D66

Inbreng van Hans Engels D66 over de wetsvoorstellen: Wet dualisering Gemeentebestuur. 28995. Wet dualisering provinciale medebewindbevoegdheid. 29310 Aanpassing Gemeente- en Provinciewet i.v.m. dualisering. 29316.

Dualisering Medebewind

De fractie van D66 wil, alvorens in concreto te reageren op de voorliggende wetsvoorstellen, beginnen met enkele algemene opmerkingen over de stand van de dualisering.

Het streven naar raden en staten als herkenbare en zichtbare volksvertegenwoordigingen, die het beleid op hoofdlijnen sturen, en de uitvoering daarvan effectief en efficiënt controleren, blijkt in deze eerste fase van het dualistische tijdperk een niet eenvoudige opgave.

In de schriftelijke voorbereiding sprak mijn fractie over verwarrende zoektochten náar en moeizame worstelingen met het voor de dualisering zo wezenlijke element van de cultuurverandering.

Dat beeld is door het evaluatierapport van de commissie-Leemhuis bevestigd.

Zowel over de inhoud en betekenis van de analyses en voorstellen van de Staatscommissie en lokale democratie, als over de doelstellingen en uitwerkingen van de wetgever in de wetten inzake de dualisering van gemeente- en provinciebestuur, bestaan naar onze waarneming nogal wat interpretatieverschillen, niet zelden nader aan te duiden als misverstanden.

Hiermee is naar mijn oordeel het grootste probleem van de dualisering aangeduid.

Er is vanaf het begin in de toepassing van het nieuwe stelsel geen eenduidigheid geweest over de reikwijdte van het wettelijk vormgegeven dualisme.

Door een vermenging met doelstellingen voor versterking van de lokale democratie is niet scherp gebleven dat de kern van de dualisering zowel een institutionele als een functionele ontvlechting omvatte.

Onhelder was dat de kernanalyse van de Staatscommissie van het monistische systeem, te weten de inclusieve bestuurscultuur en de gegroeide organieke statusincongruentie, slechts bestreden zouden kunnen worden met het elimineren van de praktijk van het meeregeren door de raad.

Dit heeft geleid tot verschillende bewuste en onbewuste beelden en verwachtingen.

Zo heeft het kunnen gebeuren, dat waar de wetgever een versterking van de raad en een versterking van de relatie met de burgers voorop stelde, in de praktijk - niet zelden door externe adviseurs en bevlogen cursusleiders - werkvormen zijn bepleit en ook ontstaan, die niet altijd aansloten bij de bedoeling van het dualisme, ja zelfs belemmerend hebben gewerkt op de beoogde effecten daarvan.

Deze observatie betreft met name de positie en rol van de raden en staten.

Bijvoorbeeld de in dogmatisch opzicht behoorlijk ontspoorde mantra kaderstelling, controle en vertegenwoordiging.

Kaderstelling blijkt niet zelden een aanknopingspunt voor dossiergewijs meeregeren of het zelf ter hand nemen van de beleidsvoorbereiding; controle wordt soms verengd tot het wegsturen van collegeleden en vertegenwoordigen wordt verward met het overdoen van door het college gepleegd of nog te plegen interactief bestuur.

Complicerend in dit verband was het nog niet geheel verdwenen misverstand dat de raad in politiek opzicht een collectief orgaan zou zijn.

Dit laatste verklaart de vergeefse energie die door sommige raden en staten is gestopt in het opstellen van achteraf weinig geprofileerde bestuursprogramma's en programmabegrotingen.

In het verlengde van dit type pseudo-dualistische vernieuwingen zijn in de verhouding tussen vertegenwoordigend en besturend orgaan de nodige krampachtigheden en kunstmatigheden geslopen, waarvan in het evaluatierapport treffende voorbeelden te vinden zin. Intussen komen het sturen op hoofdlijnen vooraf, het scherper controleren van beleid achteraf en een grotere externe oriëntatie op de samenleving, maar ook meer algemene ambities als transparantie en kwaliteit van bestuur nog onvoldoende uit de verf.

Betekent dit alles dat de dualisering is mislukt?

Moet nu verder pas op de plaats worden gemaakt, zoals de voorzitter van de Staatscommissie lijkt te bepleiten, en zoals ook in dit huis PvdA en Groen Links hebben gevraagd?

Allerminst.

De uitkomsten van de evaluatie zijn immers geenszins verrassend.

Niemand mocht verwachten dat reeds na twee jaar een dergelijke majeure stelselwijziging goed zou functioneren.

Ook de commissie-Leemhuis onderkent dat een eindoordeel te vroeg is.

Laten we verder niet vergeten dat er intussen met grote inspanningen en veel enthousiasme al veel is veranderd in de praktijk van het decentrale bestuur.

De volkomen vastgeroeste cultuur van het partijpolitieke monisme (in de zin van dogmatische coalitiepolitiek) is in beweging gekomen, en ook de ambitie om tot meer democratische, transparante en slagvaardige vormen van bestuur te komen is tot ontwikkeling gekomen.

Wel is het zaak dat de weeffouten en negatieve bijverschijnselen via een krachtige impuls worden bijgebogen.

Een flinke doorstart, waarin een eenduidige hercodificatie van doelstellingen en werkwijzen plaatsvindt lijkt geboden, gekoppeld aan een meer gerichte en vooral eenduidige scholing en training van met name de volksvertegenwoordiging.

Tot ons genoegen heeft de regering in het kabinetsstandpunt in dezelfde positieve zin gereageerd op het evaluatierapport.

Mijn fractie ondersteunt van harte het voornemen van regering via een hernieuwde impuls tot een krachtige voortzetting van het dualiserinsproces te komen.

Wel zou ik de minister willen vragen wat op dit moment de exacte stand van zaken is met betrekking tot de voorgenomen `doorstart'.

Blijkens het aan de overzijde gevoerde Algemeen Overleg van 8 juni opteert de minister voor een facilicerende en organiserende rol.

Wat moeten wij ons daarbij precies voorstellen?

Voorzover in het kabinetsstandpunt wordt gesproken over nadere aanpassingen van de Gemeentewet zou mijn fractie de minister willen vragen naar de stand van zaken.

Niet iedereen heeft immers op voorhand instemmend op dit voornemen gereageerd.

Nogmaals, krachtig verder.

De analyses van de Staatscommissie over de crisisverschijnselen in het lokaal bestuur hebben hun actualiteit immers geenszins verloren. Maar de voorgenomen nieuwe machtenscheiding is nog niet voltooid.

Wil men tot een daadwerkelijke versterking van de gemeenteraden komen, dan zullen deze organen bevrijd moeten raken van de bestuurlijke taken en bevoegdheden.

De gerealiseerde institutionele vervlechting, dat wil zeggen het doorknippen van de formele organieke banden tussen raad en college, kan alleen tot zijn recht komen middels het realiseren van voorgenomen functionele ontvlechting.

Het perspectief van sterke, dat wil zeggen daadwerkelijk sturende, controlerende en vertegenwoordigende raden en staten, die daarmee eindverantwoordelijk blijven voor het gemeentelijke en provinciale bestuur, lijkt slechts binnen bereik als het algemene en dagelijkse bestuur aan de colleges wordt gelaten.

De politieke praktijk van meeregerende raden en staten was immers hoofdoorzaak van de verklontering en het kluitjesvoetbal binnen de decentrale bestuursstelsels?

In dit licht acht mijn fractie de terugtrekkende beweging van professor Elzinga, die in het rapport van de staatscommissie sterk benadrukte dat hij het element van de bevoegdheidsoverdracht niet langer tot de kernelementen van de dualisering rekent, net als de regering buitengewoon wonderlijk. De nu aan de orde zijnde voorstellen voor een substantieel transport van de medebewindbevoegdheden van bestuurlijke aard naar de colleges steunt de D66-fractie dan ook voluit. Ook de commissie-Leemhuis heeft inmiddels vastgesteld dat hiermee een essentiële tweede stap wordt gezet naar een gedualiseerd decentraal bestuur.

De in de artikelen 158 van de Provinciewet en 160 van de Gemeentewet gerealiseerde eerste stap in de overdracht van autonome bestuursbevoegdheden was dermate bescheiden dat van een reëel handvat voor daadwerkelijk besturende colleges nauwelijks kon worden gesproken. Toch maken wij enige kanttekeningen.

Zoals in de schriftelijke voorbereiding reeds aangegeven, had mijn fractie weinig behoefte aan thans via een nader toetsingskader ingeslagen pad om een aantal door anderen als wezenlijk betitelde bestuursbevoegdheden bij de raad te laten. Ook de daarbij gehanteerde argumentatie overtuigt mijn fractie niet in alle opzichten.

Het antwoord op de vraag in hoeverre bepaalde besluiten de lokale gemeenschap in sterkere mate raken, en daarmee een expliciete democratische grondslag in de vorm van een raadsbesluit zouden vragen, is afhankelijk van subjectiviteiten. Wij aanvaarden echter de thans voorgestelde regeling als een politieke realiteit.

Een tweede kanttekening betreft het hoofdschap van de raad.

Mijn fractie is van mening dat het in artikel 125 van de Grondwet neergelegde hoofdschap van de raad en provinciale staten na deze vervolgstap een steeds meer gekunsteld karakter krijgt.

De in deze grondwetbepaling mede begrepen algemene autonome bestuursbevoegdheden zal natuurlijk als derde stap in het overdrachtstraject van bestuursbevoegdheden naar het college gezet moeten worden.

Mijn fractie betreurt dat hiervan is afgezien, terwijl bijvoorbeeld wel een grondwetsherziening om het voorzitterschap los te koppelen van het burgemeestersambt wordt doorgezet. Zou de minister niet met mijn fractie menen dat een integrale en samenhangende herziening van hoofdstuk VII van de Grondwet op het lijstje met vernieuwingsvoorstellen thuishoort?

Het grondwettelijke hoofdschap laat de functionele ontvlechting van bevoegdheden tussen vertegenwoordigende en besturende organen onvoltooid. Voor in het rapport van de Staatscommissie bedoelde eindverantwoordelijkheid van de raden en staten is deze monistische figuur van het hoofdschap volstrekt niet wezenlijk.

Het biedt daarentegen wel een handvat voor diegenen die de dualisering als een bedreiging zien van het politiek-bestuurlijke primaat van de raad om een sterke raad vorm te geven langs de weg van een nog zo groot mogelijk aantal executieve bevoegdheden. Intussen blijft de contraproductieve valkuil van een langs partijpolitieke-monistische lijnen meeregerende volksvertegenwoordiging levensgroot aanwezig.

Nog een derde kanttekening.

Met deze toch wel degelijk substantiële uitbreiding van executieve bevoegdheden van het college rijst opnieuw de vraag naar de positie van de colleges.

Mijn fractie vat het begrip positie in dit verband op als het evenwicht tussen bevoegdheden en legitimatie.

Deze toename van bestuursbevoegdheden de vraag doet rijzen, in hoeverre een vorm van directe legitimatie binnen de colleges tot meer evenwichtige verhoudingen leidt. In een zo zuiver mogelijk gedualiseerd stelsel behoort naast een direct gekozen volksvertegenwoordiging, met eindverantwoordelijke bevoegdheden in sturende en controlerende zin, een executief orgaan met evenzeer een zelfstandige, dus niet aan diezelfde volksvertegenwoordiging gekoppelde legitimatie.

Kortom: de idee van een direct gekozen burgermeester als sluitstuk van de dualisering staat voor mijn fractie nog recht overeind.

Ter afsluiting van de kwestie:

In de schriftelijke voorbereiding van wetsvoorstel 29310 over enkele aanpassingen van de Gemeente- en Provinciewet is aandacht gevraagd voor het nieuw voorgestelde artikel 89a Gemeentewet inzake de benoeming van het dagelijkse bestuur van een deelgemeente door de deelraad.

Kan de regering aangeven in hoeverre een direct gekozen stadsdeelvoorzitter mogelijk is ingeval artikel 89a buiten deze wettelijke aanpassing zou blijven?

Hoe beoordeelt de minister in dit verband de ontwikkelingen in stadsdeel Amsterdam-centrum, waar gedachten leven over een bij gemeenteverordening te regelen gekozen stadsdeelvoorzitter?

27-9-2005 17:02

dinsdag 27 september 2005