Brief aan de TK over participatiebanen
1. Inleiding
De Raad voor werk en inkomen (RWI) heeft op 19 april jl. een advies uitgebracht met
voorstellen voor de aanpak van de problematiek aan de onderkant van de arbeidsmarkt. In dat
advies stelt de Raad dat gemeenten behoefte hebben aan een extra instrument, de
participatiebaan, voor het moeilijkste deel van hun doelgroep. Ik ben het met de RWI eens dat
aandacht voor bijstandsgerechtigden met een grote afstand tot de arbeidsmarkt belangrijk is
en dat ook mensen die nog (lang) niet klaar zijn voor een reguliere arbeidplaats perspectief
dient te worden geboden. Daarbij is de vraag of de huidige wettelijke kaders voldoende ruimte
bieden om deze mensen optimaal te kunnen helpen.
In het Algemeen Overleg op 14 september jl. heb ik daarom toegezegd te komen met een
nadere uitwerking van de vormgeving van participatiebanen. Ik heb daarbij gesproken over de
mogelijkheid van een lex specialis. Deze brief bevat de toegezegde nadere uitwerking. In de
brief ga ik tevens in op het gebruik van het I-deel voor de financiering van participatiebanen,
zonder dat de prikkelwerking van de Wet werk en bijstand (WWB) verloren gaat.
Ik heb de RWI en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) bij de uitwerking van
de participatiebanen betrokken. Ook individuele gemeenten zijn naar hun ideeën over de
participatiebanen gevraagd. Deze input heb ik meegenomen bij de vormgeving van het
uiteindelijke voorstel voor de participatiebanen. Het voorstel dat er nu ligt kan dan ook op een
breed draagvlak rekenen.
De rol van de rijksoverheid bij participatiebanen is vooral voorwaardenscheppend. Door
wetgeving aan te passen, bied ik gemeenten meer mogelijkheden om ook de mensen die ver
van de arbeidsmarkt afstaan in te schakelen en perspectief te bieden. Gemeenten bepalen zelf
of zij participatiebanen willen inzetten. Bij de uitwerking van de participatiebanen is ernaar
gestreefd om zoveel mogelijk aan te sluiten bij het decentrale karakter van de WWB.
Uit de brief zal blijken dat de variant waarin het mogelijk wordt gemaakt om langer te werken
met behoud van uitkering, de voorkeur geniet boven de andere mogelijke varianten van
participatiebanen. Ook de RWI en de VNG hebben hun voorkeur voor deze variant
uitgesproken.
2. Inhoudelijk vormgeving
2.1 Doelgroep
Ik onderken dat er een groep mensen is die door langdurige werkloosheid een grote afstand tot
de arbeidsmarkt hebben. Gemeenten hebben aangegeven behoefte te hebben aan een extra
instrument voor het moeilijkste deel van hun bestand. Participatiebanen moeten in deze
behoefte voorzien. De participatiebanen zijn dus specifiek bedoeld voor
uitkeringsgerechtigden met een grote afstand tot de arbeidsmarkt van wie niet kan worden
verwacht dat zij op korte termijn doorstromen naar reguliere arbeid. Op de reïntegratieladder
staan participatiebanen op één van de laagste treden van de ladder, namelijk op de trede van
sociale activering. Het doel van de participatiebanen is om betrokkene door te laten stromen
naar een volgende trede op de ladder waarbij het accent meer ligt op arbeidsactivering (bijv.
---
leerwerktrajecten, scholing, taalcursussen) of arbeidstoeleiding (bijv. bemiddeling,
sollicitatiecursus) en uiteindelijk naar reguliere arbeid.
Regulier werk
Arbeidstoeleiding
- Bemiddeling
en job-hunting
Arbeidsactivering - Sollicitatiecursus
en Netwerkcursus
- Tijdelijke
gesubsidieerde
arbeid
Sociale activering - Leerwerktrajecten
- Scholing
- Stages en
-Participatiebanen proefplaatsingen
- Vrijwilligerswerk - Taalcursussen
Zorg/hulpverlening - Integrale trajecten
Door
verwijzing naar
hulpverlenings-
instanties
Het RWI-advies voorziet participatiebanen enkel voor bijstandsgerechtigden. Ik ben van
mening dat ook uitkeringsgerechtigden op grond van de Wet inkomensvoorziening oudere en
gedeeltelijk arbeidsongeschikte werkloze werknemers (IOAW) en de Wet
inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte gewezen zelfstandigen
(IOAZ) voor een participatiebaan in aanmerking moeten kunnen komen. De IOAW en de
IOAZ kennen hetzelfde reïntegratieregime en instrumentarium als de WWB en de uitvoering
van deze regelingen ligt in handen van gemeenten. Het ligt derhalve in de rede dat deze
uitkeringsgerechtigden eveneens tot de doelgroep voor de participatiebanen worden gerekend.
Ik heb tevens de afweging gemaakt of participatiebanen ook ingezet moeten kunnen worden
voor andere groepen uitkeringsgerechtigden, zoals uitkeringsgerechtigden op grond van de
Werkloosheidswet (WW) of gedeeltelijk arbeidsgeschikten. Ik ben tot de conclusie gekomen
dat dit de wetgeving en de uitvoering gecompliceerder maakt. Ik wil de doelgroep voor de
participatiebanen daarom beperken tot bijstandgerechtigden en IOAZ- en IOAW-
gerechtigden. Ook de VNG en de RWI zijn deze mening toegedaan.
2.2 Inhoud participatiebanen
Participatiebanen zijn tijdelijke werkplekken waarin mensen in het kader van hun reïntegratie
additionele arbeid verrichten en een inkomen ontvangen dat niet meer bedraagt dan hun
uitkering. Omdat participatiebanen zijn bedoeld voor mensen met een grote afstand tot de
arbeidsmarkt ligt het voor de hand dat wordt gezocht naar werkzaamheden die passen bij de
vaardigheden van deze mensen. De werkzaamheden kunnen van velerlei aard zijn. Het kan
---
gaan om activiteiten die van nut zijn voor de werkgever of de samenleving en die tevens
nuttig zijn voor de ontwikkeling van betrokkene zelf richting de reguliere arbeidsmarkt. In dit
verband kan ook worden gedacht aan vrijwilligerswerk, buurtwerk enzovoorts. Ook stage-
achtige activiteiten bij een reguliere werkgever zijn met het oog op het wennen aan een
werksituatie denkbaar als opstap naar een traject richting arbeidsmarkt.
Mensen werken op een participatiebaan in het perspectief van hun reïntegratie. Dit wil zeggen
dat de activiteit primair gericht moet zijn op het bevorderen van de mogelijkheden van de
cliënt om uit de bijstand te stromen naar reguliere arbeid en niet primair op het realiseren van
het bedrijfsdoel van de werkgever. Activiteiten kunnen niet het karakter hebben van een
tegenprestatie in de vorm van gewone productieve arbeid. Mocht dit wel het geval zijn, dan is
de participatiebaan niet de meest geëigende weg om de cliënt verder te helpen bij reïntegratie.
Een participatiebaan is een opstap naar regulier werk, geen gewoon werk.
Bij participatiebanen gaat het om additioneel werk. Additionaliteit houdt in dat het een
speciaal gecreëerde functie, of een reeds bestaande functie die een werknemer alleen met
speciale begeleiding kan verrichten, betreft. Een werknemer zal minder productief dan zijn
collega's op een reguliere arbeidsplaats zijn. Gemeenten kunnen, indien gewenst, in
gemeentelijke regelgeving het begrip additionaliteit uitwerken.
Ik heb een aantal maal mijn opvattingen uitgesproken over het werken van bijstandsmoeders
in de kinderopvang. In het Algemeen Overleg van 3 november jl. heb ik toegezegd om in deze
brief hierop in te gaan. Het is van groot belang dat ook bijstandsmoeders geactiveerd worden.
Één van de mogelijkheden hierbij is dat bijstandsmoeders begeleid gaan werken in de
kinderopvang of buitenschoolse opvang. Dit kan zijn in het kader van een leerwerktraject. Zij
krijgen dan een opleiding tot gediplomeerd `kinderleidster'. Binnen de kinderopvang vinden
er reeds projecten plaats waar bijstandsmoeders een leerwerktraject volgen. Daarnaast kunnen
bijstandsmoeders in het kader van een participatiebaan werkzaamheden verrichten in de
kinderopvang of buitenschoolse opvang. Het gaat daarbij om ondersteunende
werkzaamheden. Vanzelfsprekend blijft het maatwerk van de gemeente waarbij de
persoonlijke omstandigheden en de motivatie van cliënt een rol spelen.
