D66
BIJDRAGE D66 AAN DEBAT OVER VERSNELDE IMPLEMENTATIE VAN EUROPESE
RICHTLIJNEN (21109, 159)
Prof. mr. J.W.M. Engels (14 maart 2006)
Het behoeft geen verbazing te wekken dat een zo belangrijk onderwerp
als de constitutionaliteit van implementatietechnieken van Europese
richtlijnen de aandacht van mijn fractie heeft. D66 heeft immers al
bijna 40 jaar een bijzondere belangstelling voor het staatsrecht en
pleegt deze ook regelmatig ten toon te spreiden. In wezen raken
staatsrechtelijke vraagstukken uiteindelijk aan beginselen van
rechtsstaat en democratie. Uit de geschiedenis van de staatsfilosofie
kan men opmaken dat het daarbij in de kern gaat om rechtsstatelijke
grondslagen van machtenscheiding en grondrechten, en om de betekenis
van het democratische grondbeginsel van de volkssoevereiniteit. Naar
mijn opvatting moet het vandaag aan de orde zijnde vraagstuk
nadrukkelijk mede in die sleutel worden gezet. Voor een beantwoording
van de vraag naar de betekenis is van het staatsrechtelijke primaat
van de formele wetgever met betrekking tot de implementatie van
Europese richtlijnen kan men niet om die twee fundamentele noties
heen. Meer in het bijzonder gaat het om de betekenis van het
legaliteitsbeginsel en die van het primaat van de Staten-Generaal
binnen het wetgevend orgaan.
In concreto is aan de orde hoe men aan moet kijken tegen een al enige
jaren gevoerde praktijk van gedelegeerde implementatie van Europese
richtlijnen. Voor de goede orde: we hebben het hier over richtlijnen
die raken aan onderwerpen die volgens de Grondwet of de wet bij of
krachtens de wet moeten worden geregeld. Dat blijkt in ongeveer 15%
van de gevallen aan de orde te zijn. In een aantal gevallen machtigt
de formele wetgever echter lagere wetgevende organen als regering en
minister om die implementatie tot stand te brengen, zelfs als de
vervolgens tot stand gekomen AMvB en/of ministeriële verordening niet
in overeenstemming is met de wet. Deze Kamer heeft bij verschillende
gelegenheden laten weten van oordeel te zijn dat hiermee wordt
getreden buiten de constitutionele grenzen van wetgeving en bestuur.
Ook mijn fractie heeft nog geen enkele aanleiding gevonden op dat
standpunt terug te komen.
Het primaat van de wetgever berust op een combinatie van twee
fundamentele noties. In de eerste plaats het rechtsstatelijke principe
van de heerschappij van de wet, ook wel legaliteitsbeginsel genoemd.
Slechts op grondslag van de wet kan en mag worden bestuurd en kunnen
in dat verband nadere regels worden gesteld. In de tweede plaats
krijgt daarmee ook het democratische principe gestalte: alle vormen
van regelgeving en bestuur zijn uiteindelijk terug te voeren op de
instemming van de volksvertegenwoordiging. In dat perspectief staat
voor mijn fractie vast dat deze constitutionele ordening evenzeer
behoort te gelden voor regelgeving in het kader van de implementatie
van Europese richtlijnen.
Dit alles wil niet zeggen dat mijn fractie geen oog zou hebben voor de
noodzaak van een versnelde implementatie. Slagvaardigheid behoort
formeel weliswaar niet tot de beginselen van behoorlijk bestuur, maar
is naar mijn mening een uitgangspunt dat niettemin tot de kernwaarden
van het openbaar bestuur moet worden gerekend. Mijn co-promotor,
professor A.M. Donner, heeft het eens in een huishoudelijke, maar
daarmee niet minder treffende metafoor geformuleerd: `De was moet
gedaan worden!'. Al sinds het einde van de jaren negentig spant de
regering zich langs verschillende lijnen in aan onze Europese
verplichting van tijdige implementatie te voldoen. In de sfeer van
planning, informatievoorziening, verkorte procedures is gepoogd de
verschillende voorbereidingstrajecten te comprimeren en meer
gelijktijdig te doen plaatsvinden. Daar zal naar mijn mening verder de
winst gezocht moeten worden. Uit het voortreffelijke onderzoeksrapport
van de Leidse hoogleraren Voermans en Steunenberg blijkt immers
zonneklaar dat niet zozeer de techniek van regelgeving als wel
politiek-bestuurlijke prioritering van invloed is op de snelheid van
implementatie. Nog meer inzet op de doelmatigheid en effectiviteit van
implementatieprocessen lijkt een kansrijker scenario dan het
introduceren van nieuwe juridische omzettingsfiguren. Meer centrale
regie, minder sectoraal handelen op ministerieel niveau en een
vroegtijdige inschakeling van de Staten-Generaal. Zou hier niet een op
het lijf van de Minister van Justitie geschreven taak kunnen liggen,
zo vraagt mijn fractie zich af. Wij zijn benieuwd hoe de minister dit
ziet.
In zijn jongste brief (9 maart) over deze materie meldt de minister
dat de Aanwijzingen voor de regelgeving wat betreft nr. 34 in
overeenstemming zullen worden gebracht met het kabinetsstandpunt. Dat
klinkt zeer geruststellend en lijkt ook een volledige tegemoetkoming
aan de opvatting en wens van de Kamer, nu nadrukkelijk wordt verwezen
naar het belang van ordelijke en duidelijke wetgeving. Wie de brief
goed leest ontwaart toch nog de nodige aarzeling bij de minister over
de validiteit van de opvattingen van Eerste Kamer en ook die van de
Raad van State. De constitutionele delegatiegrondslagen krijgen
allereerst het predikaat "klassiek", daarmee suggererend dat deze in
Europees perspectief toch hun langste tijd gehad zouden hebben.
Vervolgens wordt gemeld dat de geldende delegatiestructuur alleszins
bruikbaar is, daarmee de vraag oproepend of de regering eigenlijk niet
een beter bruikbare figuur voor ogen staat. Tot slot wil de minister
nog kwijt dat het bij AmvB afwijken van de wet staatsrechtelijk niet
ondenkbaar is, daarmee de indruk wekkend dat de Eerste Kamer een al te
strikte uitleg en toepassing van het geldende staatsrecht zou
voorstaan. Het is een beetje spijtig dat de minister zich blijkbaar
toch nog op een wat eigenstandige manier wil profileren in plaats van
ruimhartig de Kamer te volgen. Mijn fractie zou het waarderen als de
minister zou aangeven de in staatsrechtelijk opzicht reguliere
delegatiemodaliteiten ook in het kader van de implementatie voluit,
dat wil zeggen zonder enige reserve te willen handhaven.
Natuurlijk zien wij ook wel dat de mede-wetgevende rollen van regering
en parlement in Europees perspectief verschuiven. De regering handelt
op dat niveau veeleer als onderhandelaar, terwijl de Staten-Generaal
optreedt als mandataris en controleur. Maar een zelfstandige
rechtvaardiging voor van geldende constitutionele afspraken afwijkende
vormen van gedelegeerde implementatie biedt deze ontwikkeling niet. En
natuurlijk zien wij ook wel dat de van oorsprong 19e eeuwse figuur van
de `rule of law' niet naadloos aansluit bij onze complexe,
internationaliserende en technologische wereld van vandaag.
Onmiskenbaar is de rol van de executieve sterker geworden en worden
publieke taken niet meer exclusief via regelgeving of binnen het
publieke domein vormgegeven. Ons grondwettelijke wetgevingssysteem is
ook allerminst toegesneden op de groeiende communautaire regelgeving.
Maar de suggestie als zou het primaat van de politiek, zoals tot
uitdrukking gebracht in de heerschappij van de wet met een
doorslaggevend oordeel van de volksvertegenwoordiging, reeds nu
voldoende gecompenseerd worden binnen een eigentijdse communautaire
dimensie, lijkt ons, zeker nu het proces van de Europese Grondwet is
afgebroken, tamelijk illusoir. Een scherpere inzet op een tijdige en
adequate rol van het parlement bij de implementatie van Europese
richtlijnen juichen wij toe, maar voor het loslaten van de beproefde
waarborgen tegen zelfstandige regelgeving door de regering is het nog
te vroeg.
Om te voorkomen dat mijn fractie wellicht het verwijt krijgt al te
zeer de nadruk te leggen op constitutionele zuiverheid, en de
weerbarstigheid van de politiek-bestuurlijke werkelijkheid niet te
onderkennen, maak ik nog een laatste opmerking. In het voetspoor van
wat voorgaande sprekers reeds naar voren hebben gebracht zijn er ook
voor mijn fractie bijzondere situaties denkbaar waarin versnelde
implementatie op grond van dwingende redenen plaatsvindt in de vorm
van een AmvB of ministeriële regeling. In een dergelijk `noodgeval'
zou de constitutionele zuiverheid bij wijze van tijdelijke
uitzondering gefaseerd bereikt kunnen worden door gelijktijdig een
wetsvoorstel in de ministerraad te brengen waarin de tijdelijke
uitzondering wordt gereguleerd.
14-3-2006 12:29