Ministerie van Buitenlandse Zaken

SAMENHANGEND INTERNATIONAAL BELEID

Eindrapport

GEMENGDE COMMISSIE 'GEINTEGREERD BUITENLANDS BELEID'

Programma Andere Overheid Den Haag Rijksbrede takenanalyse 6 juni 2005

Samenvatting


· Het internationale beleid van Nederland is gericht op de bevordering van de belangen en waarden van ons land. Deze belangen en waarden zijn gericht op de veiligheid, de welvaart en het welzijn van Nederland, zowel in Europese, Noord-Atlantische als mondiale verbanden, en behelzen daarenboven de bevordering van de internationale rechtsorde, de rechten van de mens en duurzame ontwikkeling van landen die door armoede en conflicten worden geplaagd.


· De regering zou eens in de vier jaar een nota "Nederland in de Wereld" aan de Staten-Generaal kunnen aanbieden, waarmee de strategische prioriteiten voor een samenhangend internationaal beleid van Nederland worden vastgesteld. Alle departementen voeren inmiddels een actief internationaal beleid. Een groot deel wordt door Buitenlandse Zaken gecoördineerd, maar een deel is ook zelfstandig vakdepartementaal beleid. De doeltreffendheid van de Nederlandse bijdrage aan internationaal overleg en samenwerking kan worden vergroot door de strategische prioriteiten en posterioriteiten in één beleidsstuk van het kabinet neer te leggen.


· Voor beleidsterreinen waar verscheidene departementen bij betrokken zijn, kunnen periodiek thematische beleidsvisies met strategische prioriteiten aan de ministerraad ter vaststelling worden voorgelegd. Dit kan eveneens worden gedaan ten aanzien van de grote spelers in de wereldpolitiek (China, India, de V.S., etc.) en cruciale regio's (zoals het Midden-Oosten en Centraal-Azië).


· De uitgavennorm voor ontwikkelingssamenwerking, 0.8% ODA van het BNP, kan flexibeler worden toegepast indien dit streefcijfer als jaargemiddelde wordt gehanteerd gedurende een kabinetsperiode, zodat snel op actuele behoeften gereageerd kan worden, zoals vredesoperaties en wederopbouw.


· De andere buitenlanduitgaven (non-ODA) zouden weer kunnen meegroeien met het BNP ten behoeve van andere beleidsterreinen dan ontwikkelingssamenwerking. De begroting van de Homogene Groep Internationale Samenwerking (HGIS) kan weer aan het bruto nationaal product (BNP) worden gekoppeld.


· Een goede inlichtingenpositie inzake ontwikkelingen in het buitenland vereist dat de ministeries van Algemene Zaken en Buitenlandse Zaken sterker worden betrokken bij het werk van de inlichtingen- en veiligheidsdiensten, in het bijzonder de inlichtingen-behoeftestelling. Het gecoördineerd inwinnen en beoordelen van buitenland-intelligence is van groot belang voor de veiligheid van Nederland, de Koninkrijkspartners en de bondgenoten. Voor vredesoperaties, terrorismebestrijding, energieveiligheid, bestrijding van internationale criminele netwerken, non-proliferatie van massavernietigingswapens en andere onderwerpen is pro-actieve intelligence nodig die verder gaat dan de huidige behoeften van BZK, Defensie en Justitie.

Samenvatting


1. Inleiding 5
2. Toekomstige Context 6
3. Endogene en Exogene Agenda's 7
4. Coördinatie 9
5. Nationale en Internationale Veiligheid 13
6. Middelen voor Internationaal Beleid 15
7. Aanbevelingen 16


Bijlage 1: Samenstelling Gemengde Commissie 23
Bijlage 2: Ontwikkeling BNP OESO 24
Bijlage 3: Omvang hulpdonoren OESO 25
Bijlage 4: Defensie-uitgaven 26
Bijlage 5: Lijst van gebruikte afkortingen 27


1. Inleiding

De Gemengde Commissie Geïntegreerd Buitenlands Beleid heeft in het kader van de rijksbrede takenanalyse van het Programma Andere Overheid mogelijkheden onderzocht om de effectiviteit van het Nederlandse buitenlandbeleid te vergroten. De commissie heeft in haar plan van aanpak de vraagstelling van de ministerraad zowel aangescherpt als verbreed tot: "Er is een toenemende samenhang tussen diplomatieke, economische, humanitaire en militaire beleidsinstrumenten die in het buitenlandbeleid kunnen worden ingezet. Zijn de doeleinden goed gedefinieerd? Is de werkwijze doeltreffend en doelmatig? Vormt het internationaal beleid van de verschillende departementen een samenhangend geheel en welke verbeteringen zijn mogelijk in die samenhang? Hoe kunnen de verschillende beleidsinstrumenten beter worden ingezet en elkaar versterken? De HGIS-systematiek kan hier als vertrekpunt dienen om de sturing in dit beleidsdomein te onderzoeken."

Gezien de beperkte tijd en de breedte van het onderwerp heeft de commissie ernaar gestreefd zich tot hoofdlijnen te beperken. De Departementale Taakanalyses, getoetst door de Visitatiecommissies, die eveneens onderdeel uitmaken van het Project Andere Overheid bevatten al veel materiaal dat van belang is. De Commissie heeft dit werk niet willen dupliceren en getracht een beperkt aantal aanvullende aanbevelingen te doen die tot grotere coherentie in het externe beleid van Nederland kunnen bijdragen.

De Gemengde Commissie heeft zich niet gebogen over de vraagstukken van de Nederlandse Antillen en Aruba en hun relatie tot de Europese Unie. De minister voor Bestuurlijke Vernieuwing en Koninkrijksrelaties heeft de commissie verzocht zich alleen met het buitenlands beleid van Nederland bezig te houden. De Commissie heeft deze beperking aanvaard in het besef dat het internationaal beleid van Nederland en van het Koninkrijk der Nederlanden, dat uit drie landen bestaat, juridisch en praktisch vrijwel onlosmakelijk zijn. De aanbevelingen van de Commissie gelden dus zowel voor het land Nederland als, mutatis mutandis, voor het Koninkrijk.

De Gemengde Commissie heeft alle departementen uitgenodigd hun visie voor te leggen. Nagenoeg alle departementen hebben hieraan gehoor gegeven. De commissie is hen zeer erkentelijk voor de bijdragen en heeft deze bij haar onderzoek betrokken. Zie bijlage 6.

De som van het sectorale internationale beleid van alle dertien departementen vormt een complex en veelomvattend patroon. In de praktijk kan dit leiden tot versnipperd optreden zonder samenhang. De Gemengde Commissie beveelt daarom aan met de voltallige Ministerraad het internationale beleid van alle departementen door te nemen en in één beleidsdocument een beperkt, overzienbaar aantal topprioriteiten vast te stellen, dat door alle delen van de rijksoverheid wordt uitgedragen. De Commissie doet in paragraaf 7 een aantal aanbevelingen om een effectiever internationaal optreden van Nederland te helpen bewerkstelligen.

N.B. In dit concept wordt nog niet ingehaakt op de bevindingen van de Gemengde Commissies "Veiligheid" en "EU Coördinatie" omdat deze bij het schrijven nog niet voorhanden waren.


2. Toekomstige Context

Alvorens de integratie van buitenlands beleid te bespreken, is het zinvol kort stil te staan bij de internationale context van Nederland, zoals die zich lijkt te ontwikkelen.

De wereld zal waarschijnlijk in de komende decennia dramatische veranderingen ondergaan. Nederland verkeert nu in een tamelijk stabiel Europa in een uni-multipolaire wereld: unipolair, omdat er maar één militaire supermacht uit de bipolaire tijd is overgebleven. De VS is in slagkracht en expeditionair vermogen groter dan de som van zijn NAVO-bondgenoten. Toch is deze wereld ook multipolair: de VS zijn economisch en demografisch kleiner dan de EU; China is in bevolkingsomvang vijfmaal zo groot als de VS. Kijkt men naar de bevolkingsgroei (zie tabel 1), dan valt op dat de EU25 na 2015 gaat krimpen, maar dit kan veranderen door nieuwe toetredingen, met name in geval van Turkije met ruim 75 miljoen (90 in 2050). Opmerkelijk is de groei van India naar 1,6 miljard in 2050, en de groei van de VS naar bijna 400 miljoen. Voorts blijkt de Russische Federatie in hoog tempo te krimpen naar minder dan de helft van de bevolkingsomvang die de voormalige USSR vóór 1989 had.

Bevolkingsprognose tot 2015 en 2050 in duizenden Tabel 1

200520152050
EU460 595466 140449 719
US298 213325 723394 976
Japan128 085127 993112 198
Germany82 68982 51378 765
UK59 66861 41767 143
France60 49662 33963 116
Italy58 09357 81850 912
China1 315 8441 392 9801 392 307
Spain43 06444 37242 541
Canada32 26835 05142 844
Mexico107 029119 146139 015
India1 103 3711 260 3661 592 704
South Korea22 48823 29924 192
Netherlands16 29916 81217 139
Australia20 15522 25027 940
Brazil186 405209 401253 105
Russia143 202136 696111 752

Bron: World Population Prospects, The 2004 Revision; United Nations, Population Division

In deze uni-multipolaire wereld van thans 6,5 miljard mensen kan Nederland met 16,5 miljoen (dat is 0,25%) zich de meeste invloed verwerven door in grotere verbanden mee te spelen met gelijkgestemde landen. De belangrijkste verbanden voor Nederland zijn de EU, de NAVO en de VN, gevolgd door vele andere regionale en mondiale organisaties op zeer verscheiden beleidsterreinen. In de meeste levert Nederland traditiegetrouw een relatief grote bijdrage.

China en India groeien ook economisch snel en zijn naar alle waarschijnlijkheid supermogendheden van de toekomst. Technologisch en militair worden zij steeds belangrijker.

Indien ook de EU zich ontwikkelt tot een geïntegreerde en handelingsbekwame actor op vele gebieden, ontstaat een quadripolair wereldbestel van de VS, China, India en de EU, gevolgd door diverse andere staten en organisaties.

Quadripolair hoeft niet te betekenen dat er een viervoudige machtsconcurrentie plaatsvindt. Er wordt immers ook op diverse terreinen samengewerkt. Quadripolair betekent wel, dat eenheid en snel optreden van een al dan niet vergrote Veiligheidsraad vaak moeilijk tot stand zal komen. Overigens zal in de Veiligheidsraad de EU van 25+ altijd 2 van de 5 veto's plus 1 à 2 roulerende zetels innemen (voor een besluit zijn 9 van de 15 stemmen nodig, waarbij geen van de 5 veto's mag worden uitgesproken). Dus: als de EU één lijn kan trekken, levert dat relatief veel invloed op.

Een min of meer quadripolaire wereld zal waarschijnlijk niet alleen maar worden gekenmerkt door de mondiale samenwerking waar Nederland steeds op hoopt. Zij kan ook verscheurd worden door de donkere kanten van mondialisering, zoals hevige economische concurrentie, sterk stijgende energieconsumptie, grote kwetsbaarheid voor ziekten en plagen die zich snel verspreiden, ernstige gevolgen voor het klimaat door het broeikaseffect, hogere kwetsbaarheid voor natuurrampen en man-made disasters, en snelle technologische veranderingen.

Wat de balans zal zijn tussen samenwerking en strijd en tussen voor- en achteruitgang op diverse gebieden is niet te voorspellen. Er zijn tegengestelde tendensen van enerzijds vrijwillige integratie en internationalisering, en anderzijds fragmentatie van onvrijwillige staatsverbanden, gevoed door religieuze en etnische spanningen. De tendens van verdere democratisering en grotere openheid lijkt krachtig te blijven in het licht van de groeiende communicatie. Een quadripolair stelsel zal in elk geval niet statisch zijn, gezien de snelle verschuivingen die zich voordoen.


3. Endogene en Exogene agenda's

Het internationaal beleid speelt zich voornamelijk af in werkruimtes buiten Nederland: Europa, het OESO-gebied, en alle overige gebieden, landen en organisaties, van Benelux tot VN. Vanuit Nederland gezien heeft dit beleid een "Haagse agenda": wat de Nederlandse regering wil doen en bereiken. Deze brede, endogene agenda is te rangschikken in drie clusters: (1) vrede en veiligheid, (2) recht en vrijheid, en (3) welvaart en welzijn (zie tabel 2).

Dit is slechts een indicatieve, schematische verdeling waar ook de vele bilaterale relaties aan moeten worden toegevoegd. De bilaterale relaties staan zowel op zichzelf, als ten dienste van hetgeen Nederland wil bereiken aan de multilaterale onderhandelingstafel.Tabel 2 heeft slechts tot doel een overzicht te geven van waar de accenten liggen. Veel genoemde Nederlandse departementen zijn ook in de werkruimtes buiten Europa actief.

Tabel 2

Doelen en werkruimtes

Indicatieve, schematische verdeling. Waar liggen de accenten?

waarden en belangen subdoelen 1
NL meest
betrokken
departementen 2
EU van
25 3
EU +
Toekomstige
uitbreiding 4
NAVO 5
OESO 6 VN en
overig
mondiaal
veiligheid
en
vrede
nationale veiligheid (homeland
security)
internationale
veiligheidBZK
Justitie
BZ
AZ
DefensieAls 1
EZAls 1
EZBZ
DefBZ
EZBZ
Def in enkele landen,
OS
EZ

recht en vrijheid rechtsstaat
rechten van de mens
democratie
volkenrecht BZK
Justitie
AZ
BZ
NGO's idem idem Vooral
BZ en
Def. BZ
EZ BZ
OS
Justitie

welvaart en welzijn vrijheid
afzetmarkten
energie-zekerheid
armoede-
bestrijding
volks-
gezondheid
natuur en milieu EZ
LNV
BZ
VROM
AZ
Fin
SZW
V&W
OC&W
NGO's
bedrijfsleven idem idem BZ
EZ EZ
BZ
Allen EZ
BZ
Allen

De endogene, Haagse agenda staat natuurlijk sterk onder invloed van wat er vanuit de buitenwereld op Nederland afkomt: de agenda's van Brussel (EU en NAVO), New York (VN), de hoofdsteden van de grote mogendheden, de conflictgebieden (hot spots) en de grote bevolkingsconcentraties in de wereld. Deze exogene, mondiale agenda is door het grote aantal ongewisse variabelen grotendeels onvoorspelbaar.

Natuurlijk zijn er in de mist van de toekomst wel tendensen, kansen en risico's te ontwaren, waar rekening mee moet worden gehouden. De voortgaande bevolkingsgroei van 6,5 miljard naar ongeveer 9 miljard rondom 2050 zal vooral in de ontwikkelingslanden plaatsvinden, waardoor het demografisch gewicht van het Westen sterk afneemt. De hoge economische groei in Azië verschuift het economische brandpunt van het Noord-Atlantisch gebied naar de Grote Oceaan, die steeds minder Stille Oceaan wordt. De kwetsbaarheden van het mondiale stelsel worden relatief groter door de sterke urbanisatie in arme landen met gebrekkige collectieve diensten, een snelle verspreiding van (nieuwe) ziekten en plagen door drukker mondiaal verkeer, en het hoge tempo waarin natuur en milieu worden geëxploiteerd en uitgeput. De verspreiding en verdere ontwikkeling van massavernietigingswapens kunnen (beoogde en onbedoelde) desastreuze effecten sorteren. Door (burger)oorlogen, natuurrampen en chronische armoede en onderdrukking kunnen migratiestromen groter worden. Politiek-ideologische en godsdienstige stromingen kunnen nationale en internationale tegenstellingen verscherpen.

Het besef van deze risico's is breed verbreid en stimuleert weer de geneigdheid tot internationale samenwerking teneinde de gevolgen te beperken. Er is een duidelijke groei waarneembaar van internationale organisaties, non-gouvernementele organisaties en wereldwijde, vaak informele netwerken van politieke, ambtelijke en wetenschappelijke aard die een veelkleurig weefsel tussen de vele landen en partijen in de wereld doet ontstaan dat hen tegen de opkomende bedreigingen tracht te verbinden.

Een vergelijking van de endogene met de exogene agenda, dus van binnenland en buitenwereld, toont dat voor de brede doelen die Nederland zich stelt, moet worden geput uit relatief beperkte middelen voor een relatief steeds groter wordende buitenwereld. Dit noopt tot weloverwogen beperking van doelen, tot concentratie op het ontwikkelen van daarvoor benodigde middelen, en tot optimalisatie van de samenhang in het beleid (integrale aansturing).


4. Coördinatie

De memories van toelichting op de begrotingen van Buitenlandse Zaken, Defensie en Ontwikkelingssamenwerking sommen mondiaal, regionaal en bilateraal beleid op met, in het algemeen, ambitieuze doelstellingen die op de middellange termijn dienen te worden bereikt. Het nationaal belang wordt daarbij in ruime zin geïnterpreteerd. Door de brede taakstelling en vele prioriteiten overheerst in de beleidsdiscussies datgene wat de regering beoogt te bereiken. De prioriteiten zijn duidelijk geformuleerd, doch zeer talrijk. Aangezien het woord prioriteit zegt, wat op de eerste plaats komt, zijn er impliciet tweede, derde, vierde, enz. doelen, die echter niet als posterioriteiten worden erkend, maar wel in feite die plaats behoren te hebben. Het formuleren van posterioriteiten, of nog sterker: oogmerken waar regering en parlement minder aandacht en middelen voor inzetten omdat tijd en geld altijd beperkt zijn, is politiek en publicitair meestal niet aantrekkelijk. Toch verdient het aanbeveling expliciet vast te stellen waar de Nederlandse staat zich op wil concentreren. En dus ook waar het minder, of zelfs weinig of geen middelen voor zal inzetten. Dit is vooral een keuze die door politieke ambtsdragers dient te worden gemaakt.

Als lid van een steeds complexer wordende internationale gemeenschap dient Nederland standpunten over een mondiaal scala van onderwerpen in te nemen: het standpunten-beleid, zonder het pejoratieve woord "declaratoir" te gebruiken. Het is niet mogelijk, voor al deze standpunten ook steeds ruime aandacht en middelen beschikbaar te stellen. Mensen, tijd en fondsen dienen immers op de oplossing van strategisch belangrijke problemen te worden geconcentreerd. Het implementatiebeleid moet dus beperkter zijn dan het standpuntenbeleid.

Het mondiaal standpuntenbeleid dijt in een globaliserend bestel steeds verder uit. Het Nederlandse implementatiebeleid dient echter selectief te zijn, zowel naar internationale organisaties als landen en beleidsthema's. Dit vereist dat regering en parlement in onderling overleg moeilijke keuzes maken wat wel en wat niet te doen.

Aan de coördinatie van inzet van mensen en middelen dient een strategische oriëntatie vooraf te gaan. Gebeurt dit niet of onvoldoende dan zal geïntegreerd beleid nooit echt gestalte krijgen.

Invloeden van NL op de buitenwereld

Keuzefilter: prioriteiten concentratie en comparatief voordeel

Invloeden van de buitenwereld op NL

Aan het buitenlands beleid in traditionele zin dient niet alleen de ontwikkelingssamenwerking, de defensie en het buitenlandse economische beleid te worden toegevoegd, als men het externe beleid van Nederland integraal wil bezien. Elk algemeen of vakdepartement heeft intensieve internationale betrekkingen op het eigen gebied met andere landen en internationale organisaties. Dit uit zich ook in een groot aantal directies en afdelingen voor internationale zaken, die op de meeste departementen vaak al decennia aanwezig zijn.

De meeste departementen hebben in het kader van het Project Andere Overheid in hun takenanalyses de doeleinden in kaart gebracht. De Gemengde Commissie heeft daar niets aan toe te voegen. In de Commissie waren de ministeries van Algemene Zaken, Buitenlandse Zaken, Ontwikkelingssamenwerking, Defensie en Economische Zaken vertegenwoordigd. De niet vertegenwoordigde ministeries hebben op verzoek schriftelijke bijdragen geleverd die in bijlage 6 zijn opgenomen. Daaruit blijkt een breed scala van internationaal beleid dat zowel door departementen van algemeen bestuur als vakdepartementen en hun onderdelen wordt gevoerd. Een groot deel valt onder coördinatie van het "buitenland beleid" maar er zijn ook onderdelen die departementen als zelfstandig internationaal beleid voeren.

De Commissie heeft van de inbreng van de diverse departementen met waardering kennisgenomen en heeft deze bij haar overleg betrokken. In haar eindrapport bespreekt zij de afzonderlijke bijdragen niet apart, maar tracht zij tot overkoepelende aanbevelingen te komen. Hierdoor wordt weliswaar onvoldoende recht gedaan aan het belang van de departementale bijdragen, maar het doel, een kort overkoepelend rapport te schrijven, moest prevaleren boven behandeling van deelonderwerpen.

Wil men tot een samenhangende visie op het totaal van het internationale beleid van Nederland komen, dan dient de rol van alle departementen in ogenschouw te worden genomen.

Coördinatie van het geheel aan internationaal beleid kent zes niveaus:


1. de deskundigen van een departement

2. de directie of afdeling internationale zaken van dat departement
3. het corresponderende onderdeel van Buitenlandse Zaken
4. het ambtelijk interdepartementaal overleg in Den Haag (de CoRIA)
5. het politiek overleg in Den Haag in de Raad voor Europese en Internationale Aangelegenheden (REIA), diverse andere onderraden, en de Ministerraad zelve
6. het overleg op de posten (Ambassades en Permanente Vertegenwoordigingen) en in delegaties naar internationale bijeenkomsten.

Deze zes schijven worden niet in één richting doorlopen. Er vinden steeds kris-kras terugkoppelingen plaats van het ene naar het andere niveau en er is veel ruimte voor persoonlijke netwerken van op elkaar afstemmende experts. Waar het voortouw ligt, verschilt per onderwerp. Zo coördineert OC&W vrijwel zelfstandig de inbreng in UNESCO en speelt Justitie in het internationaal straf- en privaatrecht de eerste viool. Per departement is een scala van andere voorbeelden te geven.

Op veel departementen wordt de klacht gehoord, dat het multi-departementaal coördinerend overleg, in velerlei vorm, nogal laat plaatsvindt en vooral een polderend, pacificerend karakter heeft. Het vroegtijdig kiezen van strategische prioriteiten is uitzondering en geen regel. In de Permanente Vertegenwoordigingen heerst een gevoel dat wat Den Haag in overleg met zichzelf heeft vastgesteld het doeltreffend onderhandelen bemoeilijkt ("Komt dit uit Den Haag, of is er over nagedacht?")

Het ambtelijk overleg in de CoRIA wordt bovendien belast met veel gedetailleerde, of elders reeds onderling afgestemde stukken, waardoor de ruimte voor discussie over hoofdpunten wordt beperkt. De PV's zouden meer bij de te maken onderhandelingskeuzes willen worden betrokken.

Los van het door Den Haag gecoördineerde beleid is er ook het internationaal beleid van het brede scala van niet-gouvernementele organisaties en gemeentelijke overheden. Veel activiteiten en beleidskeuzes worden zelfstandig gemaakt en zijn slechts onderhevig aan lichte coördinatie door de rijksoverheid via de posten van Buitenlandse Zaken in de wereld. Vooral in de kortstondige humanitaire noodhulp door relatief kleine instellingen en de bevordering van stedenbanden door diverse gemeenten vinden wereldwijd grote en kleine activiteiten van Nederlandse instellingen plaats die zich moeilijk door de rijksoverheid laten coördineren. De vraag naar de effectiviteit en samenhang wordt door de initiatiefnemers niet steeds als dringend ervaren, omdat zij internationale solidariteit tot uitdrukking willen laten komen.

Het streven naar een geïntegreerd buitenlands beleid is nadrukkelijk opgenomen in het kabinetsbeleid: "Bij het Nederlands buitenlands- en veiligheidsbeleid dient sprake te zijn van een geïntegreerde besluitvorming, waarbij de inzet op de verschillende relevante beleidsterreinen wordt gecoördineerd". Zo stelt het jongste regeerakkoord. Dit streven bestaat natuurlijk al langer.

De afgelopen drie jaar is dit streven gericht op ontkokering binnen BuiZa en tussen BuiZa en enkele vakdepartementen. Interdepartementaal heeft de werkwijze en herinrichting van het stelsel van onderraden een bijdrage geleverd. Zo werd het instrument van beleidsverkennende notities geïntroduceerd. Waar nodig werd ministeriële regie of een stuurgroep ingesteld. Binnen BuiZa hebben de beide ministers, met het Stabiliteitsfonds en de notitie "Aan elkaar verplicht" als voorbeelden, de ontwikkelingssamenwerking en het traditionele buitenlandbeleid in belangrijke mate geïntegreerd. Ook Def is hier sterk bij betrokken. Op ambtelijk niveau is de samenwerking met name tussen BuiZa en Def en tussen BuiZa en Fin geïntensiveerd. Met EZ bestaat deze samenwerking reeds vele jaren.

Interdepartementale afstemming wordt echter door velen nog steeds gezien als een te nemen horde. In coördinatievergaderingen wordt nog vaak pro domo gesproken. Departementen sturen naar internationale bijeenkomsten waar een ander ministerie het voortouw heeft, vaak een eigen medewerker om zeker te stellen dat departementaal belang en visie goed worden verdedigd. In het verkeer tussen ministeries is vaak sprake van eigen domeinbeheer en het treffen van schikkingen tussen deelbelangen. Daardoor ontbreekt het soms aan aandacht voor selectie van strategische doelen.

De gevoelde onvolkomenheden zouden kunnen worden overwonnen met meer aandacht voor een "issue-driven" benadering vanuit de Rijksoverheid. Een verschuiving naar een benadering waarin de door Nederland te beantwoorden internationale beleidsvraag centraal staat, legt de nadruk op Haagse afstemming in een eerdere fase, waardoor in het vervolg meer ruimte ontstaat om in het internationale onderhandelingsproces resultaatgericht te kunnen opereren. Dit vereist anders denken, anders werken en anders beslissen. Een cultuuromslag dus op zowel ambtelijk als politiek niveau, waarbij de kosten voor de baten uitgaan. De commissie meent dat een dergelijke werkwijze op den duur efficiënter kan werken dan de huidige "event driven" structuur, omdat dan met minder gedetailleerde kaderinstructies kan worden gewerkt.

Bij een meer thematische benadering van internationale vraagstukken hoeven niet voortdurend alle departementen betrokken te worden. Met een beperkt aantal direct betrokken bewindslieden kan dan op hoofdlijnen een strategische inzet worden afgesproken, waar periodiek op teruggekomen wordt. De uitvoering, voorzien van een kaderinstructie, berust bij de betrokken departementen, waarbij er één als coördinator optreedt.

De uitdaging is om een zodanige cultuuromslag te realiseren, op zowel politiek als ambtelijk niveau, dat gewerkt wordt aan een gezamenlijk product via departementale bijdragen, in plaats van aan een departementsproduct via gezamenlijke bijdragen.

Door onderling vertrouwen in het opereren als vertegenwoordiger van de regering (en niet van het eigen departement) is nog veel efficiency-winst te boeken. Hierover is een thematische benadering van vraagstukken in een vroeg stadium nodig. Departementen kunnen onderling de afspraak maken dat in de uitvoeringsfase het coördinerende ministerie goed op de belangen en visies van niet aanwezige departementen bij een internationaal overleg zal letten.

Het lidmaatschap van de EU dwingt wel tot een tamelijk alomvattende benadering van het opiniërende buitenlandbeleid, maar in het implementatiebeleid moet Nederland selectief zijn. Daar geldt de vraag: waar kan Nederland het effectiefst zijn? Welke specialisatie ligt voor de hand, kijkend naar wat andere landen en organisaties goed kunnen doen? Wat is het "comparatieve voordeel" van Nederland? Goed beleid is immers ook: vaststellen waar men zich minder mee gaat bemoeien, in het licht van wat anderen reeds doen of zouden kunnen, om zelf elders méér te kunnen bereiken.


5. Nationale en internationale veiligheid

De kern van internationaal beleid is de bevordering van "human security", d.w.z. menselijke veiligheid in de breedste zin van het woord. Centraal in veiligheidsbeleid is preventie en beteugeling van bedreigingen. BuiZa, OS en Def, maar ook Justitie en Binnenlandse Zaken kunnen bijdragen leveren aan opbouw van rechtsorde buiten Nederland. Internationale rechtsorde wordt vooral bedreigd door intra-nationale wanorde in staten die terreur, narcotica en andere criminaliteit exporteren. De departementen BZK en Justitie plaatsen hun internationale werk inderdaad in het kader van de ontwikkeling van wereldrechtsorde. Hun implementatie-inzet blijft echter vooral op de Nederlandse en Europese rechtsorde gericht.

Hoe dient het nationale en internationale veiligheidsbeleid rekening te houden met het onvoorspelbare van de wereldpolitiek? De overlevingskans van een organisme, maar ook van een organisatie en maatschappij wordt onder andere bepaald door zijn vermogen zich sneller en beter dan anderen aan te passen, en mogelijke verstoringen van stabiele ontwikkeling snel in te dammen. Nederland bewoont een relatief veilig en stabiel stukje Noordwest Europa en is daarom niet van nature steeds alert op onverwachte bedreigingen.

Bij bedreigingen van de veiligheid van de samenleving moet van een integrale visie worden uitgegaan: de risico's zijn intern en extern en omvatten grote/ernstige criminaliteit, terrorisme, (burger)oorlogen, epidemieën, plotselinge en kruipende natuurrampen, volksverhuizingen, en massavernietigingswapens (ABC). Waarschijnlijk zijn het grootste risico (= kans x gevolgen) (nieuwe) virulente ziekten uit arme volkrijke landen. Dus de WHO en het Ministerie van Volksgezondheid Welzijn en Sport zijn belangrijke veiligheidsinstellingen.

Veiligheidsbeleid kan in conceptie en instrumentatie leren van de biologie: het afweersysteem van een organisme tegen in- en externe bedreigingen is een zeer verfijnd en complex stelsel dat bedreigingen weert en ook zelfreparatie van het systeem uitvoert. Alle organen dragen bij aan het overleven. De "afweer" van een land dient "holistisch" te worden aangestuurd. De spil van een afweerstelsel is vroegtijdige opsporing van bedreigende elementen (ziektekiemen, gevaarlijke stoffen en carcinogene cellen): intelligence services. Vervolgens hun uitschakeling door een grote variëteit van diensten en maatregelen. Het openbaar bestuur en het staatsapparaat dient van een "immunologisch" concept uit te gaan. Het is nog steeds verbrokkeld door departementale scheidingen. Vaak is de historisch gespreide, departementale verdeling bepalend voor wie verantwoordelijk is en hoe er beleid wordt gemaakt. Nieuwe integrale bedreigingen vragen integrale maatregelen en sterke samenhang in het beleid.

Omdat bronnen van onveiligheid deels binnen maar vooral buiten het land liggen, moet het externe beleid niet alleen uitdragend en mondiaal-idealistisch zijn, maar vooral beschermend tegen risico's van buiten. Een onderdeel daarvan is het leveren van bijdragen aan beperking van risicohaarden elders, m.n. staten zonder rechtsorde en effectieve overheden, die "infectiehaarden" voor "gezonde" landen zijn.

Ook het Statuutverband is een (beperkte) bron van onveiligheid: via de Antillen en Aruba verwerven bijvoorbeeld Colombianen het Nederlanderschap en kunnen zich vrij in de EU bewegen. De Antillen en Aruba vormen een lacune in de buitengrens van de EU/Schengengebied/Nederland, niet alleen voor personen, maar ook voor transacties die de rechtsorde bedreigen.

Omdat de buitenwereld nog veel minder regelbaar is dan de binnenwereld (NL en EU) is het nodig "de huid van het organisme" te verbeteren, d.w.z. de buitengrenscontrole te versterken. Een samenhangende Schengen/EU douane/grenspolitie/kustwacht is nodig. Zo lang deze ontbreekt en vooral de gaten in de zuidoostelijke buitengrenscontroles van Europa groot zijn, blijven intensieve nationale veiligheidsmaatregelen onontbeerlijk.

Over de coördinatie van een integraal veiligheidsbeleid neemt de Commissie, behalve deze algemene opmerkingen, geen standpunt in, aangezien over dit onderwerp de Commissie Veiligheid met nadere voorstellen zal komen.

"Nederland bouwt mee aan een veilige, stabiele en welvarende wereld (.....) om conflicten, armoede en onrecht te bestrijden", schrijft het Ministerie van Buitenlandse Zaken idealistisch in zijn "missie". Daar hoort de reflectie bij, dat oorzaken van oorlog en vertrapping van mensen een veelkoppige Hydra zijn die steeds een nieuwe kop opsteekt. Nederland kan veiligheid, recht en welvaart zeker niet buiten zijn grenzen garanderen. Idealistische dadendrang leidt pas tot goede resultaten bij concentratie, zelfbeperking, ontwikkeling van een comparatief voordeel, en afspraken met gelijkgestemde landen over wie wat doet.

Extern beleid is vooral: bijdragebeleid. Er is dus indringend politiek beraad nodig op waar Nederland zich in dient te specialiseren. Dat is een keuze die niet deze Gemengde Commissie mag maken, want zij adviseert alleen hoe te komen tot grotere samenhang en effectiviteit. De topprioriteiten dienen door gekozen politici te worden bepaald, en hun keuze vindt legitimatie in het debat met de volksvertegenwoordiging. De Gemengde Commissie beveelt in hoofdstuk 6 een aantal punten aan die, naar zij hoopt, kunnen helpen tot de beoogde, nauwere samenhang en grotere effectiviteit te komen.


6. Middelen voor Internationaal Beleid

Nederland heeft voor een klein land relatief ruime middelen voor internationaal beleid inzake rechten van de mens. De samenleving vraagt actieve deelneming aan internationale politiek, omdat Nederland op een kruispunt in West Europa ligt, sterk transnationaal is, het inkomen grotendeels uit export en internationale handel in goederen en diensten verdient, en de open cultuur van Nederland sterk op de buitenwereld is gericht.

Het draagvlak voor internationaal beleid is vooral groot voor het standpuntenbeleid. Het implementatiebeleid heeft een beperkter draagvlak, omdat daar offers voor moeten worden gebracht en dikwijls tussen tegenstrijdige wensen moet worden gekozen. Het draagvlak voor het oorspronkelijk breed ondersteunde Europese Unie beleid is duidelijk afgenomen.

De positie van Nederland in het externe krachtenveld maakt de term "middelgrote mogendheid in zakformaat" toepasselijk. Nederland is in de top tien van internationale handelsnaties, in de top zeven van investeringen in andere landen, en het is de 12e economie van de OESO in BNP (bijlage 2). Het is in omvang de 6de donor van ontwikkelingssamenwerking (bijlage 3). Het behoort tot de zes grootste donoren van het VN-stelsel en in sommige VN-programma's is het zelfs de topcontribuant, zoals op het cruciale terrein van bevolkingsvraagstukken (UNFPA).

In de NAVO is Nederland speler nummer 8 gemeten naar de defensiebegroting. Ondanks de forse bezuinigingen is Nederlands militaire vermogen te vergelijken met Canada en Spanje, dus een speler in de midden-categorie (zie bijlage 4). Daarbij zij aangetekend dat de Nederlandse defensiebegroting met 1,6% van het BNP onder het gemiddelde van 2% van de NAVO-leden ligt. In relatie tot het BNP is Nederland het 11e NAVO-lid. Kijkt men naar de rangorde op grond van deelneming aan internationale vredesoperaties van de NAVO, de VN en de EU, dan was Nederland met 2199 uitgezonden militairen in 2004 in absolute aantallen nummer 8 van de 26 lidstaten van de NAVO.. In de EU is Nederland nummer 7 in economische omvang, wat ongeveer even groot is als de 10 nieuwe leden bijeen. Gemeten naar diplomatiek apparaat staat Nederlands postennet wereldwijd op de 7de plaats.

Deze hoge scores rechtvaardigen geen zelfoverschatting, want in bevolkingsomvang is Nederland het 59ste land van de 191 leden van de VN. Bovendien zijn de verschillen in deze rangordes tussen de allergrootste machten en middenspelers als Nederland zeer groot. Kwalitatief scoort Nederland hoog op de globaliseringindex, de human development index, de indices van mensenrechten, etc. Er is dus ook geen reden het internationale beleid passief en timide te voeren. Er is wel reden, te waken tegen te hoge beleidsambities die Nederland in de complexe en deels chaotische buitenwereld beslist niet alléén kan waarmaken. Het gaat om een uitgekiende inzet van alle middelen om de Nederlandse belangen te behartigen en waarden uit te dragen, met als doel de dringende vraagstukken van de buitenwereld waarin Nederland moet functioneren dichter bij oplossingen te brengen.

De Nederlandse overlegcultuur heeft het voordeel van een breed draagvlak, maar maakt het vaak moeilijk snel knopen door te hakken om in internationaal onderhandelen of in crises maximaal invloed op het juiste moment op anderen uit te oefenen. En binnenslands gaat de voorkeur uit naar coördineren in plaats van leiding geven, naar pacificeren en arbitreren in plaats van regisseren. Nederland doet actief mee in internationaal overleg, maar schuwt vaak het voortouw in zaken waar machtsvragen centraal staan. In de ontwikkelingssamenwerking aarzelt Nederland echter niet veel initiatieven te nemen.


7. Aanbevelingen

Nationaal belang
De samenhang en effectiviteit van het Nederlandse internationale beleid kunnen worden vergroot door van duidelijke definities van nationaal belang in enge en in ruime zin uit te gaan, en zo in gedachten twee concentrische sferen te creëren die de ordening van prioriteiten overzichtelijk maakt.

Het nationaal belang in enge of directe zin is het behoud en de bevordering van de veiligheid, de welvaart en het welzijn van de Nederlandse bevolking. Dat valt niet altijd samen met de soevereiniteit van Nederland. De belangen van de Nederlandse bevolking worden sterk gediend door diepgaande samenwerking met anderen in sterke internationale organisaties. Het nationaal belang in ruime of indirecte zin behelst de bevordering van internationale vrede, rechtsorde, mensenrechten, mondiaal milieubeleid, armoedebestrijding en "human development" tot ver buiten eigen grenzen.

Het nationale belang in directe zin is, ten eerste, de veiligheid van de Nederlandse staat en samenleving. Voorts horen de bevordering van de economische, financiële en sociale welvaart en alle elementen van sociaal welzijn van Nederlanders (voor zover die door regeringsbeleid beïnvloed kunnen worden) tot belang in directe zin. De belangenbehartiging ten behoeve van Nederlanders en Nederlandse bedrijven en organisaties in het buitenland staat dan ook mede centraal in het directe nationale belang, inclusief het opkomen voor Nederlanders wier belangen en grondrechten in het buitenland ernstig zijn geschaad, zoals het geval kan zijn bij Nederlanders die elders gedetineerd zijn of vervolgd worden.Ook dit is een hoofdtaak van de vertegenwoordigers die kan worden overschaduwd (maar niet vergeten mag worden) door de algemene beleidsvragen van de wereldpolitiek.

De vraag of waarden als rechtsorde, mensenrechten, gender-gelijkheid, goed bestuur, democratie en duurzame ontwikkeling van andere landen tot het nationaal belang in ruime zin behoren, kan slechts bevestigend worden beantwoord. Deze waarden betreffen in verschillende mate zowel het directe (enge) en het indirecte (ruime) nationale belang. Nederland heeft immers, in het algemeen, belang bij een goed functionerende internationale rechtsorde, verbreiding van democratie en ontwikkeling van landen en mensen. Hoe algemener en universeler een waarde wordt geformuleerd, hoe minder direct de band met het Nederlandse belang in enge zin echter wordt. Het nationaal belang lijkt een objectief en vaststaand begrip, maar dat is schijn. Nationaal belang is datgene wat door regering en parlement als zodanig wordt vastgesteld. "Nationaal belang" is dus geen panacee. De vraag, wat in een bepaalde kwestie dient te worden gedaan of nagelaten ten behoeve van het nationaal belang, dient dus steeds opnieuw gesteld en politiek beantwoord te worden.

Nederland in de wereld
De belangrijkste aanbeveling is, de hoofdpunten van het internationale beleid van alle departementen in het eerste jaar van een vierjarige kabinetsperiode in één beleidsstuk bijeen te brengen, de beschikbare middelen te begroten en deze nota, die "Nederland in de Wereld" kan worden genoemd, met het parlement te bespreken.

Het externe beleid van Nederland in de wereld dient beter te worden geïntegreerd en geconcentreerd. Dit beleid heeft vele aspecten: de algemene mondiale buitenlandse politiek, de ontwikkelingssamenwerking, het EU-beleid, veiligheids- en defensiebeleid, internationale handel, en voorts een breed palet van internationaal beleid op de terreinen justitie, binnenlandse zaken, landbouw, financiën, milieu, sociale zaken, volksgezondheid, verkeer, water, onderwijs, onderzoek en cultuur. Elke ministerie voert departementaal een actief internationaal beleid, dat gericht is op de eigen sector in de binnen- en buitenwereld, en niet altijd sterk op de gezamenlijke inbreng van Nederland.

De som van het sectorale internationale beleid van alle 13 departementen vormt een complex en veelomvattend patroon. Elk departement voert zijn internationaal beleid met verve. De Nederlandse overheid staat internationaal ook bekend als een actieve, goed ingelichte participant in vrijwel alle organisaties en verbanden en aan een groot aantal onderhandelingstafels.

Zowel in het EU-beleid als het bilaterale en mondiale beleid bestaan er echter spanningen tussen de "horizontale" coördinatie van Buitenlandse - en Algemene Zaken enerzijds en de verticale (sectorale) beleidsprioriteiten van diverse departementen. Die spanningen zijn voor een deel een natuurlijke en gezonde concurrentie om middelen en politieke aandacht (agenda). Het aantal prioriteiten in het totaal van het internationale beleid is echter dermate groot, dat het risico van versnipperd optreden zonder samenhang niet gering moet worden geacht.

De commissie beveelt daarom aan, periodiek met de voltallige Ministerraad de hoofdpunten van het gehele internationale beleid van alle departementen door te nemen en in één beleidsdocument een beperkt, overzienbaar aantal topprioriteiten vast te stellen, dat door alle delen van de rijksoverheid zal worden uitgedragen. Deze nota "Nederland in de Wereld" kan het beste in het eerste jaar van een kabinetsperiode worden vastgesteld en aan het parlement worden aangeboden. Het geeft de visie van Nederland op voorzienbare internationale ontwikkelingen weer, definieert de Nederlandse belangen en waarden in de wereld zowel in directe (enge) als indirecte (ruime) zin, maakt strategische keuzes over prioritaire doelen, waar uit dan ook noodzakelijkerwijs de posterioriteiten volgen. Voorts worden in dit beleidsstuk de internationale beleidsmiddelen voor de kabinetsperiode vastgesteld, zowel in personele als financiële zin, inclusief de homogene groep voor internationale samenwerking (HGIS) en de beoogde defensie-inspanning. Voor de begrotingskant zie de aanbeveling over de HGIS op blz.19.

Nederland in de Wereld: verwante aanbevelingen
Van de vorige aanbevelingen zijn drie verwante punten af te leiden: a) Voor beleidsthema's waar twee of meer departementen een rol in hebben, kunnen van tijd tot tijd thematische beleidsvisies worden opgesteld om de internationale ervaringen op deze gebieden te laten kristalliseren en goede werkafspraken over het gezamenlijk vervolg te maken. Een voorbeeld van deze aanpak is de recente nota "Wederopbouw na gewapend conflict". Deze aanpak verdient navolging voor andere onderwerpen, zoals conflictpreventie en internationaal milieubeleid.

b) De Commissie beveelt voorts aan de inzet van Nederlandse middelen van Ontwikkelingssamenwerking, Defensie, en andere ministeries sterker te concentreren op een beperkte groep welgekozen landen, zodat meer synergie optreedt, en deze landenkeuze ook af te stemmen op de landen en gebieden die in het externe beleid van de EU als prioritair zijn aangemekt.

c) Voorts zou ook periodiek een geïntegreerde vaststelling van de Nederlandse strategie en tactiek ten aanzien van grote spelers op het wereldtoneel de samenhang bevorderen. Het beleid ten aanzien van de Volksrepubliek China, de Verenigde Staten, India, en de Russische Federatie zijn voorbeelden. Voor cruciale regio's als het Perzische Golfgebied is eenzelfde aanpak aan te bevelen. (In mei 2005 brachten vijf ministeriële delegaties een bezoek aan China.) Coördinatie om tot één heldere Nederlandse boodschap te komen ligt voor de hand.

Samenspraak met het publieke domein
De nota "Nederland in de Wereld" (zie aanbeveling 2) dient na behandeling in de Staten-Generaal ook te worden besproken met vertegenwoordigers van het bedrijfsleven, onderzoeks- en hogeronderwijsinstellingen en non-gouvernementele organisaties teneinde onderlinge uitwisseling van inzichten te bevorderen en samenwerkingsmogelijkheden te benutten. Deze nota heeft immers mede tot doel, richting te geven in de interactie tussen overheid en samenleving wat de internationale politiek betreft. Het overleg met diverse maatschappelijke organisaties beoogt nieuwe ideeën op te doen, draagvlag te vergroten, en hen bij implementatie te betrekken. Dit overleg kan in de daarvoor bestaande fora en netwerken worden gevoerd.

Besluitvorming
Het Ministerie van Buitenlandse Zaken is de eerstverantwoordelijke voor de coördinatie van het algemene internationale beleid. Deze coördinatie kent verschillende werkruimtes. Het belangrijkste onderscheid is de Europese Unie en het beleid daarbuiten. (NB: De commissie heeft de conclusies van de commissie over EU-coördinatie nog niet kunnen verwerken).

Het EU-beleid wordt gecoördineerd in Den Haag en op de PV- Brussel. Het Ministerie van Buitenlandse Zaken heeft een orkestrerende, faciliterende en adviserende rol ten opzichte van de grote, actieve inbreng van de diverse andere departementen. De hoofdlijnen worden vastgesteld in de Raad voor Europese en Internationale Aangelegenheden. Bij verschillen van inzicht hakt de Ministerraad de knopen door, onder leiding van de Minister-president.

Voor de ambtelijke voorbereiding zijn de Coördinatiecommissie voor Europese Integratie en Associatieproblemen (CoCo) en de Coördinatiecommissie voor Internationale Aangelegenheden (CORIA) essentieel, evenals de Coördinatiecommissie voor Internationale Milieuvraagstukken (CIM). In deze commissies ligt de nadruk op de voorbereiding van spoedeisend internationaal overleg en het wegnemen (gladstrijken) van departementale verschillen. Voor het maken van strategische lange termijn keuzes is overleg van het kabinet zoals bedoeld in de aanbevelingen 2, 3 en 4 van groot belang.

Buiten het EU-beleid, ligt het voortouw in de coördinatie anders per regio en thema. In de bilaterale en mondiale buitenlandse politiek heeft Buitenlandse Zaken meestal de politieke regie in handen. De ministers voor Ontwikkelingssamenwerking, Defensie, Financiën, Economische Zaken, Justitie, Sociale Zaken en Werkgelegenheid, en ook de internationale directies van diverse andere departementen, hebben daarin elk verschillende rollen.

EZ en BZ hebben een unieke vorm van samenwerking die betrekking heeft op de relatie tussen de ambassades en EZ, waarbij EZ eigen instructiebevoegdheid heeft ten aanzien van de ambassades en dus rechtstreeks kan aansturen. Hiermee is voorkomen dat EZ een eigen economisch postennet heeft opgebouwd. Deze vorm van samenwerking versterkt de integratie tussen het buitenlands beleid en de buitenlandse economische betrekkingen.

De vraag, wie de eindverantwoordelijkheid heeft voor de regie van de Nederlandse inbreng in internationaal overleg, dient steeds helder beantwoord te worden. In eerste instantie ligt de coördinerende taak bij de Minister van Buitenlandse Zaken. Alle vakdepartementen, uiteraard ook Ontwikkelingssamenwerking, vallen onder die coördinatie. In aangelegenheden van de Europese Unie is het logisch dat de vakdepartementen ruimte hebben veel van het beleid naar beste inzicht in het EU-overleg in te vullen, binnen het kader dat BuiZa stelt. Bij verschillen van inzicht is vooraf-coördinatie nodig in de REIA. Onbesliste vragen dienen door de Ministerraad te worden beslecht, waarbij de Minister-President de eindregie heeft.

Buiten de EU heeft BuiZa een relatief nog grotere coördinerende verantwoordelijkheid in het beleid ten aanzien van landen en regio's. In het thematische / vakdepartementale beleid kan de Ministerraad besluiten de regie anders te regelen, als er dringende redenen zijn een departement het voortouw te laten. Een voorbeeld is de coördinatie van het volksgezondheidsbeleid in internationaal verband in geval van een dreigende pandemie.

Voorkomen moet worden, dat er geleidelijk een brede, onduidelijke waaier van vakdepartementaal internationaal beleid groeit die de samenhang en doeltreffendheid van de Nederlandse inbreng in de wereld versplintert. Dit kan alleen als er duidelijke prioriteiten worden gesteld, heldere regie is, en ook niet te vermijden posterioriteiten worden erkend.

Personele uitwisseling
Uitwisseling, detachering en opleiding van rijksambtenaren op het terrein van internationaal beleid dienen te worden versterkt. Vooral de departementen met een relatief groot internationaal programma kunnen hun inzicht in het bredere internationale beleid vergroten door detachering op BuiZa, en BuiZa kan zijn inzicht in wat op de vakdepartementen speelt verbeteren door detachering op die departementen. Ook detachering bij internationale organisaties kan strategischer worden opgezet en meer departementen betreffen. Een goed voorbeeld voor uitwisseling en detachering vormt de samenwerking tussen BZ en EZ via het concordaat. Daarbij worden jaarlijks ambtenaren uitgewisseld voor een periode van 4 jaar.

Uitwisseling en detachering dienen onderdeel te zijn van een management development programma dat voorkomt dat de gedetacheerde door het zendende departement wordt vergeten en een loopbaanbreuk ontstaat, want dan levert de detachering weinig op voor de departementale kennis van andere sectoren. Behalve detachering, die door de duur ervan, beperkt in aantal personen zal blijven, dient ook het verzorgen van korte cursussen voor personeel van andere departementen sterk te worden aangemoedigd.

HGIS
De internationale bijdragen en activiteiten van Nederland worden betaald uit de "Homogene Groep Internationale Samenwerking" (HGIS), de Defensiebegroting, en enige andere begrotingsposten. De "HGIS" is in 1997 ingesteld om de samenhang te vergroten. Deze begrotingspost omvat ontwikkelingshulp (ODA) die is genormeerd op 0.8% van het bruto nationaal product (BNP) en andere gelden (non-ODA). Non-ODA was gesteld op 0,3% BNP, maar sinds 2003 is deze niet meer meegegroeid met het BNP.

De commissie stelt vast dat de samenwerking tussen departementen op het terrein van het buitenlands beleid nog veel te wensen overlaat. Departementen trachten vooral uit de HGIS de eigen begroting aan te vullen met middelen voor vakdepartementale activiteiten, zonder veel oog te hebben voor het gezamenlijke internationale beleid. Deze gefragmenteerde en verkokerde werkwijze duurt voort zolang er geen horizontaal beleidsbesluit door de gehele Ministerraad wordt genomen over de verticale, departementale begrotingen, die elk jaar afzonderlijk en consecutief in juli-augustus door de Ministerraad worden vastgesteld, waarbij departementen zich over en weer vaak weinig met elkaar bemoeien (non-interventie) om anderen de ruimte te laten die men zelf ook wenst.

De HGIS kan worden verbeterd als middel om de samenhang en doelmatigheid van international beleid te versterken. De commissie beveelt aan, de uitgavennorm voor ontwikkelingssamenwerking (ODA) van 0.8% van het bruto nationaal product niet strikt boekhoudkundig per jaar te realiseren, omdat daardoor bestedingsdwang in de laatste maanden kan ontstaan. Als de ODA-norm als gemiddelde over een kabinetsperiode wordt gerealiseerd, kan dat de kwaliteit en doelmatigheid van het hulpbeleid vergroten. Deze aanpak biedt ook ruimte snel in te spelen op dringende behoeften in een bepaald jaar. Naar Nederlands inzicht biedt de ODA-systematiek die de OESO hanteert niet altijd voldoende ruimte om in vredes- en wederopbouwoperaties optimale afstemming van ontwikkelingssamenwerking, vredesbevorderende activiteiten en veiligheidsprogramma's (waaronder "security sector reform") te bereiken. Ook dat vraagstuk kan flexibeler worden opgelost door van een vierjaren-ODA-norm uit te gaan. Het gevolg van deze aanbeveling kan zijn, dat Nederland op de DAC-donorlijst het ene jaar zeer hoog en het andere wat lager scoort, maar de voordelen van kwalitatief doelmatiger beleid en keuzes gericht op de lange termijn wegen daar ruim tegen op.

Aangezien door de reële bevriezing van de non-ODA sinds 2003 deze middelen afnemen als % van het BNP, terwijl de behoefte aan actief internationaal beleid blijft groeien, zou in een volgende kabinetsperiode weer koppeling van non-ODA aan het BNP kunnen worden afgesproken. De omvang van de HGIS per kabinetsperiode dient in het eerste regeringsjaar te worden vastgelegd in relatie tot de prioriteiten die in de nota "Nederland in de Wereld" worden afgesproken. Daardoor neemt de relevantie van HGIS als sturingsmiddel voor geïntegreerd internationaal beleid toe.

Het Postennet
Voor de samenhang en effectiviteit van het internationaal beleid staat het postennet van Buitenlandse Zaken ten dienste van alle onderdelen van de overheid. Op de thans 158 grote en kleine posten van Nederland in de wereld wordt de inbreng in het bi- en multilaterale overleg uiteindelijk concreet vorm gegeven. De samenwerking met EU-partners kan daarin geleidelijk verder groeien in de richting van een Europese Dienst voor Extern Optreden (EDEO), die de groeiende mogelijkheid tot samenwerking in het postennet met andere landen benut. De strategische keuzen en meerjarenplannen die de commissie heeft aanbevolen in de voorgaande punten dienen voor het postennet een helder kader te bieden waarmee de ambassades hun eigen coördinerende rol kunnen versterken. Energie
Prioritaire beleidsvragen die vrijwel alle departementen raken en waarin strategische, lange-termijn keuzes moeten worden gemaakt, dienen periodiek door de gehele ministerraad te worden besproken. Een voorbeeld is het internationale energiebeleid. Het voortouw in het ontwerpen van het regeringsbeleid ligt bij Economische Zaken, maar dat zal in nauwe samenspraak met BZ moeten plaatsvinden. Energieveiligheid zal behandeld kunnen worden in het energierapport dat de minister van Economische Zaken elke 4 jaar uitbrengt en dat in de Ministerraad wordt besproken. Het energieveiligheidsbeleid dient immers te worden bezien in de context van de kernthema's van het energiebeleid: energievoorzieningszekerheid, milieukwaliteit en efficiency. Het energieveiligheidsbeleid dient vervolgens door de Ministerraad te worden vastgesteld met een blik op de komende decennia. Wanneer energiepolitieke, economische en technologische omstandigheden sterk wijzigen, is actualisering van dit beleid geboden.

Nederland heeft vooralsnog een goede eigen energiepositie, maar is ook afhankelijk van de mondiale, instabiele oliemarkt. De huidige, grote afhankelijkheid van de invoer van energie door West Europa uit politiek zeer instabiele staten heeft ernstige nadelen. Het kan de onafhankelijke opstelling en oordeelsvorming over bepaalde internationale vraagstukken aantasten. Afhankelijkheid maakt Europa kwetsbaar voor de instabiliteit in de energieleverende landen. De grote olie- en gasinkomsten van veel energie-exporterende landen, bemoeilijken hun evenwichtige sociaal-economische ontwikkeling. De stijgende consumptie van olie en gas versterkt de opwarming van de atmosfeer en klimaatverandering, wat desastreuze gevolgen voor de wereldvoedselvoorziening en andere zeer schadelijke effecten op de leefomgeving kan hebben. De voorziene zeespiegelstijging zal de gevoeligheid voor diverse soorten rampen vergroten, vooral in dichtbevolkte rivierdelta's van de armste landen en in gebieden die periodiek door droogte worden geteisterd. De stijgende concurrentie om olie en gas tussen de grote economieën (VS, China, India, EU) heeft tot gevolg dat hun algemene beleid ten aanzien van energieleverende landen sterk door de invoerbehoefte wordt bepaald.

Deze schaduwkanten maken het nodig de groei van de energieconsumptie te beperken en andere energiebronnen dan olie en gas te ontwikkelen. Vermindering van de hoge groei van energieconsumptie vraagt diep ingrijpende beleidsveranderingen in de economische politiek, het vervoer, de ruimtelijke ordening, en andere sectoren. Het is mogelijk de welvaart en het welzijn verder te laten stijgen met minder verkwisting van energie. Zuinige, schonere vervoerswijzen, korter en rationeler woon-werkverkeer door een andere ruimtelijke ordening en vervoersbeleid, hogere fiscale belasting van energie en energieverslinders (met name vliegverkeer) en diverse andere maatregelen zijn nodig.

In het licht van de voorgaande opmerkingen, dient de verdere ontwikkeling van relatief veilige kernenergie in Europa serieus te worden overwogen. De vrees voor de risico's en andere nadelen dient te worden vergeleken met de risico's en nadelen van andere energiebronnen. Deze aanbeveling is niet bedoeld om de prioriteit van energiebesparing te verzwakken. Sterke verhoging van de efficiëntie van energiegebruik zoals hiervoor aangegeven blijft de belangrijkste maatregel om de energieveiligheid te verhogen.

Inlichtingencapaciteit
Het is evident dat een goede inlichtingenpositie over internationale vraagstukken van groot belang is voor de juiste keuzes in het internationale beleid. Sinds de terroristische aanslagen in New York, Washington en Madrid wordt de buitenland-capaciteit van de AIVD snel sterk vergroot. De behoefte is vooral gericht op terrorismebestrijding en non-proliferatie van massavernietigingswapens. De behoefte aan het verzamelen en analyseren van inlichtingen over buitenlandspolitieke onderwerpen is echter breder. In vredesoperaties dienen niet alleen militaire maar ook politieke inlichtingen over diverse actoren te worden geanalyseerd. In het energiebeleid zijn inlichtingen over ontwikkelingen in energie-exporterende landen van belang. Er zijn nog meer terreinen te noemen waarop Nederland een kwalitatief hoogstaande inlichtingencapaciteit behoeft. De Gemengde Commissie heeft zich echter niet verder verdiept in de optimale organisatorische aanpak van de buitenland-inlichtingen-behoefte. Zij stelt vast dat hierin thans door AIVD en MIVD wordt voorzien, dat de regie vooral door vier departementen (AZ, BZK, Justitie en Def) wordt bepaald en vooral ten dienste van de nationale veiligheid staat. De commissie ondersteunt het voornemen, de betrokkenheid van het departement van Buitenlandse Zaken te vergroten door de rol van de Minister van Buitenlandse Zaken wettelijk in de Wet op de Inlichtingen- en Veiligheidsdiensten te verankeren. Voor de coördinatie van de buitenland-inlichtingen is het Ministerie van Algemene Zaken de aangewezen plaats, aangezien de Minister-president voor de strategische keuzes uiteindelijk het aanspreekpunt is. Over enkele jaren dient de nieuw opgebouwde buitenland-inlichtingencapaciteit opnieuw te worden geëvalueerd, inclusief de organisatie daarvan en de ophanging in het departementale bestel. Daarbij kan dan ook de ervaring worden betrokken die is opgedaan in de samenwerking met de inlichtingen- en veiligheidsdiensten in de NAVO en de EU.

Het imago van Nederland
De laatste maar niet de minst belangrijke aanbeveling is, een reputatie-behartigingsbeleid te ontwikkelen dat beoogt het beeld van Nederland en het "merk" Nederland in het buitenland te verbeteren. Er wordt vaak defensief en reagerend voorlichting gegeven over vraagstukken die tot kritiek op Nederland aanleiding geven, vooral op vooruitstrevende aspecten van de samenleving, maar ook op de verhoudingen in de multiculturele maatschappij. Een pro-actief, dus anticiperend voorlichtingsbeleid kan, tezamen met het cultureel (voorlichtings)beleid, het beeld verbeteren. En positief Nederland-beeld is een invloedsmiddel in alle sferen van internationale politiek. De ambassadeposten van Nederland hebben hierin een belangrijke rol te spelen.

Voorts merkt de commissie op dat de internationale media in Den Haag vooral door bewindspersonen te woord worden gestaan als er vragen van binnen- of buitenlandspolitieke aard zijn. Het verdient aanbeveling wegens hun drukke agenda's en reizen ter ondersteuning één vast, gezaghebbend woordvoerderschap inzake het buitenlands beleid in te stellen die namens de bewindslieden zoveel mogelijk on the record spreekt. Deze aanbeveling wordt gedaan in het besef dat het externe beleid voor een groot deel "public diplomacy" is, dat een actieve communicatiestrategie met het algemene publiek, niet alleen in het binnenland, maar ook in de buitenwereld, in het bijzonder via gezaghebbende buitenlandse media vereist.

BIJLAGE 1: SAMENSTELLING COMMISSIE

Voorzitter
Prof. dr. J. J. C. Voorhoeve : Lid Raad van State

Leden
Mw. Mr. L. Goncalves-Ho Kang You : Lid college Opta, voorzitter bestuur Amnesty International

Mw. R. Jones-Bos MA : Ministerie van Buitenlandse Zaken Plv. Directeur-Generaal Regiobeleid en Consulaire Zaken

Ir. K. Vuursteen : Voormalig voorzitter Raad van Bestuur Heineken

Dr. H. P. M. Knapen : Lid Raad van Bestuur PcM Uitgevers, Adviesraad Internationale Vraagstukken

Drs. M. C. van den Berg : Ministerie van Economische Zaken Plv. Directeur-Generaal Buitenlandse Economische Betrekkingen

Prof. Dr. J. G. Siccama : Ministerie van Defensie Plv. Directeur Algemene Beleidszaken

Drs. R. Swartbol : Kabinet van de Minister-President Raadadviseur

Drs. R. G. de Vos : Ministerie van Buitenlandse Zaken Plv. Directeur-Generaal Internationale Samenwerking Secretariaat:

Drs. R. de Groot : Ministerie van Buitenlandse Zaken Hoofd Bureau Secretaris-Generaal

Mw. Drs. M. Rem : Ministerie van Verkeer en Waterstaat Secretaris Directieteam

De Gemengde Commissie is in de periode januari tot en met mei 2005 zeven maal bijeen geweest.

BIJLAGE 2: BNP van een aantal OESO-leden

Bruto Nationaal Product 2004
US$ miljard

2004
Verenigde Staten11665
Japan4682
Duitsland2703
Verenigd Koninkrijk2125
Frankrijk2010
Italië1678
Spanje992
Canada983
Korea688
Mexico661
Australië642
Nederland579

Bron: Main Economic Indicators, OECD, april 2005

BIJLAGE 3: OMVANG HULPDONOREN OESO

Officiële Ontwikkelingshulp hulpdonoren OESO, 2004 US$ miljoen

US$% BNP
Verenigde Staten189990.16
Japan 88590.19
Frankrijk 84750.42
Verenigd Koninkrijk 78360.36
Duitsland 74970.28
Nederland 42350.74
Zweden 27040.77
Spanje 25470.26
Canada 25370.26
Italië 24840.15
Noorwegen 22000.87
Denemarken 20250.84
Australië 14650.25
België 14520.41
Zwitserland 13790.37
Portugal 10280.63
Oostenrijk 6910.24
Finland 6550.35
Ierland 5860.39
Griekenland 4640.23
Luxemburg 2410.85
Nieuw Zeeland 2100.23
Totaal DAC785680.25
EU*429190.36
G7566860.22

NB: Nieuwe EU-lidstaten zijn geen lid van DAC

Bron: OECD Development Assitance Committee

BIJLAGE 4: DEFENSIEUITGAVEN

Defensie-uitgaven gegroepeerd naar categorieën landen

def-uitgaven per groepGemiddelde uitgaven over laatste 4 jaar als % van BBPper hoofd v/d bevolkingabsoluut in Miljard $ US Groepen{%}rangorde
groep (Navo){$ US}rangorde
groep (Navo){$ US}rangorde
groep (Navo)
Grootmacht
Verenigde Staten3,06( 3)972 ( 1)269,12 ( 1) Grote (Westerse) landen
Canada1,416 (15)2696 (12)8,316 ( 7)
Duitsland1,495 (14)4864 ( 8)40,012 ( 3) Frankrijk2,602 ( 4)7812 ( 3)46,101 ( 2) Groot Brittannie2,433 ( 5)5323 ( 6)31,823 ( 4) Italie2,004 ( 8)3585 (11)20,684 ( 5)
Spanje1,227 (17)2197 (14)8,645 ( 6)
Groeps gemiddelde1,5937825,93
Kleine (Westerse) landen
Belgie1,385 (16)4225 (10)4,342 (11)
Denemarken1,524 (13)5752 ( 5)3,074 (14)
Luxemburg0,736 (18)4334 ( 9)0,196 (18)
Nederland1,663 (12)5113 ( 7)8,161 ( 8)
Noorwegen1,932 (10)8191 ( 2)3,693 (15)
Portugal2,061 ( 7)2676 (13)2,675 ( 6)
Groeps gemiddelde1,555053,69
Midden Oost-Europese landen
Hongarije1,733 (11)972 (17)0,973 (17)
Polen2,062 ( 9)843 (18)3,251 (13)
Tjechie2,171 ( 6)1171 (16)1,202 (16)
Groeps gemiddelde1,98991,81
Conflict gebieden
Griekenland4,61( 2)651( 4)6,88(10)
Turkije4,86( 1)117(15)7,92( 9)
Groeps gemiddelde4,733847,40
NAVO
Europese landen2,09393189,59
Gehele bondgenootschap2,56592467,53

Bron: Ministerie van Defensie

BIJLAGE 5: GEBRUIKTE AFKORTINGEN

AIVD : Algemene Inlichtingen en Veiligheidsdienst AZ : Ministerie van Algemene Zaken BNP : Bruto Nationaal Product
BuiZa : Ministerie van Buitenlandse Zaken BZK : Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties CIM : Coördinatiecommissie voor Internationale Milieuvraagstukken CoCo : CoördinatieCommissie
CORIA : Coördinatiecommissie voor Internationale Aangelegenheden DAC : Development Aid Committee Def : Ministerie van Defensie
EDEO : Europese Dienst voor Extern Optreden EU : Europese Unie
EZ : Ministerie van Economische Zaken Fin : Ministerie van Financiën HGIS : Homogene Groep Internationale Samenwerking MIVD : Militaire Inlichtingen- en Veiligheidsdienst NAVO : Noord-Atlantische Verdragsorganisatie ODA : Official Development Aid OESO : Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling OS : Ministerie van Ontwikkelingssamenwerking PV : Permanente Vertegenwoordiging REIA : Raad voor Europese en Internationale Aangelegenheden UNESCO : United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization UNFPA : The United Nations Population Fund VN : Verenigde Naties
VS : Verenigde Staten van Amerika WHO : World Health Organization

vrijdag 30 september 2005