De Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Postbus 20018
2500 EA Den Haag
ons kenmerk : DP. 2006/149
datum : 15-03-2006
onderwerp : Reactie op het SER-advies 'Kansen voor het Platteland'
Geachte Voorzitter,
In de loop van de tijd heeft het Nederlandse platteland zich
ontwikkeld tot een multifunctionele ruimte waar, naast agrarische
productie, andere functies zoals wonen, werken, recreatie en natuur
een prominente plaats hebben gekregen. Wat in Nederland nog als
platteland wordt ervaren raakt in economische, maar in toenemende mate
ook in sociale en culturele zin steeds meer verweven met de stedelijke
agglomeraties.
Het kabinet ziet in Agenda voor een Vitaal Platteland voor het
platteland als belangrijkste opgave 'het op samenhangende wijze
combineren van een duurzame en concurrerende landbouw, een vitale
natuur, een vertrouwd platteland en een duurzaam beheer en gebruik van
water met de wensen van de burger op het gebied van wonen, werken en
vrije tijd'.
In de context van het veranderde karakter van het Nederlandse
platteland heeft het kabinet aan de Sociaal-Economische Raad (SER)
advies gevraagd over de vraag hoe de overheid de economische
ontwikkeling van het platteland het beste kan ondersteunen en de
economische positie van het Nederlandse platteland verder kan
versterken. Uitgangspunt hierbij was de voorwaardenscheppende en
kaderstellende positie van de rijksoverheid en de uitvoerende en
coördinerende rol van de decentrale overheden: 'decentraal wat kan,
centraal wat moet'.
De SER concludeert dat het Nederlandse platteland tamelijk vitaal is,
al kunnen er plaatselijk knelpunten optreden. Problemen als een tekort
aan werkgelegenheid, woningnood of het verdwijnen van de laatste
voorzieningen uit kleine dorpen wijzen volgens de SER niet zozeer op
een structurele achterstand, maar op het onvoldoende benutten van
specifieke kansen in een gebied. Verschillen tussen gebieden geven aan
dat vitalisering van het platteland dan ook op gebiedsniveau moet
worden aangepakt.
De SER wijst op het belang om simultaan de economische bedrijvigheid
te stimuleren, de ecologische en landschappelijke kwaliteit te
verhogen en de sociale leefbaarheid op het platteland te bevorderen,
door combinaties van functies na te streven.
Niet alle functies zijn in hun eentje economisch rendabel. Voor een
vitaal platteland moeten de verschillende actoren worden gemobiliseerd
en belangen met elkaar in evenwicht gebracht. Daarvoor acht de SER
(betrokken) ondernemerschap, een nieuwe bestuursstijl (gericht op
kansen en op betrokken burgers) en gebiedsgerichte
ontwikkelingsplanologie (meer ruimte voor maatwerk en multifunctionele
oplossingen) nodig.
Naar het oordeel van de raad is de vitaliteit van het platteland een
verantwoordelijkheid voor de overheid als geheel - en dus ook voor
andere departementen en bestuurslagen. Plattelandsbeleid op
rijksniveau is kabinetsbreed beleid. 'Den Haag' zou geen aanleiding
moeten geven voor de gedachte dat het platteland voor de ontwikkeling
van de Nederlandse economie van ondergeschikt belang is.
Het kabinet is in algemene zin verheugd met de ondersteuning door de
SER van het reeds ingezette plattelandsbeleid van het rijk, zoals dat
is uiteengezet in Agenda voor een Vitaal Platteland en het
bijbehorende Meerjarenprogramma: eerste verantwoordelijkheid voor
ondernemers en burgers, denken in kansen, uitgaan van de bijdrage van
het platteland aan de ontwikkeling van de Nederlandse economie, kiezen
voor een integrale gebiedsgerichte aanpak binnen nationale en
provinciale beleidskaders en ruimte geven aan ondernemerschap en aan
andere initiatieven die bijdragen aan de vitaliteit van het
platteland. In het vervolg van deze kabinetsreactie wordt nader
ingegaan op de afzonderlijke onderdelen van het advies.
