Universiteit van Tilburg 14 maart 2006
Ontwerp van universele dienstverlening voor banken vraagt om
kostenbaten-analyse
Het thema van 'Universele Dienstverlening' voor bankieren komt steeds
vaker ter sprake in beleidsdiscussies. De verplichtingen tot zo'n
dienst, die in grote lijnen neerkomen op het beschikbaar stellen en
toegankelijk maken van een basisaanbod van voldoende kwaliteit tegen
betaalbare prijzen, beperken zich momenteel tot sectoren als post,
telecommunicatie en energie. TILEC heeft onderzocht hoe het concept
toegepast kan worden op diensten in het betalingsverkeer. Een
belangrijke conclusie is dat dit een kostenbaten-analyse vraagt die de
specifieke kenmerken van de sector en het land in ogenschouw neemt,
opdat duidelijk wordt wat vanuit een welvaartsperspectief optimaal is.
In het rapport Universal service in banking geeft TILEC een raamwerk
voor het ontwerpen en implementeren van een verplichting tot
universele dienstverplichting (UDV). Een UDV houdt in dat een
basisaanbod van zekere minimale kwaliteit tegen betaalbare prijzen
moet worden aangeboden aan alle klanten die daar binnen redelijke
grenzen om vragen. Het raamwerk wordt geïllustreerd aan de hand van
recente ontwikkelingen in de bancaire sector. De onderzoekers van
TILEC stellen bij het uitwerken van een UDV voor een
kosten-batenanalyse uit te voeren met betrekking tot alle mogelijke
opties inclusief de optie van niet interveniëren door de overheid.
Vervolgens kan een keuze worden gemaakt voor het meest geschikte
instrument of mechanisme dat de overheid kan inzetten. Interventie in
de markt is alleen nodig (en gewenst) als er een probleem is dat het
beste in de sector zelf kan worden aangepakt, en als deze interventie
leidt tot een welvaartsverhoging. Een kosten-batenanalyse van
welvaartseffecten is nodig omdat er geen algemeen recept bestaat voor
de welvaartsoptimale aanpak, en omdat ingrijpen in de markt
welvaartskosten met zich meebrengt. De uitkomst van een dergelijke
analyse zal ongetwijfeld uitwijzen dat zowel de karakteristieken van
een land (demografie, geografie) als die van een bedrijfstak (kosten,
vraag, innovatie) in belangrijke mate bepalen of een UDV wenselijk is.
Daarbij kan worden gelet op de bevolkingssamenstelling (en de
inkomensverschillen) en de mate waarin mensen wonen in afgelegen
gebieden. Hieruit vloeit voort wat de optimale vorm van de UDV is en
hoe deze kan worden gefinancierd. Het financieren van een UDV aan de
aanbodzijde (dus door de bank zelf, via kruissubsidies, prijsopslagen
of een compensatiefonds) kan de allocatieve efficiëntie in de bancaire
sector verstoren. Bovendien houdt deze wijze van financieren geen
rekening met het feit dat betaaldiensten positieve externe effecten
genereren voor de maatschappij als geheel. Verder blijkt dat het
aanwijzen van alle banken om de 'productdimensie' van een UDV te
verzorgen (bijv. bestaande uit een basisbetaalrekening) mogelijk de
meest effectieve manier is voor implementatie. Dat geldt
mogelijkerwijs niet voor de 'geografische dimensie'. Het aanwijzen van
alle aanbieders leidt immers tot kostenduplicatie en daarmee tot
inefficiëntie. Dat kan betekenen dat, vanuit een welvaartsperspectief,
niet iedere bank alle basisdiensten overal zou moeten aanbieden.
Andere opties, waarbij de sector zelf zorgdraagt voor voldoende
beschikbaarheid en bereikbaarheid (zelfregulering), of waarbij de
overheid een mechanisme implementeert om dat te laten verzorgen door
de meest efficiënte aanbieder (bijv. via een veiling) zijn daarom de
moeite waard om in ogenschouw te nemen.
Tot slot zijn technologische ontwikkelingen in een sector (zoals de
mogelijkheden die internet biedt) zeer relevant om in overweging te
nemen bij het vaststellen van de behoefte aan en wenselijkheid van
UDV-verplichtingen. Het rapport licht bovenstaande thematiek toe aan
de hand van het recente initiatiefwetsvoorstel toegankelijkheid en
bereikbaarheid basisbetaaldiensten, waarin een UDV voor Nederlandse
banken wordt voorgesteld. De onderzoekers concluderen dat een
dergelijk voorstel onderbouwd dient te worden met een welvaartsanalyse
van kosten en baten van de mogelijke opties. De studie Universal
service in banking werd verricht op verzoek van de NVB (Nederlandse
Vereniging van Banken). Het is geschreven door Paul de Bijl, Eric van
Damme, Sally Janssen en Pierre Larouche, allen verbonden aan TILEC.
Het rapport is beschikbaar op
http://www.tilburguniversity.nl/tilec/publications/report/usobanking.p
df TILEC (Tilburg Law and Economic Center) is een expertisecentrum,
ondergebracht bij de economische en juridische faculteit van de
Universiteit van Tilburg. Het onderzoek van TILEC beweegt zich op het
grensgebied tussen economie en recht. Zie:
www.tilburguniversity.nl/tilec/
Noot voor de pers