Kamerbrief betreft reactie op verzoek gedaan tijdens AO
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Binnenhof 4
Den Haag | |Directie Verenigde Naties en Internationale Financiële Instellingen
Bezuidenhoutseweg 67
Postbus 20061
2500 EB Den Haag | |
|Datum |17 februari 2006 |Behand|Herwin Loman | | | |eld | | |Kenmer|DVF/IF-006/06 |Telefo|00 31 (0)70-348 4495 | |k | |on | | |Blad |1/8 |Fax |00 31 (0)70-348 4803 | |Bijlag| |herwin.loman@minbuza.nl | |e(n) | | | |Betref|Reactie op verzoeken gedaan tijdens | | |t |AO van | | | |7 december 2005 | |Graag bied ik u, mede namens de Minister van Financiën, hierbij de reactie aan op uw verzoeken om:
1. nadere gegevens over de toepassing van het schuldhoudbaarheidsraamwerk;
2. informatie omtrent het opnemen van salarisplafonds in de IMF-programma's van Kenia en Zambia;
3. informatie over de omvang van de ODA-bijdrage van de kiesgroeplanden.
Deze verzoeken zijn gedaan tijdens het Algemeen Overleg op 7 december 2005 over het verslag van de najaarsvergadering 2005 IMF/Wereldbank.
1. Toepassing van het schuldhoudbaarheidsraamwerk Aan de hand van enkele landenvoorbeelden zal ik aangeven welke gevolgen de toepassing van het raamwerk zou kunnen hebben voor de modaliteit van de IDA-allocatie . Dit is een vervolg op de eerdere uitleg van het schuldhoudbaarheidsraamwerk, gegeven in bijlage 1 uit de brief van de Minister van Financiën, mede namens de Minister voor Ontwikkelingssamenwerking, van 7 oktober 2005 (26234, Nr. 48). Beschrijving vooruitkijkende schuldhoudbaarheidsanalyses Bij het uitvoeren van een schuldhoudbaarheidsanalyse worden allereerst de grenswaarden voor de schuld- en schuldendienstratio's vastgesteld. Deze grenswaarden worden op basis van de kwaliteit van de instituties en het beleid van betreffend land bepaald. Uit empirisch onderzoek blijkt namelijk dat landen met betere instituties en beleid meer leningen kunnen dragen. Als maatstaf hiervoor worden de Country Policy and Institutional Assessment (CPIA)-scores van de Wereldbank gebruikt. Vervolgens wordt geraamd hoe de schuld- en schuldendienstratio's zich in de komende twintig jaar ontwikkelen. Op deze ramingen worden stress tests uitgevoerd. Hierbij wordt geanalyseerd wat de gevolgen zouden zijn van wijziging van de belangrijkste aannames uit het basisscenario en van het optreden van enkele hypothetische schokken. Voorbeelden van hypothetische schokken waarvoor getest wordt, zijn ondermeer een devaluatie, een lagere groei van het BBP en een lagere groei van de export. In de stress test scenario's wordt aangenomen dat deze variabelen één standaarddeviatie slechter uitvallen dan het historische gemiddelde in een land. Landen worden op basis van deze analyse ingedeeld in vier groepen.
Laag risico op onhoudbare schuld: alle schuldindicatoren zijn in het basisscenario lager dan de grenswaarden. Ook bij toepassing van stress tests worden de grenswaarden niet significant doorbroken. Deze landen ontvangen alleen IDA-leningen. Gemiddeld risico op onhoudbare schuld: in het basisscenario worden de grenswaarden niet of nauwelijks doorbroken over de gehele periode van 20 jaar. De stress tests laten echter een substantiële stijging van de schuldendienst zien in de betreffende periode, waardoor de kans bestaat dat in de toekomst de grenswaarden wel bereikt of zelfs doorbroken worden. Deze landen ontvangen hun IDA-financiering voor de helft in leningen en voor de helft in schenkingen. Hoog risico op onhoudbare schuld: al volgens het basisscenario overtreffen de omvang van de schulden en/of de schuldendienst op termijn de grenswaarden. Deze landen ontvangen alleen schenkingen. Onhoudbare schuld: De schuld- en schuldendienstratio's breken de grenswaarden nu al significant en/of duurzaam. Deze landen ontvangen alleen schenkingen.
Op IDA-schenkingen wordt een volumekorting van twintig procent toegepast. Bij allocaties die bestaan uit een combinatie van leningen en schenkingen wordt eenzelfde volumekorting toegepast op de schenkingencomponent van de allocatie.
Schuldhoudbaarheidsanalyses zullen jaarlijks geactualiseerd worden. Op landenniveau kan de financieringsmodaliteit door IDA ieder begrotingsjaar aangepast worden als een actualisering van een schuldhoudbaarheidsanalyse daar aanleiding toe geeft. Aangezien bij de start van IDA-14 nog maar een beperkt aantal vooruitkijkende schuldhoudbaarheidsanalyses was opgesteld, is besloten voor landen waarvoor destijds nog geen vooruitkijkende analyse beschikbaar was de schenkingencomponent te bepalen door alleen de huidige schuldratio's af te zetten tegen de grenswaarden van het schuldhoudbaarheidsraamwerk . Op dit moment zijn tweeëndertig schuldhoudbaarheidsanalyses op basis van het schuldhoudbaarheidsraamwerk opgesteld. De analyses worden in landendocumenten opgenomen (b.v. Poverty Reduction and Growth Facilities, Country Assistance Strategies) en besproken door de IMF- en WB-Board. De landendocumenten worden, na goedkeuring door het land, openbaar gemaakt en zijn te vinden op de websites van deze instellingen. Verwacht wordt dat aan het eind van 2006 voor bijna alle lage inkomenslanden een dergelijke analyse beschikbaar is. Bij de mid-term review van IDA-14 in 2006 zal het schuldhoudbaarheidsraamwerk opnieuw op de agenda staan om te bezien of aanpassingen nodig zijn.
Landenvoorbeelden
Recent zijn op grond van het raamwerk ondermeer schuldhoudbaarheidsanalyses uitgevoerd voor Mozambique, Burkina Faso en de Centraal Afrikaanse Republiek. Op het moment dat de IDA-allocatie voor het huidige (IDA-)begrotingsjaar vastgesteld werd, waren deze vooruitkijkende schuldhoudbaarheidsanalyses nog niet beschikbaar en daarom is de modaliteit vastgesteld op basis van alleen de huidige schuldratio's (zie hierboven). Bij de vaststelling van de allocatie voor het volgende begrotingsjaar zullen de vooruitkijkende schuldhoudbaarheidsanalyses wel bepalend zijn.
Mozambique kan wat betreft CPIA-score worden geclassificeerd als een medium performer. Hierdoor wordt de grenswaarde voor de netto contante waarde van de schuld op honderdvijftig procent van de export en veertig procent van het BBP gesteld. De grenswaarde van de schuldendienst ligt op twintig procent van de export. In het basisscenario blijven al deze ratio's onder de grenswaarden. Ook na uitvoering van stress tests wordt geen enkele grenswaarde bereikt. Mozambique wordt daarom geclassificeerd als een land met een laag risico op een onhoudbare schuld en komt hierdoor alleen in aanmerking voor leningen. De allocatie van dit begrotingsjaar (op basis van de huidige ratio's) bestaat overigens ook geheel uit leningen.
Burkina Faso kan op basis van de CPIA-score worden geclassificeerd als een strong performer. Dit betekent dat de netto contante waarde van de schuld maximaal tweehonderd procent van de export en vijftig procent van het BBP mag zijn en dat de grenswaarde voor de schuldendienst op vijfentwintig procent van de export ligt. De netto contante waarde van de schuld als percentage van de export komt in het basisscenario tussen 2005 en 2013 licht uit boven de grenswaarde met een uitloper tot 226,8% in 2009, maar verder blijven de ratio's onder de grenswaarden. Uit de stress test blijkt dat bij een lagere exportgroei of een verslechtering van de financieringsvoorwaarden de schuldratio's op termijn boven hun grenzen zouden uitkomen. Omdat de overschrijding van de grenswaarde in het basisscenario slechts tijdelijk en beperkt is, maar de overschrijding serieuze vormen kan aannemen bij een exogene schok heeft Burkina Faso een gemiddeld risico op een onhoudbare schuld. Zodoende komt Burkina Faso in aanmerking voor een combinatie van schenkingen en leningen. De allocatie in het lopende begrotingsjaar bestaat nog uit zuiver leningen.
Volgens de CPIA-score is de Centraal Afrikaanse Republiek een poor performer. Dit heeft als consequentie dat de netto contante waarde van de schuld maximaal honderd procent van de export en dertig procent van het BBP mag zijn en dat de grenswaarde voor de schuldendienst op vijftien procent van de export ligt. In het basisscenario komen alle ratio's de komende twintig jaar boven de grenswaarden uit, met uitzondering van de schuldendienst als percentage van de export-ratio, die na 2010 onder de vijftien procent duikt. Ook uit stress tests blijkt dat de schuldratio's van de Centraal Afrikaanse Republiek structureel de grenswaarden zullen overstijgen. De Centraal Afrikaanse Republiek wordt als land met een onhoudbare schuld geclassificeerd. De Centraal Afrikaanse Republiek zal daarom alleen IDA-schenkingen ontvangen. Op dit moment heeft de Centraal Afrikaanse Republiek echter betalingsachterstanden bij IDA waardoor het geen nieuwe IDA-middelen ontvangt en het ook niet in aanrmerking komt voor het Multilateral Debt Relief Initiative.
Nederland zal bij de Wereldbank en het IMF blijven aandringen op een consequente toepassing van het schuldhoudbaarheidsraamwerk.
2. Salarisplafonds in Kenia en Zambia
In reactie op uw vraag of in het IMF-programma voor Kenia en Zambia bovengrenzen zijn gesteld aan de totale salarisuitgaven van de overheid en of deze bovengrenzen niet ten koste gaan van het bereiken van de MDG's het volgende.
In de IMF-landenprogramma's voor Kenia en Zambia zijn inderdaad bovengrenzen gesteld aan de totale loonuitgaven, omdat in beide landen de salarisuitgaven nogal zwaar op de overheidsbegroting drukken. In de programma's die deze landen met het IMF hebben afgesloten wordt niettemin ruimte gereserveerd voor het verbeteren van het onderwijs en de gezondheidszorg. Een loonplafond voor de publieke sector gericht op betere prioritering van de overheidsuitgaven kan op deze manier juist bijdragen aan het bereiken van de MDG's. Of de MDG's daadwerkelijk gehaald worden hangt vooral af van de wil van betreffende regeringen om ook daadwerkelijk een groter deel van het overheidsbudget te besteden aan onderwijs en gezondheidszorg. Daarnaast is het van groot belang dat extra uitgaven ook kosteneffectief besteed worden en dat de internationale donorgemeenschap voldoende en voorspelbare financiële middelen verschaft.
Kenia
Teneinde het aandeel van de publieke sector salarissen in de totale overheidsuitgaven terug te dringen ten behoeve van economische groei en armoedegerelateerde uitgaven zijn de Keniaanse autoriteiten en het IMF in het PRGF programma voor 2003/04-2005/06 een bovengrens overeengekomen voor de lonen en salarissen bij de centrale overheid. Daarnaast heeft de Keniaanse overheid een rapport opgesteld over een nieuw mechanisme voor het bepalen van ambtenarensalarissen, waarover met het IMF overeenstemming is bereikt voor het programma voor 2004/05. Beoogd is dit mechanisme in 2004/05 te implementeren. Hervorming van het loonsysteem is nodig omdat de top van het ambtenarenapparaat zeer riante salarissen ontvangt, terwijl het middenkader juist wordt onderbetaald. Vooralsnog lijkt er geen sprake te zijn van een sterke beperking van de loongroei in de gezondheidszorg, aangezien het aandeel van de personeelskosten in de totale kosten van de gezondheidszorg is gestegen van 47,6% in 2000/2001 tot 51,9% in 2004/2005.
Zambia
In het PRGF programma voor 2004/05-2006/07 heeft de Zambiaanse overheid met het IMF afgesproken het aandeel van de publieke sector salarissen in het BBP terug te brengen tot 8% (van 8.5% in 2003) om op middellange termijn ruimte te maken voor prioritaire uitgaven, dat wil zeggen uitgaven gericht op het bestrijden van armoede (en het bevorderen van economische groei), zoals aangegeven in de PRSP. De salarisuitgaven namen tussen 2000 en 2003 namelijk toe van 5,3% van het BBP tot 8,5% van het BBP. Dit werd niet alleen veroorzaakt door een toename van het aantal ambtenaren van 109.000 tot 120.000, maar ook door een toename van het relatieve ambtenarensalaris van 3,8 keer het per capita BBP tot 6,2 keer het per capita BBP. Een beperking van de salarisuitgaven is cruciaal voor het betaalbaar houden van het overheidsapparaat. Donoren in Zambia steunen het IMF daarom al vele jaren in het streven naar het beperken van de ongecontroleerde groei van de salarissenuitgaven.
Naast de afgesproken salarisplafonds werkt de overheid, samen met de Wereldbank, aan een strategie ten aanzien van de omvang van het ambtenarenapparaat en salarishervormingen. In 2003/2004 was er een aannamestop van kracht, maar deze gold niet voor de sectoren onderwijs en gezondheidszorg. Doordat de regering echter niet voldoende geld reserveerde voor deze sectoren waren er uiteindelijk geen financiële middelen beschikbaar voor het aanstellen van extra personeel. Op initiatief van het IMF is in de begrotingen voor 2005 en 2006 ruimte opgenomen voor het aannemen van respectievelijk 4.000 en 2.000 onderwijzers. Uitgaven aan lonen en salarissen van leraren in het basisonderwijs en gezondheidswerkers vallen in dit jaar voor het eerst ook onder de definitie van armoedereducerende uitgaven die de Zambiaanse overheid hanteert. Ook heeft het Ministerie van Gezondheidszorg in 2005 extra financiering gekregen voor het in dienst nemen van ongeveer 1.450 extra frontliniemedewerkers en het behouden van bestaand personeel.
Achtergrond
De plafonds op salarissen en lonen bij de centrale overheid zijn ingesteld op geaggregeerd niveau en dienen er juist toe om méér geld te kunnen besteden aan het bevorderen van economische groei en armoedebestrijding. Een loonplafond voor de publieke sector richt zich derhalve op een betere prioritisering van de overheidsuitgaven en draagt juist bij aan het bereiken van de MDG's. Dit past binnen een beleid waarin overheden van ontwikkelingslanden het overheidstekort en schulden terugdringen om zo de economie terug te brengen op een houdbaar lange termijn groeipad. Het is aan overheden van ontwikkelingslanden, in dit geval van Kenia en Zambia, zelf om te bepalen hoe zij hun overheidsbudget en het totaalbedrag van lonen en salarissen in de publieke sector verdelen over de verschillende sectoren. Het IMF kan én mag deze verantwoordelijkheid niet afdwingen. In de praktijk nemen landen deze verantwoordelijkheid echter veelal niet. Zo stelt de Public Expenditure Review 2006 van het ministerie van gezondheidszorg in Kenia dat voor het halen van de MDG's een groter deel van het budget naar kosteneffectieve interventies voor de armste inkomensgroepen moet gaan.
Overheden van ontwikkelingslanden worden daarbij wel geconfronteerd met een beperkte omvang van het totale overheidsbudget, die het uitvoeren van hun ontwikkelingsstrategie en de daarin aangegeven prioriteiten bemoeilijkt. Het IMF, dat binnen dit beperkte overheidsbudget opereert, wordt ervan beschuldigd dat het grenzen oplegt aan, bijvoorbeeld, het gezondheidszorgbudget en de salarissen van personeel in de zorgsector en dat het zo het bereiken van de MDG's in de weg staat. Dit is niet juist: zowel de betreffende overheden zelf als de internationale donorgemeenschap, en niet zozeer het IMF, zijn verantwoordelijk voor het verschaffen van voldoende financiële middelen. Veel donoren komen hun beloftes betrouwbare en voorspelbare lange termijn financiële hulp te leveren echter niet na en bemoeilijken zo de begrotingsplanning en uitvoering.
Ook worden landen als Kenia en Zambia geconfronteerd met brain drain van gezondheidszorgpersoneel naar westerse landen en het wegkopen van gekwalificeerd personeel voor eigen geïsoleerde projectactiviteiten, waardoor er - gecombineerd met een al bestaand gebrek aan medische opleidingsfaciliteiten - sprake is van een schrijnend tekort aan medisch personeel. Migratie komt op gang door een combinatie van factoren, waaronder loonverschillen, verschillen in woon- en werkomstandigheden, maar wordt ook beïnvloed door nationaal en internationaal migratiebeleid. Wat betreft de eerste twee factoren blijkt er een geringe correlatie tussen het loonniveau en migratie van medisch personeel te bestaan, wat suggereert dat niet-loon instrumenten zoals betere woon- en werkomstandigheden effectiever zijn in het beïnvloeden van migratiestromen dan salarisverhoging. Wat betreft nationale en internationale afspraken over migratie dient te worden opgemerkt dat deze buiten het mandaat van de internationale financiële instellingen vallen. Tenslotte is naast de omvang van het personeelsbestand ook de (arbeids)productiviteit in de gezondheidszorg, mede afhankelijk van beschikbare apparatuur en medische instrumenten, bepalend voor in hoeverre de aan gezondheid gerelateerde MDG's gehaald worden.
3. ODA-bijdrage van de kiesgroeplanden
Zoals toegezegd informeer ik u tot slot over de hoogte van de ODA-bijdragen van de kiesgroeplanden. Tot de kiesgroeplanden behoren: Armenië, Bosnië Herzegovina, Bulgarije, Cyprus, Georgië, Israël, Kroatië, Macedonië, Moldavië, Oekraïne en Roemenië. Alleen Cyprus en Israël verrichten ODA-uitgaven. De ODA-uitgaven van Cyprus lagen in de laatste vijf jaar (2001-2005) tussen de E3 mln en E 4 mln wat overeenkomt met 0.02% - 0.03% van het BNP. De ODA-uitgaven van Israël zijn vanaf 2000 tot 2004 teruggelopen van 0.15% naar 0.056% van het BNP in 2004.
De Minister voor Ontwikkelingssamenwerking,
A.M.A. van Ardenne-van der Hoeven
-----------------------
Deze beschrijving is ook van toepassing op het Afrikaanse Ontwikkelingsfonds. Kortheidshalve wordt in de rest van de tekst slechts verwezen naar IDA. Het Aziatische Ontwikkelingsfonds zal bij het verschijnen van zijn mid-term review bekend maken hoe het het schuldhoudbaarheidsraamwerk zal gaan toepassen. Het begrotingsjaar begint op 1 juli.
Dit wordt uitgelegd in de bijlage van het verslag aan de kamer van de JV IMF/WB; kamerstuk 26 234, nr. 48 Staff Report for the 2005 Article IV Consultation, Second Review Under the Three-Year Arrangement Under the Poverty Reduction and Growth Facility, Request for Waiver of Performance Criteria, and Modification of Performance Criteria, de schuldhoudbaarheidsanalyse is te vinden in Appendix V, blz. 81, http://www.imf.org/external/pubs/ft/scr/2005/cr05318.pdf De netto contante waarde van de schuld is de huidige waarde van de toekomstige uitgaven aan rente en aflossingen. Deze wordt berekend door een disconteringsvoet toe te passen op deze toekomstige uitgaven. Staff Report for the 2005 Article IV Consultation, Fourth Review Under the Poverty Reduction and Growth Facility Arrangement, and Request for Waiver of Performance Criterion, de schuldhoudbaarheidsanalyse is te vinden in Appendix V, blz. 67, www.internationalmonetaryfund.com/external/pubs/ft/scr/2005/cr05354.pdf Staff Report for the 2005 Article IV Consultation, de schuldhoudbaarheidsanalyse is te vinden in Appendix IV, blz. 48, http://www.imf.org/external/pubs/ft/scr/2005/cr05424.pdf
Second Review Zambia's PRGF Arrangement, IMF.
Voor de voorjaarsvergadering zal de Wereldbank met een studie komen over de relatie tussen begrotingsbeleid, d.w.z. het niveau en vooral de samenstelling van overheidsuitgaven, en economische groei. Deze studie is een reactie op IMF-bevindingen uit de praktijk dat additionele schuldenfinanciering van overheidsinvesteringen in infrastructuur (en dus het laten oplopen van het overheidstekort) vanuit het oogpunt van schuldhoudbaarheid en macro-economische stabiliteit voor de meeste landen niet verantwoord is, maar dat verder onderzoek naar de relatie tussen de samenstelling van overheidsuitgaven en economische groei door de Wereldbank nodig is. Zie ook Public Investment and Fiscal Policy: Lessons from the Pilot Country Studies, IMF, 2004. Afhankelijk van de uitkomsten van dit onderzoek, kunnen er nieuwe inzichten ontstaan over het wenselijk geachte begrotingsbeleid. Zie The World Bank and IMF respond to Gorik Ooms and Ted Schrecker, Jean-Louis Sarbib and Peter Heller, Lancet, 18 juni 2005 en Aid Volatility: An Empirical Assessment, Bulir en Hamann, IMF Staff Papers, Vol. 50, No. 1, pp.64-89, 2003. Zie bijvoorbeeld The role of wages in the migration of health care professionals from developing countries, Vujicic, Zurn, Diallo, Adams en Poz, Human Resources for Health Vol. 2, Nr. 3, 2004. Binnen dit percentage vallen uitgaven |DEPm"ÇÉÏÑÒÛßàêöø
' + - 2 3 I J aan personen die vanuit ontwikkelingslanden arriveerden en uitgaven aan individuen die hun land moesten ontvluchten vanwege humanitaire of politieke redenen.
---- --