Ministerie van Sociale Zaken
en Werkgelegenheid
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer Postbus 90801
2509 LV Den Haag
der Staten-Generaal Anna van Hannoverstraat 4
Binnenhof 1a Telefoon (070) 333 44 44
2513 AA `s-GRAVENHAGE Telefax (070) 333 40 33
Uw brief Ons kenmerk
AV/A&Z/2006/10439
Onderwerp Datum
Evaluatie van de Regeling uitbreiding 27 februari 2006
kinderopvang en buitenschoolse opvang
(Rkb)
1. Inleiding
Hiermee bied ik u aan de verantwoording en de evaluatie van de Regeling uitbreiding
Kinderopvang en Buitenschoolse opvang 1996-2003 (verder: Rkb).
In het kader van een transparante bedrijfsvoering bied ik u met deze evaluatie inzicht in het doel, de
resultaten en de rechtmatigheid van de uitgaven door het Rijk gedaan tussen 1996 en 2003 in het
kader van deze Regeling. Voor deze evaluatie is gebruik gemaakt van interne subsidie- en
verantwoordingsinformatie en van extern uitgevoerde monitoring van de ontwikkeling van het aantal
kinderopvangplaatsen.
Achtereenvolgens geef ik kort uitleg over het doel van de Rkb, een omschrijving van de regeling en
de belangrijkste voorwaarden, de doeltreffendheid van de uitkering gevolgd door een uiteenzetting
over de vaststelling en over de rechtmatige inzet van de middelen.
2. Doel van de Rkb
Het doel van deze regeling was het door gemeenten laten realiseren van 82.140 extra
kinderopvangplaatsen tussen 1996 en 2003. Dit betekende een verdubbeling van de op dat
moment bestaande kinderopvangcapaciteit in Nederland.
Voldoende aanbod van kinderopvangplaatsen is een belangrijke voorwaarde voor de
arbeidsparticipatie van vrouwen. Daarnaast is voldoende aanbod van kinderopvangcapaciteit een
voorwaarde voor een goede marktwerking en daarmee voor een soepele invoering en werking van
de Wet kinderopvang.
2
De Rkb was een specifieke uitkering, hangende onder de Welzijnswet 1994 en het daaronder
vigerende Bekostigingsbesluit welzijnsbeleid. Het onderwerp kinderopvang viel tot 1 januari 2005
onder de Welzijnswet. De gemeenten waren tot aan de invoering van de Wet kinderopvang
verantwoordelijk voor het kinderopvangbeleid en hebben derhalve de Regeling uitgevoerd. In de
zomer van 2002, bij de formatie van het kabinet Balkenende I, is het dossier kinderopvang en
daarmee ook de Rkb onder de verantwoordelijkheid van de Minister van Sociale Zaken en
Werkgelegenheid gekomen.
3. Omschrijving van de regeling
Omdat het aanbod van buitenschoolse opvang achterliep op het aanbod van hele dagopvang, was
de Rkb was bij de invoering eind 1996 in eerste instantie alleen bedoeld als een
stimuleringsregeling voor de buitenschoolse opvang. Eind 1998 is de regeling uitgebreid met de
hele dagopvang (opvang voor 0 - 4 jarigen). Hierdoor kent de regeling in feite twee
startmomenten: 31-12-1996 en 31-12-1998.
Het doel was dat gemeenten tussen deze startmomenten en het eind van de regeling zo veel
mogelijk kinderopvangplaatsen zouden uitbreiden. Het per gemeente toegekende aantal uit te
breiden kinderopvangplaatsen stond bekend als de taakstelling.
Voor elke uitgebreide opvangplaats ontving de gemeente een bedrag. Dit bedrag maal het aantal
toegekende opvangplaatsen vormde de totale uitkering aan de gemeente. Deze uitkering is conform
het Bekostigingsbesluit welzijnsbeleid 100% bevoorschot. Dit wijkt af van de bevoorschotting tot
80% wat in de regel bij SZW-subsidies van toepassing is.
Over de toegekende Rkb-middelen hebben de gemeenten inmiddels verantwoording afgelegd aan
het Rijk. De uitkering werd op outputbasis verstrekt. Dit betekent dat de uitkering niet is
vastgesteld op basis van werkelijk gemaakte kosten, maar door aan te tonen dat de taakstelling
aan uit te breiden opvangplaatsen daadwerkelijk is gerealiseerd. Iedere opvangplaats die niet of
minder is gerealiseerd dan de taakstelling, maar wel volledig is bevoorschot, is teruggevorderd.
Deeluitkeringen
Het bedrag per opvangplaats is gedurende de looptijd van de Rkb een aantal malen verhoogd als
gevolg van indexeringen, maar ook als gevolg van verschillende extra uitkeringen die op verzoek
van uw Kamer zijn toegekend.
Uiteindelijk zijn er bij de Rkb zes deeluitkeringen te onderscheiden. Deze verschillende uitkeringen
hebben allemaal hun eigen relevante meetmomenten die van belang zijn voor de verantwoording en
vaststelling van de toegekende middelen. Het zijn:
- de extra bijdrage BSO 1997/98, uitkering maximaal 1649;
- de bonusuitkering 2001 versnelde uitbreiding, uitkering 1942;
- de gewone uitkering tot en met 2002, uitkering 5866;
- de gewone uitkering tot en met 2003, uitkering 5939;
- de instandhoudingsbijdrage 2003, uitkering 1768 en
- de extra taakstelling voor 2003, uitkering 1841.
3
Deze laatste mocht op aanvraag nog in 2004 worden afgerond; hier stond geen extra subsidie
tegenover. Zie voor een uitgebreide omschrijving van deze deeluitkeringen, de bedragen per
uitkering en de geldende voorwaarden en meetmomenten bijlage 1
./. (bijgevoegd).
Behalve door indexeringen en de verschillende deeluitkeringen, is de hoogte van de uitkering ook
nog op andere wijzen beïnvloed. Zo is vastgesteld dat opvangplaatsen met een verruimde
openstelling, die meer dan een standaard aantal uren opvang op jaarbasis bieden, meer "waard"
zijn. Zo telt een buitenschoolse opvangplaats (BSO) van meer dan 1650 uur op jaarbasis voor 1,2
plaatsen mee voor de taakstelling van een gemeente. Terwijl een BSO-plaats met tussen de 1.050
en 1.650 uur opvang gewoon voor één plaats telt. En een opvangplaats voor 0-4 jarigen die op
jaarbasis tussen de 3240 en 6120 uur opvang biedt, mag voor 1,5 plaats worden meegeteld, in
plaats van een "standaard" opvangplaats tussen de 2160 en 2850 uur, welke voor één plaats
meetelt.
Om te voorkomen dat door de extra factor per opvangplaats het aantal daadwerkelijke
uitbreidingen zou afnemen, heeft uw Kamer in 1999 besloten om middelen voor 1100 extra
opvangplaatsen beschikbaar te stellen. Deze zijn gelijktijdig met een herverdelingsronde toegekend
in 2000 (taakstelling voor en na de herverdelingsronde).
Tevens zijn er door uw Kamer extra middelen beschikbaar gesteld voor toegenomen kosten voor
inspectie en toezicht. Logischerwijs leidt uitbreiding van de kinderopvangcapaciteit tot meer
gebruik van het aantal uren toezicht door gemeenten en/of GGD-en. Om te voorkomen dat het
aantal uren inspectie dat gemeenten inkochten bij de GGD, zou achterlopen bij de toenemende
kinderopvangcapaciteit, is besloten hiervoor een uniform bedrag per kindplaats beschikbaar te
stellen. Dit bedrag ( 71,59 per opvangplaats) is op lumpsum basis uitgekeerd, op basis van de
taakstelling. Dat wil zeggen dat dit bedrag níet wordt teruggevorderd, ook al zijn niet alle
opvangplaatsen uit de taakstelling gerealiseerd.