De verschillende functies van het platteland
Het eerder geschetste veranderende karakter van het platteland komt
tot uiting in het relatieve belang van de verschillende functies op
het platteland. De SER meldt dat het platteland van de toekomst niet
alleen de weerspiegeling is van boeren en andere plattelandsbewoners,
maar van de activiteiten en behoeften van alle Nederlanders. De SER
gaat ervan uit dat het landbouwareaal in de komende periode af zal
nemen om ruimte te scheppen voor andere functies. Dit beeld wordt ook
bevestigd door de studie 'Waar de Landbouw Verdwijnt' van het
Ruimtelijk Planbureau. De omvang en de kwaliteit van dit areaal zullen
vooral worden bepaald door de wijze waarop aan de ruimteclaims voor de
andere functies tegemoet zal worden gekomen. De vitaliteit en de
ruimtelijke kwaliteit van het platteland zal bepaald worden door het
evenwichtig ruimte bieden aan de verschillende functies om in de
behoefte van de Nederlandse bevolking te voorzien.
De SER is echter van mening dat het ontwikkelen van functiecombinaties
- zowel in het gebruik van de ruimte als in het aanbod van diensten en
voorzieningen - veel kansen biedt. Daarbij zijn behalve de klassieke
functie van het produceren van voedingsmiddelen ook energieproductie,
grondstoffenproductie, recreatie, waterberging, natuur- en
landschapsbeheer, milieudiensten en mogelijkheden voor verschillende
ontspanningsvormen aan de orde. De SER stelt voorts voor dat in
regionaal verband naar de planologisch gezien optimale locaties van de
verschillende functies moet worden gezocht. Dat geldt voor functies
zoals voor wonen en werken.
Het gegeven dat het platteland verschillende functies kent, brengt
automatisch met zich mee dat er verschillende partijen met
verschillende belangen actief zijn. De SER merkt op dat alle betrokken
actoren moeten worden gemobiliseerd en dat de - soms tegenstrijdige -
belangen met elkaar in evenwicht dienen te worden gebracht. Hiertoe
zijn volgens de SER vooral (1) ondernemerschap, (2) een nieuwe
bestuursstijl, (3) gebiedsgerichte ontwikkelingsplanologie en (4) het
mogelijk maken van concrete functiecombinaties nodig.
In Agenda voor een Vitaal Platteland en in de Nota Ruimte worden
mogelijke functiecombinaties benoemd. De verbreding in de landbouw is
daar een goed voorbeeld van. Hierbij valt te denken aan de combinatie
van landbouw met agrarisch natuurbeheer, energieopwekking, recreatie
en toerisme, detailhandel, horeca, en de opvang van zorgbehoevenden.
Ondernemersschap
De SER ziet twee dimensies bij het begrip 'nieuwe economische drager',
namelijk het genereren van (niet volstrekt) nieuwe economische
activiteiten om het voorzieningenniveau en de werkgelegenheid op peil
te houden (door het stimuleren van ondernemerschap) en het genereren
van economische activiteiten voor de vernieuwing van de kwaliteit van
het landschap.
Het kabinet stelt in Agenda voor een Vitaal Platteland dat een vitale
plattelandseconomie belangrijk is voor de Nederlandse economie en een
levensvoorwaarde voor de leefbaarheid van gebieden. De economische
bijdrage van onder andere landbouw, recreatie en toerisme is in de
eerste plaats de verdienste van ondernemers. Uitgangspunt van de
overheid is dat alle betrokken partijen - boeren en
recreatieondernemers, landgoedeigenaren en dienstverleners - onder
bepaalde randvoorwaarden in staat gesteld moeten worden bij te dragen
aan een vitaal platteland.
Bij het vormgeven van de regelgeving en het aanbieden van
faciliteiten, ook in de sfeer van kennis en innovatie, zal hiermee
rekening worden gehouden. Het streven is erop gericht om de
voorwaarden en vergoedingsgrondslagen voor ondernemersgerichte
LNV-subsidies zoveel mogelijk in een integrale subsidieregeling samen
te brengen: het zogenoemde Modulaire subsidiestelsel. Dit stelsel moet
per 2007 in werking treden. Bij wijze van 'frontoffice' voor onder
meer deze regeling wordt, ter facilitering van de ondernemer, het
zogenoemde Ondernemersprogramma voor de plattelandsondernemer
ontwikkeld. Dit is een elektronisch programma dat de ondernemer snel
inzicht verschaft in de subsidies die voor zijn specifieke
bedrijfssituatie relevant kunnen zijn. Hij kan het programma ook
gebruiken om elektronisch een subsidieaanvraag bij het juiste loket in
te dienen. Het programma geeft daarmee invulling aan de
één-loket-gedachte. Het programma heeft in ieder geval betrekking op
alle Europese en nationale subsidies die door LNV worden uitgekeerd,
waarbij de ondernemer eindbegunstigde is. Het Ondernemersprogramma zal
naar verwachting in 2007 een feit zijn. Mogelijk vindt in de toekomst
een verbreding naar andere ondernemersgerichte overheidssubsidies
plaats.
Nieuwe Bestuursstijl
De SER schrijft in haar advies dat het openbaar bestuur een nieuwe
balans moet vinden tussen de klassieke beleidsbepalende en
toezichthoudende rol van de overheid (government) en een meer
stimulerende en ontwikkelingsgerichte rol (governance). Het advies
toont verder dat initiatieven van ondernemers en ondernemende burgers
vaak geremd worden door de veelheid aan benodigde vergunningen en de
kosten die daar aan verbonden zijn.
Het kabinet is het eens met deze constatering van de SER. Waar
regelgeving onnodig belemmerend werkt of vereenvoudigd kan worden,
ligt er een opgave voor de verschillende overheden om zich gezamenlijk
in te spannen om regelgeving op te heffen of aan te passen.
Het Rijk is bezig in het programma 'Andere Overheid' de werkwijze van
de overheid zodanig veranderen dat de samenleving centraal wordt
gesteld. De overheid gaat zich beperken tot kerntaken en zal deze
taken beter uitvoeren: eenvoudiger, efficiënter, effectiever.
Tegelijkertijd krijgen burgers meer mogelijkheden om naar eigen
inzicht en met minder directe overheidsinmenging hun leven in te
richten. Ook zullen burgers, individueel en georganiseerd, meer zelf
moeten doen en minder op de overheid kunnen leunen. Deze vernieuwing
van het openbaar bestuur en het verbeteren van de publieke prestaties
is een verantwoordelijkheid van Rijk, uitvoeringsorganisaties,
provincies, gemeenten en andere overheden samen. Het Rijk heeft
hiertoe een actieprogramma opgesteld dat is gericht op een betere
dienstverlening aan burgers en bedrijven, minder bureaucratie, minder
regelzucht en een efficiëntere organisatie, zodat de overheid als
geheel effectief kan optreden.
In het kader van Agenda voor een Vitaal Platteland zijn al de nodige
ervaringen opgedaan met een interactieve bestuursstijl. Ik doel
hierbij op de regionale werkplaatsen waarin twee zaken centraal
stonden, namelijk het laten doordringen van geluiden van onderaf tot
de Haagse en provinciale burelen, en het besef van de provincies en
het Rijk voor de dagelijkse werkelijkheid vergroten. In een viertal
gehouden werkplaatsen hebben de deelnemers oplossingen naar voren
gebracht hoe hun streek in sociaal en in economisch opzicht verbeterd
kan worden.
In het najaar van 2005 is voor de eerste maal in Nederland een
plattelandsparlement georganiseerd. De initiatiefnemers, het Nationaal
Netwerk Plattelandsontwikkeling en de Landelijke Vereniging van Kleine
Kernen, beogen in een rechtstreekse ontmoeting tussen burgers,
politici en bestuurders actuele knelpunten én mogelijke
oplossingsrichtingen op de politieke en beleidsagenda's te plaatsen.
