Raad voor Werk en Inkomen
logoocw
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Postbus 20018
2500 EA Den Haag
Den Haag Ons kenmerk
4 november 2005 BVE/I&I/2005/47288
Onderwerp
leer/werkplicht voor jongeren tot 23 jaar
Inleiding
Bij brief van 1 juli jl. (Kamerstukken II, 2004-2005, 26.695 en 29.454, nr. 24) heeft het kabinet uw
Kamer geïnformeerd over zijn voornemens ten aanzien van de uitvoering van de motie Verhagen c.s.
over een leer/werkplicht voor jongeren tot 23 jaar. Het kabinet heeft aangegeven een nader onderzoek
te verrichten naar de aard en omvang van de doelgroep en de volgende voornemens nader te
onderzoeken: versterking van de aanpak van de doelgroep op gemeentelijk niveau (ketenbenadering),
verbetering van de registratie van de doelgroep, het creëren van meer praktijkgericht leeraanbod en,
als sluitstuk, een leer/werkplicht voor jongeren van 18 tot 23 jaar zonder startkwalificatie die niet aan
het leren of werken zijn en geen uitkering hebben. Met betrekking tot deze voornemens is advies
gevraagd aan zowel de Onderwijsraad (OR) als de Raad voor Werk en Inkomen (RWI).
De adviezen van de OR en RWI op de voornemens van het kabinet zijn vooruitlopend op deze brief ter
informatie aan uw Kamer toegezonden (Kamerstukken II, 2005-2006, 26695 29454, nr. 25). Voorts is
over deze adviezen gesproken met onder andere de VNG, de Landelijke Vereniging voor
Leerplichtambtenaren en RMC-medewerkers.
Op basis van het genoemde onderzoek, de ontvangen adviezen en de gevoerde gesprekken informeert
het kabinet de Tweede Kamer met deze brief over de uitkomsten van het onderzoek naar de doelgroep
en over de concrete uitwerking van zijn voornemens. Het kabinet wil in goed overleg met de
Commissaris Jeugd- en Jongerenbeleid onderstaande maatregelen invoeren om tot een sluitende
aanpak van deze doelgroep te komen.
Onderzoek naar doelgroep: over wie hebben we het?
De doelgroep wordt gevormd door jongeren van 18 tot 23 jaar zonder startkwalificatie, die niet aan het
leren of werken zijn en geen uitkering hebben. Het onderzoek wijst uit dat het hier gaat om een diverse
groep van `kunners', `willers', `niet kunners' en `niet willers'. Volgens CBS cijfers ging het in 2003 om
Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap
Rijnstraat 50, Postbus 16375, 2500 BJ Den Haag T +31-70-412 3456 F +31-70-412 3450 W www.minocw.nl
blad 2/8
circa 37.000 en in 2004 om circa 31.000 jongeren. Opvallend is dat de jongeren in deze groep zich in
een cruciale fase lijken te bevinden: óf jongeren vinden zelf (vaak via uitzendbureaus) alsnog de weg
naar een reguliere baan óf ze lijken te berusten in hun situatie, resulterend in beperkte
toekomstmogelijkheden en mogelijke afhankelijkheid van een uitkering. Hoewel deze jongeren gebaat
zijn bij gerichte ondersteuning om aansluiting met de arbeidsmarkt te behouden, blijken
overheidsinstanties deze groep nu nauwelijks te bereiken. Gelet op de diversiteit van de groep en de
regionale spreiding is maatwerk, georganiseerd door met name gemeenten, noodzakelijk. Een
uitgebreidere samenvatting van het onderzoek is in bijlage 1 opgenomen.
Hoewel de motie Verhagen c.s. primair ziet op jongeren die geen uitkering ontvangen, moet hier kort
worden gewezen op het beleid ten aanzien van de groep waarvoor dat wel het geval is. Zowel voor
jongeren met een WW- als bijstandsuitkering geldt dat aan het ontvangen van een uitkering een aantal
plichten is verbonden. Aan dergelijke plichten wordt niet altijd adequaat voldaan. Uit recent onderzoek
in opdracht van de Taskforce Jeugdwerkloosheid (`De werkloze jongere in beeld', Research voor Beleid,
Leiden, 2005) komt bijvoorbeeld naar voren dat de opkomst van jongeren op voor hen georganiseerde
activiteiten zoals actiedagen en banenmarkten vaak aan de magere kant is. Het verplichtstellen van
opkomst, onder dreiging van uitkeringssancties, blijkt een duidelijk positief effect op de opkomst te
hebben. Het is mede vanuit dat perspectief van belang dat het sanctie-instrumentarium dat UWV en
gemeenten ter beschikking staat consequent wordt toegepast. Mocht blijken dat dit onvoldoende
gebeurt, dan zal het kabinet dit bij de ketenpartners onder de aandacht brengen.
Concrete uitwerking van voornemens uit brief van 1 juli jl.
1. Voortijdig schoolverlaten:
De Onderwijsraad (OR) en de Raad voor Werk en Inkomen (RWI) geven aan de preventie van voortijdig
schoolverlaten de hoogste prioriteit. Het kabinet onderschrijft dit. De RWI adviseert het loslaten van
het strikte onderscheid tussen sectorstartniveau (geeft opleidingsniveau aan dat nodig is om een
specifiek beroep te kunnen uitoefenen) en startkwalificatieniveau (HAVO of MBO-2 niveau). Dit biedt
een betere oriëntatie op de arbeidsmarkt en geeft waardering aan behaalde kwalificaties onder het
niveau van de startkwalificatie. RWI wijst voorts op het belang dat jongeren die op sectorstartniveau
instromen op de arbeidsmarkt zich kunnen blijven scholen en doet een beroep op sociale partners om
dit in CAO's vast te leggen.
· De minister en staatssecretaris van OCW hebben hun nieuwe voornemens voor de aanpak van
voortijdig schoolverlaten aan de Tweede Kamer gezonden (`Aanval op de uitval', kenmerk
BVE/2005/38549, d.d. 1 november 2005) en betrekken de adviezen van de OR en RWI bij de
uitwerking hiervan,evenals bij het lopende IBO-BVE waarvan de resultaten begin 2006 worden
verwacht.
· Het kabinet is positief over het voorstel van de RWI over sectorstartniveaus en vraagt nadere
uitwerking vanuit sectoren zelf. Het streven blijft gericht op het behalen van een startkwalificatie,
echter niet iedereen is in staat dit niveau te bereiken. Het kabinet wijst er, in navolging van de
RWI, op dat jongeren die instromen in sectoren waar het startniveau beneden het niveau van de
startkwalificatie ligt, zich op hun baan verder blijven ontwikkelen. De ministeries van OCW en
SZW stimuleren, in samenwerking met de ministeries van EZ en LNV, dit via de gezamenlijke
blad 3/8
projectdirectie `Leren en werken' en de Taskforce Jeugdwerkloosheid. Daartoe adviseert de RWI
een betere benutting van de sectorale O&O-fondsen. In het kader van het genoemde programma
Leren en werken (`duale trajecten') en in het kader van de aanpak jeugdwerkloosheid (`O&O-
jeugdmodel van de Taskforce Jeugdwerkloosheid) worden hierover afspraken met partijen
gemaakt. Tot slot is het kabinet voornemens in het kader van het komende `topberaad over
werkgelegenheid en groei' met sociale partners afspraken te maken over scholing van jongeren tot
startkwalificatie indien jongere en werkgever een arbeidsovereenkomst aangaan voordat de
jongere zijn startkwalificatie heeft behaald. Aanvullende maatregelen in de vorm van
(loonkosten)subsidies of fiscale stimulansen zijn op dit moment in de ogen van het kabinet niet
nodig.
2. Versterking van de aanpak op gemeentelijk niveau (ketenbenadering) en verbeteren registratie:
Een goede registratie van voortijdige schoolverlaters (vsv-ers) en samenwerking van instanties op
gemeentelijk niveau zien de OR en RWI als randvoorwaarden voor een effectieve aanpak van deze
groep. Tevens blijkt uit gesprekken met de VNG en RMC-medewerkers dat de uitvoering van bestaande
maatregelen moet verbeteren. Het gaat hier om melding en registratie van vsv-ers én om meerdere
instroommomenten voor jongeren in het middelbaar beroepsonderwijs.
· Vóór het einde van 2005 ontvangt de Tweede Kamer van de minister van OCW een wetsvoorstel
dat de rechtstreekse levering van gegevens over vsv-ers (op basis van het onderwijsnummer) van
de Informatie- en Beheergroep aan gemeenten mogelijk maakt. Een pilot start in januari 2006; er
wordt gewerkt aan landelijke invoering per studiejaar 2006-2007.
· Het ministerie van OCW maakt aanvullende afspraken met de BVE sector over meerdere
instroommomenten in het middelbaar beroepsonderwijs en het tijdig melden van voortijdig
schoolverlaters. De invoering van het onderwijsnummer vormt hiervoor een belangrijke impuls.
· De staatssecretaris van SZW heeft in september 2005 met o.a. het CWI en de Uitzendbranche
afgesproken dat gegevens van moeilijk bemiddelbare jongeren bij een uitzendbureau beschikbaar
worden gesteld aan het CWI. Het CWI biedt hen vervolgens gerichte ondersteuning.
· In het kader van het Plan van Aanpak Jeugdwerkloosheid heeft de RWI een model ontwikkeld voor
samenwerking van (gemeentelijke) instanties in een zogenaamd `jongerenloket'. Ook de Taskforce
Jeugdwerkloosheid zal deze kabinetsperiode de invoering van jongerenloketten stimuleren door
middel van het opstellen van een handreiking jongerenloket en het organiseren van workshops
voor gemeenten.
· Tot slot streeft het kabinet naar landelijke invoering van de Verwijsindex Risicojongeren per 1
januari 2007. Hierover wordt uw Kamer in het kader van Operatie Jong geïnformeerd.
3. Aanbod aan maatwerktrajecten binnen het beroepsonderwijs:
De OR en de RWI pleiten voor de doelgroep van de motie Verhagen c.s. voor meer aanbod van
maatwerktrajecten waarover gemeenten, werkgevers en het middelbaar beroepsonderwijs (BVE
instellingen) gezamenlijk afspraken moeten maken.
· Het ministerie van OCW stelt uit FES middelen in totaal 81 mln. extra aan BVE instellingen
beschikbaar voor het herontwerp van het mbo (lesmateriaal en docentstages) en
maatwerktrajecten om deze groep voortijdig schoolverlaters weer terug te leiden naar reguliere
blad 4/8
beroepsopleidingen, naar de arbeidsmarkt of naar zelfstandig ondernemerschap. De BVE
instellingen maken over de inzet hiervan afspraken met gemeenten en bedrijfsleven.
4. Leer/werkplicht:
Zowel de OR als de RWI wijzen een generieke verlenging van de leerplicht tot 23 jaar af. De OR
adviseert, uit oogpunt van preventie, de huidige partiële leerplicht voor 17-jarigen te vervangen door
een volledige leerplicht. De OR is voorstander van een partiële leerplicht voor een specifieke groep
jongeren (de `niet willers') tot 23 jaar op voorwaarde dat de gemeente de jongeren aan kan wijzen op
wie deze plicht van toepassing moet zijn.
Een informatie- c.q. meldingsplicht voor voortijdig schoolverlaters aan het RMC ervaart de VNG als
positief, mits gemeenten dit flexibel in kunnen zetten.
· Op basis van de adviezen is het kabinet op dit moment geen voorstander van een landelijke,
generieke leerplicht voor jongeren van 18 tot 23 jaar. Gelet op de omvang, de diversiteit en
regionale spreiding van de doelgroep schiet zo'n generieke plicht zijn doel voorbij. Tevens biedt
een landelijke, generieke plicht geen ruimte aan gemeenten voor maatwerk. In plaats hiervan
wordt op onderstaande wijze invulling gegeven aan een leer/werkplicht:
· Het kabinet staat, vanuit een oogpunt van preventie, uitvoerbaarheid en handhaving, positief
tegenover het vervangen van de huidige partiële leerplicht voor 17-jarigen door een volledige
leerplicht. De minister van OCW gaat hiervan de consequenties, incl. kosten en baten van een
dergelijke maatregel onderzoeken zodat het kabinet bij Voorjaarsnota tot een integrale afweging
en besluitvorming kan komen.
· Daarnaast bereidt de minister van OCW een wijziging van de RMC-regelgeving voor. Deze wijziging
moet er voor zorgen dat voortijdig schoolverlaters verplicht zijn informatie te verstrekken aan de
gemeente (RMC functie) over hun dagbesteding, bijvoorbeeld in de vorm van een gesprek, indien
de gemeente hen hiertoe oproept. Dit stelt de gemeente beter in staat een afweging te maken
welke actie richting de jongere ondernomen moet worden. Gemeenten worden in staat gesteld een
bestuurlijke sanctie toe te passen bij het niet naleven van deze oproep.
· De RWI doet een voorstel voor een alternatieve invulling van de leer/werkplicht: jongeren die niet
meewerken aan door de gemeente (RMC) aangeboden leer/werktrajecten, kunnen hiervoor door
de gemeente gesanctioneerd worden als zij op een later moment een WWB uitkering aanvragen.
Dit kan binnen de bestaande regelgeving. In reactie op het RWI advies is het kabinet van mening
dat jongeren zonder startkwalificatie maatschappelijk actief moeten zijn; dat wil zeggen of leren
of werken of een combinatie van beide. Dit dient op maat vorm gegeven te worden en gericht te
zijn op het behalen van een startkwalificatie.
De WWB biedt in ruime mate mogelijkheden voor gemeenten om met betrekking tot de gevolgen
van het niet naleven van een verplichting, dus ook een leer/werkplicht, optimaal maatwerk te
leveren. In geval van jongeren die geen bijstand ontvangen, kan de gemeente bij een
bijstandsaanvraag beoordelen (en daarop afstemmen) welke werk- en leeractiviteiten de jongeren
hebben verricht in de periode voorafgaand aan de bijstandsaanvraag. Als deze jongeren, naar
oordeel van de gemeente, "tekortschietend besef van verantwoordelijkheid" hebben betoond, dan
kan de gemeente op grond van artikel 18, tweede lid, van de WWB overeenkomstig de
blad 5/8
afstemmingsverordening de bijstand verlagen. Het is derhalve aan de gemeente om te beoordelen
of er sprake is van tekortschietend besef van verantwoordelijkheid. De Memorie van Toelichting
bij de WWB spreekt van verschillende situaties waarin een dergelijke maatregel kan worden
genomen, onder andere de situatie waarin de betrokkene onvoldoende zijn best heeft gedaan om
aan het werk te komen. Een leer/werktraject kan de bemiddelbare positie van een jongere
vergroten en weigeren ervan kan worden gezien als tekortschietend besef van
verantwoordelijkheid.
Het voorstel van de RWI past in de kaders van de WWB en wijzigingen in de WWB (bijvoorbeeld
door het nader definiëren van de term "tekortschietend besef van verantwoordelijkheid") zijn
hiervoor niet nodig. De gemeente dient dit in individuele situaties te beoordelen en niet aan de
hand van wettelijke (vaak dan niet limitatieve) definities/opsommingen. Standaardisering doet
geen recht aan maatwerk en de persoonlijke omstandigheden.
Verder kan op basis van de WWB in de verordening worden opgenomen dat de uitkering tijdelijk
wordt geweigerd in geval van het in zeer ernstige mate niet nakomen van verplichtingen. Voor de
voorwaarden voor de (tijdelijke) weigering van bijstand spelen de verwijtbaarheid en het beginsel
van proportionaliteit een rol. Aan de duur van een verlaging of weigering is op zich geen termijn
verbonden. Wél bepaalt artikel 18, derde lid van de WWB dat het college een besluit na ten
hoogste drie maanden moet heroverwegen.
De aanpak zoals hiervoor beschreven moet in de ogen van het kabinet op de gehele groep waarop de
motie Verhagen c.s. betrekking heeft van toepassing zijn, met uitzondering van degenen die hier
vanwege ziekte of handicap niet toe in staat zijn. Dat betekent dat jongeren met een zorgtaak (jonge
moeders dan wel jongeren met een andere zorgtaak) in principe onder deze aanpak vallen. Wél
bestaat, in lijn met de WWB, voor gemeenten de mogelijkheid om in voorkomende gevallen ontheffing
van een dergelijke plicht te verlenen.
De Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap,
(Maria J.A. van der Hoeven)
De staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
(H.A.L. van Hoof)
blad 6/8
Bijlage 1
Resultaten van onderzoek naar de doelgroep: over wie hebben we het?
Op basis van o.a. CBS-gegevens (Enquête Beroepsbevolking 2003 en 2004) is door Cinop een
onderzoek uitgevoerd naar de aard en omvang van de doelgroep van de motie Verhagen c.s.: jongeren
van 18 tot 23 jaar zonder startkwalificatie die niet leren, niet werken en geen uitkering ontvangen. Dit
onderzoek geeft het volgende beeld:
Totaal aantal jongeren
18 tot 23 jaar
2003: 950.000
2004: 953.000
Op school Op arbeidsmarkt
2003: 579.000 2003: 371.000
2004: 610.000 2004: 343.000
Werkt Werkt niet
2003: 284.000 2003: 87.000
2004: 259.000 2004: 84.000
Met startkwalificatie Zonder startkwalificatie
2003: 33.000 2003: 54.000
2004: 32.000 2004: 52.000
Ingeschreven bij CWI Niet ingeschreven bij
2003: 17.000 CWI
2004: 21.000 2003: 37.000
2004: 31.000
blad 7/8
Uit het onderzoek komt naar voren dat in 2004:
o Van alle jongeren van 18 tot 23 jaar zo'n tweederde deel dagonderwijs volgt;
o Van het eenderde deel dat geen dagonderwijs meer volgt, werkt het grootste deel 12 uur of meer
per week (27% van alle jongeren);
o Ruim 9% (zo'n 84.000 van alle jongeren) werkt niet of minder dan 12 uur per week;
o De groep jongeren in deze leeftijdscategorie die niet over een startkwalificatie beschikt, geen
dagonderwijs volgt, niet of minder dan 12 uur per week werkt en niet is ingeschreven bij het CWI,
bedraagt in aantal zo'n 31.000;
o Dit is bijna 4% van het totaal aantal jongeren in deze leeftijd
Op grond van de CBS gegevens en uitkomsten van een recent onderzoek onder werkloze jongeren in
opdracht van de Taskforce Jeugdwerkloosheid ("Jongeren in perspectief", Research voor Beleid,
Leiden, 2005) kunnen ook enkele kwalitatieve kenmerken van de doelgroep van 37.000 jongeren
gegeven worden. Deze staan in onderstaande tabel weergegeven.
Kenmerk doelgroep % van de doelgroep % van alle jongeren
Allochtoon 58 21
Kind uit eenoudergezin 26 13
Zorgt alleen of met partner voor kind 20 2
Woont bij ouder(s) 49 71
Woont in G4 22 13
Woont in G27 27 21
Kan niet werken door ziekte 10 1
Bron: CBS, Enquête Beroepsbevolking 2003
Uit de tabel blijkt dat de doelgroep zich op enkele kenmerken onderscheidt van de totale groep
jongeren van 18 tot 23 jaar:
o Deze jongeren, met name vrouwen, zorgen relatief vaker alleen of met een partner voor één of
meerdere kinderen;
o Jongeren van allochtone herkomst blijken in de doelgroep oververtegenwoordigd;
o De jongeren uit de doelgroep komen relatief vaker uit een eenoudergezin
o De jongeren wonen minder vaak thuis
o Wat betreft geografische spreiding blijkt dat de doelgroep is oververtegenwoordigd in de grote
steden (G4 en G27).
Via de CBS gegevens kan pas vanaf 2006 een relatie gelegd worden met eventueel crimineel gedrag.
Het opleidingsniveau van deze groep is divers. Van de doelgroep heeft:
o Ongeveer 1/3 deel een vmbo of mbo-1 diploma
o Ongeveer 1/3 deel heeft de onderbouw van het voortgezet onderwijs afgerond
o Ongeveer 1/3 deel heeft enkel de basisschool afgemaakt. Wat betreft deze groep ligt er een
verband met het relatief hoge percentage (chronisch) zieken in deze groep.
blad 8/8
De belangrijkste verschillen tussen 2003 en 2004 zijn dat:
o relatief meer jongeren zijn ingeschreven voor dagonderwijs ten opzichte van het aantal jongeren
op de arbeidsmarkt.
o het CWI meer jongeren zonder startkwalificatie, die niet aan het leren of werken zijn, weet te
bereiken.
Het onderzoek in opdracht van de Taskforce Jeugdwerkloosheid bevestigt de diverse samenstelling en
dynamiek van deze groep jongeren. Een deel van deze groep heeft niet direct een baan nodig om in het
levensonderhoud te voorzien, omdat ze nog thuis wonen of omdat ze een partner met inkomsten heeft.
Ongeveer de helft van de jongeren heeft een bijbaan. Naar schatting is zo' n 40% van deze jongeren
actief op zoek naar regulier werk via (met name) het uitzendbureau. Een beperkt deel geeft aan nog
een opleiding te volgen (van maximaal twee dagen per week).
Echter, ongeveer 1/3 deel van de doelgroep dreigt de moed te verliezen als het gaat om het vinden van
een baan, met name omdat ze niet weten wat ze willen. Een deel kan niet werken, omdat men ziek is.
De gehele doelgroep heeft nauwelijks contact met overheidsinstanties. Pas wanneer men langere tijd
niet succesvol is in het zoeken naar werk of voor een inkomen een beroep moet doen op een uitkering,
wendt men zich tot instanties als het CWI. Het is van belang deze jongeren tijdig en gericht
ondersteuning te bieden om aansluiting met de arbeidsmarkt zoveel mogelijk te behouden. Dit vereist
maatwerk, gelet op de diversiteit van de groep. Onderwijs speelt in dit maatwerk vanzelfsprekend een
rol, naast zaken als kinderopvang, huisvesting, arbeidsbemiddeling e.d..