Nederlandse Akkerbouw Vakbond
Free trade of managed trade: wie zijn de echte multilateralisten?
Inleiding voor de Nederlandse Akkerbouw Vakbond
Niek Koning, 11-3-2006 In 1934, midden in de grote depressie, ontstond een conflict in de Amerikaanse regering Roosevelt. Drie mensen speelden daarin een centrale rol. De eerste was George Peek, directeur van de Agricultural Adjustment Administration, de uitvoeringsorganisatie van het nieuwe landbouwbeleid waarmee de regering de landbouw uit de crisis wilde halen. Peek was een landbouwmachinefabrikant die in 1920 failliet was gegaan doordat de prijzen waren ingestort en de boeren geen machines meer konden kopen. Hij had een plan geschreven om de Amerikaanse landbouw te beschermen en overschotten af te schuiven naar de wereldmarkt. Een nationalistisch protectieplan dat de steun had van de Amerikaanse agribusiness, en dat Peek nu wilde uitvoeren.
Tegenover Peek stond Cordell Hull, minister van buitenlandse zaken. Hull was een liberale multilateralist. Hij geloofde dat de wereldcrisis zou voortduren zolang landen hun markten gesloten hielden. Landen moesten onderhandelen om tot een wederzijdse verlaging van de invoerrechten te komen. Daarmee stond hij recht tegenover George Peek, want die wilde juist hoge invoerrechten.
De derde man was Henry Wallace, minister van landbouw en de baas van George Peek. Hij voelde niets voor een fort Amerika dat de rest van de wereld als dumpplek zou gebruiken. Maar hij wilde de landbouw ook niet aan de vrije markt overlaten. Zonder bescherming leidde de technische vooruitgang tot overproductie. Boeren konden hun aanbod niet in de hand houden zoals de industrie. Daarom zocht Wallace een alternatief voor liberalisering om de landbouw en de wereldhandel nieuw leven in te blazen. Namelijk een multilaterale ordening van de wereldmarkten door managed trade. Er moesten internationale afspraken gemaakt worden over handelsvolumes en prijzen. Daarbij moesten landen bereid zijn hun produktie te beperken om overaanbod te voorkomen. Peek voelde daar niets voor, want dat zou de omzet van de Amerikaanse agribusiness beperken. Maar Wallace zette door en Peek moest het veld ruimen. Hij schreef een boek waarin hij Wallace betichtte van on-Amerikaans beleid en uitverkoop van Amerikaanse belangen. Intussen kregen Wallace' ideeen brede steun in de internationale gemeenschap. De Volkerenbond en daarna de Verenigde Naties steunden het. John Keynes nam het om in zijn blauwdruk voor de na-oorlogse wereldorde, waar de wereldbank, het IMF en het monetaire systeem van Bretton Woods uit voortkwamen.
Na de oorlog sloten landen het GATT-verdrag voor de wereldhandel. De algemene lijn ademde de vrijhandelsgeest van het Amerikaanse ministerie van buitenlandse zaken, maar in de landbouwparagrafen zag men de invloed van Wallace. Landen mochten hun landbouw beschermen mits ze hun produktie beperkten. Maar de nationalistische protectionisten in de agro-industrie gaven niet toe. Rond 1950 zagen ze hun kans schoon. Senator McCarthy en de Congrescommissie tegen On-Amerikaanse Activiteiten begonnen een heksenjacht tegen de hervormingsgezinden van de Roosevelt periode. Honderden kunstenaars en intellectuelen werden vervolgd, waaronder Charly Chaplin, de toneelschrijver Arthur Miller, en Leonard Bernstein, de componist van de West Side Story. Onder druk van de agro-industriële belangen werden ook de hervormingsgezinde economen in het ministerie van landbouw gepakt. In 1952 werd het Bureau of Agricultural Economics, het Amerikaanse LEI, opgeheven. Dat maakte de weg vrij om de plannen van George Peek alsnog door te zetten. De dumping van graan werd opgevoerd en de import van zuivel en suiker beperkt zonder dat dit, zoals de GATT voorschreef, werd gekoppeld aan produktiebeperking. De Amerikanen dwongen de rest van de wereld hun een ontheffing te geven. Ook in de net gevormde EU voerden nationaal-protectionistische belangen de boventoon. De suikerquotering die was bedongen door Franse akkerbouw-organisaties werd ondermijnd met een mengprijzensysteem. Van andere producten werd de productie helemaal niet beheerst. Officieel steunde de Unie het streven naar internationale goederenovereenkomsten, maar intussen begon ze steeds meer te dumpen. De groeiende dumping benadeelde agrarische exportlanden en ontwikkelingslanden. Uiteindelijk veroorzaakte ze een conflict tussen de twee boosdoeners zelf. Rond 1980 veranderde de EU in een graanexporterend land en begon ze ook graan te dumpen. De VS verweet de EU te parasiteren op een areaalbeperkingsprogramma waarmee de Amerikanen probeerden een totale instorting van de graanmarkten te voorkomen. De EU kaatste terug dat de VS graanvervangers dumpte op de Europese veevoermarkt. In dit conflict van nationalistische protectionisten kozen de Amerikanen een nieuwe strategie. Ze verlaagden hun binnenlandse landbouwprijzen tot wereldmarktniveau, compenseerden hun boeren met prijstoeslagen, en noemden dat 'liberalisering', waarbij ze het taalgebruik van de vrijhandelseconomen overnamen. Met dat verhaal liepen ze naar de agrarische exportlanden van de Cairns groep en sloten een coalitie in de Uruguay Ronde die Europa in de tang nam en wereldwijde afschaffing van prijssteun eiste.
Na lang touwtrekken sloten de VS en de EU een compromis. Dat leidde tot een akkoord dat beide blokken nu willen uitbouwen in de Doha Ronde. Het compromis hield in dat landen hun prijssteun moesten verlagen, maar dat directe toeslagen werden vrijgesteld. Dit loste het conflict tussen de nationalistische protectionisten aan weerszijden van de oceaan op ten koste van de boeren en de rest van de wereld. Ten koste van de boeren omdat de verlaging van de prijssteun maar gedeeltelijk werd gecompenseerd. Ten koste van de rest van de wereld omdat alleen rijke regeringen in staat waren toeslagen te geven. Dankzij die toeslagen konden ze doorgaan met exporteren onder huneigen kostprijs, niet gehinderd door kwantitatieve beperkingen die de agro-industriële belangen niet lustten. De rest van de wereld werd gedwongen zijn invoerrechten te verminderen. De ontwikkelingslanden kregen een 'speciale en gedifferentieerde behandeling', en de minst ontwikkelde landen werden van tariefsverlaging vrijgesteld. Maar de Wereldbank en het IMF dwongen hen om die vrijstellingen niet te gebruiken. De nieuwe samenwerkingsovereenkomsten die Europa met ontwikkelingslanden afsluit gaan in dezelfde richting.
Aldus werd een convenant van nationalistische protectionisten verheven tot hoogste wijsheid op wereldhandelsgebied. Daarbij poseerden de nationalistische protectionisten als liberale multilateralisten. De volgelingen van George Peek vermomd als de liberalen van Cordell Hull. De volgelingen van Wallace met hun multilaterale ordeningstreven worden nu in de hoek gezet als anti-multilateralisten. Als anti-globalisten die het multilaterale proces binnen de WTO voor de voeten lopen. Dit alles wordt geschraagd door de liberale vrijhandelstheorie, die allang is weerlegd door de geschiedenis, maar politiek opportuun genoeg om zichzelf te overleven. Op luide toon wordt verkondigd dat liberalisatie in het belang is van boeren in arme landen. Degenen die zich tegen het nationalistische protectionisme van de VS en de EU verzetten worden daarmee weggezet als egoistische lieden die de bestrijding van honger en armoede in de weg staan.
Dat het hier om een rookgordijn gaat werd feilloos verwoord door de Nederlandse landbouwraad in Washington, toen de Amerikanen het Uruguay Ronde Akkoord gebruikten om een nieuwe landbouwwet door te voeren. Ze vervingen hun graanprijssubsidies door inkomenstoeslagen en schaften het areaalbeperkingsprogramma af. Volgens de Nederlandse landbouwraad was dit geen overwinning van liberalen maar van de nationalistische protectionisten in de agro-industrie. Die konden zo hun exporten opvoeren, wat bijdroeg tot de instorting van de graanprijzen eind jaren '90.
De landbouwraad had gelijk. Wat Amerika en Europa doorvoeren is geen liberalisatie maar een pseudo-liberalisatie die het mogelijk maakt door te gaan met dumping. Aan de andere kant is echte vrijhandel alleen voordelig voor grote boeren in landen als Australië of Brazilië. Niet voor boeren in de rest van de wereld en zeker niet voor kleine boeren in lage-inkomenslanden. Lage prijzen verhinderen Afrikaanse boeren om te investeren zodat ze gevangen raken in een vicieuze cirkel van bodemdegradatie en armoede. De koepel van Westafrikaanse boerenorganisaties, ROPPA, vraagt dan ook om herstel van bescherming en terugkeer naar multilaterale ordeningsprincipes. Ik citeer een recente notitie van deze organisatie: Het einde van het pragmatisme van de GATT, die aan de landbouw een speciale status toekende, betekent een wereldwijde deregulering van landbouwmarkten (...). Omdat ze tot elke prijs de internationale handel wil vergroten wil de WTO invoerbeperkingen, die zowel arme als rijke landen kunnen gebruiken, ontmantelen. In plaats daarvan bevoordeelt ze beschermingsinstrumenten als ontkoppelde steun, die alleen voor rijke landen toegankelijk zijn. Deze ontwikkeling dreigt de concurrentie tussen landbouwsystemen in de wereld verscherpen ten koste van gezinsbedrijven (..).
Wie een evenwichtige landbouwhandel wil zal moeten kiezen voor een multilaterale ordening zoals bepleit door Wallace. Daarbij mogen landen hun boeren beschermen, maar zonder de wereldmarkt te bederven. Dat kan door een paar eenvoudige principes die Cees Veerman en ik hebben beschreven in een artikel toen Veerman nog net geen minister was. Ik citeer: Elk land mag maximaal uitvoeren wat het nu uitvoert, en moet minimaal invoeren wat het nu invoert. Ontwikkelingslanden worden vrijgesteld, want hun aandeel in de markt moet omhoog. De quota-omvang wordt aangepast aan de mondiale vraag- en aanbodontwikkeling. Is de vraagstijging groter dan het extra aanbod uit de ontwikkelingslanden, dan worden de exportquota van de ontwikkelde landen verruimd (respectievelijk hun importquota verminderd). (...) De omvang van de quota wordt zo geregeld dat de wereldmarktprijzen tussen een bepaald minimum en maximum blijven. De quota mogen verhandeld worden. Landen die sterker willen expanderen dan de mondiale vraag- en aanbodsontwikkeling toelaat kunnen dan proberen quota te kopen. Dat kan alleen als andere ontwikkelde landen hun produktie inkrimpen. Dat laatste wordt vooral aantrekkelijk voor minder efficiënte exporterende landen. Ze besparen dan publieke middelen voor exportondersteuning, én verdienen aan de verkoop van hun quota. Op deze manier ontstaat een evenwichtiger ontwikkeling op de agrarische wereldmarkten dan bij de huidige 'liberalisering'.
Verwijzingen
A. Parzner, 'De kristallen bol van het Amerikaanse landbouwbeleid', Spil jaargang 1997 nr 145-146.
ROPPA, For farming policies in favour of family farms and trade rules that show solidarity, Ouagadougou, August 2003.
N. Koning & C. Veerman, 'Kanttekeningen bij dr Kol's kruistocht tegen het landbouwbeleid', Internationale Spectator, jaargang 2002 no. 1.