteit, water en bossen (¤ 5 miljoen).
· Landbouwkundig en milieuonderzoek via de CGIAR (Consultative Group on International Agricultural Research). Core funding circa ¤ 15 miljoen per jaar. International Watermanagement Institute- IWMI: watermanagement programma in de landbouw (¤ 1,5 miljoen). World Agroforestry Centre ICRAF: Green Water Harvesting Network (¤ 0,5 miljoen).
· Steun aan de exportlandbouw in ontwikkelingslanden om te voldoen aan voedselveiligheid- en kwaliteitseisen via het CBI en door ondersteuning van de Standard Trade Development Facility (met oa WTO, Wereldbank, FAO, WHO, OIE).
· Via thematische medefinanciering versterking van producentenorganisaties, landbouwproductie, fair trade, ketenontwikkeling (ca. 15 organisaties, ¤ 10 miljoen). Voorbeelden: IDE (International Development Enterprises; innovatie in de landbouw met goedkope watertechnologie), stichting Practica (betaalbare technologieën, waterpompen en windmolens op platteland in ontwikkelingslanden), Agriterra en IFAP (International Federation of Agricultural Producers).
· IFDC (International Centre for Soil fertility and Agricultural development) met een programma gericht op betaalbare landbouw-inputs waaronder kunstmest in West-Afrika (¤ 1,5 miljoen) en het SALIN programma gericht op intensivering van de landbouw in Afrika (¤ 2 miljoen).
· Steun voor waterbeheer in de landbouw (oa efficiënte irrigatie) via diverse internationale en regionale activiteiten, zoals het door de Wereldbank gecoördineerde Nile Basin Initiative (¤ 1 miljoen). Tevens programma's met ICID (International Commission on Irrigation and Drainage), IPTRID (International Programme for technology and Research in Irrigation and Drainage) en IMPIM (International Network on Participatory Irrigation Management).
· Samenwerking met de WUR (oa ketenontwikkeling, capaciteitsopbouw), nieuwe overeenkomst is in de maak.
· Oprichting Agri-Profocus, een consortium van 19 organisaties op het gebied van ondersteuning van producentenorganisaties en landbouwontwikkeling.
· Ondersteuning van de West-Afrikaanse boerenorganisatie ROPPA, die een belangrijke rol speelt naar Ecowas en NEPAD.
· Onderzoek in het kader van het partnerschapprogramma met de Wereldbank (BNPP), oa kansen en belemmeringen tav marktketens groente & fruit. Uitkomsten worden door het World Bank Institute gebruikt in trainingsprogramma's in Afrika.
(iii) Partnerschappen
Ook middels partnerschappen wordt de steun aan de landbouwsector geïntensiveerd:
· WSSD partnerschap Markttoegang en Capaciteitsopbouw, met LNV opgezet in tripartiet verband (middenveld, bedrijfsleven, overheid). Component Azië in Indonesië, Maleisië, Vietnam (garnalen/vis, palmolie en fruit); component Afrika in Zambia, Kenia, Tanzania en Oeganda gericht op knelpunten in exportketen bloemen en groenten & fruit (¤4 miljoen).
· Het partnerschap om kleine boeren in Kenia en Senegal te helpen bij het kunnen voldoen aan de Europese detailhandelstandaard EUREPGAP voor tuinbouwproducten, opgezet samen met LNV en het Centraal Bureau Levensmiddelen.
· Nieuwe publiekprivate partnerschappen (PPPs) zijn of worden gestart, waaronder 9 op het thema landbouw oa in Colombia, Ghana, Mozambique, Rwanda, Sri Lanka, Zambia en twee wereldwijde initiatieven (oa met OIM, Café de Narinõ en Starbucks in Colombia, met CHC Zambia, Rabobank, Rwanda Tea Trading, VLISCO, Union Fleurs). Uitgaven maximaal ¤1 miljoen Euro per initiatief.
· Partnerschap LAND (Land Alliances for National Development) op het gebied van landrechten o.a. Indonesië, Filippijnen, Zuid-Afrika en Guatemala (¤ 0.4 miljoen).
(iv) Bilaterale OS-programma
Activiteiten van de ambassades in de partnerlanden zijn onder het thema "verbetering van het ondernemingsklimaat" in de praktijk vaak gericht op economische activiteiten in de landbouwsector. Nederland draagt bij aan meer effectieve en efficiënte wet- en regelgeving door de overheid, en buiten de overheid aan versterking van de positie van boerenorganisaties, brancheverenigingen, partijen in de productieketen, microfinancieringsinstellingen, enzovoort.
· In zes partnerlanden is het programma expliciet gericht op landbouwontwikkeling of rurale economische transformatie: Bolivia, Ethiopië, Mali, Rwanda, Suriname en Zambia. In andere partnerlanden worden in mindere mate ook activiteiten ondernomen die te maken hebben met economische ontwikkeling op het platteland en landbouw, in het kader van het thema "verbetering van het ondernemingsklimaat".
· De betreffende uitgaven onder de begrotingsposten Plattelandsontwikkeling (SBE 610S13) en Economische ontwikkeling (SBE 610S04) belopen resp. ¤ 43 miljoen en ¤ 19 miljoen in 2005.