Op basis van de ervaringen met het eerste parlement zal dit concept de
komende jaren verder worden uitgewerkt. Het plattelandsparlement is
nadrukkelijk een initiatief 'van onderop', maar wordt financieel en
met denkkracht ondersteund door het rijk.
Het kabinet heeft onlangs ingestemd met een voorstel om de
stankregelgeving te vereenvoudigen. Het voorstel geeft gemeenten de
mogelijkheid om bij het verlenen van milieuvergunningen af te wijken
van de maximaal toegestane geurhinder van veehouderijbedrijven.
Gemeenten zouden dan per situatie de norm kunnen aanscherpen of juist
versoepelen. Net als geluidshinder is ook stank een lokaal probleem,
dat om een maatwerkoplossing vraagt.
Eerder dit jaar zijn pilots van start gegaan om ervaring op te doen
met de invoering van de omgevingsvergunning. In samenwerkingsprojecten
tussen verschillende overheden worden verschillende fasen van
vergunningaanvraag en -behandeling doorlopen: van het aanvragen van
informatie en het indienen van de vergunningaanvraag tot de
behandeling, de vergunningverlening en de handhaving.
De vergunningenstelsels van alle overheden worden doorgelicht op
noodzaak, mogelijke vereenvoudiging en proceduretijd. In dit kader
wordt bijvoorbeeld onderzocht in hoeverre de vergunningen uit de
natuurbeschermingswetgeving kunnen worden gekoppeld aan de
omgevingsvergunning. Alle economisch relevante vergunningen voor het
bedrijfsleven zijn met hetzelfde doel tegen het licht gehouden door
een Task Force Vereenvoudiging Vergunningen, met deelname door het
bedrijfsleven.
Het kabinet zet in op substantiële vermindering van haar eigen
regelgeving en betere transparantie en uitvoerbaarheid van
overblijvende regels. Administratieve lastendrukvermindering is ook
een aandachtpunt voor andere overheden, inclusief de EU. De
introductie van minder maar toegankelijker ondernemersloketten,
meervoudig gebruik van gegevens, introductie van één bedrijfsnummer en
de inzet van ICT zullen het gebruiksgemak van de rijksregelgeving en
haar subsidiestelsel vergroten. Verder heeft het Rijk een meldpunt
'Strijdige Regels' geïntroduceerd voor alle mogelijke strijdige regels
die ondernemers ondervinden.
Gebiedsgerichte ontwikkelingsplanologie
De SER zet in op een gebiedsgerichte benadering op decentraal niveau,
binnen nationale en provinciale kaders, maar met voldoende
planologische ruimte, waarbinnen geëxperimenteerd kan worden. Het komt
er nu op aan deze taakverdeling tussen de verschillende bestuurslagen
en verschillende partijen in praktijk te brengen.
Decentralisatie van taken en verantwoordelijkheden (zoals tot
uitvoering gebracht in het ruimtelijk beleid) dient gepaard te gaan
met investeringen in de capaciteiten (bemensing en bewerktuiging) van
decentrale overheden. De rijksoverheid moet volgens de SER daarvoor
gebundelde middelen en expertise ter beschikking stellen.
Decentrale overheden moeten het vermogen hebben om daadwerkelijk
integraal -dus geen verkokering van het beleid- en interactief beleid
te voeren en de regie op zich te nemen bij de inrichting van het
landelijk gebied. Dit vereist binnen gemeenten en provincies een
cultuur van denken in kansen en openstaan voor initiatieven van
onderop. Daarnaast is een goede samenwerking noodzakelijk tussen
gemeenten onderling, en tussen gemeenten, provincies, Rijk en
waterschappen.
Bij decentralisatie van taken en verantwoordelijkheden hoort ook
decentralisatie van middelen. Gemeenten moeten bij de uitvoering van
hun taken dan ook zelf keuzes kunnen maken en zelf middelen kunnen
genereren.
Het kabinet onderschrijft de aanbevelingen van de SER aan het openbaar
bestuur bij het vinden van een nieuwe balans tussen de klassieke
sturende rol en een meer stimulerende en ontwikkelingsgerichte rol
voor het landelijk gebied.
Deze punten zijn geheel in overeenstemming met de systeemafspraken
over een nieuw financieringsmodel: het Investeringsbudget landelijk
gebied (ILG). In dit nieuwe sturingsmodel is, meer dan nu al het geval
is, een regisseurrol voor de provincies weggelegd bij de
gebiedsgerichte realisatie van het rijksbeleid voor het landelijk
gebied. Het Rijk gaat sturen op hoofdlijnen en toetsen op resultaat.
Dit vereist een formulering van rijksdoelen op hoofdlijnen waarop het
Rijk wil sturen en een weergave van de beschikbare rijksmiddelen voor
de I LG-periode 2007-2013. Het Rijk tracht op deze wijze meer
initiatief in de gebieden los te maken.
Het kabinet kiest voor een op ontwikkeling gericht ruimtelijk beleid.
Gemeenten en provincies worden nadrukkelijk uitgenodigd om middels een
integrale aanpak de kwaliteit van gebieden als geheel voorop te
stellen en minder te richten op de verschillende sectorale
doelstellingen afzonderlijk. Via een aantal pilots wordt momenteel
ervaring met ontwikkelingsplanologie opgedaan. Een aantal gemeentes
wil zich opstellen als partner van ondernemende mensen en bedrijven
teneinde de ruimtelijke en economische potenties te benutten, de
gebiedskwaliteiten te verbeteren en tot regionaal maatwerk te komen.
Het kabinet wil de obstakels die deze aanpak in de weg staan uit de
weg ruimen, tenzij er nationale belangen in het geding zijn. Met de
nieuwe Wet op de Ruimtelijke Ordening en het
grondbeleidsinstrumentarium wordt daarnaast beoogd goede voorwaarden
te scheppen. Het kabinet stimuleert verbetering van gebiedskwaliteiten
via subsidies aan gemeenten voor het opstellen van
Landschapsontwikkelingsplannen.
Concrete functiecombinaties mogelijk maken
Natuur- en landschapswaarden zijn onderdeel van de kwaliteiten van
gebieden. Natuur en landschap zijn in belangrijke mate collectieve
goederen. De waarden van natuur en landschap komen meestal niet via
marktmechanismen tot uiting. Via twee wegen zijn er volgens de SER
arrangementen op te stellen die multifunctionaliteit kunnen
versterken. Namelijk het investeren in natuur- en landschapswaarden in
het kader van gebiedsgerichte ontwikkelingsplanologie en het beheren
van natuur- en landschapswaarden door boeren, landgoedeigenaren en
andere private partijen. Voor het laatste arrangement pleit een
'marktprijs' voor groene diensten.
Het budget dat het Rijk beschikbaar stelt zal in de meeste gevallen
niet volledig voorzien in de kosten die nodig zijn om de rijksdoelen
te realiseren. Voor wat betreft de rijksdoelen die zijn opgenomen in
het ILG zullen de provincies dan ook moeten zorgen voor
cofinanciering. De provincies zijn met de komst van het ILG
verantwoordelijk voor het verkrijgen van de benodigde bijdragen van
gemeenten, waterschappen, organisaties, private financiers en de
Europese Unie.
Hoewel de provincies in deze afhankelijk zijn van het daadwerkelijk
beschikbaar stellen van middelen door derden, gaan de provincies
hiertoe wel een resultaatverplichting aan en worden door het Rijk
aangesproken als cofinanciers in gebreke blijven. Het is daarom zaak
dat de provincies in een vroeg stadium afspraken maken met de beoogde
cofinanciers om de bijdrage van derden veilig te stellen. Opname
hiervan in de provinciale MJP's en in de ILG-overeenkomsten voorzien
hierin.
Het kabinet onderschrijft echter volledig de gedachte van de SER dat
boeren en andere landeigenaren een belangrijke functie hebben in het
vitaal houden van het fysieke platteland. Het natuur- en
(cultuur)landschapsbeheer is bij hen in goede handen. Ook kunnen zij
een bijdrage leveren in de toegankelijkheid van het platteland. De
vergoeding van deze 'groene diensten' is nu nog gebaseerd op het
'agrarisch productieverlies'.
In EU-verband wil ik ervoor pleiten de vergoedingen voor deze diensten
te laten bepalen door het vraag-en-aanbod mechanisme.
Het Nederlandse Platteland en de Europese Ruimte
De SER noemt het EU-Plattelandsontwikkelingsprogramma 2007-2013 (POP2)
een substantiële financieringsbron. Ze stelt ook dat de verdeling van
de middelen voor diversificatie van (activiteiten op) het platteland
gericht moet zijn op doelmatigheid en doeltreffendheid bij het
duurzaam vergroten van de maatschappelijke welvaart. De SER ziet een
belangrijke rol voor de Leader-benadering weggelegd om met het POP2
bij te dragen aan het bevorderen van vernieuwend ondernemerschap en
betrokken burgerschap.
Samen met enkele andere departementen en met de provincies wordt het
nieuwe programma voor plattelandsontwikkeling in de periode 2007 -
2013 (POP2) voorbereid. Het kabinet kan het advies van de SER over de
richting van deze invulling volledig onderschrijven. Een belangrijke
ambitie van alle betrokkenen is om het POP2 minder complex te maken
dan het huidige programma. De Agenda voor een Vitaal Platteland, de
Nota Ruimte, de nota 'Natuur voor Mensen, Mensen voor Natuur' en de
nota 'Kiezen voor Landbouw' zijn voor het Kabinet daarbij de kaders.
Het kabinet is met de SER van mening dat de Leader-benadering een
geschikte wijze is om betrokkenheid van de belanghebbenden in het
betreffende gebied te stimuleren. Het nieuwe POP2-programma zal dan
ook zeker de Leader-benadering toepassen. Ook via de maatregelen die
voor de drie inhoudelijke doelen beschikbaar zijn, is het kabinet van
mening dat vernieuwend ondernemerschap en betrokken burgerschap
ondersteund worden.
De Leader benadering wordt concreet toegepast door het proberen uit te
lokken van innovaties bij: (1) (agrarische en recreatie)ondernemers;
(2) in gebiedsprocessen (nieuwe arrangementen, ook in relatie met de
stad) (3) binnen de overheid (samenwerking, werkwijze,
dienstverlening) en (4), tussen publieke en private partijen, met
meerwaarde voor de vitaliteit van plattelandsgebieden. Een voorbeeld
hiervan is het verder ontwikkelen van de kansenkaart Vitaal
Platteland.
Het pleidooi van de SER dat de verdeling van de middelen voor
diversificatie gericht moet zijn op doelmatigheid en doeltreffendheid
bij het duurzaam vergroten van de maatschappelijke welvaart wil het
kabinet doortrekken naar alle doelen van het programma. Dus ook naar
het versterken van de concurrentiekracht van de land- en bosbouw en
het beheer van het platteland. De eerder beschreven druk op de land-
en tuinbouwsector geeft het kabinet aanleiding tot het versterken van
de sector, met name de innovatieve kant ervan. Het kabinet is
voornemens daar onder andere kennisbudgetten voor in te zetten.
Tot slot
Het SER-advies is een inspirerend advies en een ondersteuning van het
kabinetsbeleid, dat ook aan de inspanningen van provincies en
gemeenten de nodige stimulansen kan geven. Het kabinet is voornemens
om de voorgestelde acties verder uit te werken waar met name in de
regionale insteek zal worden versterkt door een samenwerking tussen
mijn departement, provincies en de provinciale afdelingen van de SER
met als doel de SER-adviezen - ondernemerschap bevorderen, een nieuwe
bestuursstijl, gebiedsgerichte ontwikkelingsplanologie en het mogelijk
maken van concrete functiecombinaties - nog meer in praktijk te
brengen. Deze op de regio gerichte partijen zijn van essentieel belang
om het waardevolle advies 'Kansen voor het Platteland' op regionaal
niveau goed te laten doorwerken.
De minister van Landbouw, Natuur
en Voedselkwaliteit,
dr. C.P. Veerman
Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit