Centrum voor Arbeidsverhoudingen

"Heeft de ambtelijke status nog toekomst?"

Op 30 januari 2006 is de bundel Heeft de ambtelijke status nog toekomst? verschenen. Het is een publicatie naar aanleiding van het congres over normalisatie rechtspositie overheidspersoneel van de Stichting Bijzondere leerstoel Arbeidsverhoudingen bij de Overheid (Albeda leerstoel) aan de Universiteit Leiden. Het congres werd gehouden op 26 oktober 2005 bij het CAOP in Den Haag. De congresbundel is op te vragen via de bibliotheek van het CAOP of via 070-3765711.

De Raad voor het Overheidspersoneelsbeleid (ROP) zal in april 2006 advies uitbrengen over de adviesaanvraag terzake normalisatie rechtspositie overheidspersoneel. Het kabinetsstandpunt is naar verwachting eind juni 2006 gereed.

Aandachtspunten voor het (politieke) debat

Prof. mr. L.C.J. Sprengers, bijzonder hoogleraar van de Albeda leerstoel, vatte na het congres de aandachtspunten ten behoeve van het (politieke) debat over dit onderwerp samen in een slotbeschouwing die hieronder is weergegeven:

Tijdens het congres Heeft de ambtelijke status nog toekomst? heeft de eerste publieke discussie plaatsgevonden over het IBO-rapport Buitengewoon normaal. Na afloop van het congres kan geconcludeerd worden dat de toekomst van de ambtelijke status een onderwerp is dat voldoende stof voor discussie oplevert. Het IBO-rapport heeft lof ontvangen, omdat het de aspecten in kaart brengt die een rol spelen bij het beantwoorden van de vraag of het mogelijk is de ambtelijke status af te schaffen. Maar er is ook de nodige kritiek op het rapport uitgeoefend, omdat het teveel de voordelen zou belichten en te weinig de nadelen. De onderzoekscommissie zelf is - met een verwijzing naar de samenstelling - ook wel getypeerd als een werkgeversclub. Deze typering is met name gebaseerd op onderdelen van het IBO-rapport, waarin de noodzaak om de ambtelijke status af te schaffen wordt onderbouwd met het aanbrengen van veranderingen in de rechtspositie van ambtenaren of het collectief overleg, zoals het wijzigen van de functioneel leeftijdsontslagregeling of het afschaffen van het meerderheidsvereiste.
Herhaaldelijk is tijdens de inleidingen en de sessies de vraag aan de orde gesteld wat het doel is dat met het afschaffen van de ambtelijke status wordt nagestreefd? Is dat het uniformeren van het arbeidsrecht, dan zal met name gekeken moeten worden naar de gevolgen en het wenselijk geachte stelsel. Is dat doel - expliciet of impliciet - het aanpakken van de rechtspositie van ambtenaren, dan krijgt de discussie veel meer een arbeidsvoorwaardelijk karakter: de vrees dat er wat afgepakt gaat worden. De minister heeft in zijn inleiding aangegeven dat, als besloten zou worden tot afschaffen van de ambtelijke status, het zal gaan om een neutrale, technische operatie, waarbij niemand iets wordt afgepakt.
Uit publicaties als reactie op het IBO-rapport en ook tijdens dit congres blijkt dat er veel emoties spelen bij een onderwerp als het afschaffen van de ambtelijke status. Om de besluitvorming over de te maken keuzes niet op voorhand door die emoties te laten overheersen, is het van belang duidelijk de doelstellingen te formuleren die bij het te nemen besluit worden nagestreefd.

Tijdens het congres is met name in de sessies op een aantal deelaspecten van het thema ingegaan (zie voor hetgeen in deze sessies naar voren is gebracht, de verslagen in deze bundel). Het doel van de sessies noch de samenstelling van de deelnemersgroepen was er naar, om te komen tot eensluidende conclusies over het congresthema. Te constateren valt dat er over de toekomst van de ambtelijke status zeer divers wordt gedacht en dat er binnen die verschillende opvattingen veel nuances blijken te bestaan.
Tijdens het congres, met name in de sessies, zijn een aantal aandachtspunten naar voren gekomen die van belang kunnen zijn om mee te nemen bij het komende politieke besluitvormingsproces. Deze aandachtspunten zijn van belang bij het beantwoorden van de vraag of de ambtelijke status dient te worden afgeschaft, en - indien wordt besloten de ambtelijke status af te schaffen - bij de vraag welk stelsel er dan voor in de plaats moet komen en - indien wordt besloten de ambtelijke status níet af te schaffen - bij de vraag welke wijzigingen in het bestaande ambtenarenrecht gewenst zijn. Hieronder worden de belangrijkste tijdens de sessies genoemde aandachtspunten op een rijtje gezet.

Rechtsbescherming en ontslagrecht

Tijdens deze sessie is veel aandacht besteed aan de verschillen tussen het ambtenarenrecht en het civiele recht. Kritiek wordt geleverd op de duur van de procedures in het ambtenarenrecht, die voor een belangrijk deel worden veroorzaakt door de duur van de procedure bij de Centrale Raad van Beroep. Zeker bij ontslagzaken biedt de kortgedingprocedure bij de bestuursrechter steeds meer de mogelijkheid om op korte termijn duidelijkheid te krijgen. De mogelijkheid om, vergelijkbaar met de ontbindingsprocedure in het civiele recht, snel een definitief oordeel over de beëindiging van een aanstelling te krijgen, wordt met name aan werkgeverszijde als een gemis gekenschetst. De kritiek op het civiele arbeidsrecht is echter dat de ontbindingsprocedure vanuit het perspectief van rechtsbescherming onder de maat is.

Eerste aandachtspunt: er is behoefte, zeker bij ontslagzaken, aan een snelle procedure maar wel met voldoende ontslagbescherming.

Aan twee specifieke aspecten van het bestuursprocesrecht is aandacht besteed. Op de juridiserende werking van het besluitbegrip in het bestuursprocesrecht (zie ook de bijdrage van Naves in deze bundel) is enige kritiek geuit. Over de functie van de bezwaarprocedure in het ambtenarenrecht is voornamelijk lof geuit. De bezwaarprocedure wordt gezien als een belangrijk middel bij de geschiloplossing. Deze vervult daar een zeeffunctie. De mogelijkheid bestaat om niet alleen de juridische aspecten erbij te betrekken, maar ook om het besluit vol te heroverwegen. Bij ontslagprocedures is deze functie van de bezwaarprocedure gerelativeerd, omdat na het besluit vaak de stellingen al betrokken zijn en niet meer echt heroverwogen worden.

Tweede aandachtspunt: als al wordt besloten de ambtelijke status af te schaffen, dan is het nodig de waardevolle aspecten uit het ambtenarenrecht te behouden. Na een vergelijking van het ambtenarenrecht met het civiele arbeidsrecht zouden de goede elementen van beide stelsels opgenomen dienen te worden in een aangepast arbeidsrecht voor ambtenaren en werknemers in de private sector.

Op de vraag of afschaffing van de ambtelijke status wenselijk is, wordt verschillend geantwoord. Daarentegen is er bij het antwoord op de vraag of bij afschaffing van de ambtelijke status zou kunnen worden volstaan met het onderbrengen van het ambtenarenrecht in het civiele arbeidsrecht, eenstemmigheid: nee, daarmee kan niet worden volstaan: er dienen dan ook wijzigingen in het civiele arbeidsrecht te worden aangebracht.

Kan een/iedere ambtenaar werknemer zijn?

Uit deze sessie komt naar boven dat de angst voor politieke willekeur wordt vergroot, wanneer de bescherming van het ambtenarenrecht wegvalt. De mogelijkheid dat overheidswerknemers bij een partijwisseling in de politiek, hun functie verliezen zou kunnen toenemen.
Derde aandachtspunt: indien de ambtelijke status zou worden afgeschaft, dan is het nodig om in het civiele arbeidsrecht de mogelijkheid voor ambtenaren op te nemen een beroep te doen op de grondrechten in de arbeidsverhouding met de overheidswerkgever.

Ook aan de orde komt de vraag of het nodig is om in elk geval voor bepaalde groepen de ambtelijke status te handhaven. De noodzaak de onafhankelijke ambtenarenstatus te handhaven wordt onderkend voor de rechterlijke macht en de zittende magistratuur. De staande magistratuur kan ook onder het civiele arbeidsrecht worden gebracht. Ten aanzien van de noodzaak om voor het defensiepersoneel de ambtelijke status te handhaven, wordt binnen de sessiegroep wisselend gedacht. Vertegenwoordigers van de militaire vakbonden onderschrijven de conclusie niet dat ook militairen onder het civiele arbeidsrecht gebracht kunnen worden. Wel zijn zij bereid de mogelijkheden hiertoe te bezien.
Vierde aandachtspunt: naarmate voor meer groepen een uitzondering moet worden gemaakt door voor hen de ambtelijke status te handhaven, zal een aantal voordelen van het afschaffen van de ambtelijke status (uniformiteit, deregulering) afnemen.

In deze sessie komt ook de emotionele beladenheid van het onderwerp normalisering naar voren. Voor vakbonden is het moeizaam om over dit onderwerp draagvlak bij de achterban te krijgen. Dit heeft onder meer te maken met het eigene van het ambtenaar zijn, het werken voor het algemeen belang.
Vijfde aandachtspunt: bij de besluitvorming over het afschaffen van de ambtelijke status dient aandacht te worden besteed aan de gevoelsmatige aspecten die vastzitten aan het ambtenaar zijn. Gesuggereerd is onder meer het invoeren van een gedragscode om aan dit aspect op een andere manier toch aandacht te besteden...

Op dit moment is integriteit van het ambtelijk apparaat een belangrijk onderwerp bij de overheid. Integriteit is echter niet alleen bij de overheid van belang, maar ook in het bedrijfsleven. Mede onder invloed van de corporate governance, de Code Tabaksblatt, zijn veel werkgevers in het bedrijfsleven overgegaan tot het opstellen van integriteitscodes. Bij het afschaffen van de ambtelijke status zal in wetgeving aandacht moeten worden besteed aan integriteitsnormen, waarbij aan de orde kan komen in hoeverre deze alleen specifiek voor de overheid dienen te gelden.
Zesde aandachtspunt: bij het afschaffen van de ambtelijke status dienen in nieuwe wetgeving integriteitsnormen vastgelegd te worden.

Collectieve arbeidsovereenkomsten bij de overheid

In deze sessie wordt geconstateerd dat het samenvallen van de overheidsfuncties van wetgever én werkgever het CAO-onderhandelingsproces kunnen bemoeilijken, met name als het gaat om de kabinetssectoren. In deze sectoren valt de loonruimte die er aan werkgeverszijde is vaak af te leiden uit de begroting, dat is anders dan in de marktsector. Verdere normalisering zou tot gevolg moeten hebben dat de politiek zich realiseert dat de werkgeverstaak bij de overheid nog meer afgezonderd dient te worden van de politieke besluitvorming. Werkgeversonderhandelaars moeten ruimte krijgen voor open en reëel overleg.
Zevende aandachtspunt: bij het verder normaliseren dient de scheiding van taken van de overheid als wetgever en werkgever nog duidelijker te worden afgebakend. Dit om de overheidswerkgever voldoende ruimte te bieden in CAO-onderhandelingen.

Aandacht is ook besteed aan een aantal mogelijke gevolgen van een volledige overgang naar het CAO-recht voor de overheid. Gewezen is op de mogelijkheid van het afsluiten van rechtsgeldige CAOs met zogenoemde spookbonden, vakbonden met geen of nauwelijks leden. In dat verband zouden er eisen kunnen worden gesteld aan de representativiteit van vakbonden. Verder is in de marktsector de werkgever gehouden om CAO-akkoorden ook toe te passen jegens werknemers die geen lid van een vakbond zijn. Deze niet-gebonden werknemer is echter niet (altijd) gehouden een wijziging te accepteren. Deze situatie kan voor een deel worden ondervangen door de CAO te incorporeren in de individuele arbeidsovereenkomst Achtste aandachtspunt: bij het onder het CAO-recht brengen van het collectief overleg bij de overheid, moet worden nagegaan of een aantal problemen die in het CAO-recht aan de orde zijn een aanpassing van regelgeving vergen.

Ook hier geldt dat bij het afschaffen van de ambtelijke status bekeken moet worden welke waardevolle elementen in het collectief overleg bij de overheid behouden kunnen worden. Tijdens de sessie is de vraag opgeworpen of het overeenstemmingsvereiste - en mogelijk het meerderheidsvereiste - ook niet voor de marktsector zou moeten gaan gelden. Daar is tegen ingebracht dat dit op gespannen voet staat met de vrijheid van onderhandelen, die ten grondslag ligt aan het CAO-recht. Desondanks verdient deze vraag, alleen al gezien de tegengestelde meningen over het onderwerp, aandacht. Voorts kent de overheid een bijzondere voorziening bij patstellingen in het collectief overleg: de advies- en arbitrageregeling. De vraag is of deze voorziening zou moeten komen te vervallen bij een overgang naar het CAO-recht of juist ook voor de marktsector zou dienen te gaan gelden..
Negende aandachtspunt: nagegaan zal moeten worden of kenmerkende elementen van het collectief overleg bij de overheid (overeenstemmingsvereiste, meerderheidsvereiste en advies- en arbitrageregeling) opgenomen dienen te worden in het CAO-recht of op andere wijze behouden dienen te blijven.

Voorts is aandacht besteed aan het niet vertegenwoordigd zijn van overheidswerkgevers binnen de SER en de Stichting van de Arbeid. Nagedacht dient te worden over de wijze waarop deze werkgevers een zetel kunnen bezetten. Het wordt wel van belang geacht dat de overheidswerkgevers, die 1 miljoen werknemers in dienst hebben, ook een inbreng kunnen hebben in deze belangrijke adviesorganen. Indien dit via een lidmaatschap van het VNO/NCW of via een rechtstreeks lidmaatschap van het Verbond Sectorwerkgevers Overheid (VSO) niet te realiseren is, dan zou ook gedacht kunnen worden aan een nieuwe werkgeverskoepel waarin het VSO tezamen met organisaties van werkgevers in de gepremieerde en gesubsidieerde sector zijn opgenomen. Tiende aandachtspunt: de overheidswerkgevers dienen op een passende wijze in de SER en de Stichting van de Arbeid vertegenwoordigd te zijn.

In optie II uit het IBO-rapport wordt voorgesteld om, indien niet tot volledige normalisatie wordt besloten, het meerderheidsvereiste te schrappen en de mogelijkheid te creëren om afspraken te maken over het gelden van arbeidsvoorwaardenregelingen voor een bepaalde tijd. De kritiek is dat deze voorstellen meer een wensenlijstje van werkgeverszijde zijn dan het resultaat van een grondige analyse. Als binnen het bestaande ambtenarenrecht aanpassingen gewenst zijn, dan kan het ook zinvol zijn om na te gaan welke aanpassingen binnen het bestaande civiele arbeidsrecht gewenst zijn. Het is goed om bij deze discussie de situatie te betrekken in landen, zoals Frankrijk, die geen overeenstemmingsvereiste kennen en waar problemen worden opgelost via stakingen.
Elfde aandachtspunt: bij aanpassingen van het collectief overleg binnen het huidige ambtenarenrecht zou moeten worden nagegaan welke elementen uit het CAO-stelsel kunnen worden overgenomen. Daarbij kan ook lering worden getrokken uit de keuzes die op dat punt in andere landen zijn gemaakt.

Heeft de ambtelijke status nog toekomst?

Heeft de ambtelijke status nog toekomst? Deze vraag is tijdens het congres niet eenduidig beantwoord. Om dat te kunnen is het van groot belang dat er een (politieke) keuze wordt gemaakt over de na te streven doelstellingen. Met het congres en deze congresbundel hopen we een aanzet en het materiaal te hebben aangeleverd voor de komende besluitvorming.

---