Voldoen aan de eisen
Zowel het voldoen aan de extra uren voor de verruimde openstelling, als de taakstelling per
gemeente vóór en na de herverdelingsronde, waren beiden van belang bij de verantwoording van
de middelen. Een opvangplaats door de gemeente gerealiseerd, telde tenslotte alleen mee als aan
alle voorwaarden van de Rkb is voldaan.
Een andere voor de hand liggende voorwaarde is dat alleen die opvangplaatsen in aanmerking voor
een uitkering komen, die voldoen aan het toenmalig vigerende Tijdelijk besluit kwaliteitscriteria
kinderopvang. Dat betekende dat de uitgebreide opvangplaatsen wel een vergunning of een
daaraan gelijkgestelde verklaring door de gemeente moesten hebben. Het bereiken van het doel
van een versnelde uitbreiding zou natuurlijk niet mogen betekenen dat dit ten koste zou gaan van de
kwaliteit van de kinderopvang.
Een ander belangrijke voorwaarde was dat er tussen de gemeente en de kinderopvangorganisatie
die de uitbreiding heeft gerealiseerd een subsidierelatie bestond, dan wel dat er een overeenkomst
was gesloten. Alleen door het aantonen van deze financiële relatie kon de gemeente laten zien dat
de bevoorschotte middelen daadwerkelijk waren gebruikt voor de uitbreidingsopdracht. Het
aandeel of de wijze van inzet van deze middelen was minder van belang, gezien de outputbasis van
4
de uitkering. Waar de ene gemeente alles in nieuwbouw en daarmee hoge aanloopkosten heeft
geïnvesteerd, heeft een ander bijvoorbeeld prestatiecontracten met de sector afgesloten. Doordat
het Rijk zich niet heeft bemoeid met hóe de middelen precies ingezet moesten worden, hadden de
gemeenten de noodzakelijke ruimte en flexibiliteit om in zo'n korte periode op basis van hun
specifieke lokale situatie de gewenste snelle uitbreiding van de capaciteit te realiseren.
Tot slot was het aantonen van de daadwerkelijke toename van het aantal opvangplaatsen in een
gemeente, ten opzichte van de nulmeting(en) uiteraard ook een noodzakelijke voorwaarde om te
voldoen aan de Rkb-voorwaarden.
De Rkb liep, met uitzondering van de Verlenging van de extra taakstelling 2003, af op 31
december 2003. Vanaf dat moment moesten gemeenten aantonen dat zij hun taakstelling tussen
1996 en 2003 hadden gerealiseerd. Hiermee legden zij dus verantwoording af over de hele
uitkeringsperiode. Dit vaststellingsproces komt in paragraaf 5 aan de orde.
4. Doeltreffendheid
Uiteraard is de voortgang van de uitbreiding de afgelopen jaren actief gevolgd. Ook voorafgaand
aan de uitkeringsperiode van de Rkb is het aanbod van de kinderopvangcapaciteit in Nederland
gemonitord. Vanaf het eind van de jaren 80 in de 20e eeuw heeft het onderzoeksbureau van de
VNG, het SGBO, jaarlijks de kinderopvangcapaciteit bijgehouden.
Tussen 1999 en 2004 is de ontwikkeling van het aanbod geïnventariseerd in opdracht van het
Netwerkbureau uitbreiding kinderopvang en jaarlijks aan uw Kamer aangeboden (Kamerstukken
II, vergaderjaar 2004-2005, 28447, nr.107).
Uit deze uitbreidingsmonitors is gebleken dat gedurende de looptijd van de Rkb er landelijk
112.848 kindplaatsen zijn bijgekomen: van 93.866 bij de nulmeting in 1996/1998 tot 206.714
kindplaatsen in 2004.
Onderstaande tabel geeft een overzicht van de gerealiseerde aantallen opvangplaatsen gedurende
de looptijd van de Rkb.
Soort 0-meting 1999 2000 2001 2002 2003 2004*
opvang
Hele 66.380 71.238 79.298 93.345 107.211 114.150 124.386
dagopvang
Buiten 19.278 32.438 37.642 49.458 54.995 61.586 74.125
schoolse
opvang
Gastouder 8.208 8.775 9.252 11.387 10.447 9.552 8.203
opvang
Totaal 93.866 112.451 126.192 154.190 172.653 185.287 206.714
* Opgenomen ivm Verlenging van de extra taakstelling
(uit: Het aanbod van kinderopvang per eind 2004, Eindrapport, Research voor Beleid)
Met dit aanbod aan capaciteit werden vlak voor invoering van de Wet kinderopvang ruim 340.000
kinderen opgevangen, door bijna 1300 organisaties in ruim 4000 vestigingen.
5
Het oorspronkelijke doel van de Rkb was het realiseren 82.140 nieuwe kinderopvangplaatsen. Dit
doel is ruimschoots bereikt.
5. Vaststellen van de uitkering Rkb
Op 27 januari 2004 is de Regeling verantwoordingsformulieren Rkb gepubliceerd in de
staatscourant (nr.19). Deze Regeling vormt de wettelijke basis waarop de vaststelling van de Rkb
kon worden uitgevoerd. Met de publicatie van deze regeling kwamen de
verantwoordingsdocumenten, het controle- en rapportageprotocol en de standaard
accountantsverklaring, ter beschikking van de gemeenten.
Tegelijkertijd is er op het gemeenteloket van SZW, een rekentool gepubliceerd. Door het invullen
van deze electronische rekentool konden gemeenten zicht krijgen op de definitieve hoogte van hun
rechtmatige uitkering. De rekentool maakte inzichtelijk óf en zo ja hoeveel, men moest terugbetalen
aan het Rijk. Een en ander uiteraard wel onder de voorwaarde dat een goedkeurende
accountantsverklaring kon worden overlegd.
Op basis van het Bekostigingsbesluit welzijnsbeleid hebben gemeenten maximaal 10 maanden de
tijd om na afloop van een regeling, hun uitkering te verantwoorden. Aangezien de Rkb expireerde
op 31 december 2003, moesten de gemeenten uiterlijk 1 november 2004 hun
verantwoordingsdocumenten indienen. Vervolgens heeft de Minister, conform hetzelfde
Bekostigingsbesluit, maximaal zes maanden de tijd om de uitkering vast te stellen.
Deze termijn wijkt af van de SZW-regelgeving, waarin de Minister een jaar de tijd heeft om het
vaststellingsproces af te ronden.
Op de uiterlijke indieningsdatum van 1 november 2004 was slechts een derde van de
verantwoordingsdocumenten door het departement ontvangen. Na een rappelbrief van 3
november 2004 was eind december iets minder dan 80 % ontvangen.
Intern is vervolgens het besluit genomen om de vaststelling in fases te gaan uitvoeren, waardoor
ook de late indieners in een latere fase alsnog meegenomen konden worden.
Overweging hierbij was dat het verantwoorden van de Rkb voor gemeenten een complexe
aangelegenheid is geweest, gezien de verschillende deeluitkeringen, de twee nulmomenten en de
lange periode waarop de uitkering betrekking had. Daarnaast werden gemeenten geacht een keuze
te maken over de wijze van berekenen van deeluitkeringen voor recent samengevoegde
gemeenten. Dit had invloed op de hoogte van de definitieve uitkering. Deze samengevoegde
gemeenten zijn allen vastgehouden tot aan de laatste fase van het vaststellingsproces, zodat
eenvoudige situaties eerst vastgesteld konden worden.
Ondanks de uitgebreide toelichting bij de verantwoordingsdocumenten, bleek het invullen van het
verantwoordingsformulier voor gemeenten tijdrovender dan gedacht. Ambtenaren van het
Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid hebben waar mogelijk gemeenten geholpen met
de verantwoordingsprocedure.
Gezien bovenstaande leek het te strikt vasthouden aan de wettelijke indieningstermijn niet te rijmen
met het uitgangspunt van behoorlijk bestuur. Het strikt vasthouden aan deze wettelijke termijn zou
6
hebben betekend dat bij ruim tweederde van de gemeenten de vaststelling ambtshalve zou zijn
gebeurd. Dit zou bij gebrek aan verantwoordingsdocumenten geleid hebben tot vaststellingen die
bijna 100% lager zouden zijn geweest. Dit had het risico van onevenredig veel bezwaarschriften in
zich.
Door de gefaseerde aanpak van het vaststellingsproces was het mogelijk om ook late indieners nog
in behandeling te nemen. Uiteindelijk is ieder, ook te laat, ingediend verantwoordingsdocument in
behandeling genomen.
De late indiening door gemeenten had ook consequenties voor het vaststellingsproces. Daarbij
moet opgemerkt worden dat feitelijk de VWS-termijn (de wettelijke termijn conform het
Bekostigingsbesluit welzijnsbeleid) van een half jaar niet geschikt is voor een complexe regeling als
de Rkb, die een periode van meer dan zeven jaar betrof.
Tevens heeft het departement van Sociale Zaken en Werkgelegenheid ervoor gekozen dat
gemeenten gelijktijdig met de vaststelling over de periode 1996-2003, op basis van de
verantwoordingsdocumenten ook zijn bevoorschot voor zover zij deelnamen aan de Verlenging
van de extra taakstelling 2003, in 2004. Dit leidde tot lagere administratieve lasten voor
gemeenten, maar gelijktijdig voor een hoger risico op overschrijding van de beschikbare
vaststellingstermijn van zes maanden voor het departement.
6. Rechtmatige inzet van middelen
Bij de beoordeling van een rechtmatige inzet van middelen door het Rijk vormen "tijdigheid" en
"zorgvuldigheid" twee belangrijke criteria.
Tijdigheid
De auditdienst heeft vanaf 2005 het aspect van de tijdigheid actief betrokken bij de beoordeling
van het jaarverslag SZW, mede als gevolg van het handhaven van de regelgeving op dit onderdeel
door de Algemene Rekenkamer, als formeel rechtmatigheidsaspect.
Zoals hierboven aangegeven heeft het complexe vaststellingsproces van de Rkb in combinatie met
de afwijkende vaststellingstermijn die ter beschikking stond (zes maanden in plaats van één jaar)
bijgedragen aan het overschrijden van het tijdigheidsaspect bij dit vaststellingsproces. Gezien de
omvang van de totale uitkering (meer dan 628 mln) hebben alle 500
verantwoordingsdocumenten een uitgebreid en arbeidsintensief vaststellingsproces doorlopen.
Hieronder volgt een overzicht van de termijnen waarbinnen de beschikkingen zijn vastgesteld:
Aantal vastgestelde
Aantal maanden beschikkingen
(VWS-termijn)
(SZW-termijn)
> 12 maanden 12
Totaal 500
7
Als de termijn van de vigerende SZW-regelgeving van toepassing was geweest op dit
afrekentraject, dan was ruim 97% van de beschikkingen (488 van de 500) tijdig vastgesteld.
Zorgvuldigheid
Een andere belangrijke oorzaak van het overschrijden van het tijdigheidsaspect is veroorzaakt
doordat de vaststelling van de Rkb op de meest zorgvuldige manier heeft plaatsgevonden. Zo is
veel aandacht besteed aan de te houden reviews door de auditdienst en aan de consequenties en
uitkomsten van het reviewbeleid.
In eerste instantie zijn er 25 reviews gehouden. Deze zijn in een later stadium nog uitgebreid met
een aantal extra reviews en controles.
De uitkomsten van de reviews waren niet meteen bemoedigend. In eerste instantie kon slechts bij
één accountantskantoor worden geconstateerd dat de controle voldeed aan de gestelde eisen.
Gelukkig had wel de meerderheid van gemeenten bij dit accountantskantoor de controle hadden
ondergebracht. Op basis van die reviewresultaten zijn in eerste instantie alleen die gemeenten
vastgesteld die hun controle door dit accountantskantoor hadden laten uitvoeren. De beschikkingen
van de overige gemeenten zijn aangehouden.
Vervolgens zijn na enkele aanvullende werkzaamheden ook de andere betrokken
accountantskantoren "vrijgegeven" voor vaststelling, op één na. De betrokken gemeenten hebben
een brief ontvangen met de aankondiging dat de vaststellingstermijn met vier maanden werd
opgeschort. Uiteindelijk is na de zomer van 2005 duidelijk geworden dat ook deze gemeenten (op
zeven stuks na) konden worden vastgesteld. Vier van hen hebben uiteindelijk een nieuwe
verantwoording (inclusief nieuwe accountantsverklaring) ingediend, welke ten tijde van dit schrijven
nog aan een review onderworpen waren.
Omvang ingezette middelen
De zorgvuldige vaststellingsprocedure heeft, begin 2006, uiteindelijk geleid tot een invordering van
34 miljoen bij gemeenten op een totaal subsidiebedrag van 628 miljoen. Dit is ruim 5% van het
subsidiebedrag.
Bezwaarschriften
Begin januari 2006 zijn eenentwintig bezwaarschriften met betrekking tot de vaststelling van de
Rkb ontvangen.
· Hiervan zijn er negen ongegrond verklaard. Eén gemeente heeft aangekondigd deze
beslissing aan te vechten.
· Bij negen gemeenten is de bezwaarprocedure opgeschort, omdat is besloten tot het nemen
van een nieuwe primaire beschikking. In drie gevallen is hiertoe besloten doordat de
vaststelling op verkeerde gegevens was gebaseerd als gevolg van technische fouten (zoals
scanfouten in het verwerkingsproces). Bij de overige zes kon overtuigend door de
gemeente worden aangetoond, gestaafd met een extra accountantsverklaring, dat de
oorspronkelijke ingediende aantallen opvangplaatsen onjuist waren.
· De resterende drie bezwaarschriften zijn nog in behandeling.
8
7. Conclusie
In de periode tussen 1996 en 2003/2004 is er door alle gemeenten in Nederland en door de
kinderopvangsector enorm veel werk verzet. De doelstelling om in deze periode de bestaande
kinderopvangcapaciteit met ruim 82.000 opvangplaatsen uit te breiden is ruimschoots gehaald. Dit
heeft het Rijk bijna 600 miljoen gekost.
Hierin zijn niet begrepen de kosten die de sector en gemeenten bij deze operatie hebben gemaakt.
Ook de uitvoeringslasten voor het Rijk zijn hierin niet opgenomen, echter een specifieke uitkering
van een dergelijke omvang verdient een zorgvuldig vaststellingsproces.
De complexiteit van de regeling, gecombineerd met de duur van de regeling, heeft helaas geleid tot
het niet halen van het tijdigheidaspect, als onderdeel van de rechtmatigheid, bij de vaststelling.
Ik zie de afronding en vaststelling van deze uitbreidingsoperatie dan ook als een voorbeeld, waaruit
blijkt dat de omslag van een aanbodgestuurde naar een vraaggestuurde markt voor de
kinderopvang, zal helpen om te voorkomen dat dit soort complexe afrekenprocessen in de
toekomst nog nodig zullen zijn.
De Minister van Sociale Zaken
en Werkgelegenheid,
(mr. A.J. de Geus)
Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid