Memorie van toelichting: Nader rapport inzake het voorstel van wet tot wijziging van de Gaswet i.v.m. de maatregelen die nodig zijn ter uitvoering van de verordening


1

Wijziging van de Gaswet in verband met de maatregelen die nodig zijn ter
uitvoering van de verordening (EG) nr. 1775/2005 van het Europees Parlement en
de Raad van de Europese Unie van 28 september 2005 betreffende de voorwaarden
voor de toegang tot aardgastransmissienetten (PbEG L 289)


MEMORIE VAN TOELICHTING

I. ALGEMEEN DEEL

1. Achtergrond wetsvoorstel

De interne gasmarkt van de Europese Unie bevindt zich in een liberaliseringsproces
met als doel een efficiënte en zekere gasvoorziening door middel van effectieve Europese
concurrentie. Om tot deze effectieve concurrentie te komen, is het onder andere van
belang dat de marktregels van de lidstaten zoveel mogelijk worden geharmoniseerd. Met
onder andere richtlijn nr. 2003/55/EG van het Europees Parlement en de Raad van de
Europese Unie van 26 juni 2003 betreffende gemeenschappelijke regels voor de interne
markt voor aardgas en houdende intrekking van Richtlijn 98/30/EG (PbEU L 176)
(hierna: tweede gasrichtlijn), is een belangrijke stap gezet tot harmonisering. Deze
richtlijn is in Nederland geïmplementeerd bij de Wijziging Elektriciteitswet 1998 en
Gaswet in verband met implementatie en aanscherping toezicht netbeheer, welke wet op
14 juli 2004 in werking is getreden.

Daarnaast wordt er vooruitgang geboekt met behulp van vrijwillige afspraken vanuit het
Europees regelgevend Forum voor gas (het zogeheten 'Madrid' Forum), een
overlegorgaan waar alle relevante partijen op de Europese gasmarkt aan deelnemen. Dit
resulteert in zogeheten Guidelines for Good Practice. Echter, ervaring met deze
vrijwillige afspraken, zoals naar voren gekomen in het genoemd Forum, leert dat deze
afspraken niet in alle gevallen voldoende harmonisering tot stand te brengen, en dat er
behoefte is aan meer specifieke wettelijke regels over gastransmissie om dit te bereiken.
De verordening (EG) nr. 1775/2005 van het Europees Parlement en de Raad van de
Europese Unie van 28 september 2005 betreffende de voorwaarden voor de toegang tot
aardgastransmissienetten (PbEG L 289) (hierna: de verordening) voorziet in deze
behoefte. Dit voorstel beoogt de benodigde maatregelen te treffen die nodig zijn voor een
effectieve uitvoering van de verordening. Dit betreft in het bijzonder de aanwijzing van
met de uitvoering van de verordening belaste nationale instanties en maatregelen in
verband met het toezicht op de naleving en de handhaving van de verordening.
2

2. De verordening; opzet en inhoud

Het toepassingsgebied van de verordening ligt in gastransmissie (transport van gas, in
de regel door hogedrukpijpleidingen, dat niet bestemd is voor eindafnemers) en niet in de
lokale gasdistributie (het fijnmazige netwerk waar de eindafnemer op is aangesloten).
Binnen de aardgastransmissie richt de verordening zich met name op:
- derdentoegangsdiensten,

- allocatiemechanismen voor gastransmissiecapaciteit in het bijzonder bij congestie, en
- transparantie-eisen. Deze begrippen worden hieronder toegelicht.
Met betrekking tot de opzet van de verordening is het volgende nog
vermeldenswaardig. De verordening is opgebouwd uit een beperkt aantal artikelen; de
kernartikelen 4, 5 en 6 worden meer gedetailleerd uitgewerkt in de op artikel 9
gebaseerde "richtsnoeren" die zijn opgenomen in de bijlage bij de verordening. De
richtsnoeren maken integraal deel uit de verordening en zij hebben mitsdien een
normatief karakter. Om snel te kunnen inspelen op gewijzigde omstandigheden kunnen
de richtsnoeren worden gewijzigd door middel van een zogeheten comitologieprocedure
(zie artikelen 9, tweede lid, en 14, van de verordening).
2.1 Derdentoegangsdiensten

Van oudsher wordt in de internationale gaswereld de leidingaanleg, leidingbeheer en
gaslevering verzorgd aan de hand van een leveringscontract. Het leveringscontract tussen
producent en afnemer is dan leidend voor de aanleg van transportleidingen, en de toegang
tot deze leiding is voorbehouden aan de partijen die de levering zijn overeengekomen. Dit
model stelt de afnemer vrijwel niet in staat om, gebruikmakend van dezelfde
gastransportleiding, voor een andere leverancier te kiezen. In het kader van de
liberalisering heeft de Europese Unie daarom met de tweede gasrichtlijn voor een
structurele scheiding tussen gastransport en gaslevering gekozen. De beheerder van de
gastransportleiding mag zich niet bezighouden met gaslevering en moet alle leveranciers
zonder te discrimineren toegang geven tot de gastransportinfrastructuur. Zodoende wordt
de afnemer in staat gesteld om, zonder een nieuwe transportleiding aan te laten leggen,
een derde partij gas te laten leveren. De verordening scherpt de regelgeving aan op het
punt van non-discriminatoire toegang tot het gastransportnet door met name
anticongestie-procedures in het leven te roepen en de transparantie te verbeteren.
2.2 Congestie

Het kan voorkomen dat een beheerder van gastransportleidingen geconfronteerd wordt
met een hogere vraag naar gastransport dan er 'in de leiding past', er is dan sprake van
congestie. Hierbij is het van belang fysieke en contractuele congestie te onderscheiden.
Fysieke congestie wil zeggen dat er fysiek daadwerkelijk geen ruimte in de
transportleiding over is.

3

Contractuele congestie wil zeggen dat alle ruimte gereserveerd is maar tevens uit
ervaring blijkt dat de gereserveerde ruimte zeer waarschijnlijk fysiek niet benut zal
worden. Hierbij kan sprake zijn van het hamsteren (hoarding) van capaciteit, het
reserveren van capaciteit voor andere doeleinden dan het zelf transporteren van gas
(bijvoorbeeld speculatie op doorverkoop van de transportcapaciteit). In geval van
contractuele congestie dreigt het suboptimaal benutten van transportcapaciteit en een
oneigenlijke drempel voor gasleveranciers om toe te treden tot de markt. Voorliggende
verordening voorziet in procedures om contractuele congestie op te lossen door
gecontracteerde, maar ongebruikte capaciteit (opnieuw) aan te bieden aan gebruikers van
het gastransportnet (netgebruikers).

De transmissiesysteembeheerder past in geval van fysieke congestie nietdiscriminerende
en transparante mechanismen voor capaciteitsallocatie toe; er is geen
gebruik gemaakt van de keuzemogelijkheid op grond van artikel 5, vijfde lid, van de
Verordening om voor deze taak een regelgevende instantie aan te wijzen.
2.3 Transparantie-eisen

De efficiëntie van de gasvoorziening is erbij gebaat dat alle leveranciers tegen
transparante voorwaarden toegang kunnen krijgen tot het gastransportnet. Bovendien is
het van belang dat alle leveranciers tijdig op de hoogte zijn van (mogelijke) congestie. De
verordening verplicht alle beheerders van gastransportnetten binnen de Europese Unie om
op toegankelijke wijze informatie beschikbaar te stellen aan netgebruikers, met name
over de transportcapaciteit op "strategische punten" in de transportleiding (zoals exit-,
entry- en interconnectiepunten).

3. Beknopte inhoud wetsvoorstel

Aangezien Europese verordeningen directe werking hebben in alle lidstaten, en de
Nederlandse Gaswet reeds in grote mate voldoet aan de verordening, is slechts een
beperkte aanpassing van de Gaswet nodig.

Het betreft ten eerste de aanwijzing van de nationale instantie die belast wordt met de
uitvoering en de handhaving van respectievelijk het toezicht op de naleving van de
verordening. De raad van bestuur van de Nederlandse Mededingingsautoriteit (hierna: de
raad bestuur van de NMa) respectievelijk de door hem aangewezen ambtenaren van de
NMa, worden met deze taken belast en krijgen de voor de uitoefening van die taak
benodigde bevoegdheden toebedeeld.

De Gaswet schrijft verder voor dat de raad van bestuur van de NMa de tariefstructuren
en voorwaarden vaststelt die gelden tussen netbeheerder en netgebruikers dan wel
afnemers. Hierbij dient hij met een aantal publieke belangen (leveringszekerheid, nondiscriminatie,
etc) rekening te houden, en bestaande wet- en regelgeving in acht te nemen.
Het onderhavige voorstel tot wetswijziging stelt buiten twijfel dat hij ook de verordening
4

en de daarop gebaseerde richtsnoeren in acht neemt bij het vaststellen van bovenstaande
tariefstructuren en voorwaarden.

Gastransportbedrijven zijn ten slotte, zowel gelet op de Gaswet, als op de verordening,
verplicht om beschikbare transportcapaciteit non-discriminatoir en transparant aan te
bieden. De Gaswet kent, evenals de verordening, een aantal uitzonderingen op deze plicht
tot aanbieden (artikel 15, eerste lid). Omdat de uitzonderingen van de Gaswet niet ruimer
kunnen zijn dan die van de verordening, wordt de Gaswet op dit punt in lijn gebracht met
de verordening.

Van de mogelijkheid op grond van artikel 1, tweede lid, van de Verordening om een
entiteit of instantie in te stellen voor de uitoefening van een of meer normaliter aan de
transmissiesysteembeheerder toegewezen functies, is geen gebruik gemaakt.
4. Toezicht en handhaving

Zoals gezegd, worden de raad van bestuur van de NMa respectievelijk de door hem
aangewezen ambtenaren van de NMa, belast met de handhaving van respectievelijk het
toezicht op de naleving van de verordening. Uit contacten met de NMa is gebleken dat
het wetsvoorstel voldoende is om de verordening uit te voeren, toezicht te houden op de
naleving van de verordening en de verordening te handhaven. Op enkele punten is het
wetsvoorstel naar aanleiding van opmerkingen van de NMa verbeterd.
5. Administratieve lasten

De voorgestelde wetswijziging veroorzaakt op zichzelf geen administratieve lasten;
wel veroorzaakt de verordening extra administratieve taken voor de netbeheerder van het
landelijk gastransportenet (Gas Transport Services). Omdat de landelijk netbeheerder
sinds 1 juli 2005 volledig eigendom is van de staat, vallen deze taken echter buiten de
definitie van administratieve lasten. Deze lasten zijn daarom niet verder gekwantificeerd.
Actal heeft aangegeven geen noodzaak te zien om het voorliggende wetsvoorstel formeel
te toetsen.

II. ARTIKELEN

Artikel I

Onderdeel A

Aan artikel 1, eerste lid, van de Gaswet wordt een onderdeel toegevoegd met een
definitie van de verordening betreffende de voorwaarden voor toegang tot de
aardgastransmissienetten, opdat daar elders in de wet eenvoudig naar kan worden
verwezen.

5

Onderdelen B en C

De raad van bestuur van de NMa moet op grond van artikel 12f van de Gaswet de
tariefstructuren en voorwaarden, zoals voorgesteld door de gezamenlijke netbeheerders,
goedkeuren. Onderdelen van die tariefstructuren en voorwaarden die goedkeuring
behoeven zijn in ieder geval de boetes voor onbalans en de tarieven voor verstrekking van
gegevens (artikel 7, vijfde en zesde lid, van de Verordening). Bij deze goedkeuring moet
hij de in artikel 12f, eerste lid, opgesomde belangen en regels in acht nemen. Met deze
wijziging wordt buiten twijfel gesteld dat de raad van bestuur van de NMa bij
goedkeuring van de tariefstructuren en voorwaarden ook de verordening en de bij de
verordening behorende richtsnoeren in acht neemt. Regels van de verordening die in dit
verband relevant zijn, hebben betrekking op transparantie, non-discriminatie,
systeemintegriteit, interoperabiliteit, tarieven, kruissubsidiëring, balancering,
marktliquiditeit, grensoverschrijdende handel, capaciteitsallocatie en congestiebeheer.
Met name relevant zijn de artikelen 3 en 7, eerste en zevende lid, van de verordening.
Van de richtsnoeren, die als bijlage bij de verordening zijn gevoegd, zijn met name van
belang:

- punt 1 (derdentoegangsdiensten),

- onderdeel 2.1 (principes die ten grondslag liggen aan het mechanisme voor
capaciteitsallocatie en de procedures voor congestiebeheer), en
- onderdeel 2.2 (procedures voor congestiebeheer in geval van contractuele
congestie).

Onderdeel D

Dit onderdeel sterkt ter implementatie van artikel 5, eerste lid, van de verordening. De
voorgestelde wijziging van artikel 15 van de Gaswet verzekert dat de marktdeelnemers op
de "relevante punten" als bedoeld in artikel 6 van de verordening maximale capaciteit ter
beschikking krijgen, waarbij als randvoorwaarden de systeemintegriteit en een efficiënte
netexploitatie gelden. De zinsnede "Onverminderd .." brengt tot uiting dat bij spanning
tussen artikel 5, eerste lid, van de verordening en de weigeringsgronden in artikel 15,
eerste lid, van de Gaswet eerstgenoemde bepaling voorrang heeft.
Onderdeel E

Dit onderdeel strekt ter implementatie van artikel 5, vierde lid, van de verordening. Dit
betreft het geval dat capaciteit ongebruikt blijft en sprake is van contractuele congestie.
De eerste volzin van het vierde lid van artikel 5 bepaalt dat de beheerder van het landelijk
gastransportnet ongebruikte capaciteit dan op de primaire markt op "day ahead"-basis en
afschakelbaar aanbiedt, tenzij daardoor inbreuk op bestaande contracten wordt gemaakt.
In dat laatste geval moet de beheerder van het landelijk gastransportnet de netgebruiker
verzoeken in overleg met de raad van bestuur van de NMa ongebruikte capaciteit op de
6

secundaire markt te verwerven, dat wil zeggen te kopen of te huren van andere
netgebruikers.

Onderdeel F

De voorgestelde wijziging van de artikelen 34 en 35 van de Gaswet bewerkstelligt dat
de Minister van Economische Zaken en de raad van bestuur van de NMa inzage kunnen
verlangen in de gegevens en bescheiden die zij nodig hebben voor de uitvoering van de
verordening en van de richtsnoeren. Hiertoe behoort in ieder geval de registratie van de
beheerder van het landelijk gastransportnet van de capaciteitscontracten en andere
relevante informatie over het berekenen van en de toegang tot beschikbare
transportcapaciteit (onderdeel 6 van richtsnoer 3.3) en het door de beheerder van het
landelijk gastransportnet bij te houden logboek over de werkelijke onderhouds- en
flowstoringen (onderdeel 10 van richtsnoer 1).

Onderdeel G

In dit onderdeel wordt een drietal artikelen ingevoegd die betrekking hebben op uit de
verordening en de richtsnoeren voortvloeiende verplichtingen van de beheerder van het
landelijk gastransportnet informatie te verschaffen, zowel richting overheidsinstanties, als
richting netgebruikers.

Artikel 38

Het eerste lid wijst de raad van bestuur van de NMa aan als bevoegde instantie die
overeenkomstig artikel 6, vierde lid, van de verordening "relevante punten" in het
landelijk gastransportnet goedkeurt. In artikel 6, derde lid, en in richtsnoer 3.2 is nader
aangeduid welke punten hieronder in ieder geval moeten worden verstaan. Dit zijn in het
bijzonder entry-, exit-, en interconnectiepunten. De beheerder van het landelijk
gastransportnet is verplicht voor de relevante punten regelmatig en gebruikersvriendelijk
informatie te verstrekken over technische, gecontracteerde en beschikbare capaciteit. In
artikel 6, derde lid, en in richtsnoer 3.3 wordt nader aangeduid welke informatie moet
worden verstrekt, alsmede de wijze waarop dit moet gebeuren.
Op grond van artikel 6, vijfde lid, van de verordening kan de beheerder van het
landelijk gastransportnet de "bevoegde instantie" verzoeken publicatie van bepaalde
gegevens op een punt of punten beperken als hij van oordeel is dat hij om redenen van
vertrouwelijkheid niet gerechtigd is die gegevens te publiceren. Het tweede lid van dit
artikel wijst de raad van bestuur van de NMa aan als bevoegde instantie die op een
dergelijk verzoek beslist.

Indien de beheerder van het landelijk gastransportnet niet in staat is bepaalde gegevens
te publiceren moet hij uiterlijk op 1 december 2006 na overleg met "relevante nationale
instanties" een actieplan voor de uitvoering vaststellen (zie richtsnoer 3.3, onderdeel 8,
7

van de bijlage bij de verordening). Het derde lid van het voorgestelde artikel 38 wijst de
raad van bestuur van de NMa aan als de "relevante nationale instantie" waarmee de
beheerder van het landelijk gastransportnet in dat geval moet overleggen over dit
actieplan.

Artikel 38a

In dit artikel wordt de raad van bestuur van de NMa aangewezen als de instantie aan
wie de beheerder van het landelijk gastransportnet overeenkomstig artikel 8 van de
verordening zijn geharmoniseerde transportcontracten en door hem ontwikkelde
procedures op de primaire markt om de handel op de secundaire markt te bevorderen,
moet overleggen.

Artikel 38b

Het voorgestelde artikel 38b strekt ter uitvoering van artikel 11 van de verordening. De
Minister van Economische Zaken en de raad van bestuur van de NMa worden
aangewezen als de instanties die de Europese Commissie overeenkomstig artikel 11 van
de verordening desgevraagd de informatie verschaffen die de Commissie nodig heeft voor
de toepassing van artikel 9 van de verordening.

Onderdelen H en I

Dit onderdeel strekt ter uitvoering van de artikelen 10 en 13 van de verordening. De
voorgestelde wijziging van artikel 59 van de Gaswet bewerkstelligt dat de door de raad
van bestuur van de NMa daartoe aangewezen ambtenaren toezicht kunnen houden op de
naleving van de verordening. De voorgestelde wijziging van artikel 60, tweede lid, van de
Gaswet, bewerkstelligt dat de raad van bestuur van de NMa ook een bindende aanwijzing
kan geven in verband met de naleving van de verordening.
Onderdeel J

Dit artikel strekt ter uitvoering van artikel 13 van de verordening. De voorgestelde
wijziging van artikel 60ac van de Gaswet bewerkstelligt dat de raad van bestuur van de
NMa bij overtreding van de verordening, een bestuurlijke dwangsom kan opleggen. Een
bestuurlijke dwangsom wordt afdoende geacht om naleving van de verordening te
bewerkstelligen. Een bestuurlijke boete wordt minder passend geacht in verband met het
instrumentele karakter van de verordening, meer in het bijzonder van de richtsnoeren.
In dit verband wordt nog het volgende aangetekend. De richtsnoeren in de bijlage zijn
geen zelfstandige normen, maar nadere uitwerkingen van de artikelen 4, 5 en 6 van de
verordening. In geval van "overtreding" van een richtsnoer wordt dus niet dat richtsnoer
8

als zodanig gehandhaafd, maar het artikel waarvan dat richtsnoer een nadere uitwerking
is.

Artikel II

Dit artikel regelt de inwerkingtreding van de wet. Het bepaalt dat de wet in werking
treedt op een bij koninklijk besluit te bepalen tijdstip. Op grond van artikel 17, tweede lid,
van de verordening is de verordening, behoudens een in dit verband niet relevant
onderdeel, van toepassing met ingang van 1 juli 2006. Het streven is dat dit wetsvoorstel
voor die datum tot wet zal zijn verheven en uiterlijk op die datum in werking zal treden.
De Minister van Economische Zaken,

9

Bijlage: Transponeringstabel

Verordening Gaswet

Artikel 1, tweede lid Er wordt geen entiteit of instantie ingesteld die
wordt belast met de uitoefening van een of meer

normaliter aan de transmissiesysteembeheerder

toegewezen functies

artikel 3, eerste lid artikel 12f, eerste, derde en vierde lid
artikel 12h, eerste en vijfde lid

artikel 4 (en richtsnoer 1.10) artikelen 34, eerste en derde lid, en 35
artikel 5, eerste lid artikel 15, eerste lid

artikel 5, vierde lid artikel 16a

artikel 5, vijfde lid Er wordt geen gebruik gemaakt van de
mogelijkheid in geval van fysieke congestie

mechanismen voor capaciteitsallocatie door een

regelgevende instantie in plaats van door de

transmissiesysteembeheerder toe te laten passen

artikel 6 (en richtsnoer 3.3.6) artikelen 34, eerste en derde lid, en 35
artikel 6 (en richtsnoer 3.3.8) artikel 38, derde lid
artikel 6, vierde lid artikel 38, eerste lid

artikel 6, vijfde lid artikel 38, tweede lid

artikel 7, eerste lid artikel 12f, eerste, derde en vierde lid
artikel 12h, eerste en vijfde lid

artikel 7, vijfde lid wordt uitgevoerd via de artikelen 10a, 12a, 12f en
12h

artikel 7, zesde lid wordt uitgevoerd via de artikelen 10a, 12a, 12f en
12h

artikel 7, zevende lid artikel 12f, eerste, derde en vierde lid
artikel 12h, eerste en vijfde lid

Artikel 8 artikel 38a

artikel 10 artikel 59, eerste lid

artikel 11 artikel 38b

artikel 13 artikelen 60, tweede lid, en 60ac, eerste lid