Landelijk Handhavingsprogramma 2005
Interventiestrategie
Asbest
LOM 2005 3
Landelijk Handhavingsprogramma 2005
Interventiestrategie
Asbest
Eenheid in de aanpak van asbest
Bestaande uit:
Handhavingsstrategie ketentoezicht asbest en
Leidraad taakuitvoering ketentoezicht asbest
Vastgesteld op 28 april 2005 door
het Bestuurlijk Landelijk Overleg Milieuhandhaving (BLOM)
Juli 2005
LOM-Secretariaat, Den Haag LOM 2005 3
Inhoud
HANDHAVINGSSTRATEGIE KETENTOEZICHT ASBEST 3
Samenvatting 5
1 Inleiding 9
1.1 Aanleiding voor dit project 10
1.2 Inleiding op ketentoezicht van sloopwerken 10
1.3 Het project `Ketenhandhaving asbest in sloopwerken' 11
1.4 Leeswijzer 11
2 Asbest als probleemstof 13
3 De koninklijke weg voor de verwijdering van asbest in sloopwerken 15
3.1 De stappen van de verwijderingsketen 16
3.2 Hoe het hoort 16
4 Wat kan er mis gaan bij de verwijdering van asbest in sloopwerken? 19
4.1 Ketentoezicht 20
4.2 De stappen en de risico's 20
4.3 Weging van de risico's, prioriteiten voor (keten)handhaving 23
5 Ketenhandhaving als oplossing voor de gebleken risicomomenten 25
5.1 Het belang van ketenhandhaving 26
5.2 De bij de ketenhandhaving betrokken partijen en hun rollen 26
5.3 De vereiste informatie-uitwisseling 28
5.4 Doel van de ketenaanpak en het belang van monitoring 29
6 Uitvoeringsprogramma ketentoezicht asbest 31
6.1 Algemeen 32
6.2 Organisatie 32
6.3 Aanpak 33
6.4 Activiteiten en doorlooptijd 33
6.5 Het uitvoeringsprogramma: 2 stappen 35
LEIDRAAD TAAKUITVOERING KETENTOEZICHT ASBEST 41
Procedures/werkinstructies 43
Documenten Te downloaden via www.liminfo.nl/asbest of www.lomsecretariaat.nl/asbest 59
2 Interventiestrategie Asbest
Handhavingsstrategie
ketentoezicht asbest
Samenvatting
Het project asbest, uitgevoerd in het kader van het Landelijk Handhavingsprogramma 2005 van
het Landelijk Overleg Milieuhandhaving (LOM), gaat uit van een aanpak waarbij ketentoezicht
als handhavingsstrategie wordt gehanteerd. Het project gaat over slopen en vrijkomen van asbest.
De reden van de keuze voor asbest is onder meer dat tot op heden het toezicht op de wettelijke
regels rond asbest niet hebben geleid tot het gewenste resultaat. Incidenten, zo is op te maken
uit talrijke mediaberichten en de resultaten uit handhavingcontroles, voeren de boventoon.
Ook is naleefgedrag, het voldoen aan de wettelijke regels, van de bij asbestverwijdering
betrokken bedrijven, slecht. Daarnaast blijkt in de praktijk dat er geen prioriteit en zodoende
onvoldoende tijd en kennis bij alle toezichthoudende instanties is voor adequaat toezicht op
asbestverwijdering. Verschillende onderzoeken bevestigen dit beeld.
De consequentie hiervan is dat mensen die werken en wonen in de directe nabijheid van
sloopwerken waar asbest wordt verwijderd aanzienlijke gezondheidsrisico's lopen. Naast
de directe risico's hiervan (verspreiding asbestvezels) levert dit ook indirecte risico's voor
bijvoorbeeld de puinfractie die in een weg wordt toegepast. Als gevolg van het in het verleden
onzorgvuldig werken in een (productie)omgeving met asbest overlijden nu jaarlijks 400-700
personen. Dat moet worden voorkomen en ketentoezicht is daarvoor het sleutelwoord.
Asbestketentoezicht vraagt om een aanpak waarbij elke overheid het probleem niet zelfstandig
maar als een eenheid en gezamenlijk oplost. In dit project is allereerst ketenonderzoek
uitgevoerd en de verwijdering c.q. risico's van asbest in sloopwerken inzichtelijk gemaakt. Ook
zijn de risicomomenten in de keten geïdentificeerd; de momenten waar het toezicht het beste
op kan worden toegespitst. Tegelijkertijd zijn `instrumenten' ontwikkeld die het afstemmen met
elkaar en het uitvoeren van de taken ondersteunen. De instrumenten gaan over beleidsmatige
en uitvoeringszaken, zoals het prioriteitstelling, werkinstructies, afsprakenlijsten, voorbeeld
processen-verbaal en handhavingsovereenkomsten. De instrumenten zijn tijdens de uitvoering
van dit project in de praktijk, tijdens regulier toezicht op asbest, getoetst op bruikbaarheid mede
om draagvlak te krijgen voor de uitvoering. Een deel is nog in ontwikkeling.
De verwijderingsketen van asbest in sloopwerken bestaat uit een aantal processtappen. Bij elk
onderdeel zijn verschillende instanties betrokken, waarbij de gemeente de bepalende wettelijke
taak heeft, evenals de Arbeidsinspectie. Ook kunnen provincies, Openbaar Ministerie en de
VROM-Inspectie worden genoemd die ieder hun taak uitoefenen op onderdelen. Om toezicht
en handhaving met betrekking tot deze risicomomenten daadwerkelijk effectief te maken,
zullen de betrokken instanties hun activiteiten echt moeten afstemmen en informatie moeten
uitwisselen. Dit realiseren betekent effectiever sturen op beter naleefgedrag en besparen van
(maatschappelijke) kosten door het gezamenlijk efficiënter uitvoeren van de toezichttaken!
Wat betreft de gemeenten dienen de afstemming en prioriteiten te worden gekoppeld aan de
jaarlijkse beleidscyclus en de verplichting om in 2005 een `Handhavingsbeleid bouwregelgeving'
op te stellen. De praktische aanpak bestaat heel eenvoudig uit het opleiden van medewerkers,
het aanpassen van de Bouwverordening en tijd maken voor taakuitvoering sloopvergunningen.
De beleidsmatige aanpak bestaat uit het optimaliseren, analoog aan de professionalisering van
de handhaving, van de afhandeling sloopvergunning en verzamelen van kengetallen (aantallen
sloopvergunningen, overtredingen etc.). Wanneer deze beleidsmatige zaken geregeld zijn kan
(pas) contact worden opgenomen met de Arbeidsinspectie en een afspraak worden gemaakt.
Tijdens het gesprek kunnen dan afspraken worden gemaakt over de `toezichtstrategie', de
prioriteitstelling en de uitwisseling van gegevens (meldingen Arbeidsinspectie, naleefgedrag
etc.).
Als er toezicht wordt uitgevoerd, samen of zonder Arbeidsinspectie en er strafrechtelijk moet
worden opgetreden dient er contact te worden opgenomen met het Openbaar Ministerie. Er is
een lik-op-stuk beleid en concept-overeenkomst samen met het Functioneel Parket opgesteld. In
een aantal gevallen zal na controle met de Provincie contact moeten worden opgenomen om na
te gaan hoe het staat met de opslag van asbest op een door de Provincie vergunde inrichting, ook
ten aanzien van meldingsgegevens.
De rol van het Ministerie van VROM is meerledig, waarbij 2de lijns toezicht door het Ministerie
in principe wordt teruggekoppeld en afgestemd met de gemeentelijke toezichthouders. Elkaar
informeren, kennis en informatie uitwisselen is hiervoor vereist. Het voorstel zoals opgenomen
in dit eindrapport is om in 2006 bij de audits het gemeentelijk handhavingsbeleidsplan BWT en
andere onderdelen afgewogener mee te nemen in de beoordeling. Als laatste komt naar voren
6 Interventiestrategie Asbest
dat de verdere ontwikkeling van regelgeving rond asbest en slopen, ook vanuit Ministerie van
SZW, gedoseerd en in nauw overleg met gemeenten en andere betrokken toezichthouders wordt
gecommuniceerd. Door het traject gezamenlijk te bewandelen worden consquenties sneller
inzichtelijk en kan er een praktische gemeentelijke toets plaatsvinden. Het draagvlak is zo ook
(beter dan nu) geborgd. Deze randvoorwaarden zijn nog niet in dit eindrapport vastgelegd.
Om ketentoezicht asbest in 2006 succesvol uit te voeren dienen met name gemeenten deze taken
met prioriteit op te pakken. In dit project is een tiental gemeenten betrokken geweest bij de
taakuitvoering. Deze gemeenten zijn in principe bereid hiermee door te gaan. Deze gemeenten
kunnen als voorlopers worden beschouwd. In het land is verder nog een aantal gemeenten
actief met asbest, maar doen dat (nog) liever op eigen houtje of via de SEPH-organisatie. Het is
zaak deze gemeenten en provincies ook bij het vervolg van het project te betrekken. De `harde'
randvoorwaarde voor het slagen van het project is wel dat andere toezichthoudende instanties
zich committeren aan de afspraken.
Samenvatting 7
1 Inleiding
1.1 Aanleiding voor dit project
De uitvoering van dit project heeft plaatsgevonden in het kader van het Landelijk
Handhavingsprogramma 2005 van het Landelijk Overleg Milieuhandhaving (LOM). De opzet
van het Landelijk Handhavingsprogramma 2005 gaat niet meer uit van een taakgerichte,
maar van een probleemgerichte benadering. Uitgangspunt voor deze benadering zijn de
handhavingsproblemen, die zich prominent en bovenlokaal manifesteren en zowel een
bestuursrechtelijke als strafrechtelijke aanpak vereisen. Ketentoezicht als handhavingsstrategie
vraagt dan ook om een andere aanpak. Een aanpak waarbij elke overheid het probleem niet
zelfstandig maar als een eenheid en gezamenlijk oplost. Dit vereist een nauwere samenwerking
tussen de bestuursrechtelijke en strafrechtelijke instanties.
Voor de prioritering, op basis waarvan asbest als speerpunt naar voren is gekomen, is de
nalevingsstrategie van de VROM-Inspectie benut. Op basis van deze strategie zijn naast asbest
nog drie projecten aangewezen die in het kader van ketentoezicht worden uitgevoerd, te weten
vuurwerk, dierlijke vetten en bouw- en sloopafvalsleutelbedrijven.
1.2 Inleiding op ketentoezicht van sloopwerken
Handhavende instanties zullen, mede vanwege het feit dat algemeen bekend is dat asbest(vezels)
een gevaar opleveren voor de gezondheid, vanuit de eigen bevoegdheid strikt proberen toe
te zien op de naleving van de relevante wet- en regelgeving. Dit uitgangspunt heeft jammer
genoeg niet geleid tot het gewenste resultaat en meestal voeren incidenten, zo is op te maken
uit talrijke mediaberichten en de resultaten uit handhavingcontroles, de boventoon. Ook is het
naleefgedrag, het voldoen aan de wettelijke regels, van de bij asbestverwijdering betrokken
bedrijven, slecht. Daarnaast blijkt in de praktijk dat er geen prioriteit en zodoende onvoldoende
tijd en kennis is voor adequaat toezicht op asbestverwijdering. Ook zijn de wettelijke regels
niet altijd even duidelijk. Dit komt ook naar voren uit verschillende onderzoeken die in de
afgelopen jaren zijn uitgevoerd. Er is geen sprake van een gestructureerd en optimaal toezicht
op de verwijderingsketen van asbest in sloopwerken. De verschillende instanties werken niet
samen, wat vanuit het oogpunt van volksgezondheid, geloofwaardigheid, rechtsgelijkheid en
maatschappelijke kosten een uiterst ongewenste situatie is.
Asbest komt op dit moment vooral vrij bij het slopen van gebouwen waarin asbestproducten zijn
toegepast. Per ongeluk, omdat de aanwezigheid van asbestproducten niet tijdig is onderkend. Of
opzettelijk, omdat veel geld kan worden bespaard met het niet voldoen aan de strikte regels, die
vanwege asbest gelden voor sloopwerken.
In dit rapport wordt alleen ingegaan op asbest in relatie tot sloop en de daarop volgende stappen
in de verwijderingsketen. In dit rapport wordt niet ingegaan op asbest in grond of asbest in
(gecertificeerd) granulaat.
De aanpak van asbest kan goed worden uitgevoerd door samenhangend ketentoezicht omdat
hiermee het zicht (andere manier van kijken) en de greep (ander manier van doen) op de keten
wordt vergroot. Ketentoezicht kan ertoe leiden dat de keten lekdicht wordt gemaakt, wat het
naleefgedrag vergroot en de milieu- en de financiële risico's verkleint. Een goede informatie-
uitwisseling is hierbij van groot belang.
10 Interventiestrategie Asbest
1.3 Het project `Ketenhandhaving asbest in sloopwerken'
De uitvoering van dit project heeft plaatsgevonden aan de hand van een projectplan. Met
behulp van bestaande rapporten is de verwijderingsketen van asbest in sloopwerken inzichtelijk
gemaakt en zijn de risicomomenten in deze keten geïdentificeerd. In de tweede plaats zijn
diverse `instrumenten' ontwikkeld die in de keten het afstemmen en uitvoeren van de taken
ondersteunen. Het gaat daarbij om werkinstructies, afsprakenlijsten, voorbeeld processen-
verbaal etc.; deze zijn zoveel mogelijk in de praktijksituatie getoetst. Alhoewel andere
samenwerkingsverbanden ook, recentelijk nog in Friesland, instrumenten hebben ontwikkeld, is
in dit project gekozen voor het TUM-project provincie Gelderland. Dit project is al enkele jaren
geleden gestart en redelijk succesvol uitgevoerd. Dat is ook de reden om voor dit project de titel
TUM+ te hanteren.
De deelnemers aan het project waren toezichthouders werkzaam in de asbestketen; gemeenten1,
VROM- en Arbeidsinspectie. De projectleiding is namens de VNG in handen geweest van de
Dienst Milieu en Bouwtoezicht van de gemeente Amsterdam.
1.4 Leeswijzer
De opzet van dit rapport is als volgt. Er is een rapport- en een leidraaddeel. Het rapport beschrijft
de keten van asbest, de risico's en de mogelijkheden om prioriteiten te stellen in de
toezichtstrategie. De leidraad geeft de instrumenten en praktische handvatten voor de
uitvoering.
In hoofdstuk 2 van het rapport worden, voor degenen die niets weten van asbest, in het kort de
gevaren en gevolgen van asbest geschetst; anderen kunnen dit hoofdstuk overslaan. In hoofdstuk
3 worden de stappen behandeld die nodig zijn om in overeenstemming met de wettelijke regels
een sloopwerk uit te voeren. Tevens wordt een aantal instrumenten, zoals een werkinstructie
afhandeling sloopaanvraag, aangedragen om als gemeentelijke organisatie de wettelijke regels
eenduidig uit te voeren. In hoofdstuk 4 worden de risico's en overtredingen genoemd die zijn
geconstateerd in de keten. In dit hoofdstuk worden tegelijkertijd de instrumenten opgesomd
die tijdens ketentoezicht gebruikt kunnen worden om overtredingen en risico's te signaleren
en ongedaan te maken. In hoofdstuk 5 worden oplossingen aangedragen voor de gebleken
risicomomenten. Het laatste hoofdstuk 6 beschrijft het implementatietraject in een programma
waarin termijnen en geld worden genoemd.
1 Apeldoorn, Barneveld, Haarlem, Heemstede, Nunspeet, Schiedam, Zaandam en Amsterdamse stadsdelen
Geuzeveld-Slotermeer, Westerpark, Osdorp en Zeeburg.
Inleiding 11
12 Interventiestrategie Asbest
2 Asbest als probleemstof
Asbest is een verzamelnaam voor enkele in de natuur voorkomende silicaatmineralen chrysotiel
of wit asbest, crocidoliet of blauw asbest en amosiet of bruin asbest die zijn opgebouwd uit fijne
vezels. Asbest is zeer hittebestendig (brandwerend), goed bestand tegen schimmels, zuren en
logen en door dit alles zeer slijtvast. Asbest werkt bovendien isolerend en is relatief goedkoop.
Door deze combinatie van eigenschappen is asbest in zeer veel producten gebruikt die we overal
in Nederland tegenkomen. Asbestproducten kunnen globaal in twee groepen worden verdeeld,
te weten:
a Producten waarin asbest in min of meer losse vorm voorkomt, zoals zachte isolatieplaten,
asbestdoek en spuitasbest, toegepast als isolatie.
b Producten waarin asbest gebonden aan andere stoffen voorkomt, zoals asbestcementen, wand-
en dakplaten (golfplaat), ventilatiekanalen, bloembakken en gas-, water- en rioleringsbuizen.
Alle soorten asbest kunnen bij de mens kanker veroorzaken, indien de vezels ervan worden
ingeademd. Het risico van inademing is groter bij de onder (a) genoemde producten. Maar ook de
onder (b) genoemde producten dragen het risico van inademing in zich: indien deze producten
verweerd zijn of beschadigd raken komen er asbestvezels vrij.
In de loop van de tijd is het asbestgebruik steeds meer aan banden gelegd. In 1978 werd het
toepassen van spuitasbest verboden, evenals het gebruik van blauw asbest. Sinds 1983 mogen
producten waarin asbest in min of meer losse vorm voorkomt niet meer worden verhandeld. En
sinds 1993 mogen asbesthoudende producten niet meer worden toegepast, tenzij er nog geen
asbestvrij alternatief beschikbaar is. Maar ook aan dit laatste is een einde gekomen: op grond
van de EU-regelgeving geldt er per 1 januari 2005 een verbod op het op de markt brengen en
gebruiken van alle asbesthoudende producten2.
Er gaan naar schatting van het Ministerie van SZW in Nederland jaarlijks 400 mensen dood als
gevolg van asbest, nog eens 300 waarbij het vermoeden is dat asbest de oorzaak is. De oorzaak
is in bijna alle gevallen te herleiden naar het werken in een (productie)omgeving met asbest.
Er wordt verondersteld dat binnen een termijn van 20 jaar het genoemde aantal doden zal
verminderen. De `incubatietijd' van asbest is ongeveer 20-30 jaar; gerekend vanaf 1993 zullen nog
in een tijdsbestek van ongeveer 20 jaar mensen overlijden, als gevolg van het werken met asbest.
Gegevens over het aantal mensen dat vermoedelijk zal overlijden als gevolg van het verwijderen
van asbest door slopen en daarmee samenhangende activiteiten zijn niet bekend.
2 Voor meer informatie over asbest zie: http://home.szw.nl/navigatie/rubriek/dsp_rubriek.cfm?link_id=12595&doctype_id=15,
www.milieuloket.nl/9292000/modulesf/vfz6en6u9000, www.comiteasbestslachtoffers.nl of Document 9.
14 Interventiestrategie Asbest
3 De koninklijke weg
voor de verwijdering van
asbest in sloopwerken
In dit hoofdstuk worden de keten en de van toepassing zijnde wettelijke regels beschreven; met
name vanuit het standpunt van een gemeentelijke overheid. Vanaf het moment van het initiatief
tot renovatie en sloop tot het moment van storten van (verwijderd) asbest.
3.1 De stappen van de verwijderingsketen
De verwijderingsketen van asbest in sloopwerken bestaat uit een aantal hoofdstappen,
te weten:
1 Het voornemen om een gebouw te slopen en het vermoeden van de aanwezigheid
van asbest in het te slopen gebouw.
2 Het uitvoeren van een asbestinventarisatie.
3 Het aanvragen van een sloopvergunning.
4 Het afgeven van een sloopvergunning.
5 Het selectief verwijderen van asbest uit het object, voordat de sloop plaatsvindt.
6 Het inzamelen en transporteren van asbest naar een eindverwerker.
7 De eindverwerking.
3.2 Hoe het hoort
De `koninklijke weg' voor het verwijderen van asbest kan, gekoppeld aan de in paragraaf 3.1
opgenomen stappen van de verwijderingsketen, als volgt worden samengevat3:
1 Een opdrachtgever van een sloopwerk, die vermoedt dat er zich in het te slopen object asbest
bevindt, realiseert zich dat er daardoor sprake is van een strikt wettelijk gereguleerd traject.
Het Asbestbesluit (1993) schrijft bijvoorbeeld voor dat indien een object wordt gesloopt, eerst
het hierin aanwezige asbest dient te worden verwijderd. Omdat eerst bekend moet zijn of het
asbestvermoeden terecht is, geeft de opdrachtgever opdracht aan een BRL 5052 gecertificeerd
asbestinventarisatiebedrijf voor het uitvoeren van een asbestinventarisatie.
2 Het BRL 5052 gecertificeerde asbestinventarisatiebedrijf onderzoekt het te slopen object en
stelt een asbestinventarisatierapport op conform genoemde BRL. Het rapport(en) geeft een
volledig beeld waar zich in het te slopen object welke asbestproducten bevinden.
3 Op grond van het Asbestbesluit (1993) vraagt de opdrachtgever, voorafgaand aan het verwijderen
van het in het object aanwezige asbest, hiervoor een sloopvergunning aan bij B&W. Het
Asbestbesluit is niet van toepassing op bepaalde asbesthoudende producten die in één keer
als geheel kunnen worden verwijderd, bijvoorbeeld een asbesthoudend verwarmingstoestel.
Het gaat dus vooral om asbest dat aard- en nagelvast is verbonden met het te slopen object.
In de Leidraad is als werkinstructie 1 de procedure `toetsen aanvraag sloopwerkzaamheden' opgenomen.
Door middel van deze instructie kan de gemeentelijke organisatie eenduidig bepalen of en hoe er een
sloopvergunning verleend moet worden. De instructie is gebaseerd op een actuele Bouwverordening.
4 B&W geeft mede afhankelijk van de plaatselijke Bouwverordening in de meeste gevallen
een sloopvergunning af. Bij het uitvoeren van kleine werkzaamheden zal de gemeente een
mededeling doen met voorschriften.
Medio december 2004 is de 10de versie van de model Bouwverordening door de VNG gepubliceerd. In
deze versie zijn ook specifieke onderdelen opgenomen over asbest. Naar de mening van de opstellers van
deze leidraad dient er bij de vaststelling van de Bouwverordening die per gemeente of in procedure is
of in procedure gaat ook rekening te worden gehouden met nog een aantal (beperkte) aanpassingen.
3 Voor een uitgebreidere toelichting op de organisatie, de uitvoering en de wet- en regelgeving betreffende asbest
zie Document 2.
16 Interventiestrategie Asbest
Opnemen van deze aanpassingen geeft pas echt de mogelijkheid om goed toezicht op asbest uit te voeren.
Deze aanpassingen zijn in Document 3 van de Leidraad opgenomen met een toelichting.
5 Indien een sloopvergunning vereist is, draagt de houder van de sloopvergunning de verwijdering
van het asbest op aan een deskundig BRL 5050 gecertificeerd bedrijf. Voordat de sloop start,
is de houder van de vergunning verplicht het slopen schriftelijk te melden aan de gemeente
en de regiodirecteur van de Arbeidsinspectie binnen wier regio de werkzaamheden worden
uitgevoerd. Daarbij vermeldt hij welk bedrijf wanneer met de werkzaamheden begint. Ook de
certificerende instelling dient een melding te ontvangen. Toezicht op de asbestverwijdering
vindt plaats door de gemeente (handhaven sloopvergunning), de Arbeidsinspectie (veiligheids-
en gezondheidsaspecten) en de certificerende instelling (juiste toepassing BRL 5050). De
certificerende instelling voert op grond van een privaatrechtelijke afspraak toezicht uit, (nog)
zonder rechtstreekse invloed van de overheid.
In de Leidraad is als werkinstructie 2 controle sloopwerk opgenomen aan de hand waarvan eenduidig
een sloopwerk kan worden gecontroleerd. In de werkinstructie is ook opgenomen welke stappen er
moeten worden gezet bij constatering van overtredingen. Te denken valt aan stilleggen en aanschrijven,
informeren Arbeidsinspectie en opstellen van processen-verbaal. Dit biedt een uitgelezen mogelijkheid
om ketentoezicht af te stemmen en uit te voeren. Na overleg met de Arbeidsinspectie blijkt dat
afstemmen allereerst vraagt om een minimum beleidsniveau voor uitvoering. Hiermee wordt bedoeld
dat de toezichthouders een basisopleiding asbest moeten hebben gevolgd en dat er ook capaciteit en
tijd beschikbaar moet zijn voor de taken. In werkinstructie 5 zijn de afspraken die gemaakt zijn met
de Arbeidsinspectie opgenomen. Tevens een competentieprofiel ter bepaling van het opleidingstraject,
de basisopleiding, die een toezichthouder dient te volgen. Indien de organisatie reeds beschikt over een
toezichthouder met DTA (deskundig toezichthouder asbest) is dat voldoende, dat neemt niet weg dat het
beter is om meerdere personen met kennis van asbest(regelgeving)in de organisatie te hebben.
6 Verwijderde asbestproducten moeten gescheiden worden gehouden van alle overige afval-
stromen en goed verpakt worden afgevoerd naar een daartoe vergunde ontvanger. Bij kleine
sloopwerken is dit vaak een tussenopslag bij het verwijderingsbedrijf. Bij grote sloopwerken
gaat het vrijgekomen asbest in de regel direct naar een eindverwerker. Het Besluit melden
bedrijfsafvalstoffen en gevaarlijke stoffen is sinds 1 januari 2005 in werking en bepaalt het
wettelijke kader ten aanzien van inzameling en transport (evenals de Eural, Besluit melden en
IVHB-regeling).
Online kunnen vanaf juli 2005 de meldingen van asbestverwijderings- of opslagbedrijven, met Eural
code 17.06.0117.06.05, bij het Landelijk Meldpunt Afvalstoffen (LMA) worden gecontroleerd. Op deze
manier kan terug in de keten worden nagegaan waar asbest is ontstaan of is opgeslagen. Er kan dan in
sommige gevallen, bij rechtstreekse afvoer van grotere sloopwerken, ook worden gecontroleerd of daar
een sloopvergunning verleend is of er een Wet milieubeheer vergunning van kracht is. Dit geldt ook voor
datgene wat onder stap 7 wordt genoemd. Een uitgebreidere toelichting op dit onderdeel is te vinden in
document 4.
7 De eindverwerker, in de regel een stortplaats, neemt de goed verpakte asbestproducten in
ontvangst en geeft deze, afgewerkt met grond, een plaats op de stortplaats. De eindverwerker
dient, op grond van in stap 6 genoemde regels en de Wet milieubeheer vergunning een
registratie bij te houden van de asbestontvangsten: wanneer ontvangen, hoeveel, waar gestort,
wie was ontdoener en wie was vervoerder?
De koninklijke weg voor de verwijdering van asbest in sloopwerken 17
18 Interventiestrategie Asbest
4 Wat kan er mis gaan
bij de verwijdering van
asbest in sloopwerken?
4.1 Ketentoezicht
De in het vorige hoofdstuk beschreven `koninklijke weg' kent vele stappen, waarbij evenzoveel
verschillende partijen betrokken zijn. Op grond van diverse eerdergenoemde onderzoeken naar
knelpunten in de verwijderingsketen van asbest in sloopwerken zijn de belangrijkste zwakke
plekken of risicomomenten in deze keten geïdentificeerd. De risico's worden in de volgende
paragraaf per stap aangeduid; daarnaast wordt aangegeven welke (aanvullende) instrumenten
ter beschikking staat om dit risico te voorkomen. In de laatste paragraaf worden de risico's
gewogen en geprioriteerd. Aan de hand van de prioritering kan vervolgens worden bepaald waar
in de keten toezicht kan plaatsvinden; dit is de interventiestrategie. In dit onderdeel kunnen
toezichthouders op basis van de beschikbare capaciteit prioriteiten stellen en de invulling geven
aan de taakuitvoering.
4.2 De stappen en de risico's
Risico's stap 1 (asbestvermoeden)
De grootste risico's met betrekking tot stap 1 zijn dat een opdrachtgever van een sloopwerk
onterecht vermoedt dat er in zijn sloopwerk geen asbest voorkomt, ondanks het feit dat de
wet voorschrijft dit te onderzoeken. Evenals dat een opdrachtgever wel vermoedt of zelfs weet
dat er asbest in het sloopwerk voorkomt, maar dit uit kostenoogpunt4 niet laat onderzoeken
respectievelijk verzwijgt.
Wanneer de gemeente een aanvraag om een sloopvergunning beoordeelt, bestaat het risico dat
de gemeente de aanvraag accepteert zonder of met een onvolledig asbestinventarisatierapport.
Uitgangspunt bij het verlenen van een sloopvergunning moet zijn een volledig asbestrapport voordat met
slopen wordt begonnen.
Tegen deze achtergrond vereisen in het bijzonder particuliere en illegale sloopwerken aandacht,
hoewel ook professionele slopers met professionele opdrachtgevers fouten maken (zie de risico's bij
stap 5). Asbest kan bij particuliere en illegale sloopwerken worden of wordt daar verwijderd onder
onjuiste condities, waardoor er tijdens de sloopwerkzaamheden asbestvezels kunnen vrijkomen
die de omgeving besmetten en die mensen (omwonenden, uitvoerenden van het sloopwerk)
kunnen inademen. Ook het vervolgtraject bij particuliere of illegale sloopwerken (afvoer, stort) is
ongeconditioneerd en daarmee vol risico's voor het milieu en de volksgezondheid.
Preventief en repressief toezicht
Bij het uitvoeren van taakuitvoering toezicht kan onderscheid worden gemaakt tussen
preventief en repressief toezicht. Repressief toezicht bestaat uit het gebruik maken van
de bestuurs- en strafrechtelijke middelen die de toezichthouder ter beschikking staan.
Preventief toezicht bestaat onder meer uit het vooraf communiceren met `stakeholders'
als woningbouwverenigingen, brancheorganisaties etc. uit de keten over de manier waarop
toezicht zal worden uitgevoerd. Er wordt in dit verband verondersteld dat hier een preventieve
werking uitgaat zodat minder tijd voor repressief toezicht nodig is. Een kant en klare oplossing
wordt hier niet gegeven anders dan het advies dat bij de start van ketentoezicht goed moet
worden nagedacht over het inzetten van de juiste mix van instrumenten bij toezicht asbest.
Via het LOM wordt in ieder geval gecommuniceerd richting LOM belanghebbenden over
de resultaten van de vier projecten. Naast de keuze van het type toezicht kan op basis van
bovenstaande constateringen ook worden nagegaan waar de capaciteit het beste kan worden
ingezet. In principe heeft het de voorkeur om dit via het proces opstellen `handhavingsbeleid
BWT, overeenkomstig het Bouwbesluit' te doen. Hierover later meer.
4 De totale kosten kunnen fors lager zijn door: het achterwege laten van een asbestinventarisatie (stap 2; circa 1.000 à 1.500
voor een huis), geen sloopvergunning aan te vragen waardoor er geen leges worden betaald (stap 3), asbest te verwijderen
zonder asbestverwijderingscondities (stap 5), asbest als particulier in plaats van als bedrijf af te voeren (stap 6), asbest
illegaal te storten en niet af te voeren naar een vergunde eindverwerker (stap 6/7).
20 Interventiestrategie Asbest
Risico's stap 2 (asbestinventarisatie)
Het risico van stap 2 is dat er in de praktijk vaak meer asbest aanwezig is dan blijkt uit het
inventarisatierapport. De inventarisatie kan niet goed zijn uitgevoerd, maar in veel gevallen is het
ook onmogelijk om alle asbest te inventariseren, omdat het is weggewerkt achter bijvoorbeeld
plafondplaten en/of muren. Asbestinventarisaties worden, naast hetgeen wettelijk verplicht is,
vooral gebruikt door de verwijderingsbedrijven voor het kunnen opstellen van een offerte en
het maken van een werkplan. In de offerte wordt dan opgenomen dat asbest dat niet in het
inventarisatierapport is genoemd, als meerwerk in rekening wordt gebracht; het is om die reden
voor de opdrachtgever van groot belang om voorafgaand inzicht te hebben in de aanwezigheid
van asbest om zodoende niet voor verrassingen (meerkosten) komen te staan.
Dit risico wordt beperkt door vast te leggen in de sloopvergunning dat niet eerder mag worden begonnen
met slopen voordat een complete asbestinventarisatie is uitgevoerd. In het bestek dienen ook vergelijkbare
kwaliteitseisen te worden opgenomen. Ons inziens ligt dit bij heldere afspraken tussen opdrachtgevers en
uitvoerders over minimale kwaliteitseisen en deze eisen vast te leggen in eenduidige bestekken. Er wordt
in dit rapport niet verder op dit onderwerp ingegaan.
Risico's stap 3 (aanvraag sloopvergunning)
Een aandachtspunt hier is het feit dat de sloopvergunning door verschillende partijen kan worden
aangevraagd: de opdrachtgever van het sloopwerk kan dat doen, maar ook de hoofdaannemer
of het asbestverwijderingsbedrijf zelf. Verantwoordelijkheden verderop in het traject kunnen
hierdoor onduidelijk zijn, bijvoorbeeld wie op overtredingen moet worden aangesproken. Een
tweede aandachtspunt is voorts dat het door de VNG opgestelde model-aanvraagformulier
onvoldoende wordt gehanteerd, waardoor tussen gemeenten onderling verschillen bestaan.
Wat betreft het bestuurs- en strafrechtelijke onderdeel is dit geen echt probleem, omdat de overtreder uit-
eindelijk de sommatiebrief en/of het proces-verbaal in handen zal krijgen maar wel vanuit het nemen van
verantwoordelijkheid voor de juiste verwijdering van asbest.
De aanbeveling in verband met het tweede aandachtspunt is dat alle gemeenten die serieus werk maken
van toezicht op asbest het laatste model Bouwverordening en het daarbij behorende model aanvraag-
formulier hanteren.
Risico's stap 4 (afgifte sloopvergunning)
Het grootste risico van stap 4 is het niet goed controleren door gemeenten van de aanvraag om een
sloopvergunning en het daarbij aangeleverde asbestinventarisatierapport. Sloopvergunningen
worden niet zelden klakkeloos verleend. Dit is een belangrijke aantasting van het in de wet- en
regelgeving (koninklijke weg) beoogde systeem van `checks and balances'.
Een knelpunt bij stap 4 is voorts dat er grote verschillen zijn per gemeente, maar ook tussen
stadsdelen binnen dezelfde gemeente, in de proceduretijd voor het afgeven van een vergunning
en in de legeskosten. De wettelijke proceduretermijn is twaalf weken, maar in de praktijk
varieert de termijn tussen enkele dagen en de volledige termijn van twaalf weken. Wat betreft de
legeskosten: binnen een en dezelfde grote stad in Nederland lopen deze al uiteen van 665 tot
1.700. Deze verschillen vormen op zichzelf geen risico voor het milieu of de volksgezondheid,
maar ze kunnen wel het volgen van de `koninklijke weg' door onder andere opdrachtgevers van
sloopwerken ondermijnen en bijvoorbeeld illegaal slopen mede in de hand werken.
Uit de praktijk komen voorbeelden naar voren van gemeenten die voor een behandeling sloopvergunning
opnieuw leges hebben berekend en vastgesteld. De hoogte van de leges is daarbij bepaald op 55. In
de nieuwe situatie in die gemeente blijkt dat er nu veel meer sloopvergunningen dan voorheen worden
aangevraagd en ook dat er meer inkomsten zijn. Het bedrag is geen drempel meer om geen aanvraag
sloopvergunning in te dienen en kan tevens door de gemeente kostenneutraal worden uitgevoerd!
Wat kan er mis gaan bij de verwijdering van asbest in sloopwerken? 21
Risico's stap 5 (selectieve asbestverwijdering)
Een risico bij stap 5, dat blijkt uit verschillende onderzoeken, is dat asbestverwijderaars meer
dan eens starten met hun werkzaamheden, zonder dat de sloopvergunning al is verleend. Het
afgifteproces duurt dan naar hun zin (of de zin van de opdrachtgever) te lang. Dit wordt ook wel
aangegeven op het meldingsformulier dat behoort tot de BRL 5050 en dat wordt toegestuurd aan
de Arbeidsinspectie en de certificerende instelling. Starten zonder sloopvergunning is expliciet
verboden zowel op grond van de BRL 5050 als op basis van het Asbestverwijderingsbesluit
maar op de aangegeven werkwijze (starten zonder sloopvergunning) krijgen verwijderaars in het
algemeen geen commentaar van de Arbeidsinspectie of de certificerende instelling. Daarnaast
wordt door het organisatieonderdeel BWT van sommige gemeenten, verantwoordelijk voor het
afgeven van de vergunning, ook mondeling toestemming gegeven mits het aanvraagformulier
voldoende informatie bevat.
Asbestverwijderaars worden bovendien slechts bij uitzondering door de gemeente gecontroleerd,
hetgeen wel wordt geweten aan het ontbreken van prioriteit voor dit onderwerp bij gebrek aan
voldoende menskracht. Ook kan meespelen dat de gemeente, anders dan de Arbeidsinspectie
en de certificerende instelling, meestal geen melding van de start van de werkzaamheden
ontvangt, ondanks de plicht in de bouwverordening hiertoe. Alleen indien de veiligheid op het
werk in het geding is, kan het werk worden stilgelegd, maar in de praktijk gebeurt dit vrijwel
niet.
Samengevat kan in zijn algemeenheid worden gesteld dat er asbestverwijdering plaatsvindt
zonder sloopvergunning met medeweten van de Arbeidsinspectie en de certificerende
instelling.
Gemeentelijk toezicht op sloopvergunningen vindt niet of nauwelijks (gestructureerd) plaats. Er
is `overall' gezien sprake van impliciet gedogen door de overheid, het niet goed samenwerken
van betrokken instanties en het hiermee in de hand werken van normvervaging en
rechtsongelijkheid. Ook het optreden van milieu- en volksgezondheidsrisico's wordt door het
inadequate toezicht in de hand gewerkt: in de praktijk blijken (ook gecertificeerde) bedrijven de
voorgeschreven verwijderings- en handlingcondities uit zichzelf namelijk maar matig in acht
te nemen. Naast de directe risico's hiervan (verspreiding asbestvezels) levert dit ook indirecte
risico's op: de puinfractie die van het sloopwerk naar de puinbreker wordt afgevoerd kan nog
asbest bevatten, welk asbest vervolgens in het puingranulaat terechtkomt dat bijvoorbeeld in
de wegenbouw wordt gebruikt. Wegwerkers kunnen zodoende worden blootgesteld aan asbest-
vezels, terwijl er ook bij het te zijner tijd slopen van wegen weer asbestvezels vrij kunnen
komen.
Certificerende instellingen controleren steekproefsgewijs, maar het idee bestaat bij de
sloopbedrijven dat hierbij niet de juiste prioriteiten worden gesteld: tegen kleine afwijkingen
wordt streng opgetreden, grotere zaken laat men passeren of doet men af met (te) lichte
maatregelen. Ondanks dat er categorie-1-fouten5 worden opgelegd, leidt dit uiteindelijk zelden tot
schorsingen van het certificaat. Asbestverwijderaars zijn in de gelegenheid om de certificerende
instelling onder druk te zetten, omdat zij de instelling (mede) betalen. Voornoemde praktijk dat
bedrijven met medeweten van de certificerende instelling starten zonder sloopvergunning wat
op grond van de BRL 5050 verboden is laat zien dat certificering allerminst een garantie is dat
zaken conform de regels verlopen, terwijl hiervan wel vaak (onterecht zo blijkt) wordt uitgegaan.
Dit kan als een apart risico worden gezien. Van belang hierbij is nog te vermelden dat uit
praktijkonderzoek blijkt, dat klachten die bij de gemeente binnenkomen over asbestsloopwerken
niet worden doorgegeven aan de certificerende instelling of dat bij overtredingen van de BRL
dit wordt aangekaart bij de Raad voor Accreditatie of andere toezichthouders. De Raad voor de
Accreditatie controleert de certificerende instellingen. Het nemen van zulke stappen heeft wel
degelijk zin, omdat de bedrijven dan adequate maatregelen moeten nemen om klachten op te
lossen.
5 Categorie-1-fouten zijn bijvoorbeeld: asbestvezelemissie naar mens en milieu, stillegging van het werk door de Arbeids-
inspectie of de VROM-Inspectie, omdat de BRL 5050 wordt overtreden en het herhaaldelijk niet aanmelden van projecten
bij de certificerende instelling.
22 Interventiestrategie Asbest
Drie belangrijke aandachtspunten komen uit de constateringen naar voren:
· Door passief gedogen c.q. niet toepassen van wettelijk kader wordt slecht naleefgedrag niet afgestraft
en in sommige gevallen beloond. Door beleidsmatige keuzes te maken en prioriteiten te stellen kan het
naleefgedrag worden vergroot en de risico's met asbest sterk worden verminderd of voorkomen.
· Toezichthouders beschikken over veel informatie en wisselen om verschillende redenen deze niet actief uit.
· Toezichthouders maken dan ook nauwelijks gebruik van de mogelijkheden om gecertificeerde bedrijven
binnen de regels van het kwaliteitssysteem te laten werken. Er dient dan ook een voorbeeldbrief te worden
opgesteld waarin klachten zijn opgenomen met tevens adressen van de certificerende instellingen en de
Raad voor Accreditatie. Zo kan naast het bestuursrechtelijke spoor ook gebruik worden gemaakt van
privaatrechtelijke middelen.
Risico's stap 6 (inzamelen en transporteren)
Een knelpunt bij deze stap is dat een asbestverwijderaar asbest zonder transportmelding kan
vervoeren van de slooplocatie naar zijn eigen terrein om daar asbest van meerdere projecten te
verzamelen. Voor deze opslag van asbest is altijd een Wm-vergunning vereist (28.9 lid b, als dit
het enige afval is dat het bedrijf accepteert!). Bij meer dan 50 m3 opslag van asbest en bij opslag
van ook andere afvalstoffen is de provincie bevoegd gezag.
Punt voor ketentoezicht is dat de inhoud van een verzamelcontainer in de regel niet meer kan
worden uitgesplitst en herleid naar afzonderlijke projecten tenzij de vergunning hier expliciet
voorwaarden aan stelt. Hierdoor is het vrijwel onmogelijk om achteraf na te gaan of al het aanwezige
asbest van een sloopwerk zoals onder andere moet blijken uit het inventarisatierapport en de
resultaten hiervan die zijn overgenomen in de sloopvergunning daadwerkelijk is verwijderd en
afgevoerd.
Dit pleit voor het in de voorschriften van Wm- vergunningen (eenduidig) opnemen dat alle in opslag zijnde
afvalstoffen herleidbaar moeten zijn naar herkomst. In het kader van ketentoezicht zou het nog beter zijn
de verplichting dat asbest direct vanaf slooplocatie wordt afgevoerd naar eindverwerker zodat via het
Landelijk Meldpunt Afvalstoffen gecontroleerd kan worden of op basis van het Asbestinventarisatierapport
ingeschatte en afgevoerde hoeveelheid in overeenstemming zijn met en of voor de locatie sloopvergunning
is verleend.
Risico's stap 7 (eindverwerking)
In het algemeen worden de risico's bij de eindverwerking als zeer klein ingeschat. Asbest wordt
in de regel goed verpakt aangeleverd. Indien de verpakking (de zogenoemde big-bags) toch
scheurt, gaat er direct grond overheen.
4.3 Weging van de risico's, prioriteiten voor (keten)handhaving
Indien de in paragraaf 4.2 beschreven risico's worden gewogen uit handhavingoptiek, voor het
stellen van prioriteiten, dan zijn er drie in het oog springende stappen, te weten de stappen 1, 5
en 6 van de verwijderingsketen.
Wat betreft stap 1 kunnen toezicht en handhaving van het wettelijk kader op sloopwerken,
met bijzondere aandacht voor particuliere en illegale sloopwerken, als prioriteit worden
benoemd. Asbest kan worden of wordt verwijderd onder onjuiste condities, waardoor er tijdens
de sloopwerkzaamheden asbestvezels kunnen vrijkomen die de omgeving besmetten en die
mensen (omwonenden, uitvoerenden van het sloopwerk) kunnen inademen. Het vervolgtraject
bij particuliere of illegale sloopwerken (verpakking, afvoer en stort) brengt grote risico's voor het
milieu en de volksgezondheid met zich mee.
Wat betreft stappen 5 en 6 zijn toezicht en handhaving door de verschillende betrokken
instanties (Arbeidsinspectie, gemeente) op een gecoördineerde en samenhangende wijze
Wat kan er mis gaan bij de verwijdering van asbest in sloopwerken? 23
prioritair (ketenhandhaving), wat nu zeker niet het geval is. In dit verband moeten ook provincie,
VROM-Inspectie en certificerende instelling worden genoemd. Uit onderzoek blijkt dat gecertifi-
ceerde asbestverwijderaars menigmaal werkzaamheden starten/uitvoeren zonder sloopvergun-
ning en ook dat zij bij deze werkzaamheden de geldende verwijderings- en handlingcondities uit
zichzelf maar matig in acht nemen.
De gerichtheid op de stappen 1, 5 en 6 wil niet zeggen dat er wat betreft de overige stappen van
de verwijderingsketen geen maatregelen nodig zijn. Alleen zijn dit maatregelen die niet direct
betrekking hebben op ketenhandhaving, maar daar overigens wel facilitair aan kunnen zijn.
24 Interventiestrategie Asbest
5 Ketenhandhaving
als oplossing voor de
gebleken risicomomenten
5.1 Het belang van ketenhandhaving
Uit hoofdstuk 4 zijn de stappen 1, 5 en 6 van de verwijderingsketen van asbest in sloopwerken
als prioritaire risicomomenten voor ketenhandhaving naar voren gekomen. Ook stap 4 is zeer
belangrijk, maar zoals aangegeven in paragraaf 4.3, niet op te lossen met ketenhandhaving.
Om het volksgezondheidsrisico (inademen asbestvezels door sloopwerkers en omwonenden van
sloopwerken) in te dammen dienen toezicht en handhaving zich gezien deze risicomomenten
voornamelijk te concentreren op:
· Alle sloopwerken, met bijzondere aandacht voor particuliere en illegale sloopwerken (stap 1
van de verwijderingsketen).
· Het selectief verwijderen van asbest uit sloopwerken en de afvoer en inzameling van asbest
(naar/op het eigen terrein, afkomstig van meerdere projecten) door gecertificeerde verwijde-
ringsbedrijven (stap 5 en stap 6 van de verwijderingsketen).
Bij toezicht en handhaving met betrekking tot deze risicomomenten zijn verschillende instanties
betrokken die zich thans, zo is al eerder aangegeven, vooral bezighouden met incidenten en niet
opereren op een doordachte en gestructureerde manier. Voorts `doet iedere betrokken instantie
vooral haar eigen ding' en is van samenwerking, afstemming en informatie-uitwisseling weinig
sprake. Het hoeft geen betoog dat dit alles gelegenheid biedt om het met de naleving van de op
asbest van toepassing zijnde wet- en regelgeving niet zo nauw te nemen: de pakkans is laag,
terwijl met het niet (geheel) naleven van wet- en regelgeving aanzienlijke kosten kunnen worden
bespaard.
Om toezicht en handhaving met betrekking tot deze risicomomenten daadwerkelijk effectief
te maken, zullen de betrokken instanties moeten samenwerken, hun activiteiten moeten
afstemmen en `last but not least' informatie moeten uitwisselen. Effectiviteit in de zin van
sturen op beter naleefgedrag en besparen van (maatschappelijke) kosten door gezamenlijk
uitvoeren toezichttaken!
Illustratief voor de noodzaak van informatie-uitwisseling is dat de gemeente thans in veel
gevallen niet wordt geïnformeerd (direct noch indirect via de Arbeidsinspectie) inzake de start
van een sloopwerk, hoewel dit volgens de bouwverordening verplicht is. Ook illustratief is dat
de certificerende instelling voor het handhaven van de certificaten mede afhankelijk is van de
informatie/klachten van anderen, welke informatie/klachten thans niet (altijd) goed doorkomen.
Over de partijen die zouden moeten samenwerken en hun rollen gaat de volgende paragraaf.
5.2 De bij de ketenhandhaving betrokken partijen en hun rollen
Primair bij de ketenhandhaving betrokken zijn: gemeente, politie, Arbeidsinspectie, certificerende
instelling en provincie. De rol van deze partijen is in alle gevallen die van toezichthouder/
handhaver, al verschilt vanuit ketenoptiek het accent per partij. We lichten dit kort nader toe.
De gemeente richt zich op alle sloopwerken met bijzondere aandacht voor particuliere en illegale
sloopwerken (stap 1 van de verwijderingsketen), alsmede sloopwerken waarbij is aangegeven
dat er geen asbest is. De gemeente gebruikt daarbij alle beschikbare `ogen en oren', waarbij kan
worden gedacht aan bijvoorbeeld politieagenten en reinigingspolitie. Dit vraagt expliciet om het
organiseren van het asbesttoezicht. Waar mogelijk verdient het aanbeveling deze organisatie te
combineren met de verplichting, op grond van de nog te publiceren herziene `Woningwet', voor
alle gemeenten om een `Handhavingsbeleid bouwregelgeving' op te stellen. Alhoewel voorzien
was in het van kracht worden per 1 juli 2005 is nu bekend dat in septemberoktober de publicatie
zal plaatsvinden; voor een aantal gemeenten betekent dit de mogelijkheid om het beleid en de
prioriteit (voor asbest!) later vast te stellen.
26 Interventiestrategie Asbest
In dit verband wordt als randvoorwaarde voor het slagen van het project geformuleerd dat naast de
tot nu toe genoemde toezichthouders ook het Ministerie van VROM, in de rol van auditer, regelgever
en toezichthouder een rol speelt bij ketentoezicht asbest. Om ketentoezicht gestructureerd uit te voeren
dient het wettelijk kader (regelgever) handhaafbaar te zijn, dienen toezichthouders daar op eenduidige
wijze op gecontroleerd te worden (audits) en dienen zij ingelicht te worden bij controles die binnen hun
mandaatgebied worden uitgevoerd.
Dus naast het gewoon uitvoeren van ketentoezicht zoals beschreven dient er ook, specifiek voor boven-
genoemde kaders, afstemming tussen de betrokken ketentoezichthouders en het Ministerie plaats te
vinden. Dit betekent dat nieuwe regels getoetst moeten worden op uitvoerbaarheid en dat gemeenten die
de implementatie van ketentoezicht aan het organiseren zijn op dit onderdeel op andere wijze worden
beoordeeld dan gemeenten die helemaal niets willen doen.
De bijzondere aandacht voor particuliere en illegale sloopwerken betekent uiteraard niet dat de
gemeente legale sloopwerken verwaarloost (handhaven sloopvergunning). Ook daar kan immers,
zo geeft de probleemverkenning aan, het nodige misgaan. Indien een gemeente een legaal
sloopwerk controleert en daarbij tekortkomingen aantreft, dan treedt de gemeente op en meldt
de gemeente de aangetroffen tekortkomingen en genomen maatregelen aan de Arbeidsinspectie
en de certificerende instelling. Ook dient in dit kader afgestemd te worden met de (reinigings/
milieu) politie om enerzijds straftrechterlijk op te treden en anderzijds elkaar van informatie te
voorzien.
De Arbeidsinspectie richt zich met name op het handhaven van de voorschriften uit de
sloopvergunning en het Arbeidsomstandighedenbesluit voor asbestsloopwerkzaamheden (stap 5
van de verwijderingsketen). Het is wenselijk dat de Arbeidsinspectie de melding van de start van
sloopwerkzaamheden doormeldt aan de gemeente, ook al dient de start separaat aan de gemeente
te worden gemeld op grond van de bouwverordening (maar dit gaat vaak fout). De gemeente kan
immers alleen goed controleren op illegale sloopactiviteiten, indien bekend is waar en wanneer
er legaal wordt gesloopt. Als alternatief kan in de sloopvergunning worden opgenomen, dat de
melding van de start van de werkzaamheden die aan de Arbeidsinspectie wordt gedaan door de
vergunninghouder in afschrift aan de gemeente wordt gestuurd. Het is voorts wenselijk dat de
Arbeidsinspectie geconstateerde tekortkomingen meldt aan de certificerende instelling, alsmede
aan de gemeente in verband met de door de gemeente afgegeven sloopvergunning.
De certificerende instelling richt zich op het naleven van de BRL 5050 door de certificaathouder
(stap 5 van de verwijderingsketen). De certificerende instelling reageert voorts op klachten van de
Arbeidsinspectie en anderen, zoals de gemeente, met betrekking tot bepaalde certificaathouders
en koppelt de resultaten van acties terug. Deze terugkoppeling verloopt op dit moment niet
goed. Daarom verdient het aanbeveling dat de Arbeidsinspectie en de gemeente klachten die zij
melden bij de certificerende instelling in afschrift sturen aan de Raad voor de Accreditatie. Dan
is de druk op de certificerende instelling om terug te koppelen groter.
De provincie is door de komst van de EURAL (die asbest betitelt als gevaarlijke afvalstof) vaker
bevoegd gezag wat betreft de Wm-vergunning die asbestverwijderingsbedrijven moeten hebben.
Dit vanwege opslag asbest (> 50 m3) in combinatie met andere afvalstoffen van ver-schillende
projecten op hun terrein (stap 6 van de verwijderingsketen). Indien in de Wm-vergunning wordt
opgenomen dat de vergunninghouder dient bij te houden waar alle asbest vandaan komt met
bijbehorende hoeveelheden, dan leidt dit tot een volledige herleidbaarheid van asbest `terug'
in de keten. Dit kan specifieke onderzoeken (bijvoorbeeld van gemeente, Arbeidsinspectie of
certificerende instelling) op enig moment, bijvoorbeeld naar bepaalde verdachte bedrijven, zeer
behulpzaam zijn.
Ketenhandhaving als oplossing voor de gebleken risicomomenten 27
5.3 De vereiste informatie-uitwisseling
In paragraaf 5.2 is reeds aangegeven welke informatie-uitwisseling vereist is tussen de betrokken
instanties. Deze informatie-uitwisseling is nog eens schematisch samengevat in de volgende
figuur.
Figuur 5.2 de voor ketenhandhaving vereiste informatie-uitwisseling
(Door)melding start
Gemeente
werkzaamheden
Informatie Tekortkomingen
Provincie Arbeidsinspectie
opgeslagen asbest
(Resultaat)
acties
Afschrift klachten
Certificerende Raad Accreditatie
instelling
Het gaat dus om:
· De Arbeidsinspectie, die de melding van vergunninghouders betreffende de start van de
sloopwerkzaamheden doormeldt aan de gemeente (zoals gezegd is dit in beginsel al verplicht
op grond van de bouwverordening en kan een alternatief zijn om in de sloopvergunning op te
nemen dat de vergunninghouder de gemeente een afschrift stuurt van diens melding aan de
Arbeidsinspectie).
· De gemeente, de Arbeidsinspectie en de certificerende instelling die elkaar over en weer
informeren over bij controles gebleken tekortkomingen, daarop ondernomen acties en het
resultaat daarvan. Om druk te zetten op de certificerende instelling sturen Arbeidsinspectie en
gemeente idealiter een afschrift van hun gemelde klacht aan de Raad voor de Accreditatie.
· De provincie die (op verzoek van andere partijen) informatie verstrekt over de bij een
asbestverwijderaar (Wm-vergunninghouder) opgeslagen asbest en waar dit vandaan komt en
tevens nagaat op welke wijze het bij de sloopwerkzaamheden vrijkomt, dit is geaccepteerd
door een puinbreker.
Indien de informatie die de gemeente, de Arbeidsinspectie en de certificerende instelling
met elkaar uitwisselen ook op een centraal punt (in afschrift) terechtkomt, biedt dit een
uitgelezen kans om te komen tot een landelijke database van bedrijven en de mate waarin zij
de van toepassing zijnde wet- en regelgeving naleven. Een dergelijke database is een uitstekend
hulpmiddel voor instanties om hun activiteiten (mede) te sturen (prioriteiten stellen, extra
alertheid bij bepaalde bedrijven, etc.). Voorts gaat er een preventieve werking op de asbestver
wijderingsbranche vanuit, indien een dergelijke vorm van publieke controle wordt ingevoerd.
Vanuit het project `Ketenhandhaving asbest in sloopwerken' zijn de mogelijkheden voor het
opbouwen van bedoelde database verkend. Er zijn hiervoor verschillende mogelijkheden, zoals
LMA of het bestaande infopunt voor vuurwerk, onderzocht. Dit heeft nog niet geleid tot concrete
afstemmingsvoorstellen.
28 Interventiestrategie Asbest
Tot nu toe is met name ketentoezicht behandeld vanuit de toezichthouderskant; het straf-
rechtelijke deel is onderbelicht geweest. Een van de redenen hiervoor is dat overtredingen van
de bouwverordening vaak bestuursrechtelijk worden afgedaan. De informatie-uitwisseling zal
vanzelfsprekend ook daar terecht komen en moeten leiden tot processen verbaal en onderzoeken.
Ook de preventieve werking die daar vanuit gaat en de rol van het openbaar ministerie wordt
belicht in het programma.
5.4 Doel van de ketenaanpak en het belang van monitoring
Het doel van de ketenaanpak is om de naleving van de van toepassing zijnde wet- en regelgeving
door bij sloopwerken betrokken partijen te bevorderen in casu te bevorderen dat de beschreven
`koninklijke weg' wordt bewandeld teneinde te voorkomen dat er bij sloopwerken asbestvezels
vrijkomen die kunnen worden ingeademd door de bij de sloop betrokken mensen en/of door
omwonenden en zodoende voor hen een ernstig gezondheidsrisico betekenen.
Het is van belang om dit vrij algemene doel nader te concretiseren. Dit kan op gemeentelijk
niveau. Op dat niveau kan bijvoorbeeld worden bepaald dat de gemeente er met behulp van
gerichte controle op illegale sloopactiviteiten naar streeft, het percentage illegale sloop in de
gemeente terug te brengen tot · `Plan': bepaal de uit te voeren toezichthoudende activiteiten (bijvoorbeeld in de vorm van een
gemeentelijk handhavingsprogramma) en bepaal wat je daarmee wilt bereiken;
· `Do': voer de activiteiten (het handhavingsprogramma met het aantal controles) uit;
· `Check': meet welke resultaten de activiteiten opleveren c.q. hebben opgeleverd (aantal ver-
leende sloopvergunningen in relatie tot aantal gecontroleerde, aantal en aard overtredingen,
andere resultaten); en
· `Act': Pas naar aanleiding van de resultaten zonodig het (gemeentelijk) handhavingsprogramma
voor de volgende ronde aan (minder controles door beter naleefgedrag!, minder kosten door
hoger inkomsten leges sloopvergunning).
Het is sterk aan te bevelen om de beleidscyclus en de organisatie van het asbesttoezicht
gemeenten te koppelen aan c.q. te combineren met de verplichting voor alle gemeenten om een
`Handhavingsbeleid bouwregelgeving' op te stellen.
Ketenhandhaving als oplossing voor de gebleken risicomomenten 29
30 Interventiestrategie Asbest
6 Uitvoeringsprogramma
ketentoezicht asbest
6.1 Algemeen
Tot nu toe is het rapport vooral beschouwend geweest. De organisatie en de uit te voeren
activiteiten, de te bereiken resultaten, de benodigde tijdsbesteding en financiële consequenties
worden in dit hoofdstuk beschreven.
6.2 Organisatie
Het programma wordt door het handhavingverband uitgevoerd onder leiding van een implemen-
tatiemanager die, in de periode vanaf vaststelling door BLOM tot structurele inbedding van
ketentoezicht medio 2006, de genoemde activiteiten initieert, organiseert en regisseert. De
aansturing en verantwoording van het project vindt als volgt plaats.
ALOM/BLOM
DMB/VNG
J. Goedhart
Landelijk infopunt Projectleider
Handhavingsverband
ALOM/BLOM Info Info
OM-Inspectie vincies/IPOo
olitieP OM VR Arbeidsinspectie Gemeenten Pr
De implementatiemanager legt verantwoording af aan de opdrachtgever. Deze koppelt terug met
ALOM-leden. De implementatiemanager zal in 2005 op basis van bestuurlijke vaststelling en door
middel van argumenten, overtuiging en enthousiasme zorg moeten dragen voor een vervolg en
aanpassing van de tot nu toe gehanteerde taakuitvoering bij toezichthouders.
32 Interventiestrategie Asbest
6.3 Aanpak
De implementatiemanager begeleidt de gemeenten bij de uitvoering van genoemde stappen.
De gemeenten die in de projectgroep zitting hebben kunnen worden gezien als voorlopers.
Tegelijkertijd zal het ontwikkelde instrumentarium in samenspraak met de projectgroep verder
worden ontwikkeld en aangepast, zodat dit actueel en bruikbaar blijft. De taken van een deel van
de toezichthouders is vastgelegd in `overeenkomsten'. Dit zijn de schriftelijke uitwerkingen van
een aantal gezamenlijk ontwikkelde uitgangspunten en afspraken waar elke organisatie zich aan
zou moeten verbinden.
De implementatiemanager is de contactpersoon voor de verschillende betrokken `uitvoerings-
organisaties'. Hij is de verbinding tussen en klankbord voor de organisaties. Enerzijds door
regelmatig af te stemmen met de partijen in de projectgroep via overleg en anderzijds door op
te treden als verbindingsman voor andere betrokken gemeenten en samenwerkingsverbanden
die ook aan dit project meedoen. Vanuit deze aanpak wordt echter wel zo snel mogelijk getracht
om de uitvoering op meer regionaal niveau, via SEPH of provincie, neer te leggen. Communicatie
via een netwerk van contactpersonen is hiervoor de aanpak.
In het onderstaande programma wordt niet specifiek ingegaan op de communicatieve
aspecten. Dit onderdeel is uitgebreid beschreven in het communicatieplan van het LOM.
Communicatie is natuurlijk cruciaal voor het slagen van het project en om die reden zal
weloverwogen, gestructureerd en gedoseerd over de verschillende onderdelen met en tussen de
verschillende betrokkenen toezichthoudende instanties en de medewerkers, bedrijfsleven en
de brancheorganisaties worden gecommuniceerd. De activiteiten zijn hier dan ook op gericht;
door middel van kennisoverdracht via cursussen, gezamenlijke bijeenkomsten om elkaar te
informeren, stimuleren en leren kennen, successen via de geëigende kanalen te verspreiden etc.
De uitvoering van dit programma is gericht op samenwerking in de keten van asbest.
Samenwerking kan alleen op basis van vertrouwen; dit betekent dat allerlei (negatieve) ervaringen
uit het verleden opzij moeten worden geschoven voor het grotere belang. Samenwerken
betekent ook dat alle partijen de tijd dan wel geduld moeten hebben om op een vergelijkbaar
uitvoeringsniveau te komen. Voor de gemeentelijke organisatie betekent dit het uitvoeren van
activiteiten die, om deze zorgvuldig te implementeren, een doorlooptijd hebben van meerdere
maanden dan wel meer dan een jaar! VROM-Inspectie en het Openbaar Ministerie (functioneel
parket) hebben ook niet van de een op de andere dag de taakuitvoering op orde. Uitgangspunt
is dat pas, nadat gezamenlijk is geconcludeerd dat het adequate niveau op peil is, kan worden
`afgerekend'. Dit neemt natuurlijk niet weg dat in de tussenliggende periode men elkaar kan en
moet aanspreken over de voortgang in uitvoering en de samenwerking.
6.4 Activiteiten en doorlooptijd
Het uitvoeringsprogramma bestaat uit een beschrijving van activiteiten en producten c.q.
resultaten in tijd. De uitvoering dient plaats te vinden in twee stappen. Onderstaand wordt een
korte beschrijving gegeven van de activiteiten. Alle activiteiten in totaal zijn in een tabel gezet,
daarnaast is een inschatting gemaakt van de tijdbesteding nodig voor uitvoering.
De uitvoering van de activiteiten vindt plaats medio 2005. Zoals eerder aangegeven zullen
onderdelen dan nog moeten worden geïmplementeerd. Hierna wordt geadviseerd een draaiboek
op te stellen gezamenlijk met betrokken toezichthoudende instanties. De structuur is dan wel
bekend.
Uitvoeringsprogramma ketentoezicht asbest 33
No Activiteit Resultaat
1 Reikwijdte en grenzen bepalen Verslag en voorstel aanpak
Projectgroep samengesteld
2 Deelnemers voor doorstart werven incl. capaciteit
3 Bouwverordening aanpassen Procedurevoorstel
Taakuitvoering prioriteren/ Lijst met stand van zaken en
4 handhavingsbeleidsplan uitvoeren toezichthouders
5 Advies opstellen inzake meldingen Instructie
Kennisontwikkeling Cursus(aanbod), notitie informatie,
6 Informatie-uitwisseling netwerkkaart, bijeenkomsten etc.
Netwerk organiseren
7 Afstemmen ontwikkeling wettelijk kader Procedure in beeld
8 VROM-Inspectie Audits onderdeel asbest Opzet audits 2006
9 Afstemmen met OM en politie Overeenkomst
10 Afstemmen met Arbeidsinspectie Overeenkomst
11 Afstemmen met Provincie Overeenkomst
Indicatieve capaciteit- en kostenraming actieprogramma interventiestrategie asbest
Samengevat
Een inschatting van de benodigde tijdsinzet is als volgt: Openbaar Ministerie, Arbeidsinspectie en
politie hebben prioriteit en tijd voor hun bijdrage aan dit project. Op onderdelen is waarschijnlijk
onderzoeksbudget nodig. De inzet van het Ministerie van VROM kan uitgevoerd worden tijdens
reguliere taakuitvoering; afstemmen met de projectgroep zal extra tijd kosten, maar dit verdient
zich terug door meer draagvlak en begrip bij uitvoering. Voor IPO en met name gemeenten zal
dit extra tijd kosten ten opzichte van reguliere taakuitvoering, maar ook dit verdient zich terug
door op tijd en kwalitatief beter voorbereid te zijn op uitvoering nieuwe regels. Daarnaast krijgen
deelnemende partijen directe specialistische ondersteuning en facilitering bij de taakuitvoering
door betrokken toezichthouders (uitvoeren controles). Concreet betekent dit dat organisaties
mee kunnen doen mits ze gefaciliteerd worden bij hun taken zodat regulier werk niet extra wordt
belast.
Voor uitvoering van dit project wordt uitgegaan van de volgende indicatieve begroting.
De uitvoering van ketentoezicht zal gedurende de jaren 2005 en 2006 onder verantwoordelijkheid
van de implementatiemanager plaatsvinden; de inschatting is dat deze 1 - 1,5 dag/week hier-
voor beschikbaar moet zijn. Daarnaast zal ondersteuning nodig zijn door specialisten bij het
uitvoeren van controles en het geven van cursussen, dit wordt geraamd op 20 dagen. Om kosten
te beperken zal voor projectgroep en cursusbijeenkomsten natuurlijk zoveel mogelijk gebruik
worden gemaakt van de faciliteiten van de deelnemers. De totale kosten worden geschat op
75.000.
34 Interventiestrategie Asbest
6.5 Het uitvoeringsprogramma: 2 stappen
Stap 0 Stroomlijnen, afstemmen en samenstellen projectgroep
1 De reikwijdte en grenzen van het project bepalen
Het signaal richting alle betrokkenen (overheden en bedrijven) moet zijn dat taakuitvoering asbest
in principe projectmatig wordt afgestemd door middel van samenwerking. In dit verband zal nog
een korte inventarisatie en terugkoppeling moeten plaatsvinden met andere asbestprojecten.
Op het Ministerie van VROM wordt het nieuwe wettelijke kader, in overleg met het Ministerie
van SZW, voorbereid en daarmee samenhangende beleidsmatige activiteiten ondernomen.
In sommige provincies worden ook asbestprojecten uitgevoerd. In dit asbestproject gaat het
deels om de implementatie van,Het al over de uitvoering van bestaand en recentelijk
vastgesteld beleid. maar vooruitvoerings-
De uitkomst van deze stap moet zijn dat de verschillende projecten zodanig met elkaar worden
afgestemd dat het doel en de manier waarop dit amma: uitg2 oerstappen
verschillende betrokkenen ten opzicprogrbij de uitvoering van andere projecten. Dit is nu
project zal worden ev d helder is voor de
hte van en
nog niet het geval. De uitkomst en een voorstel voor aanpak zal worden beschreven in een korte
notitie. De notitie zal als uitgangspunt dienen voor het vervolg van het project.
Resultaat: zoveel mogelijk andere activiteiten rond asbest inventariseren. In een korte notitie
de resultaten verwoorden. Eventuele afstemmingsproblemen signaleren en met betrokkenen
grenzen bepalen. Daarna communicatietraject starten richting overheden en bedrijfsleven over
de uitvoering van dit project.
2 Deelnemers `verzamelen' in een projectgroep en het uitvoeringsprogramma vaststellen
Dit project is een vervolg/doorstart van het LOM-asbestproject dat in de periode oktober 2004
maart 2005 is uitgevoerd. In het eerste project hebben gemeenten op basis van vrijwilligheid
meegewerkt. Andere toezichthouders hebben een inhoudelijke en praktische bijdrage geleverd.
Tevens is met deze organisaties een `concept-overeenkomst' opgesteld.
De betrokken gemeenten hebben kennis gemaakt met de wijze waarop asbest op effectieve
wijze kan worden uitgevoerd. Naast deze gemeenten zijn er ook die al eerder deze taken
hebben uitgevoerd of uitvoeren. Het vervolg van dit project is zo dat met de gemeenten verder
te gaan, maar tevens wat meer deelnemers te vinden; de voorkeur heeft het om een regionale
spreiding te krijgen van de deelnemers. Een deel van de gemeenten heeft al toegezegd, evenals
andere toezichthouders. Door middel van een gerichte benadering zal in korte tijd regionale
spreiding worden georganiseerd. De deelnemers zal worden voorgehouden dat ze baat hebben bij
participatie, omdat ze beter voorbereid zijn op de taakuitvoering 2006 en deze effectiever kunnen
uitvoeren. Daarnaast zullen ze actief begeleid worden, door het beschikbaar stellen van kennis
en menskracht, bij het uitvoeren van de onderdelen van het uitvoeringsprogramma.
Resultaat: een groep van gemeenten en toezichthouders die aan het uitvoeringsprogramma
meedoen.
Stap 1 Het organiseren en implementeren van de taakuitvoering
Op het moment dat gemeenten aan de slag gaan dienen ze een aantal taakuitvoering onder-
steunende activiteiten uit te voeren.
3 (Model) Bouwverordening aanpassen en procedureel vaststellen
In overleg met VNG vaststellen of de in dit project voorgestelde aanpassing op korte termijn in
de model Bouwverordening kan worden opgenomen. Indien dat het geval is dit voorstel direct
meedelen aan alle gemeenten. Tevens een advies opstellen op welke wijze in dit jaar gemeenten
de huidige en de nieuwe model Bouwverordening kunnen vaststellen. Indien deze aanpak niet op
Uitvoeringsprogramma ketentoezicht asbest 35
korte termijn gerealiseerd kan worden dan adviseren om per gemeente in de huidige procedure
tekstuele aanpassingen asbest op te nemen.
Resultaat: verslag bespreking met VNG met daarin procedurevoorstel aanpassing Bouw-
verordening (gelijktijdig of apart traject) en communicatievoorstel over de te volgen aanpak door
gemeenten.
4 handhavingsbeleidsplan Bouwtoezicht taakuitvoering asbest
In
als prioritaire taak opnemen
Medio 2006 moeten gemeenten in principe een handhavingsbeleidsplan Bouwtoezicht hebben
vastgesteld. Dit is een verplichting die volgt uit de wijzigingen van de Woningwet, onderdeel
Bouwbesluit; definitieve vaststelling van dit besluit is nog niet gerealiseerd zodat de termijn
van 2006 niet hard is. Het handhavingsbeleidsplan is, analoog aan de professionalisering van de
handhaving, de basis voor de structurele taakuitvoering Bouwtoezicht.
Vele gemeenten zijn hier serieus mee aan de slag en hebben dit plan reeds uitgewerkt en/of
onderdeel van een integrale handhavingsplan gemaakt. Wellicht dat sommige gemeenten het
plan reeds bestuurlijk hebben vastgesteld. Onbekend is de voortgang en het resultaat van de
inspanningen tot nu toe. Om asbest onderdeel van de prioritering en zo de taakuitvoering te laten
zijn is het namelijk noodzakelijk dit zo spoedig mogelijk op de agenda te krijgen van gemeenten;
het is geen vanzelfsprekendheid! Alleen op deze manier kan een bestuurlijk afgewogen oordeel
over worden verkregen en capaciteit voor 2006 worden gereserveerd. Tegelijkertijd heeft een
aantal gemeenten in het kader van het regionale handhavingprogramma al wel prioriteit
gesteld aan de uitvoering van (een of meer van de) LOM-projecten, zodat deze reeds met de
taakuitvoering aan de slag kunnen.
Resultaat: communiceren over het belang van asbest bij het opstellen van het handhavings-
beleidsplan op het onderdeel asbest; dit in overleg communiceren richting gemeenten.
Inventariseren bij de `SEPH-organisaties' welke prioriteit en tijd de partners in 2005 hebben
gereserveerd voor het LOM-project asbest en of sprake is van gezamenlijke uitvoering.
Gemeenten uitnodigen om in regionaal verband mee te doen.
5
Een advies opstellen voor eenduidige en
gestructureerde afhandeling van verplichte meldingen asbest
Op 1 juli moeten, op grond van de nieuwe BRL 5052, bedrijven het tijdstip en de plaats bij gemeenten
melden waar ze asbest gaan verwijderen. Dit betekent dat dan, dat naast de Arbeidsinspectie, ook
gemeenten meldingen krijgen. Op basis van deze meldingen en de sloopvergunningen kan dan
gestructureerd toezicht worden uitgeoefend. Dit kan worden afgestemd met de Arbeidsinspectie.
De wijze waarop gemeld dient te worden en waar dient per gemeente nog georganiseerd te worden.
Dit dient op zodanige wijze plaats te vinden dat meldingen administratief zo worden verwerkt dat
per gemeente de informatie gebruikt kan worden bij prioritering en analyse van de toezichttaak.
Resultaat: een voorstel voor aanpak meldingen asbest bij gemeenten uitgewerkt in een korte
eenduidige instructie. Dit voorstel zo mogelijk meenemen in aanpassing Bouwverordening of
aanpassen asbestregelgeving.
Een nadere analyse van de taakuitvoering bouwtoezicht dient gebaseerd te worden op risico's,
werkvoorraad, wettelijk kader en dergelijke. Hiervoor zijn kengetallen nodig die gemeenten
verzamelen over bijvoorbeeld aantal sloopvergunningen ten opzichte van bijvoorbeeld de
woningvoorraad. Deze informatie kan en moet relatief eenvoudig worden uitgebreid met informatie
over asbest, naam asbestsaneerder, procedurele voortgang, bestuurlijke dan wel strafrechtelijke
overtredingen, sommatiebrieven etc. Op basis hiervan kunnen direct of in het volgende jaar
prioriteiten in de handhaving worden gesteld. Deze informatie wordt nu per gemeente en per
Arbeidsinspectiekantoor verzameld en geadministreerd. Door dezelfde informatie centraal
te verzamelen, via bijvoorbeeld een landelijk infopunt, kan effectiviteit en efficiëntie worden
verhoogd. De (on)mogelijkheden zullen in overleg met VNG, AI en VROM worden uitgewerkt.
36 Interventiestrategie Asbest
Resultaat: Een voorstel over de effectieve wijze, door aan te sluiten bij bestaande systemen,
waarop informatie van verschillende toezichthouders over asbest kan worden verzameld en
gebruikt voor analysering en prioritering.
6 Kennisontwikkeling en netwerk van toezichthouders opzetten
Er is een projectgroep met gemeenten en andere toezichthouders. De Bouwverordening is
in procedure, er is zicht op het verzamelen van informatie én prioriteit én tijd voor het uit-
voeren van de taken. De organisatie is op de goede weg en doet ervaring op met asbest; ook
kennisontwikkeling maakt hier onderdeel vanuit. Kennis is de basis voor het op professionele
manier uitvoeren van taken. Het competentieprofiel dat hoort bij de cursus is reeds onderdeel
van het eindrapport van dit project.
De leden van de projectgroep zullen in eerste instantie een cursus krijgen. Deze cursus zal ook
landelijk worden gegeven en worden aangeboden aan de regio's etc. De exacte uitvoering zal
in het communicatieplan worden meegenomen. De benodigde kosten kunnen worden beperkt
door aan te sluiten bij BWT-vereniging, VNG of Infomil en andere initiatieven. Op deze wijze
wordt ook het netwerk van asbesttoezichthouders uitgebreid en krijgt het een goede basis voor
samenwerking. De bijeenkomsten zullen ook worden gebruikt om de ontwikkelingen binnen de
gemeentelijke of regionale organisatie te inventariseren.
Resultaat: er worden in elke regio cursussen asbest laagdrempelig aangeboden. In de cursus
wordt het kennisniveau vergroot, een netwerk opgebouwd en informatie verzameld over de
voortgang in uitvoering ketentoezicht asbest/ontwikkeling van instrumenten.
Een ander punt dat hier aan de orde moet komen is de ontwikkeling en vastlegging van de kennis.
Dit is niet de kennis aan de hand van de kengetallen maar kennis over het dossier. Kennis die
gebruikt kan worden als naslagwerk, informatiebron of in de vorm van vragen en antwoorden.
Op dit moment kan via internet informatie worden verzameld over asbest bij verschillende
websites. In dit kader zal worden aangesloten bij de bekende overheidswebsites (infomil, LIM-
info etc.) waar de informatie beschikbaar kan worden gesteld.
Het Ministerie van VROM heeft een belangrijke taak, omdat zij verantwoordelijk is voor de
volgende onderdelen.
7 Het wettelijk kader Woningwet en onderdelen van asbestregelgeving
Veel wettelijke regels rond het onderwerp asbest zijn of worden in de komende maanden
aangepast. Deze veranderingen hebben nogal wat consequenties voor de taakuitvoering bij
gemeenten. Voor veel gemeenten is nog onzeker wat dat met zich meebrengt, andere gemeenten
zijn betrokken bij de ontwikkeling van dit beleid. De consequenties zijn om die reden niet
altijd even duidelijk en daarnaast heeft men simpelweg, na vaststelling vaak geen tijd om
deze nieuwe regels ook op tijd uit te voeren. Ook blijken deze regels in de praktijk niet goed
uitvoerbaar alhoewel vaak een handhaafbaarheidstoets heeft plaatsgevonden. Er wordt dus
niet gehandhaafd terwijl controle beperkt is! Dit betekent dat wanneer we nu constateren dat
taakuitvoering asbest (gemeten naar gezondheidsrisico's) onvoldoende plaatsvindt er straks met
de nieuwe regelgeving opnieuw problemen ontstaan.
Uitgangspunt zou moeten zijn dat de verdere ontwikkeling van regelgeving rond asbest en
slopen, ook vanuit Ministerie van SZW, gedoseerd en in nauw overleg met de VNG en betrokken
(asbest) gemeenten wordt gecommuniceerd. Door het traject gezamenlijk te bewandelen (onder
het motto `voor wat hoort wat') worden consequenties sneller inzichtelijk en kan er, zo mogelijk
een praktische gemeentelijke handhavingstoets plaatsvinden. Het draagvlak en de controle op
uitvoering is zo ook (beter) geborgd. Dit zorgt er ook voor dat gemeenten die meedoen met dit
project actief betrokken worden bij nieuwe asbestregelgeving en deze regelgeving in de praktijk
toetsen. Dit onderdeel is bij stap 0 geïnventariseerd; bindende afspraken over de wijze van
afstemming is een randvoorwaarde.
Uitvoeringsprogramma ketentoezicht asbest 37
Daarnaast zorgt de VROM-Inspectie dat bij onderzoeken resultaten worden teruggekoppeld met
betrokken gemeenten. De huidige aanpak is redelijk gefragmenteerd. Gemeenten en VROM-
Inspectie hebben vaak een eigen agenda ten aanzien van onderzoeken. Daarnaast zijn er ook
onderzoeken en resultaten die wel uitgewisseld kunnen worden met gemeenten. Dit biedt
kansen om met elkaar kennis uit te wisselen en te discussiëren over de door toezichthouders
gevolgde aanpak. Uiteindelijk moet dit de kwaliteit van toezicht in algemene zin verhogen.
Resultaat: nieuwe regels over asbest worden door het Ministerie samen met gemeenten
in de praktijk getoetst op handhaafbaarheid en samen met gemeenten geïmplementeerd.
Toezichtresultaten worden uitgewisseld.
8 De audit van een gemeente door de VROM-Inspectie op het onderdeel asbest
Het Ministerie onderzoekt en controleert (audit) gemeenten in het kader van 2de lijns toezicht.
In de huidige systematiek wordt, naar de mening van een aantal gemeenten, onvoldoende
ingegaan op het voldoen aan de Bouwverordening en de consequenties die dat met zich
meebrengt. Voor een gemeente zou voorafgaand aan de audit duidelijk moeten zijn waaraan
moet worden voldaan en wat de consequenties zijn, het liefst in cijfers weergegeven. In 2005 zou
bij het aanpassen van de `beschrijving van het adequate niveau', de basis voor de gemeentelijke
audit, rekening gehouden met de verplichte opzet van een gemeentelijk handhavingsbeleids-
plan BWT. Ook de minimale vereisten om de taakuitvoering asbest uit te voeren, zoals in
de leidraad geformuleerd zal hiervan onderdeel moeten zijn. Dit wordt vanzelfsprekend
gecommuniceerd met de gemeenten.
Resultaat: de wijze van auditten in 2006 is zodanig dat gemeenten voorafgaand weten wat de
consequenties zijn van niet voldoen aan het wettelijk kader asbest.
9 Afstemmen met het Openbaar Ministerie
Het OM speelt een cruciale rol in de aanpak van asbest. Het OM is in staat om de rotte appels
(strafrechtelijk) te vervolgen en op deze wijze naleefgedrag te verhogen en gezondheidsrisico's
te verminderen. De in het eindrapport opgenomen wijze van strafvordering zal in 2005 worden
gehanteerd door alle arrondissementen; deze is door het functioneel parket vastgesteld. In 2005
zal de huidige strafvordering worden geëvalueerd en aangepast.
Voor 2005 is voor de aanpak van asbest door OM prioriteit en capaciteit beschikbaar. Asbest is
een gezondheidsbedreigende stof en dient vervolgd te worden. Dit betekent dat er in ieder geval
een 10-tal onderzoeken kunnen worden uitgevoerd. Hierbij is het van belang dat afstemming
en informatie-uitwisseling plaatsvindt met de betrokken toezichthouders. Op het moment
dat er strafrechtelijk moet worden opgetreden dient er contact te worden opgenomen met
het Openbaar Ministerie/Arrondissement. De aanpak van het OM zal voorafgaand worden
gecommuniceerd met het betrokken bedrijfsleven zodat deze in staat zijn direct te anticiperen
op de voorgenomen aanpak.
Resultaat: de afspraken leiden tot informatie-uitwisseling/aanleveren overtredingen bij het OM
en tot onderzoeken. De bevindingen en aanbevelingen zullen worden teruggekoppeld met de
betrokken toezichthouders.
10 Afstemmen met Arbeidsinspectie
Er zijn principeafspraken gemaakt met de Arbeidsinspectie over de taakuitvoering. De
Arbeidsinspectie heeft tijd om samen te werken bij de aanpak van overtredingen in het kader
van Arbeidsomstandigheden en asbest. De afstemming krijgt vorm door coördinatie van
taakuitvoering op projectleiderniveau en vervolgens op persoonsniveau.
De aanpak van certificerende bedrijven zal in dit kader ook worden meegenomen.
Resultaat: een overeenkomst, een set van afspraken, een lijst van medewerkers en daarmee
zekerheid dat overtredingen worden aangepakt.
38 Interventiestrategie Asbest
11 Afstemmen met provincies/IPO
De rol van de provincies is met name gericht op het identificeren van de risico's in de volgende
stappen van de keten (sorteerbedrijven en puinbrekerijen). Als er twijfel is bij een van de
toezichthouders, dan dient er in het netwerk contact te zijn tussen de toezichthouders en te
worden nagegaan wat de feiten zijn. Informatie over de vergunde situatie en de meldingsge-
gevens zijn daarbij informatiebronnen. De afstemming met IPO-handhaving is nog niet
gerealiseerd.
Resultaat: in overleg met IPO-handhaving een voorstel formuleren over hoe om te gaan met
overtredingen bij provinciale bedrijven.
Uitvoeringsprogramma ketentoezicht asbest 39
40 Interventiestrategie Asbest
Leidraad Taakuitvoering
Ketentoezicht Asbest
42 Interventiestrategie Asbest
Procedures/
werkinstructies
Nummer Naam werkinstructie Versie Versiedatum
1 Aanvraag sloopvergunning 1.0 20-06-2005
44 Interventiestrategie Asbest
1 Procedure aanvraag sloopvergunning
ja
Is er meer dan 10 m3 Sloopvergunning vereist
sloopafval te verwachten?
nee nee
Aanvraag ontvankelijk
conform controlelijst B
Bevat het te slopen ja Sloopmelding-plichtig
bouwwerk asbest? conform controlelijst A
Asbestverklaring
conform controlelijst C
nee ja
Sloopwerk valt onder Aanvraag valt onder Beschikken op aanvraag
vrij te slopen sloopmelding
Controlelijst A: Meldingsplichtige sloopwerkzaamheden
· niet gelijmde asbest bevattende vloertegels of vloerbedekking tot een maximum van 35 m2
· geschroefde hechtgebonden asbest bevattende bouwmaterialen, toegepast aan de buitenzijde
van een bouwwerk en bestaande uit platen tot een maximum van 35 m2
Controlelijst B: Compleetheid en ontvankelijkheid
1 formulier volledig ingevuld
2 formulier ondertekend
3 formulier in viervoud
4 tekening bestaande en nieuwe toestand (bij nieuwbouw)
5 indien de aanvraag door een gemachtigde is ondertekend dan moet een machtigingsverklaring
bij de aanvraag worden ingediend. Dit is een verklaring waarin de opdrachtgever verklaart
dat een ander namens hem/haar de aanvraag indient en ondertekent.
Controlelijst C: Gemotiveerde verklaring van wel of geen asbest
· bouwwerk gebouwd na 1993 (verklaring), geen rapportage noodzakelijk
bouwwerk voor 1993 in principe asbestonderzoeksrapportage conform BRL 5052
· checklist asbest particulieren accepteren conform bouwverordening of vastgelegd beleid
NB: deze lijst dient in elke gemeente aangepast te worden aan de daar geldende regels
Procedures/werkinstructies 45
Nummer Naam werkinstructie Versie Versiedatum
1 Toetsing aanvraag sloopvergunning 1.0 20-06-2005
2 Controle Sloopwerk 1.0 20-06-2005
3 Controle Wm- en AmvB bedrijven op opslag asbest 1.0 23-02-2005
4 Uitvoeren lik-op-stuk beleid bij overtredingen 1.0 20-06-2005
5 Afstemmen met Arbeidsinspectie 1.0 20-06-2005
6 Afstemmen met VROM-Inspectie 1.0 08-03-2005
46 Interventiestrategie Asbest
2 Werkinstructie toetsing aanvraag sloopvergunning
Inleiding
Voor het uitvoeren van sloopwerken moet aan de wettelijke regels worden voldaan. Deze
werkinstructie beschrijft de procedurele toetsing wettelijk kader zoals die moet worden
uitgevoerd als een derde navraag doet en/of aanvraag vergunning of melding doet om
een sloopwerk uit te voeren. In principe zijn alle sloopwerkzaamheden vergunningplichtig
(art. 8.1.1. Bouwverordening).
Op deze vergunningplicht zijn drie uitzonderingen:
1 Indien het slopen minder dan tien kubieke meter afval oplevert en er geen asbest verwijderd
wordt (artikel 8.1.1. lid 2 Bouwverordening).
2 Beroepsmatig verwijderen van met name genoemde asbest bevattende materialen (artikel
8.2.2 Bouwverordening ).
3 Als volstaan kan worden met een sloopmelding (artikel 8.2.1 Bouwverordening).
De taakuitvoering van bovengenoemde uitzonderingen wordt in deze werkinstructie per
uitzondering uitgewerkt. Voor vergunningplichtige werken dient de normale Awb procedure
te worden gevolgd. Hiervoor is geen werkinstructie opgesteld. Als aanvulling hierop is een
document ontwikkeld: toetsen Asbestinventarisatierapport (zie hiervoor Document 7). Deze
dient in dat kader dan ook gebruikt te worden.
Doel
Het doel van deze werkinstructie is na te gaan of er wel/geen sloopvergunning is vereist bij het
uitvoeren van een sloopwerk. Nadat dit bepaald is moet voor het geval er geen sloopvergunning is
vereist aan een aantal randvoorwaarden worden voldaan. Deze zijn in onderstaande (voorbeeld)
werkinstructie uitgewerkt. Het doel is om te komen tot een set van eenduidige criteria voor het
bepalen van vergunningplicht.
Werkinstructie
Onderstaand worden de drie uitzonderingen op de sloopvergunning behandeld. De werkinstructie
moet worden gezien als voorbeeldaanpak, zonder volledig te zijn, omdat elke organisatie een
specifieke invulling zal geven. In sommige organisaties is al sprake van een loket, terwijl in andere
organisaties personen meerdere taken uitvoeren. De voorbeeldaanpak beoogt eenduidigheid te
formuleren voor de standaardaanpak uitzonderingen sloopvergunningen.
Ad 1
Sloopwerkzaamheden die minder dan tien kubieke meter afval opleveren
en geen asbest bevatten
Aan de balie wordt de potentiële sloper gevraagd naar de grote en omvang van het sloopwerk. Als
duidelijk is dat het om een kleine sloop gaat en geschat wordt dat het minder dan tien kubieke
meter sloopafval oplevert en géén asbest bevat, dan krijgt de aanvrager het formulier aanvraag
sloop mee met de checklist asbest voor particulieren; dit is Document 4. De aanvrager hoeft geen
asbestinventarisatierapport op te stellen.
Een vuistregel voor het schatten van de hoeveelheid sloopafval is:
Lengte maal breedte van het bouwwerk
Als voorbeeld een schuurtje van 3 bij 2 meter levert ongeveer 6 kubieke meter op.
Hierbij wordt uitgegaan van een doorsnee schuurtje en niet een gebouw met twee of drie
verdiepingen. Een gemiddelde woning levert tussen 200 en 300 kubieke meter sloopafval op.
Procedures/werkinstructies 47
De ingevulde aanvraag en de checklist worden ambtelijk beoordeeld. Aan de hand daarvan wordt
besloten of al dan niet een vergunning noodzakelijk is. Is het sloopwerk vergunningvrij, dan
ontvangt de aanvrager hiervan een schriftelijke bevestiging. Is toch een vergunning nodig en is
inderdaad sprake van gebouw als bedoeld in artikel 8.1.2, lid 3 onder f tweede gedachtestreepje
(bijgebouw of kleine verbouwing) van de Bouwverordening, dan wordt de aanvraag verder in
behandeling genomen (waarbij meestal een asbestinventarisatierapport moet worden inge-
diend).
De volgende procedurestappen zijn dus te onderscheiden:
1 De aanvrager dient een ingevuld aanvraagformulier in bij de gemeente (Document 5).
2 De aanvrager ontvangt een bewijs van ontvangst van de gemeente (niet bijgevoegd, standaard-
brief).
3 Deze aanvraag wordt gecontroleerd op de bovengenoemde aspecten.
4 Binnen 8 dagen wordt schriftelijk medegedeeld of de melding al dan niet wordt geaccepteerd
(niet bijgevoegd, standaardbrief).
5 Indien aanvraag niet volledig is, dan schriftelijk meedelen aan aanvrager dat deze een week
de tijd heeft om aanvullende gegevens aan te leveren.
6 Aanvraag wordt na (hernieuwde indiening) die week wederom beoordeeld en bij akkoord
wordt dit schriftelijk bevestigd of geweigerd.
7 Aan de schriftelijke bevestiging worden voorschriften verbonden. Bij weigering wordt voor
toezichthouder een controlebezoek ingepland.
Meer praktisch is de volgende aanpak mogelijk. Dit vraagt om een professionele
organisatie waar mandatering en aansturing goed zijn geregeld. Deze aanpak is dus niet
voor alle organisaties geschikt.
1 Aan de balie wordt het formulier uitgereikt.
2 Dit wordt ter plaatse door de aanvrager ingevuld.
3 De baliemedewerker beoordeelt direct de melding (inclusief hoeveelheden schatting).
4 De melder krijgt direct schriftelijk een toestemming mee, waarin de voorschriften
zijn opgenomen.
5 Wanneer vergunning moet worden aangevraagd wordt aanvraagformulier.
meegegeven en wordt (eerder) ingevulde formulier bij toezicht neergelegd (ter controle).
Ad 2 Sloopmelding
Voor particulieren zijn voor kleine asbestwerkzaamheden een uitzondering gemaakt. Zij kunnen
dit bij de gemeente schriftelijk melden via een voorbeeld formulier. De uitzondering geldt voor
de volgende categorieën:
1 Niet gelijmde asbestbevattende vloerbedekking en vloertegels met een maximum van 35 vier-
kante meter.
2 Geschroefde hechtgebonden asbestbevattende bouwmaterialen, niet zijnde dakleien, die aan
de buitenzijde zijn bevestigd. In de meeste gevallen gaat het hier om asbestgolfplaten die als
dakbedekking zijn toegepast met een maximum van 35 vierkante meter.
Ad 3 Beroepsmatig verwijderen van met name genoemde asbest bevattende materialen
In verwarmingstoestellen zijn in het verleden asbestbevattende pakkingen toegepast. Hetzelfde
geldt voor rem- en frictiemateriaal en nog een aantal toepassingen. Als dit beroepsmatig wordt
verwijderd, dan hoeft hiervoor geen melding of een vergunning aangevraagd te worden. De
beroepsgroep is hiervan goed op de hoogte en zal normaal gesproken geen contact opnemen
met de gemeente. Mocht dit zich wel voordoen dan is er mogelijk sprake van een uitzondering en
dient de aanvraag getoetst te worden aan de tekst van artikel 8.2.2. van de Bouwverordening.
48 Interventiestrategie Asbest
3 Werkinstructie Controle Sloopwerk
Inleiding
In deze werkinstructie wordt de controle van een slooplocatie beschreven. De werkinstructie is
toepasbaar voor controle van alle sloopwerken. Tijdens de controle wordt nagegaan of asbest
vrijkomt en of deze op de juiste wijze wordt verwijderd en afgevoerd.
Doel
Doel van deze instructie is het op eenduidige wijze uitvoeren en vastleggen van de controle
van een slooplocatie. De controle is gericht op locaties waar bouwwerken worden gesloopt én
waar mogelijk asbest vrijkomt. Tijdens de controle door de toezichthouder wordt nagegaan of
aan het wettelijk kader wordt voldaan en wordt zo mogelijk de controle afgestemd met andere
toezichthouders. Bij niet voldoen worden sanctiemaatregelen (stilleggen en/of proces-verbaal)
opgelegd om overtredingen ongedaan te maken.
Voorbereiding
Voor elk sloopwerk moet een sloopvergunning zijn verleend (uitzonderingen zijn vergunningsvrije
sloop en meldingsplichtige sloop, zie werkinstructie 1).
Er wordt in dit verband vanuit gegaan dat de organisatie de beschikking heeft over een actueel
overzicht van verleende en in procedure zijnde sloopaanvragen die kan worden gebruikt door
de toezichthouder. Indien dat niet het geval is kan dit relatief eenvoudig worden opgemaakt in
bv. Microsoft Excel!
Als aantekening op deze lijst is opgenomen de constatering dat de Asbestinventarisatie niet
volledig is geweest (wat vaak het geval is). Dit wordt als extra punt meegenomen tijdens de
controle.
De controle kan in beginsel worden uitgevoerd door elke BWT-toezichthouder. Wanneer in
containment wordt gewerkt kan controle alleen worden uitgevoerd door toezichthouders die
in het bezit zijn van diploma deskundig toezichthouder asbest (DTA) en die de noodzakelijke
persoonlijke beschermingsmiddelen (pbm's) hebben. Toezichthouders met een beperkte oplei-
ding zonder DTA-diploma kunnen de administratie controleren en alle aspecten buiten het
afgezette terrein. Daarnaast dient de toezichthouder gemandateerd te zijn om op grond van de
Bouwverordening het werk te mogen stilleggen. Voor een goede uitvoering van de taak is het
beschikbaar hebben van onder meer een digitaal fototoestel onontbeerlijk. Bij de instructie hoort
Document 6 controlelijst.
Afstemming
Tijdens de controle kan worden geconstateerd dat kernbepalingen worden overtreden. In de
eerste plaats wordt via stillegging (op grond van overtreding Bouwverordening) getracht de
overtreding ongedaan te maken, tenzij kernbepalingen worden overtreden waarvoor de lik-
op-stuk/strafrechtelijke weg direct noodzakelijk is. Ook kan worden geconstateerd dat andere
instanties, bijvoorbeeld Arbeidsinspectie, bevoegd gezag zijn en dat deze ingelicht moeten
worden. In de werkinstructie is aangegeven op welke wijze met overtredingen moet worden
omgegaan en op welke wijze afstemming dient plaats te vinden. Deze afstemming is
`contractueel' nog niet geregeld met deze instanties, maar nog onderwerp van gesprek. In dat
kader zijn afspraken gemaakt. In het kort komt het erop neer dat overtredingen die direct
ongedaan kunnen worden gemaakt ook ongedaan gemaakt moeten worden. Afhankelijk van de
zwaarte van de overtreding wordt PV opgemaakt en de lik-op-stuk methode gehanteerd. De AI
wordt ingelicht en heeft eigen bevoegdheid voor optreden; afstemming vindt op andere wijze plaats.
In het handboek zijn nog geen voorbeeldformulieren opgenomen op welke wijze overtredingen
via certificerende instellingen kunnen worden afgehandeld; deze worden later bijgevoegd.
Procedures/werkinstructies 49
Ook moet later worden bijgevoegd een concept-lijst met overtredingen die gemeld moeten worden
aan het landelijk infopunt asbest; dit zorgt voor landsbrede verzameling van overtredingen van
overtreders. Door deze informatie beschikbaar te stellen aan anderen kunnen controles gerichter
worden uitgevoerd.
Werkinstructie uitvoeren controle
De start van de controle is vaststellen van de locatie waar de controle gaat plaatsvinden. Dit
gebeurt in principe aan de hand van het (gemeentelijk) overzicht van de (verleende) sloop-
vergunningen/ meldingen. Op basis van dit overzicht wordt een slooplocatie bezocht. Door middel
van een aantal (nog nader te ontwikkelen) criteria kunnen prioriteiten worden gesteld. Zover is
het nu nog niet. Een kopie van de sloopvergunning wordt tijdens de controle meegenomen. In de
werkinstructie is voor de goede orde ook opgenomen een situatie waarbij wordt gesloopt maar
geen sloopvergunning is verleend.
De slooplocatie wordt in principe onaangekondigd bezocht. Op locatie wordt het bezoek aan-
gekondigd en contact gezocht met verantwoordelijke uitvoerder/DTA-er. De naam van de uit-
voerder en andere gegevens worden opgevraagd, gecontroleerd en resultaten op het formulier
genoteerd.
Het controleformulier dient stapsgewijs te worden doorlopen. In alle gevallen bestaat de controle
uit een inspectie van het terrein buiten de afzetting op `aanwezigheid' asbest. Indien hier niets
wordt aangetroffen word het sloopwerk gecontroleerd. Dit formulier heeft betrekking op asbest,
de reguliere toezichttaken worden hier niet benoemd. Er wordt vanuit gegaan dat deze ook
worden gecontroleerd (veiligheidsaspecten Bouwverordening).
De te nemen vervolgstappen zijn afhankelijk van de situatie. Aan de hand van het controlefor-
mulier wordt bepaald of kernbepalingen worden overtreden en of deze aanleiding geven tot
tijdelijk stilleggen, proces-verbaal moet worden opgemaakt dan wel dat (direct) contact moet
worden opgenomen met andere bevoegde gezagen.
Na afloop van de controle wordt het ingevulde formulier met eventueel andere stukken bij het
dossier gevoegd.
50 Interventiestrategie Asbest
4 Werkinstructie controle
Wm- en AmvB bedrijven op opslag asbest
Inleiding
In deze werkinstructie wordt de controle van de Wm- en AmvB bedrijven beschreven. Bedrijven
die vallen onder een AmvB mogen sinds het van kracht worden van de Eural alleen gevaarlijk
afval opslaan als ze daar een door de provincie verleende vergunning voor hebben. Een
uitzondering hierop is als het van eigen `werken' afkomstig is. Daarnaast mag op enig moment
binnen de inrichting niet meer dan 50 m3 aan afvalstoffen aanwezig zijn. Asbest afkomstig van
derden en meer dan 50 m3 afvalstoffen mag niet worden opgeslagen. Hiervoor is de provincie
bevoegd gezag.
Asbest wordt sinds 1 maart 2003 beschouwd als gevaarlijk afval, voorheen als bedrijfsafval. Als
bij controles wordt geconstateerd dat niet wordt voldaan aan deze eisen, dient een sommatiebrief
te worden verzonden waarin overtredingen zijn opgenomen danwel door het bedrijf te worden
aangegeven dat ze een nieuwe vergunning aan zullen vragen bij de provincie. In het eerste
geval zal in het vervolg via een vergunde opslaglocatie of in het tweede geval via een nieuwe
vergunning de opslag worden geregeld. Bij een nieuwe vergunning moet in de voorschriften
worden opgenomen dat administratief het asbest herleidbaar moet zijn tot de slooplocatie; zo is
na te gaan of aan alle verplichtingen (waaronder sloopvergunning) is voldaan. Bij controles van
bedrijven na 1 januari 2003 zal de opslag van asbest niet meer worden toegestaan mits nieuwe
vergunning is aangevraagd.
Vanaf 1 januari 2005 moeten bedrijven ook voldoen aan Besluit melden en registreren
bedrijfsafvalstoffen en gevaarlijke afvalstoffen, de VIHB-regeling. Het besluit regelt de
administratieve verplichtingen (bij eigendomsoverdracht transport) van afvalstoffen door onder
meer elektronisch melden aan het Landelijk Meldpunt Afvalstoffen (www.lma.nl). De VIHB
regelt (alleen) verplichtingen voor afvaltransportbedrijven. Op deze wijze zou het mogelijk
moeten zijn het hele traject van vrijkomen asbest tot storten administratief te volgen.
Doel
Dat bedrijven die asbest in opslag hebben aan de wettelijke regels voldoen. Dat door toezicht
inzicht wordt verkregen in de opslaglocaties van asbest en het aanvoeren, opslaan en afvoeren
van asbest naar deze locaties (inclusief de administratieve controle van waar het afkomstig is).
Dat via het LMA de relatie kan worden gelegd tussen storten/melden van asbest en terugherleiden
naar het sloopwerk waar het asbest vandaan komt, via omgekeerd toezicht.
Afstemming
De aanpak dient afgestemd te worden met de provincie. Een deel van de bedrijven zal alsnog een
nieuwe vergunning aanvragen. De provincie zal ook direct van de LMA gegevens gebruik kunnen
maken en deze bij vermoeden van misbruik doorgeven aan de desbetreffende gemeente.
Werkinstructie
Ga na welke bedrijven een vergunning hebben. Dit kan aan de hand van het bedrijvensysteem
of als dit niet aanwezig is via www.google.nl of www.bouwkwaliteit.nl waarin een lijst met
bedrijven uit te printen is die asbest kunnen verwijderen dan wel opslaan.
Deze bedrijven dienen door middel van een `sommatiebrief' aangeschreven te worden. De
controle dient tijdens regulier toezicht te worden uitgevoerd tenzij uit ketentoezicht blijkt dat
bedrijven niet aan wettelijke regels voldoen (afvoer door derde naar opslaglocatie!).
Bij de bedrijfsbezoeken dient ook te worden nagegaan of wordt voldaan aan de besluit melden
en VIHB-verplichtingen. Dit is na te gaan via www.lma.nl en www.niwo.nl. Op deze laatste
website staan alle bedrijven die aan de VIHB-verplichtingen voldoen; niet op de lijst betekent
geen afval transport meer uitvoeren.
Procedures/werkinstructies 51
5 Werkinstructie uitvoeren lik-op-stuk beleid
Inleiding
Om strafrechtelijk te kunnen optreden dienen principe afspraken te worden gemaakt met het
Openbaar Ministerie en de gemeente/SEPH over de overtredingen die als kernbepaling worden
gezien. Overtreden van asbest kernbepalingen zijn, zo is het standpunt van het OM, altijd proces-
verbaal waardige overtredingen.
Basis voor het opstellen van de overeenkomst is dat bij onzorgvuldig omgaan met asbest dit tot
gezondheidsbedreigende situaties kan leiden en dat, indien zo een situatie onstaat en wordt
aangetroffen deze om direct optreden vraagt. Bij asbest is daarvoor het strafrechtelijke spoor
noodzakelijk. Om die reden is het van zeer groot belang hier adequaat tegen op te treden en
passende maatregelen te (laten) nemen.
Uitgangspunt is om bij asbest een lik-op-stuk beleid te hanteren. Daarnaast zal in een aantal
gevallen worden overgegaan op stilleggen van (bepaalde) werkzaamheden. In beide gevallen zal
contact moeten worden opgenomen met het OM.
Doel
Om overtreding op grond van asbestregelgeving eenduidig strafrechtelijk aan te pakken is het
noodzakelijk voorafgaand met het Openbaar Ministerie afspraken te maken over de wijze van
handhaven bij aantreffen overtredingen kernbepalingen. Doel van dit document is om deze
afspraken vast te leggen.
Aanpak
De aanpak wat betreft asbest milieudelicten is in de eerste plaats lik-op-stuk, mits door de BOA
aan de volgende voorwaarden wordt voldaan:
· Het betreft een op heterdaad geconstateerde overtreding, dan wel een overtreding waarbij de
betrokkenheid van de verdachte ter plaatse direct kan worden vastgesteld.
· Het betreft een bekennende verdachte die direct dan wel onmiddellijk aansluitend kan worden
gehoord.
· De transactie gaat een bedrag van 1.250, niet te boven. Afhankelijk van ernst en zwaarte
van de overtreding zijn reeds bedragen in de overeenkomst opgenomen die bij lik-op-stuk
overtredingen als richtsnoer kunnen worden gehanteerd.
In Document 10 is de transactierichtlijn opgenomen met een toelichting. De lijst is niet uitputtend,
maar de meest voorkomende overtredingen zijn hierin opgenomen. Bij de sanctionering is
nadrukkelijk gekeken naar de hoogte, omdat in het verleden is gebleken, dat de sancties niet
hoog genoeg waren om bedrijven tot ander handelen te bewegen. De genoemde sancties zijn een
richtlijn. De omstandigheden van het geval moeten meegewogen worden bij de bepaling van de
hoogte van het schikkingsvoorstel.
Daarnaast kan het OM, wanneer direct optreden noodzakelijk is en een strafproces niet
kan worden afgewacht, een voorlopige maatregel opleggen waarin (bijvoorbeeld) bepaalde
handelingen worden verboden. Dit alleen als overtreder niet zelf (delen van) het werk tijdelijk
wil stilleggen om maatregelen te nemen. Ook kan de officier van justitie de rechtbank vragen
een verdergaande voorlopige maatregel (ex. Art. 28 Wed) op te leggen, bijvoorbeeld het tijdelijk
stilleggen van een deel van het werk.
Afstemming
Deze overeenkomst is de basis voor overleg met het O.M. om te komen tot bindende afspraken
bij overtredingen die strafrechtelijk aangepakt dienen te worden. Deze overeenkomst wordt
getekend door ... (gemandateerd door b&w) en vastgesteld door ... op dd. 2005 en geldt in
principe voor ... (periode). Na afloop van deze overeenkomst vindt in overleg een evaluatie plaats
52 Interventiestrategie Asbest
en/of wordt deze overeenkomst onderdeel van het handhavingsarrangement ... dat voor de
regio/SEPH etc. wordt vastgesteld.
Deze overeenkomst zal ook worden voorgelegd aan het functioneel parket ... i.v.m. landelijke
afstemming. De wijzigingen zijn meegenomen. Op termijn zullen kernbepalingen worden
gewijzigd etc.
Procedures/werkinstructies 53
6 Werkinstructie afstemmen met Arbeidsinspectie
Inleiding
Om effectief toezicht uit te oefenen op asbest dienen principe afspraken te worden gemaakt
met de Arbeidsinspectie (AI) over de taakuitvoering en de gevolgen voor de overtreder (zodat
naleefgedrag wordt verhoogd). De AI controleert op overtredingen van de arbeidsomstandig-
hedenwet, terwijl de gemeente de Bouwverordening controleert. Beide organisaties controleren
sloopwerken op deze wettelijke bepalingen.
In de handhavingsstrategie is reeds beschreven dat voor een goede taakuitvoering van
ketentoezicht informatie-uitwisseling van groot belang is. De AI beschikt over meldingen van
bedrijven die asbestsloopwerkzaamheden uitvoeren. De gemeente over informatie over sloop-
vergunningen en meldingen. Door afstemmen van informatie en afspraken over controles kan
effectiever worden gecontroleerd waarbij het uitgangspunt is en blijft dat iedere organisatie haar
eigen verantwoordelijkheden heeft en deze ook neemt!
Afstemmen en afspreken vraagt ook om begrip voor elkaars werkzaamheden, kennis van
elementaire zaken rond toezicht maar meer nog van een op orde zijnde toezichtsarrangement.
Dit betekent voor een gemeente dat medewerkers kennis moeten hebben van de Bouwverordening
én van asbest. Tevens dat de Bouwverordening actueel is en in die zin aangepast dat asbest
gecontroleerd kan worden. Als laatste dat er tijd beschikbaar is om zaken op te pakken en af te
ronden zodat doelstellingen worden gerealiseerd.
Doel
Om overtredingen en dus ook naleefgedrag van asbestregelgeving efficiënt en effectief uit te
voeren is het aan te bevelen voorafgaand met de Arbeidsinspectie afspraken te maken over de
taakuitvoering. Doel van dit document is om uitgangspunten voor afstemmen en afspreken vast
te leggen en op die basis te komen tot een afgestemde gezamenlijke uitvoering van taken.
Afstemming en aanpak
Om af te stemmen is het, zo is in de inleiding aangegeven en besproken met de AI, nodig dat
een gemeente een aantal onderdelen op orde brengt dan wel nagaat of deze op orde zijn. Dit
betreft een actuele Bouwverordening, het minimale opleidingniveau en de prioriteit gekoppeld
aan capaciteit.
Aan de hand van de in de leidraad opgenomen documenten kan worden bepaald of aan de eerste
twee voorwaarden is voldaan. De derde randvoorwaarde kan op gemeentelijk niveau worden
bepaald. Wellicht dat in het regionaal handhavingprogramma het project asbest is opgenomen
waardoor tijd en capaciteit reeds beschikbaar is bij toezichthouders.
Voorafgaand aan afstemmen dient een overzicht te worden opgesteld betreffende actuele
gegevens van verleende en in procedure zijnde sloopvergunningen (met asbest) en de daarbij
behorende informatie zoals in de werkinstructie controle sloopwerk is opgenomen.
Aanpak
Als aan deze randvoorwaarde is voldaan kan contact worden opgenomen met het regiokantoor
van de Arbeidsinspectie. De relevante namen en adressen zijn opgenomen in Document 1;
de netwerkkaart. Tijdens overleg kunnen gegevens worden uitgewisseld en afspraken worden
gemaakt over de aanpak in de zin van bezoeken, wijze en frequentie van controles (telefonisch
melden, email berichten etc.).
Daarnaast natuurlijk afspraken over de wijze van afhandeling van overtredingen (gezamenlijk
proces-verbaal opstellen etc., afstemmen met Openbaar Ministerie). Een en ander dient, zo wordt
geadviseerd, vastgelegd te worden zodat continuïteit is gewaarborgd.
54 Interventiestrategie Asbest
Met de contactpersoon van de Arbeidsinspectie is vastgelegd dat structureel voor ketentoezicht
voldoende uren beschikbaar zijn om controles uit te voeren om naleefgedrag van bedrijven te
vergroten. In specifieke gevallen kan ook op basis van klachten worden gecontroleerd.
Procedures/werkinstructies 55
7 Werkinstructie afstemmen met VROM-Inspectie
Inleiding
Op 1 maart 2005 treedt het productenbesluit asbest in werking. In dit besluit is een totaal
asbestverbod opgenomen. Daarnaast is opgenomen dat de opslag, productie en toepassing van
bepaalde bulkstromen (zoals puin, puingranulaat en grond) waarbij de gewogen asbestcon-
centratie boven de 100 mg/kg ligt verboden is. De VROM-Inspectie is naast de Arbeidsinspectie
hiervoor de 1e lijns handhavingsinstantie. De VROM-Inspectie heeft voor 2005 een hand-
havingsproject gepland voor de handhaving van het productenbesluit asbest, met name gericht
op asbest in puin en puingranulaat afkomstig van bouw- en sloopafval. Dit project sluit aan
bij de twee LOM-projecten asbest en sleutelbedrijven BSA en het asbestproject van de AI. Een
nadere afstemming met deze projecten is dan ook noodzakelijk. Aangezien de VROM-Inspectie
landelijk werkt, moet het mogelijk zijn om allereerst via Arbeidsinspectie en als tweede met
gemeentelijke toezichthouders specifieke controleacties uit te voeren. Dit betekent dat op grond
van geconstateerde overtredingen (van bovengenoemd wettelijk kader) terug in de keten ook op
locaties, samen met gemeentelijke toezichthouders wordt gecontroleerd waarbij zo mogelijk in
overleg met OM één proces-verbaal wordt opgemaakt. In het geval van meerdere processen-
verbaal moeten deze wat betreft inhoud afgestemd zijn (voor de strafmaat!). Gezamenlijk
controle(s) uitvoeren betekent ook kennis uitwisselen. Ook hier geldt weer dat door gemeenten
zoveel mogelijk controles binnen het reguliere controlespoor moeten worden uitgevoerd
(effectiviteit) maar ook dat de informatievoorziening wederzijds is.
Daarnaast heeft de VI een 2e lijns taak, waarbij de VROM-Inspectie toeziet op de wijze van
uitvoering van wettelijke VROM-taken (zoals opstellen hh-programma BWT, handhaving sloop-
vergunning). Op dit moment wordt gewerkt met een standaard audit rapportage: deze is door
het Ministerie vastgesteld en wordt gehanteerd door de VROM-Inspectie bij controlebezoeken.
Op dit moment kan bij bezoeken alleen aandacht worden gevraagd voor uitvoering van de in het
rapport opgenomen wettelijke taken. Andere onderdelen, zoals in de leidraad opgenomen, zullen
bij het opstellen van de standaard audit rapportage voor 2006 worden meegenomen (te denken
valt aan: actualiteit bouwverordening, aanvraagformulier sloop etc.) te laten controleren. In de
loop van 2005 zal tijdens de controles en de auditverslagen hierop ingegaan kunnen worden,
waarbij uitgangspunt is om elke gemeente via eenzelfde set van uitgangspunten te toetsen.
Doel
Om overtredingen en dus ook naleefgedrag van asbestregelgeving efficiënt, effectief en
rechtsgelijk uit te voeren zal de VROM-Inspectie bij overtredingen op grond van tweede lijns
toezicht met Arbeidsinspectie afspraken maken over afstemming in aanpak. Daarnaast zal,
na overleg met gemeente afspraken worden gemaakt over de (gezamenlijke) taakuitvoering
ketentoezicht bij overtredingen. Hierbij is het uitgangspunt: opzetten netwerk, kennisover-
dracht/informatieuitwisseling en een gezamenlijke sanctiestrategie (met een proces-verbaal).
Wat betreft de audits, met als doel na te gaan of een gemeente aan het wettelijk kader voldoet,
zal in de loop van 2005 gewerkt worden met een toets die als advies dient bij de taakuitvoering.
Afstemming en aanpak
Het initiatief ligt in eerste instantie bij de VROM-Inspectie. Vanuit de projectmatige aanpak
van uitvoering van haar taken kunnen constateringen naar boven komen die vragen om
verder ketentoezicht, terug in de keten. Op basis daarvan kan contact worden opgenomen
met gemeentelijke organisatie. Wat betreft de gemeenten die zijn aangesloten bij het project
ketentoezicht is dit geen probleem in de zin van voldoen aan minimum voorwaarden; van andere
gemeenten kan dit moeilijk worden beoordeeld.
56 Interventiestrategie Asbest
Bij toetsing van gemeentelijke organisatie op voldoen aan wettelijk kader het volgende. Indien
blijkt dat een gemeente niet haar zaken op orde heeft, dan kan dit door de VROM-Inspectie
worden gemeld aan degene die de audit uitvoert, zodat bij een volgende audit hier rekening mee
kan worden gehouden (als aandachtspunt).
Procedures/werkinstructies 57
Documenten
Onderdeel van de leidraad ketentoezicht asbest
1 Netwerkgegevens
2 Asbest, wettelijk kader en organisatie
3 Nieuwsbrief CCDV inzake aanvullingen op BRL 5052
4 Checklist particulieren
5 Voorbeeld aanvraagformulier sloopvergunning
6 Controlelijst sloopwerk
7 Controlelijst toetsing Asbestinventarisatierapport
8 Competentieprofiel toezichthouder Asbest
9 Voorstel wijziging hoofdstuk 8 Bouwverordening
Berekening wederrechterlijk verkregen voordeel
10
Voorbeeld proces-verbaal
11
Deze documenten zijn te downloaden via de sites:
www.liminfo.nl/asbest
www.lomsecretariaat.nl/asbest
Documenten 59
Colofon
Uitgave
Landelijk Overleg Milieuhandhaving
LOM-Secretariaat
Koningskade 40
2596 AA Den Haag
Tel. 070-35 19 705
E-mail info@lomsecretariaat.nl
Deze interventiestrategie is op te vragen bij het LOM-Secretariaat
Drukwerkproductie
GBS prepress, Rijswijk
Oplage
2.500 exemplaren
Juli 2005
Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer