Ministerie van Financiën

In 1999 is met de invoering van de euro de derde fase van de Economische Monetaire Unie (EMU) van start gegaan. Ervaringen met de regels en procedures van de Europese beleidscoördinatie zijn dan ook nog pril. De EMU is een project dat op basis van ervaringen en gewijzigde inzichten aan veranderingen onderhevig is en zal blijven. Het eurogebied zal ook in de komende jaren op zoek blijven naar de meest effectieve en efficiënte regels en procedures.

In deze evaluatie is gekeken naar de Nederlandse inzet en resultaten ten aanzien van drie beleidsinstrumenten die onderdeel uitmaken van het Europese coördinatieraamwerk waarbij de evaluatie een antwoord geeft op de centrale vraag: "Wat is de Nederlandse inzet geweest ten aanzien van de beïnvloeding van de drie beleidinstrumenten (begrotingsregels, toepassing SGP en integrale richtsnoeren) en wat is het resultaat (aanpassing, behoud, verbetering etc)?"

Voorafgaand aan de behandeling van de Nederlandse inzet en het bijbehorende resultaat, geeft de evaluatie een korte beschrijving van de aanloop naar de EMU en worden de belangrijkste economische ontwikkelingen sinds 1999 beschreven.

Het ontstaan van een Europese monetaire unie is het resultaat van steeds nauwere samenwerking en integratie, waarbij zowel economische alsook politieke ontwikkelingen een belangrijke rol hebben gespeeld. Begin jaren zeventig gaf het Wernerrapport een eerste tijdpad om in drie fasen tot een Europese economische en monetaire unie te komen. Het heeft echter nog tot eind jaren tachtig geduurd, toen met het rapport Delors een daadwerkelijke politieke betrokkenheid ontstond, voordat er concrete stappen voor het oprichten van een monetaire unie werden gezet. De Duitse eenwording zorgde voor het juiste momentum, waarna het Verdrag van Maastricht(1992) het begin inluidde van het project dat in 1999 met de invoering van de girale euro gevolgd door de chartale invoering in 2002.

Economische verwachtingen en ontwikkelingen

De verwachtingen van de effecten van EMU op de economie waren van te voren hoog gespannen. De belangrijkste verwachte effecten waren: minder risico op landenspecifieke economische schokken, convergentie van inflatie van de lidstaten naar een lager niveau, hogere investeringen, handel en economische groei, prijsstabiliteit en gezondere overheidsfinanciën in de lidstaten.

De economische ontwikkelingen in het eurogebied laten een gemengd beeld zien met wisselende resultaten ten aanzien van deze verwachtingen. De Europese Commissie geeft in haar evaluatie EMU after five years (2004) aan dat de EMU inderdaad heeft geleid tot nominale convergentie, prijsstabiliteit en een verhoogde macro-economische stabiliteit in het eurogebied. Aan de andere kant is de economische groei tegengevallen, ondanks de toename van de handel en is de verbetering van de overheidsfinanciën niet voor alle lidstaten gerealiseerd.

De economische groei lag in de eerste jaren van EMU nog rond de 3% waarna in 2001 een duidelijke economische neergang is ingezet. Hiervoor verantwoordelijk waren factoren die met de EMU zelf niet direct te maken hebben, zoals het noodzakelijke herstel van gezonde balansverhoudingen in het Europese bedrijfsleven na het leeglopen van de aandelenluchtbel, de forse olieprijsstijging en het gebrek aan dynamiek voortvloeiend uit een gebrek aan structurele hervormingen. Voor 2006 verwacht de Europese Commissie een aantrekken van de economische groei tot gemiddeld 2%. De inflatieontwikkelingen in het eurogebied zijn in de eerste zes jaar van de EMU veel gelijkmatiger. De ECB is er in vrijwel de gehele periode in geslaagd haar doelstelling van prijsstabiliteit te bereiken met een gemiddelde inflatie van 2%. Wel is sprake van inflatieverschillen tussen de lidstaten. Deze verschillen zijn niet noodzakelijk een probleem. In een monetaire unie verlopen aanpassingen meer via het prijspeil en verder maken enkele lidstaten nog een inhaalslag richting het gemiddelde welvaartsniveau. Dit gaat gepaard met hogere inflatie. Zorgwekkender is de situatie van lidstaten waar sprake is van zowel hoge inflatie als lage groei. Dit wijst op niet goed werkende loon- en prijsmechanismen. Structurele hervormingen met als doel flexibelere arbeids- en produktmarkten en het in de hand houden van de loonkosten zijn noodzakelijk om de concurrentiepositie van deze lidstaten te vergroten. Tevens zorgen dergelijke structurele hervormingen ervoor dat lidstaten beter in staat zijn om asymmetrische schokken op te vangen.

In de aanloop naar de derde fase van de EMU hebben de lidstaten een aanzienlijke voortgang geboekt met de consolidatie van hun overheidsbegrotingen. De gunstige conjunctuur en de eenmalige UMTS-opbrengsten zorgden zelfs voor een gemiddeld overschot van 0,1% in het eurogebied in 2000. Bij het inzetten van de economische neergang veranderde ook het beeld van de overheidsfinanciën. Verscheidene lidstaten kwamen vanaf 2002 in de problemen en voldeden niet aan de begrotingsregels van het Stabiliteits-en groeipact (SGP). De begrotingsregels hebben de oploop van tekorten tijdens deze economische neergang niet kunnen voorkomen maar wel weten te beperken. In verhouding met de gemiddelde tekorten van de VS en Japan in deze periode valt het gemiddelde van het eurogebied mee. Ook in vergelijking tot eerdere conjuncturele neergangen, is de verslechtering van tekorten beperkt gebleven. Verder blijkt het structurele tekort (conjunctuur-geschoond) aanzienlijk minder te zijn opgelopen dan het feitelijke gemiddelde tekort. Dit impliceert dat een groot deel van deze verslechtering is terug te voeren op de werking van de automatische stabilisatoren en minder op discretionair beleid. Achterafgezien heeft zich echter nog geen situatie voorgedaan van een structureel begrotingssaldo van dichtbij evenwicht of een overschot in het eurogebied.

Nederlandse inzet ten aanzien van de beleidsinstrumenten

Nederland heeft in de afgelopen jaren ingezet op een consequente toepassing van de Europese begrotingsregels. Nederland heeft bij de meeste raadsaanbevelingen in de buitensporigtekortprocedures zijn inzet gerealiseerd. De nog lopende procedures tegen Frankrijk en Duitsland zijn niet volgens de regels van het Verdrag en het Stabiliteits-en Groeipact. De Commissie heeft de besluiten van de Raad in november 2003 aanhangig gemaakt bij het Europese Hof van Justitie, dat vervolgens de Raadsaanbevelingen voor Frankrijk en Duitsland, waar Nederland tegen had gestemd, nietig verklaarde.

Mede naar aanleiding van de Hofuitspraak ontstond de behoefte om de regels van het SGP te verbeteren op basis van de opgedane ervaringen en om de economische argumentatie bij de toepassing van het pact te versterken. Naar tevredenheid van Nederland hebben de lidstaten geconcludeerd dat de 3% en 60 % tekort- en schuldnorm, de ankers van de begrotingsdiscipline dienden te blijven . Verder is de centrale rol voor de Commissie herbevestigd. Het aangepaste pact is een evenwichtig resultaat waarbij naast inhoudelijke aanscherpingen ook procedures zijn versoepeld zoals de ruimere deadlines en de mogelijkheid aanbevelingen te herhalen.

Meerdere aspecten van de aanpassing van de SGP-regels worden nader belicht in deze evaluatie.


· Nederland heeft succesvol ingezet op de notie dat een grotere budgettaire inspanning in economische goede tijden een noodzaak is om de automatische stabilisatoren beter te laten werken, waardoor procyclische ingrepen in een neergang kunnen worden vermeden. In het aangepaste pact is de aandacht voor meer doen in goede tijden op meerdere plaatsen terug te vinden. Voorbeelden zijn de afspraak dat de structurele budgettaire inspanning in goede tijden meer dan de 0,5% BBP moet zijn voor lidstaten die hun middellangetermijndoelstelling nog moeten bereiken en het inzetten van meevallers voor tekort-en schuldreductie.


· Nederland heeft met resultaat gepleit voor meer aandacht voor schuldhoudbaarheid in het hernieuwde pact. Voorbeelden hiervan zijn de in het nieuwe pact versterkte aandacht voor de schuld in de opstelling en beoordeling van stabiliteitsprogramma's, in de opstelling van aanbevelingen in de buitensporigtekortprocedure en bij bepaling van de middellangetermijndoelstelling.


· In de onderhandelingen bestond veel aandacht voor de "buitengewone omstandigheden" en het verzoek van enkele lidstaten tot uitwerking van het begrip "andere relevante factoren". Dit zijn twee begrippen uit het Verdrag, waar lidstaten een beroep op kunnen doen en waardoor het oordeel dat er een buitensporig tekort is, voorkomen kan worden. Voor Nederland was het zeer belangrijk dat lidstaten alleen een beroep op deze verzachtende omstandigheden kunnen doen indien is voldaan aan de overkoepelende voorwaarde dat een overschrijding van de 3% zowel klein als tijdelijk is. In het nieuwe pact is overeenkomstig de Nederlandse voorkeur vastgelegd dat alleen in het geval van een kleine en tevens tijdelijke overschrijding buitengewone omstandigheden en andere relevante factoren in beschouwing genomen kunnen worden om te bepalen of het tekort als niet-buitensporig kan worden aangemerkt.

Naast de begrotingregels is ook gekeken naar de Nederlandse inzet ten aanzien van de richtsnoeren voor economisch beleid en de werkgelegenheidsrichtsnoeren die tot doel hebben de coördinatie en het toezicht op het Europese economische beleid te versterken. Nederland heeft hier een aantal zaken bereikt. Ten eerste zijn in 2000 de landenspecifieke aanbevelingen aan de richtsnoeren toegevoegd. Met de herziening van de Lissabonstrategie in 2005 zijn nationale hervormingsprogramma's geïntroduceerd waarin lidstaten zelf hun individuele beleidsprioriteiten naar voren brengen. Hiernaast is de aandacht voor structurele hervormingen toegenomen. Meerdere lidstaten hebben vooruitgang geboekt met de uitvoering van structurele hervormingen, al blijven hervormingen op de arbeidsmarkt en op het gebied van diensten nog achter. Om daadwerkelijk de beleidsvoornemens te realiseren, heeft Nederland ingezet op meer aandacht voor de implementatie. Deze inzet heeft onder andere geresulteerd in een lagere frequentie van het opstellen van nieuwe richtsnoeren en in bespreking van implementatierapporten in de Raad.

Concluderend kan worden gesteld dat in het Europese krachtenveld, waarin Nederland één van de spelers is, Nederland met betrekking tot de drie beleidsinstrumenten op het terrein van economische en budgettaire beleidscoördinatie een rol van betekenis heeft gespeeld. Nederland staat voor een juiste toepassing van de regels van de Europese begrotingsprocedure en steunt derhalve de opstelling van de Commissie als hoeder van het Verdrag. Vanuit die opstelling tracht Nederland bij ontstane verschillen van inzicht flexibel en oplossingsgericht te werk te gaan om verantwoorde compromissen tot stand te brengen. De Nederlandse inzet en het resultaat met betrekking tot de toepassing alsook de aanpassing van de begrotingsregels van het SGP zijn hier een goed voorbeeld van. De nieuwe pactregels moeten zichzelf nog gaan bewijzen. Nederland zal blijven inzetten op het zo goed mogelijk toepassen van deze aangepaste begrotingsregels.