2.3. Tijdelijk/duur
Uitgangspunt van het kabinet voor wat betreft arbeidsmarktinstrumenten anders dan de Wet
sociale werkvoorziening - is dat deze tijdelijk van aard zijn en maximaal perspectief op
regulier werk blijven bieden. Dit geldt dus ook voor participatiebanen. Er zit dus een
maximale duur aan een participatiebaan. Het is niet mogelijk om deze periode te verlengen of
om iemand na afloop van de ene participatiebaan op een andere participatiebaan te plaatsen.
De gedachte hier achter is dat als iemand na een langere periode op een participatiebaan nog
geen stap hoger op de reïntegratieladder kan zetten, de participatiebaan blijkbaar niet het
geschikte reïntegratie-instrument voor de betrokkene is.
Het is echter ook niet de bedoeling dat iemand weer terug valt in de uitkering en er vervolgens
niets meer aan de reïntegratie van de betrokkene wordt gedaan. Niemand mag worden
afgeschreven. Van gemeenten wordt verwacht dat zij gedurende de periode dat iemand op een
participatiebaan werkt meerdere malen een diagnose maken van de problemen die ten
grondslag liggen aan de afstand tot de arbeidsmarkt van de betrokkene. Op die manier moet er
na beëindiging van de participatiebaan, maar waarschijnlijk al eerder, een duidelijk beeld zijn
van de problemen die er spelen. Met dit inzicht kan een ander reïntegratie-instrument of
hulpverlening in worden gezet om deze problemen aan te pakken.
---
Dit betekent dat er een bepaalde maximale duur aan een participatiebaan moet zitten. Hierbij
moet rekening worden gehouden met het feit dat naarmate de periode dat gewerkt wordt met
behoud van uitkering langer is, het risico dat de participatiebaan door de rechter wordt gezien
als een arbeidsovereenkomst toeneemt.
Ik ben van mening dat voor een doelmatige inzet van het instrument de maximale duur van
een participatiebaan twee jaar dient te zijn. Dit heeft te maken met de volgende zaken:
· Twee jaar is voldoende lang om werkervaring op te doen en is niet zodanig lang dat
mensen met die "baan" vergroeid raken. Bij mensen die vergroeid raken met hun `baan'
bestaat het risico dat ze niet meer willen/kunnen doorstromen naar een trede hoger op de
reïntegratieladder.
· Twee jaar doet recht aan het begrip tijdelijkheid.
· Twee jaar sluit aan bij de maximale duur van de langere reïntegratietrajecten, zoals
leerwerktrajecten.
3. Juridische vormgeving
3.1 Drie varianten
In het RWI-advies zijn twee vormen van participatiebanen gepresenteerd, nl. werken met
behoud van uitkering en het inzetten van de uitkering als loon(kosten)subsidie. In het tweede
geval wordt een formele arbeidsrelatie aangegaan met de gemeente of met een
(tussen)werkgever. Bij de juridische vormgeving van de participatiebanen dient rekening te
worden gehouden met een aantal uitgangspunten. Ten eerste dient de beloning op een
participatiebaan niet meer te bedragen dan de uitkering. In het geval van een
arbeidsovereenkomst dient er gewerkt te worden tegen het wettelijk minimumloon naar rato
van de arbeidsduur. Dit houdt in dat het maximum aantal te werken uren per week wordt
beperkt door de hoogte van de beloning. Daarnaast moet het in de participatiebaan mogelijk
zijn om 2 jaar te werken. De huidige wettelijke kaders bieden onvoldoende ruimte om de
participatiebanen volgens deze uitgangspunten uit te werken.
Om de participatiebanen juridisch mogelijk te maken zijn drie varianten bezien:
· A: een aparte wet die regelt dat aan een participatiebaan in de vorm van een
arbeidsovereenkomst bepaalde consequenties niet zijn verbonden die normaal wel aan
een dienstbetrekking zijn verbonden.
· B: aanpassingen in WWB, IOAW en IOAZ die een juridische grondslag geven voor
een langere periode van werken met behoud van uitkering.
· C: een aparte wettelijke regeling op basis waarvan degene met een grote afstand tot de
arbeidsmarkt, die in het kader van zijn reïntegratie onbeloonde additionele arbeid
verricht, een uitkering ontvangen, niet zijnde WWB, IOAW of IOAZ.
Variant A: Contractuele participatiebaan
Bij variant A is sprake van een arbeidsovereenkomst. Daaruit vloeien een aantal
consequenties voort die zich niet goed verhouden tot de uitgangspunten van een
participatiebaan. Dit betreft met de name de elementen tijdelijkheid en beloning. In een aparte
wet kan geregeld worden dat aan een participatiebaan in de vorm van een
arbeidsovereenkomst bepaalde consequenties niet zijn verbonden die normaal wel aan een
dienstbetrekking zijn verbonden. Zo kan ten aanzien van de arbeidsduur geregeld worden dat
de Wet aanpassing arbeidsduur niet van toepassing is op een participatiebaan. Dit is van
belang omdat anders de betrokkene door het verhogen van het aantal te werken uren alsnog
een hoger inkomen kan realiseren dan de uitkering. Ook zou de flexwet voor deze categorie
---
buiten werking kunnen worden gesteld om te voorkomen dat 3 opeenvolgende contracten bij
bijvoorbeeld de gemeente tot een vast contract leiden.
Ten aanzien van het loon zou geregeld moeten worden dat de gemeente als
subsidievoorwaarde stelt dat het netto-inkomen van de betrokkene niet hoger is dan de netto-
uitkering. Hierbij dient rekening te worden gehouden met het wettelijk minimuloon. Dat heeft
tot gevolg dat het aantal werkuren zodanig moet worden bepaald dat per maand niet meer aan
inkomen verdiend wordt dan de uitkering die betrokkene zou hebben gehad als hij de
arbeidsovereenkomst niet zou zijn aangegaan. De berekening van dat aantal werkuren is
buitengewoon ingewikkeld doordat:
· Op het moment dat de uitkeringsgerechtigde een dienstbetrekking aangaat hij/zij recht
heeft op een of meerdere fiscale kortingen, zoals de arbeidskorting en de
combinatiekorting. Dit levert een netto-inkomensvoordeel op waarvoor gecorrigeerd moet
worden. Een aanpassing in de generieke fiscale wetgeving voor enkel de participatiebaan
is zonder precedent en in strijd met het beginsel van gelijke behandeling. Dat betekent dan
dat een correctie berekend moet worden per individu op het aantal uren (minder lang
werken).
· Daarnaast is er de kinderkorting. Deze komt bij de bijstand standaard ten goede aan
uitkeringsgerechtigden. Ook voor werkenden geldt deze korting, maar voor lage inkomens
kan deze fiscale aftrekpost niet geëffectueerd worden. Deze verzilveringsproblematiek
levert juist een inkomensnadeel (armoedeval) op van ca. 7% als men vanuit een uitkering
gaat werken. Ook hier zal in de berekeningen rekening mee moeten worden gehouden
(vanaf 2008 vervalt dit probleem overigens).
· Dan zijn er de huurtoeslagen en de vele inkomensafhankelijke regelingen. Het
gelijkschakelen van mensen op een participatiebaan met bijstandsgerechtigden en
derhalve het onderscheid maken tussen werkenden in een participatiebaan en andere
werkenden - is niet uitvoerbaar voor de Belastingdienst. Ook hier zal via berekeningen
voor gecorrigeerd moeten worden.
· Indien zich wijzigingen in de situatie van betrokkene voordoen (huwelijk, scheiding,
geboorte kind, kinderen uit huis, etc.) heeft dit gevolgen voor de hoogte van de uitkering
die betrokkene krijgt. Dit dient doorgegeven te worden aan de werkgever zodat het aantal
uren dat gewerkt wordt, aangepast kan worden aan de nieuwe situatie.
Om tot een meer praktisch werkbare oplossing te komen kan er voor gekozen worden om per
huishoudtype (samenwonend/alleenstaande ouder/alleenstaande) een vast aantal te werken
uren vast te stellen. Dit omdat de netto-uitkering voor het grootste deel wordt bepaald door
het huishoudtype. Hierbij bestaan twee mogelijkheden voor het vaststellen van het aantal
uren:
1. Het aantal uren per huishoudtype wordt zo vastgesteld dat voor ieder verzekerd is
dat het netto-inkomen minimaal gelijk is aan de netto-uitkering en in de regel dus
hoger. Dit heeft als nadeel dat de prikkel voor betrokkene om zich in te spannen
voor reguliere arbeid vermindert.
2. Het aantal uren per huishoudtype wordt zodanig vastgesteld dat het netto-inkomen
uit hoofde van de participatiebaan maximaal gelijk is aan de netto-uitkering en in de
regel dus lager. Nadeel hiervan is dat nagenoeg alle personen op een participatiebaan
maar een beperkt aantal uren kunnen werken en daarnaast een aanvullende uitkering
zullen krijgen.
Voor het vaststellen van een vast aantal te werken uren per huishoudtype zullen gemeenten
ingewikkelde berekeningen moeten uitvoeren. Dat aantal uren is immers afhankelijk van het
brutoloon voor de betrokken werkzaamheden terwijl er ook binnen de drie verschillende
---
huishoudtypen verschil kan bestaan wat betreft de fiscale kortingen, inkomensafhankelijke
regelingen enz. waar de betrokkene voor in aanmerking komt.
Daarnaast zullen de loonkosten voor de werkgever hoger zijn dan de netto-uitkering. Dit komt
omdat de werkgever een brutoloon moet betalen en werkgeverslasten heeft. Van deze
werkgeverslasten kan op een aantal punten niet per wet worden afgeweken:
· Uitzonderen van de verzekering voor de Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen
(Wet WIA) is wegens internationale verdragen niet mogelijk.
· Uitzonderen van de verzekering van de WW of Ziektewet (ZW) is op grond van de
internationale verdragen alleen mogelijk als aan bepaalde voorwaarden is voldaan,
namelijk dat minimaal 80% van alle werknemers een uitkering van tenminste 50% van het
loon plus kinderbijslag van een ongeschoolde arbeider ontvangen bij inkomstenverlies als
gevolg van ziekte. Bij werkloosheid is dat 55% van alle werknemers. Mocht dit een
knelpunt vormen dan dient leidt dit tot extra lasten voor gemeenten dan wel werkgever.
· Pensioenen: als met betrekking tot een werkgever geregeld is dat mensen in een
dienstbetrekking recht hebben op pensioenopbouw, dan verhindert het beginsel van
gelijke behandeling dat hierop voor mensen met een participatiebaan een uitzondering
gemaakt wordt.
Dit levert extra kosten op voor de werkgever. Gemeenten zouden deze extra lasten over
kunnen nemen.
Deze variant vergt dus veel specifieke regelgeving. Waar wettelijke uitzonderingen niet
mogelijk zijn (fiscale wetgeving, Wet WIA, pensioenen en eventueel WW/ZW) zijn fikse
administratieve c.q. financiële lasten voor gemeenten en bedrijven de consequentie om te
regelen dat de participatiebanen voldoen aan de gestelde eisen.
Variant B: Werken met behoud van uitkering binnen de WWB, IOAW en IOAZ
Het is binnen de WWB al mogelijk om uitkeringsgerechtigden te laten werken met behoud
van uitkering. Op dit moment is evenwel onduidelijk gedurende welke periode kan worden
gewerkt met behoud van uitkering zonder dat een arbeidsovereenkomst ontstaat.
Dienaangaande is nog geen jurisprudentie bekend. Door een aanpassing van de WWB, IOAW
en IOAZ wordt zoveel mogelijk vermeden dat bij het werken in een participatiebaan
gedurende twee jaar sprake is van een arbeidsovereenkomst. Door deze aanpassing wordt het
risico dat de rechter oordeelt dat er sprake is van een arbeidsovereenkomst aanzienlijk
beperkt.
Dit wordt geregeld door in de WWB te bepalen dat het college van B&W ten aanzien van de
doelgroep aan de ondersteuning bij reïntegratie invulling kan geven door de betrokkene
onbeloond additionele arbeid te laten verrichten al dan niet ten behoeve van een derde -
gedurende een periode van maximaal 2 jaar. In de IOAW en IOAZ zou een overeenkomstige
regeling moeten worden opgenomen.
Variant C: Een aparte wettelijke regeling
Variant C behelst een aparte wettelijke regeling voor mensen op een participatiebaan. De
betrokkene blijft uitkeringsgerechtigd, doch krijgt die uitkering die overeenkomt met de
uitkering die hij/zij gehad zou hebben als hij/zij niet was gaan werken in de participatiebaan -
uit hoofde van de aparte wettelijke regeling. De betrokkene is derhalve geen
bijstandsgerechtigde meer. Hoewel ook in deze variant sprake is van werken met behoud van
uitkering, heeft betrokkene in deze variant een andere status dan bijstandsgerechtigde. In het
kader van deregulering ligt optie C echter niet voor de hand.
---
Conclusie
Variant A is uitvoeringstechnisch erg ingewikkeld, doordat er sprake is van een
arbeidsovereenkomst met alle juridische gevolgen van dien, waarvan niet gemakkelijk
afgeweken kan worden. Uit bestuurlijk overleg met de RWI en de VNG is gebleken dat zowel
wat betreft de RWI als de VNG deze variant niet de voorkeur verdient.
De toegevoegde waarde van variant C ten opzichte van B is beperkt, namelijk enkel de andere
status die betrokkene zou kunnen krijgen. In variant B kan deze andere status echter ook op
een andere manier geregeld worden namelijk door een participatie-ontwikkelingsplan bij de
participatiebaan te betrekken (zie hieronder). Variant C heeft wel nadelen ten opzichte van B.
Zo spoort variant C niet met ingezet beleid voor wat betreft deregulering.
Ik kies dan ook voor variant B. Variant B kan op een groot draagvlak rekenen. De RWI en de
VNG hebben aangegeven ook een voorkeur voor deze variant te hebben.
3.2 Participatie-ontwikkelingsplan
Om alle partijen (deelnemer participatiebaan, gemeente en inlener) zo optimaal mogelijk bij
de participatiebaan te betrekken, kan er een participatie-ontwikkelingsplan tussen gemeente
en participant worden opgesteld. De gemeente kan hiermee de intentie van de participatiebaan
verduidelijken. Ik acht dit wenselijk. Verder kan nader worden ingegaan op de betrokkenheid
van de eventuele derde waarbij de participant tewerk wordt gesteld. Ook aspecten als
begeleiding van de participant, eventuele scholing van de werknemer en controle op het
reïntegratietraject door de gemeente kunnen worden geregeld.
3.3 Beloning
De uitkeringsgerechtigden op een participatiebaan blijven hun uitkering ontvangen. Er is geen
onderscheid in het gemeentelijk instrumentarium dat voor deze groep kan worden ingezet. De
WWB laat de invulling van het reïntegratiebeleid immers over aan gemeenten. Zo heeft de
gemeente dus ook de mogelijkheid om eventueel een stimuleringspremie toe te kennen. De
hoogte van de premie kan van invloed zijn op de armoedeval van betrokkene. Daarom is het
wenselijk dat gemeenten hier zorgvuldig mee omgaan. Ik ga er daarom vanuit dat gemeenten
terughoudend en selectief zijn bij de inzet van de stimuleringspremie. Mijn waarneming is dat
zij hier nu in het algemeen ook zorgvuldig mee omgaan. Vaak wordt deze premie toegekend
bij het afronden van een traject of het uitstromen naar regulier werk.
Toekenning van de stimuleringspremie zal, conform de huidige regels, jaarlijks eenmalig
plaatsvinden en van jaar tot jaar zal worden beoordeeld of de betrokkene hiervoor in
aanmerking komt. De ervaring met de Algemene bijstandswet die een periodieke vrijlating
kende heeft uitgewezen dat door de periodiciteit de prikkel omslaat in gewenning waardoor
uitstroom belemmerd wordt. Bovendien zijn periodieke premies, anders dan de eenmalige
premie, belast en tellen zij mee bij het verzamelinkomen. Dat leidt tot een aanzienlijke
verhoging van de premiekosten en tot verlies van inkomensafhankelijke bijdragen waardoor
periodieke premies voor de betrokkene per saldo financieel minder aantrekkelijk kunnen zijn
dan een eenmalige premie.
4. Financiering participatiebaan
Een bijstandsgerechtigde blijft gedurende de tijd dat deze aan een participatiebaan deelneemt,
zijn uitkering ontvangen. Hij blijft ook als bijstandsgerechtigde geregistreerd, zodat hij voor
de raming van het budget voor het inkomensdeel (I-deel) van de WWB mee blijft tellen.
Hierdoor ondervinden gemeenten geen nadeel als zij een cliënt een participatiebaan
aanbieden. De raming van het macro-budget verandert immers niet.
---
Gemeenten houden een stimulans om mensen uit te laten stromen. Uit de financierings-
systematiek vloeit immers voort dat gemeenten die meer uitstroom en minder instroom weten
te realiseren dan vergelijkbare gemeenten hier een financieel voordeel van hebben. Als een
gemeente de uitkeringsgerechtigden dus onevenredig lang op een participatiebaan laat zitten
of onvoldoende doen aan begeleiding waardoor hun uitstroomkans negatief wordt beïnvloed,
zal de gemeente dit merken. Dit resulteert namelijk in hogere uitgaven dan vergelijkbare
gemeenten. Het is van belang voor doorstroming van personen op een participatiebaan dat
deze stimulans in stand blijft.
Financiering bijkomende kosten
Gemeenten mogen hun WWB-werkdeel niet besteden aan uitvoeringskosten. Het gaat hierbij
om de kosten die voortvloeien uit de wettelijke taak van gemeenten, zoals het bepalen van de
noodzaak van een reïntegratievoorziening en het aanbieden ervan. De kosten die direct aan
een reïntegratievoorziening zijn toe te rekenen, vallen niet onder de definitie van
uitvoeringskosten. Met andere woorden: als de gemeente zelf werkzaamheden uitvoert die
ook onderdeel hadden kunnen uitmaken van door reïntegratiebedrijven uitgevoerde
voorzieningen, dan worden die kosten niet tot de reguliere uitvoeringskosten gerekend en
mogen ten laste worden gebracht van het WWB-werkdeel. Gemeenten kunnen de bijkomende
kosten van participatiebanen dus ten laste brengen van het W-deel. De wet hoeft hier niet voor
te worden aangepast.
Inleenvergoedingen
De participatiebanen mogen de concurrentieverhoudingen niet nadelig beïnvloeden. Als de
productiviteit van de uitkeringsgerechtigde op een participatiebaan de kosten van de
werkgever (begeleidingskosten enz) overstijgt, dient een inleenvergoeding gevraagd te
worden. Ik acht het niet wenselijk dat gemeenten met participatiebanen meer inkomsten
genereren dan ze kwijt zijn aan de te verstrekken uitkering plus eventueel een premie voor
betrokkene. In de meeste gevallen zal gezien het feit dat het instrument wordt ingezet voor
een doelgroep met een grote afstand tot de arbeidsmarkt sprake zijn van een zeer lage
productiviteit die de kosten voor de werkgever niet zal overstijgen. Hierdoor zal het aantal en
de hoogte van de inleenvergoedingen waarschijnlijk zeer beperkt zijn. Gemeenten moeten de
inleenvergoedingen verantwoorden als ontvangsten op het inkomensdeel. Dit zorgt ervoor dat
er zicht kan worden gehouden op de inkomsten die gemeenten genereren door
inleenvergoedingen. Bij de evaluatie van de participatiebanen (zie paragraaf 6) wordt de
doorwerking van inleenvergoedingen nader bezien.
5. Indicatiestelling
In het RWI-advies wordt gesteld dat er strikte criteria voor de selectie en doelgroep van de
participatiebanen moeten worden gehanteerd. Verder is in een bestuurlijk overleg met de RWI
aan de orde geweest of er centrale, landelijke normen voor indicatie in de wet opgenomen
zouden moeten worden of dat de nadere invulling van de selectiecriteria overgelaten kan
worden aan gemeenten.
Mijn uitgangspunt is dat, zoals de RWI in haar advies pleit en door de VNG is aangegeven, de
systematiek van de WWB volledig intact moet blijven. Het wordt aan gemeenten overgelaten
om voor de afbakening van de doelgroep indicatiecriteria vast te stellen en die te
operationaliseren. Op deze wijze blijft het decentrale karakter van de WWB intact. Dit is
nodig omdat juist de kennis van de relevante arbeidsmarkt, de individuele benadering en
---
maatwerk cruciaal zijn bij het bepalen van de afstand tot de arbeidsmarkt en bij de doelmatige
inzet van participatiebanen. De afstand tot arbeidsmarkt heeft vaak niet één oorzaak,
bijvoorbeeld de duur van uitkeringsafhankelijkheid, maar meerdere, lokaal en persoonlijk
bepaalde, oorzaken. Het vaststellen van gemeentelijke criteria doet recht aan de
mogelijkheden van gemeenten om via maatwerk rekening te houden met die oorzaken en hun
onderlinge samenhang.
6. Implementatie
Mijn voornemen met betrekking tot de participatiebanen is op een aantal bijeenkomsten met
gemeenten aan de orde geweest. Hieruit blijkt dat er bij veel gemeenten interesse is voor de
participatiebanen. Sommige gemeenten hebben zelfs vooruitlopend op de uitwerking van de
participatiebanen al eigen plannen voor de participatiebanen gepresenteerd. Uit bijeenkomsten
met gemeenten blijkt echter ook dat er nog veel onduidelijkheid bestaat bij gemeenten m.b.t.
participatiebanen. Dat is in zekere zin ook logisch omdat de concrete invulling van het
voorstel nog niet duidelijk was. Voorlichting over de participatiebanen vind ik daarom
belangrijk. Ik ben voornemens deze voorlichting aan gemeenten te geven via het
gemeenteloket en de verzamelbrief. Ook is de RWI bezig met een handreiking over de
reïntegratieladder. Ik zal met de RWI in overleg treden hoe de participatiebanen hierin mee
kunnen worden genomen.
De keuze voor de juridische vormgeving van werken met behoud van uitkering binnen de
WWB, IOAW en IOAZ (variant B) betekent dat, met inachtneming van de gebruikelijke
termijnen voor externe toetsing, nog voor het zomerreces een wetsvoorstel aan uw Kamer kan
worden gezonden. Inwerkingtreding per 1 januari 2007 lijkt mij derhalve zeer wel mogelijk
De doeltreffendheid en effectiviteit van de voorgestelde uitbreiding van het werken met
behoud van uitkering zal worden geëvalueerd zodra daar voldoende ervaring mee is
opgedaan. Vanaf de inwerkingtreding van de wetswijziging zal het gebruik van de
participatiebanen worden gevolgd. De regering zal het verslag van deze evaluatie binnen vier
jaar na de inwerkingtreding van het wetsvoorstel aan het Parlement beschikbaar stellen.
7. Slot
Gemeenten krijgen met de participatiebanen een extra instrument in handen om
bijstandsgerechtigden met een grote afstand tot de arbeidsmarkt te activeren. Via de
participatiebanen worden de bijstandsgerechtigden geactiveerd met als doel ze een stapje
dichter bij inschakeling op de reguliere arbeidsmarkt te brengen. Ten opzichte van de huidige
situatie krijgen gemeenten meer mogelijkheden om deze mensen voor langere tijd in te
schakelen. Hiermee wordt tevens invulling gegeven aan de motie Van As c.s.1. Deze motie
verzoekt de regering de wetgeving zodanig aan te passen dat mensen die een
(bijstands)uitkering genieten, als tegenprestatie worden verplicht om gedurende een
substantieel deel van een volledige werkweek werkzaamheden te verrichten waaraan naar het
oordeel van gemeenten behoefte is, zonder dat er sprake is van verdringing op de
arbeidsmarkt. Gemeenten hebben binnen de WWB een breed scala van instrumenten tot hun
beschikking zowel waar het gaat om reïntegratievoorzieningen, als waar het gaat om het
opleggen van verplichtingen. Dit betekent dat gemeenten bijstandsgerechtigden nu al binnen
de bestaande regels van de WWB kunnen verplichten maatschappelijk nuttige activiteiten te
1 Kamerstukken II, 2005/06, 30 300, nr. 26.
---
verrichten in het kader van reïntegratie en participatie. Dit in aanmerking nemend en gelet ook
op de vele work first benaderingen en nu dan ook de participatiebanen, ben ik van mening dat
gemeenten voldoende instrumenten in handen hebben en voldoende ruimte hebben om
invulling te geven aan de intentie van de motie Van As. Ik beschouw de motie Van As
hiermee dan ook als afgedaan.
Het voorstel voor de participatiebaan is zo vormgegeven dat de systematiek van de WWB
volledig intact blijft en zoveel mogelijk wordt aangesloten bij het decentrale karakter van de
WWB. Gemeenten hebben met de WWB reeds ruime mogelijkheden gekregen voor de
invulling van hun reïntegratiebeleid. Met de voorgestelde vormgeving van participatiebanen
worden deze mogelijkheden verder verruimd. Het is aan gemeenten om te bepalen of zij dit
instrument willen inzetten. Indien gemeenten hiervoor kiezen is het aan hen om nadere
invulling te geven aan de indicering van deelnemers aan participatiebanen en aan de
additionaliteit van de banen. Het Rijk stelt hieraan geen nadere regels. Daarmee wordt recht
gedaan aan de verantwoordelijkheidsverdeling tussen Rijk en gemeenten, zoals die met de
WWB tot stand is gekomen.
Ook op het punt van de financiering van de participatiebanen is sprake van een aantrekkelijke
vormgeving voor gemeenten. Het realiseren van participatiebanen leidt niet tot een lager I-
deel en gemeenten kunnen de bijkomende kosten van een participatiebaan voldoen uit het W-
deel. Gemeenten blijven ook een stimulans behouden om mensen uit te laten stromen naar
reguliere arbeid. Met de voorgestelde vormgeving is volgens mij sprake van een aantrekkelijk
arrangement voor gemeenten, zonder dat dit afbreuk doet aan de prikkelwerking van de
WWB.
10
Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid