Speech staatssecretaris Van Geel op het diner van de dossierhouders
milieu van de Nederlandse ambassades in de EU op 12 januari 2006 in
Den Haag.
Dames en Heren,
Allereerst natuurlijk een gelukkig en gezond 2006! Dank, speciaal ook
aan directeur-generaal Marnix Krop, voor de gelegenheid iets te mogen
zeggen over het Europese milieubeleid. Graag ga ik met U, echte
EU-insiders, de discussie hierover aan.
Het behoeft nauwelijks toelichting dat Nederlands milieubeleid in zeer
hoge mate Europees is. Dat ons milieubeleid niet zonder Europees
milieubeleid kan. Kijk maar naar de cijfers - zeker 75% van ons
nationale milieubeleid vindt zijn oorsprong in Europese maatregelen.
Om nog maar te zwijgen van de groeiende rol van de EU op milieuterrein
in internationaal verband. Ook buiten Europa is de Brusselse dimensie
dus essentieel. Denk maar aan het verdrag van Kyoto of aan
biodiversiteit.
Europees milieubeleid in negatief daglicht
Toch zou de oplettende krantenlezer licht de indruk kunnen krijgen dat
het milieubeleid van de EU in Nederland slechts voor problemen zorgt.
Ik doe een willekeurige greep uit die reeks 'slecht nieuws berichten':
* 'Nederland op slot door Europese luchtkwaliteitseisen'
* 'Richtlijn Energieprestaties van gebouwen blijkt onevenredig duur'
Of, van wat ouder datum:
* 'Nitraatrichtlijn betekent einde van Nederlandse landbouw'
* 'Hamster legt met beroep op Habitatrichtlijn projectontwikkeling
plat'
Hier kunt u natuurlijk ook de rugstreeppad of weggekorfslak invullen.
De publieke bekendheid met de bedreigde plant- en diersoorten in
Nederland neemt in elk geval enorm toe! Een reeks slecht nieuws
berichten, dus. Is dat terecht? Wat betekent dat voor ons?
We kunnen niet simpelweg wijzen op een media-hype, ook al is goed
nieuws meestal geen nieuws. Want de vele Europese milieumaatregelen
die soepel geïmplementeerd worden, halen zelden de krant. En het
nuttig effect van de richtlijnen die ik zojuist noemde blijft vaak
onderbelicht. Toch zit er een kern van waarheid in de krantenkoppen
die ik noemde.
Het belang van Europees milieubeleid voor Nederland
Laat ik beginnen met het inhoudelijk positioneren van het Europese
milieubeleid, los van formeel-juridische vragen.
Het Nederlandse milieu is relatief kwetsbaar als gevolg van enkele
specifieke nationale kenmerken:
* hoge bevolkingsdichtheid in samenhang met hoge graad van
verstedelijking;
* hoge mate van industrialisering;
* hoogontwikkelde transport- en distributiefunctie;
* laaggelegen rivierdelta.
Mijn eerste conclusie is daarom: Nederland heeft een groot belang bij
een hoog beschermingsniveau in milieumaatregelen. Tegelijkertijd is
Nederland, door zijn beperkte omvang en geografische ligging, voor het
realiseren van milieudoelstellingen sterk afhankelijk van het
buitenland. De vervuiling komt immers in belangrijke mate mede van
over de grens.
Mijn tweede conclusie is daarom dat het hoge ambitieniveau vooral vorm
moet krijgen in internationale afspraken, bij voorkeur in EU-verband.
EU-regelgeving richt zich immers ook op de ons omringende landen, en
is bovendien dwingend.
Waar komt dan de Europese Unie in beeld?
* bij grensoverschrijdende milieuproblemen
(vervuild water, vieze lucht);
* bij grensoverschrijdende oplossingen
(samenhangend netwerk beschermde gebieden van Natura 2000);
* bij productmaatregelen die, genomen op nationaal niveau, de
interne markt zouden verstoren
(samenstellingseisen chemische producten, geluids- of
emissie-normen motorvoertuigen)
* bij maatregelen die, als die nationaal worden genomen, het "level
playing field" aan zouden tasten
(milieukwaliteitseisen water/lucht, eisen m.b.t.
milieu-effectrapportage).
Voor u is dit oud nieuws. In het regeerakkoord staat al dat ons
milieubeleid vooral op de Europese schaal gericht moet zijn. En dat de
inzet ambitieus is.
Resultaten van Europees milieubeleid
Het Europees milieubeleid heeft ons inmiddels heel wat opgeleverd. Het
begon in 1967 met een richtlijn over de indeling, verpakking en
etikettering van chemische stoffen. In feite dus de overgrootvader van
Reach.
Vervolgens kwamen steeds meer interne markt georiënteerde
milieurichtlijnen tot stand. Pas in 1979 volgde de eerste volledig op
het milieu gerichte EU-wet: de Vogelrichtlijn.
Daarna volgde in de jaren tachtig een hausse aan richtlijnen, gevolgd
door een herzieningsronde en modernisering in de jaren negentig.
Recentelijk is er sprake van een herbezinning op het acquis,
samengaand met verdere internationalisering.
Het resultaat is een bouwwerk van regelgeving dat alle
milieucompartimenten en alle sectoren omvat. Van bodem, water, lucht
en energie, via vervoer en landbouw, tot afval, natuur, stoffen en
industrie.
Een bouwwerk dat niet volmaakt is. Waar nog aan wordt gewerkt. Maar
ook een bouwwerk dat een stabiele basis legt voor een acceptabele
milieukwaliteit in - inmiddels - 25 landen.
Dit in zo'n korte tijd realiseren was zonder de EU ondenkbaar geweest.
En - ik kan dit niet genoeg bendrukken - Nederland vaart daar
kwalitatief zeer wel bij.
Oorzaak 1: algemeen negatief beeld rond referendum
Maar waarom gaat het zo slecht als het zo goed gaat? Vanwaar die
afkeer van Brussel?
Zowel in Brussel als in Den Haag kom ik mensen tegen die rood aanlopen
als ze horen van een nieuwe Europese milieumaatregel. Een maatregel
die in hun perceptie wel synoniem moet zijn met meer lasten voor
overheid en bedrijfsleven, met meer procedures en vooral veel onnodige
kosten. Ook als we praten over het 'schrappen van overbodige
regelgeving' wijst men al snel naar het milieubeleid- ook dit
overigens zowel in Den Haag als Brussel. Terwijl daar, als puntje bij
paaltje komt, bar weinig onder de categorie 'inhoudelijk overbodig'
valt.
Bij de beeldvorming over het Europese milieubeleid hebben twee
factoren een grote rol gespeeld.
In de eerste plaats de algemene onvrede met de Europese Unie, die rond
het Referendum manifest werd en ook tot politiek-bestuurlijk Nederland
doordrong. Als alles dat uit Brussel komt verdacht is, geldt dat ook
voor het milieubeleid.
Waarbij we het liefst vergeten dat wij zelf actief deel uitmaken van
"Brussel". Iets nadeligs is de schuld van Brussel, iets goeds een
Nederlands succes, voor de poorten van de hel weggesleept. Daarom zeg
ik: eerlijk zijn in het verkopen van de resultaten. Maar ook kritisch
zijn.
Zo is het zeer terecht dat de vraag naar subsidiariteit en
proportionaliteit veel scherper dan tevoren gesteld wordt. Voor het
milieubeleid is proportionaliteit het meest relevant. Zoals ik al zei
is de Europese schaal vaak de beste om milieumaatregelen te nemen.
Maar dat wil niet zeggen dat alles daar uitputtend moet worden
vastgelegd. Prima om in de EU nitraatnormen vast te leggen, maar laat
de manier waarop we die normen moeten halen aan de lidstaten over.
Prima om in de EU 'best practices' voor bodembeleid uit te wisselen,
maar liever geen inmenging in nationaal bodemsaneringsbeleid. Prima om
gezamenlijk in de EU tot een vergunningverlenings-systeem te komen,
maar geef lidstaten en lokale overheden de ruimte om aanvullend
instrumentarium te gebruiken.
Die vaak verfoeide 'overdreven bemoeienis' draagt sterk bij aan het
negatieve beeld. We moeten dus erkennen dat we nog kritischer en
alerter moeten zijn. Dat proberen we ook te doen - ik zeg 'we', want
dit betreft ook rechtstreeks mijn collega-bewindslieden - maar zelfs
een stevige lobby biedt geen garantie tegen ongewenste
Commissie-voorstellen, zoals een kaderrichtlijn Marien milieu of
Bodem.
Oorzaak 2: onaangename verrassingen bij de implementatie
Daarmee kom ik bij de tweede factor die het Europese milieubeleid in
ons land impopulair heeft gemaakt. Dat zijn de onaangename
verrassingen waar we in de implementatiefase soms voor komen te staan.
Verrassingen die overheden, bedrijven en burgers vaak direct raken.
Nogal wiedes dat dat niet aan de populariteit van het Europese
milieubeleid bijdraagt. Waarbij overigens niet altijd de richtlijn
zelf het probleem is, maar de manier waarop Nederland ermee omgaat.
Paradoxaal genoeg ondervindt Nederland problemen bij de implementatie
van een aantal Europese milieurichtlijnen waaraan het zelf juist zeer
actief heeft bijgedragen. Denk maar aan de Nitraatrichtlijn, de
Habitatrichtlijn, de Richtlijn Energieprestaties van gebouwen en de
Luchtkwaliteitsrichtlijnen.
Een nationaal goed werd geëxporteerd en kwam net iets anders, maar wel
in de vorm van dwingende regelgeving, als een boemerang via de EU
terug. Ondanks een meer dan gemiddelde invloed in de 'Commissiefase',
en ondanks een - ook interdepartementaal - goed gecoördineerde inzet
in de Raadsfase, werd Nederland in de implementatiefase verrast door
de financiële, juridische of bestuurlijke gevolgen van een richtlijn.
De vraag is dan ook: analyseren wij niet goed? Onderhandelen we
slecht? Kunnen we niet adequaat implementeren?
Er vallen zeker lessen te leren. Ik ga daar zo op in. Eerst wil ik
benadrukken dat het wel gaat om belangrijke milieumaatregelen waarmee
in Europa veel is bereikt. Het doel staat wat mij betreft niet ter
discussie. Wel soms het middel (zoals bij de nitraatrichtlijn), of het
gebrek aan noodzakelijke flankerende EU-maatregelen. Dat speelt bij de
eisen ten aanzien van luchtkwaliteit, waar Nederland zelfstandig
simpelweg niet aan kan voldoen. Fysiek niet, maar ook qua beleid niet.
Als wij bijvoorbeeld eenzijdige maatregelen treffen (verplichte
roetfilters) stuiten we op de logica van de interne markt.
Maar we moeten ook de hand in eigen boezem steken. U herkent vast wel
iets van mijn conclusies omdat die redelijk overeen komen met
rapporten als die van Van Voorst tot Voorst of het ROB:
* we moeten veel beter schakelen tussen de expertfase, de
onderhandelingsfase en de implementatiefase: deze mogen, ook wat
personele inzet betreft, niet los van elkaar staan;
* we moeten welbewust oog hebben voor het instrumentarium (wel of
geen wetgeving, streefwaarden of grenswaarden, kwaliteitseisen of
bronbeleid);
* van begin af aan moeten we oog hebben voor haalbaarheid,
uitvoerbaarheid en kosten;
om daarvan een compleet beeld te verzekeren is tijdige
inschakeling van bij de uitvoering betrokken partijen, zoals
decentrale overheden, een must;
* een doelgerichte en realistische onderhandelingsinzet, inclusief
het actief vormen van coalities;
* politieke aansturing gedurende de gehele looptijd van het dossier.
Mag een Europese milieumaatregel dan niets kosten? Natuurlijk wel,
maar het moet wel kosten-effectief zijn. Mogen Europese
milieumaatregelen niet ingrijpen in de nationale regelgeving?
Natuurlijk wel, maar uitvoerbaarheid is een randvoorwaarde. En sowieso
mogen we ons nooit laten verrassen door de financiële en juridische
gevolgen.
Daarbij moeten we ons realiseren dat de 'wet van de remmende
voorsprong' ons af en toe parten zal blijven spelen. Het is nu eenmaal
eenvoudiger een Europese richtlijn op een blanco blad over te
schrijven dan die richtlijn in te passen in een bestaand systeem van
milieuregelgeving. En zelfs een goed doordachte inzet is geen garantie
voor een 100% wenselijke uitkomst. EU-besluitvorming is een kwestie
van compromissen.
Ik noemde eerder als voordeel van Europese regelgeving dat die
dwingend is in de hele EU. Maar dus ook in Nederland. We moeten
tenslotte ook leren de uitkomst van de onderhandelingen tijdig te
voorzien. En we moeten adequaat omgaan met mogelijke afwijkingen van
het bestaande Nederlandse systeem.
Modernisering Europees milieubeleid
Ik ben benieuwd of u zich in mijn analyse vinden kan. Sta mij toe,
voor het hoofdgerecht komt, nog iets te zeggen over de toekomst.
Eerder zei ik al dat het bouwwerk van het Europese milieubeleid nog
onder constructie is. Aanvankelijk een berg los zand van
ad-hoc-maatregelen, waar vanaf de jaren negentig meer en meer
samenhang in komt. In 2006 verwachten we de tussentijdse evaluatie en
herziening van het belangrijkste Europese beleidsdocument: het
vigerend zesde Milieu-actieprogramma van de EU.
Onderschat u dit alstublieft niet: met het vijfde en zesde
actieprogramma is een ingrijpende modernisering van het Europese
milieubeleid in gang gezet. Gericht op consistentie en coherentie,
maar ook op een bewuste keuze van instrumenten.
Ik zie het milieubeleid van de EU als koploper in 'better regulation'.
Aan de hand van thematische strategieën (die voortkomen uit het zesde
milieu-actieprogramma) worden deelterreinen grondig bekeken:
bijvoorbeeld bodem, afval, lucht. Wat heeft de bestaande regelgeving
ons gebracht? Welke inhoudelijke uitdagingen liggen er nog?
Vervolgens wordt bezien welke opties er zijn voor verder beleid,
inclusief impact assessments. Regelgeving of juist niet? Wat moet op
EU-niveau en wat kan nationaal? Welke fouten uit bestaande regelgeving
(bijvoorbeeld: afvaldefinities) moeten worden hersteld? En pas dan
wordt een concreet voorstel in onderhandeling gebracht.
Het is een aanpak waar ik volledig achter sta, en die navolging op
andere beleidsterreinen verdient.
Nederlandse wensen 1: milieu als kans
Ook in de toekomst zal Nederland in het Europese milieubeleid zijn
eigen wensen inbrengen. Ik wil me nu tot twee dwarsdoorsnijdende
punten beperken. Ik zeg keer op keer dat we, gezien de specifieke
kenmerken van ons land, alleen met een slimmere aanpak
milieudoelstellingen op een kosteneffectievere manier kunnen
realiseren. En dat kan alleen marktconform. Ook in Europa. Tijdens het
Nederlands voorzitterschap heb ik, overigens met actieve steun van de
collega-bewindslieden van EZ, BZ, LNV en de premier, het thema 'milieu
als kans' op de Europese kaart gezet.
In de mid term review van de Lissabonstrategie is dit verankerd als de
noodzaak tot "eco-efficiëntie". Een goed economisch beleid stimuleert
de marktintroductie van eco-efficiënte innovaties, en de groei van het
marktaandeel van eco-efficiënte innovaties verbetert de
milieukwaliteit. Als dit in de EU gerealiseerd wordt, heeft het
Europese bedrijfsleven bovendien een voorsprong op de andere
economische regio's. Dat is wat ik bedoel met een slimmere aanpak.
Een aanpak die alleen gerealiseerd kan worden met de blijvende actieve
betrokkenheid van alle economische sectoren. Het gaat om innovaties in
de industrie, in de landbouw, in de vervoerssector en op al die andere
terreinen waar een effectief milieubeleid niet top-down tot stand kan
komen. Hier ligt naar mijn mening een heel belangrijke brug naar de
toekomst, een brug die we alleen gezamenlijk kunnen bouwen. Dit
gedachtengoed wordt nog lang niet in alle lidstaten rijksbreed
gedragen. In het promoten daarvan zou u op de posten een belangrijke
rol kunnen spelen.
Nederlandse wensen2: level playing field
Naast een beleid gericht op milieu als kans, is de zorg om een 'level
playing field' een tweede rode draad van onze mileu-inzet in Brussel.
Ik wil daar even bij stilstaan, omdat dit aspect vaak versimpeld
wordt. Het 'level playing field' kent verschillende dimensies.
* Waar Europese producteisen worden vastgesteld is het eenvoudig:
deze vorm van harmonisatie is gericht op het wegnemen van
belemmerende nationale eisen. Slechts in zeer uitzonderlijke
gevallen zal Nederland van de uitzonderingsmogelijkheden gebruik
willen en kunnen maken. Een voorbeeld is het verplicht stellen van
roetfilters: juridisch gezien is dit een "extra" ten opzichte van
de Europese harmonisatiemaatregelen inzake het product auto.
* Complexer ligt het bij Europese milieukwaliteitseisen. Ook hier
zal niet snel een Nederlandse extra verplichting op de
geharmoniseerde eis worden gestapeld. Het behoud van een al
gerealiseerde betere kwaliteit zou daar wel aanleiding toe kunnen
geven. Het bereiken van de vereiste milieukwaliteit kan echter in
het ene land wel meer inspanning en dus meer kosten vergen dan in
het andere land. Het milieu is nu eenmaal geen "level field", ook
al is ons land tamelijk vlak. Ook hier is luchtkwaliteit een voor
de hand liggend voorbeeld.
Is er een wetenschappelijk onderbouwde Europese
gezondheidsstandaard, dan wordt daar nationaal niet aan gemorreld.
Noch naar beneden, noch naar boven toe. Maar het leidt wel tot een
grotere inspanning in Nederland, ook van het bedrijfsleven. En het
geeft nog eens aan dat Europese milieuwetgeving soms zeer gewenst
is.
* Want bronmaatregelen moeten op EU-schaal worden genomen. Ook hier
op vele terreinen: emissies van de industrie, van het verkeer en
van de landbouw.
* Ten slotte wordt het level playing field ook bepaald door het
instrumentarium. Dit omvat een scala van factoren, van het (vooral
Europese) mededingingsbeleid tot en met het (nationale en lokale)
vergunningenbeleid. Hierbij moeten we vermijden dat de EU
instrumenten of procedures voorschrijft die niet strikt
noodzakelijk zijn of niet passen in de Nederlandse praktijk. Ik
wees daar eerder al op. Maar het inpassen in de eigen systematiek
van wetgeving en bestuur kan anderzijds wel leiden tot verschillen
tussen de lidstaten.
Nederlandse rol; de koplopersmythe
Dames en Heren,
Ik sluit af met een vraag waar ik straks graag uw antwoord op hoor: Is
Nederland, nu dat zich zo lijkt te schikken naar de EU, van koploper
op milieugebied afgezakt tot ergens achterin het peloton? Ik krijg die
vergelijking met een wielerwedstrijd vaker voorgelegd, wellicht
ingegeven door kennis van mijn hobby's.
Maar, dames en heren, de vergelijking gaat mank. Zij gaat er namelijk
vanuit dat een aantal individuen strijden om één eerste plaats.
Vroeger liep Nederland, met enkele andere lidstaten, inderdaad voorop.
Echter niet omdat het ons streven was eerder te zijn, maar omdat het
een noodzaak was hier milieubeleid tot stand te brengen. We mogen blij
zijn dat het Europese milieubeleid volwassen aan het worden is en dat
alle landen naar elkaar toe trekken.
Ik zou het dan ook liever vergelijken met een ploegentijdrit. We gaan
gezamenlijk verder, en we boeken alleen resultaat als we allemaal de
finish halen. En af en toe moet je even aan kop om de boel vlot te
trekken, en die rol neemt Nederland regelmatig en graag op zich. Omdat
ik denk dat Nederland dat goed kan, maar ook uit eigenbelang.
Dat brengt mij dan meteen op het voor de hand liggende verzoek aan u
om op uw posten in de andere lidstaten alert te zijn op dat
eigenbelang. U mag van mij verwachten dat u vanuit Den Haag te horen
krijgt wat onze belangen zijn. Ik hoop van u te horen welke
voedingsbodem er in 'uw lidstaat' is voor het Nederlands standpunt. Ik
heb gemerkt dat Nederlandse visies niet altijd direct begrepen worden.
Gelijk hebben is nog geen gelijk krijgen. U kunt helpen bij het
vergaren van informatie, maar ook bij het uitleggen, overtuigen en
lobbyen. Ik heb in het dossier luchtkwaliteit al zeer bruikbare
resultaten van u mogen ontvangen.
Mijn dank daarvoor - het smaakt naar meer!
Dames en heren,
Ik hoop dat u het met me eens bent dat Nederland en Europa elkaar op
milieugebied absoluut nodig hebben. Nederland heeft een groot belang
bij ambitieuze Europese maatregelen om nationale milieudoelstellingen
te bereiken. Dat rechtvaardigt een actieve en ambitieuze inzet in
Brussel, zowel in de Commissiefase als tijdens de onderhandelingen.
Deze afhankelijkheid van Europese regels impliceert tegelijkertijd
afhankelijkheid van de inzet van andere Europese spelers. Van de
Commissie, het Europees Parlement en de andere lidstaten. Nederland
moet de regie dus delen, we hebben het eindresultaat niet in eigen
hand. Dat kan hier en daar tot teleurstelling leiden, maar het geheel
overziend concludeer ik dat de baten voor Nederland de lasten verre
overtreffen.
Ik wil er alles aan doen om dat zo te houden, en als ik kijk naar de
recente aanzetten tot modernisering van het Europese milieubeleid, heb
ik er ook alle vertrouwen in dat dat zal lukken.
2006 wordt een goed jaar voor het milieu. In Nederland en in Europa.
Ik dank u wel.
Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer