Openbaar Ministerie

Het systeem van de tbs
Brief van Minister Donner aan de Tweede Kamer


1. Aanleiding

Voor de zomer heb ik met uw Kamer uitvoering gedebatteerd over het tbs-beleid in Nederland. Als vervolg op deze debatten op 16 en op 30 juni jl., heeft u inmiddels brieven ontvangen over het door mij voorgenomen longstay-beleid en de uitwerking van de motie Van de Beeten (TK 2004-2005, 29452, nrs. 35 en 36). Ook zegde ik u een brief toe waarin ik de contouren voor het tbs-beleid voor de langere termijn zou uiteenzetten. Ik doe dat nu, in de wetenschap dat u zelf voorbereidingen treft voor een parlementair onderzoek naar de tbs. In deze brief worden derhalve nog geen concrete oplossingen geformuleerd; het internationaal onderzoek tezamen met de resultaten van het parlementair onderzoek zullen daar de basis voor leggen.

Het Nederlandse systeem waarbij delinquenten met een uit een geestesstoornis voortkomende delictgevaarlijkheid ter beschikking worden gesteld van de Staat, en onder verantwoordelijkheid van de minister van Justitie psychiatrisch worden behandeld, is uniek in de wereld. Het waarborgt enerzijds de noodzakelijke behandeling van gestoorde delinquenten en zorgt anderzijds voor de vereiste beveiliging van de samenleving. Een systeem bovendien, dat zijn vruchten afwerpt. Om deze positieve resultaten in de toekomst te behouden en waar mogelijk te verbeteren, is vereist dat het tbs-systeem een antwoord vindt op de problemen die zich de laatste jaren hebben voorgedaan. In mijn brief van 24 juni jl., TK 2004-2005, 29452 nr. 29, heb ik reeds een aantal maatregelen geschetst om de tenuitvoerlegging van de tbs-maatregel te verbeteren; in een bijlage bij deze brief treft u de stand van zaken van de uitvoering van deze maatregelen aan.


2. Kenmerken van het tbs-systeem

Het is in Nederland onweersproken dat de samenleving beschermd moet worden tegen delinquenten met een geestesstoornis waarbij sprake is van ernstig recidivegevaar. Deze bescherming vindt plaats door behandeling, waar iedere tbs-gestelde recht op heeft. De behandeling moet leiden tot een afname van de recidivegevaarlijkheid tot aanvaardbaar niveau. Om die reden heeft de rechter de mogelijkheid een tbs-maatregel op te leggen als sanctie, al dan niet in combinatie met een straf. Wie de behandeling met succes afrondt, krijgt met recht een kans om terug te keren in de maatschappij. Tegelijkertijd heeft de samenleving recht op bescherming tegen personen die als gevolg van een geestelijke stoornis delictgevaarlijk zijn. Consequentie is dat delinquenten die niet goed reageren op de tbs-behandeling voor langere tijd uit de maatschappij kunnen worden gehouden door langdurige opname op een daartoe bestemde plaats.

De combinatie van beveiliging en behandeling geeft de tbs-maatregel zijn bijzondere karakter. Voor deze bijzondere groep van delinquenten kan niet met detentie worden volstaan, omdat zij na afloop daarvan onbehandeld in de samenleving terugkeren terwijl er een grote kans op (ernstige) recidive bestaat, terwijl opname in de gezondheidszorg op een civiele titel onvoldoende veiligheidsgaranties voor de samenleving biedt.

Belangrijk doel van het tbs-systeem is het terugdringen van de recidive door behandeling. De tbs-maatregel is ook daarom uniek, omdat het de mogelijkheid biedt niet alleen om personen die leiden aan psychische of psychiatrische stoornis en waarvan de delictgevaarlijkheid is vastgesteld, te behandelen maar eveneens, indien dit onvoldoende effect heeft, om terugkeer naar de maatschappij te verhinderen.

De rechter toetst bij de verlenging van de tbs welke resultaten zijn bereikt en baseert zijn oordeel mede op basis van het advies van gedragsdeskundigen. Door een steeds betere inschatting van het recidiverisico, onder meer aan de hand van gevalideerde instrumenten, kenmerkt de tbs-maatregel zich als een humane beveiligingsmaatregel, waarbij het belang van het individu en het belang van de samenleving op evenwichtige wijze zijn afgewogen. De vraag of de tbs aan zijn beveiligingsfunctie heeft voldaan, komt met name tot uitdrukking in de recidivepercentages.

Daarom is het verheugend te constateren dat de recidivecijfers die recent door het WODC zijn gepubliceerd voor de tbs een daling vertonen. In de jaren 70 lagen de recidivecijfers van het gevangeniswezen en de tbs veel dichter bij elkaar dan momenteel het geval is; sinds die tijd is de recidive van tbs-gestelden sterk gedaald terwijl de recidive in het gevangeniswezen gelijk is gebleven. De algemene recidive is zes jaar na beëindiging van de tbs, gedaald van 52 naar 36% procent. Relevanter is de recidive van 'hetzelfde tbs-waardige' delict. Hiermee wordt bijvoorbeeld herhaling bedoeld van een zedendelict door iemand die daar aanvankelijk tbs voor gekregen heeft. Deze speciale recidive bedraagt, afhankelijk van het delict, na zes jaar 7 procent na een zedendelict en 19 procent na een agressiedelict. Ook deze percentages zijn gedaald.

Verwacht mag worden dat deze dalende tendens zich zal voortzetten, nu risico's beter kunnen worden ingeschat, behandeld en gecontroleerd.

Een verbetering van de afgelopen jaren betreft de introductie van risicotaxatie-instrumenten. Systematische toepassing van gevalideerde instrumenten ter bepaling van het recidive-risico betekent een kwaliteitsverbetering,. nu de inschatting van het recidivegevaar niet alleen wordt overgelaten aan het oordeel van de individuele behandelaar. De subjectiviteit van de inschatting door de behandelaar, zoals tot voor enkele jaren gebruikelijk, wordt daardoor gereduceerd.

Tenslotte kenmerkt het Nederlandse tbs-systeem zich door een professioneel niveau van behandeling. Daarom bestaat vanuit het buitenland veel belangstelling voor de wijze waarop in tbs-klinieken de behandeling van tbs-gestelden plaatsvindt.

In toenemende mate wordt er onderzoek verricht naar de effectiviteit van behandelmethodes. Met name het Expertisecentrum Forensische Psychiatrie (EFP) laat hier onderzoek naar uit voeren. Op langere termijn kan dit leiden tot het hanteren door alle tbs-klinieken van evidence-based behandelmethodes waardoor de kwaliteit van de behandeling verder kan worden verbeterd.

Kort samengevat geeft met name de ontwikkeling van het recidive-percentage aan dat met behandeling van forensisch psychiatrisch patiënten binnen het tbs-systeem goede resultaten worden geboekt. De verbeteringen die het afgelopen decennium zijn geïntroduceerd, waaronder de risicotaxatie, wettigen het vertrouwen dat behandeling perspectief biedt.


3. Knelpunten

Mogelijk mede als gevolg van het effect daarvan wordt de tbs-maatregel de afgelopen jaren in toenemende mate opgelegd. Het aantal opleggingen is opgelopen tot ongeveer 220 per jaar. Mede doordat het aantal beëindigingen hierbij achter blijft, groeit het aantal tbs-gestelden met ongeveer 150 personen per jaar. Niet uit te sluiten is dat er in 2010 een behoefte is van ruim 2500 plaatsen, vrijwel een verdubbeling van de huidige populatie.

Ondanks recente uitbreidingen van de capaciteit in de tbs-sector, blijft de druk op de klinieken hoog. Zonder nadere maatregelen dreigt de tbs vol te stromen. Deze maatregelen hebben in de eerste plaats een kwantitatief karakter. Er zullen de komende jaren ongeveer 250 nieuwe plaatsen worden gecreëerd.

Naast kwantitatieve ontwikkelingen spelen kwalitatieve veranderingen in het tbs-systeem een rol. De populatie in de tbs-klinieken is in de loop der jaren van samenstelling veranderd. De ernst en de complexiteit van de geestesstoornissen van tbs-gestelden neemt toe, waardoor de behandeling wordt gecompliceerd. Tevens blijkt dat tbs-klinieken steeds meer delinquenten herbergen bij wie de recidivegevaarlijkheid door behandeling niet voldoende afneemt om zelfstandig terug te kunnen keren naar de maatschappij.

Naast de hoofdgroep van tbs-gestelden die behandelbaar zijn en na verloop van tijd in de samenleving kunnen terugkeren, worden nog twee groepen onderscheiden, te weten:

Een groep die weliswaar als op termijn onbehandelbaar moet worden beschouwd, maar die primair langdurige zorg nodig heeft ter verdere behandeling van de stoornis. Bij hen behoeft de beveiliging minder voorop te staan. Dit is de long care groep.

Daarnaast een groep die als op termijn onbehandelbaar moet worden beschouwd en die niet alleen zorgafhankelijk is maar daarenboven langdurige beveiliging nodig heeft. Dit is de long stay groep binnen de tbs.

Bij deze twee groepen is wellicht levenslang toezicht vereist vanwege de noodzakelijke medicatie of is zelfs levenslang gedwongen verpleging aangewezen. Uit WODC-onderzoek blijkt dat dit aantal in de tbs-sector momenteel ongeveer 45 procent van de populatie bedraagt (zie brief TK 2004-2005, 29452, nr. 35).

Deze constatering leidt tot de vraag of de wijze van uitvoering van de tbs voldoende is toegerust op de daarbinnen te onderscheiden doelgroepen, en of het uitgangspunt dat aan de tbs ten grondslag ligt, te weten behandeling ter voorbereiding van de terugkeer in de samenleving, op de huidige wijze kan worden uitgevoerd.


4. Onderzoek

De vraag is of, en zo ja welke, consequenties aan de hierboven beschreven ontwikkelingen moeten worden verbonden. Het gaat er daarbij in de eerste plaats om in welke mate wetenschappelijke inzichten en praktische ervaring aanknopingspunten bieden voor een differentiatie binnen het tbs-bestel van de eerder beschreven groepen en van de aanpak daarvan.

Om inzicht te verwerven in de stand van zaken wat dit betreft, zal een onderzoek door het WODC worden uitgevoerd, dat zich niet alleen op Nederland richt en waarbij ook buitenlandse deskundigheid zal worden ingeschakeld.

Dit onderzoek zal zich onder meer op de volgende aspecten richten:
* Welke doelgroepen worden binnen populaties van met tbs-gestelden vergelijkbare forensisch psychiatrische patiënten en delinquenten onderscheiden?
* Welke wettelijke en organisatorische systemen van op resocialisatie gerichte behandeling zijn er in het buitenland bekend?
* Welke rol speelt de behandelbaarheid bij de toegang, behandeling en uitstroom? In hoeverre is behandelbaarheid in de verschillende stadia goed vast te stellen?
* Op welke wijze is het toezicht op betrokkenen geregeld na afloop van de juridische titel?

Een tweede deel van het onderzoek zal gericht zijn op de werkwijze en procedurele aanpak bij de besluitvorming over de aanpak, het verlof en het ontslag uit het systeem.

Ik verwacht dat ik u de resultaten van dit onderzoek in het voorjaar van 2006 kan doen toekomen.

De Minister van Justitie,


----------
Bijlage

Stand van zaken uitvoering maatregelen tbs zoals aangekondigd in de brief van 24 juni 2005 (TK 2004-2005, 29452, nr. 29).


1. Heroverweging verloven

Naar aanleiding van de recente debatten over de tbs zijn alle verlofmachtigingen inhoudelijk bezien op eventuele risico's. Na de motie Weekers (TK 2004-2005, 29452, nr. 30) is dit aangescherpt. In geval van inschatting van een (ver)hoog(d) risico in de uitvoering van verlof is overgegaan tot een heroverweging. Recente incidenten of voorvallen in de behandeling van de tbs-gestelde alsmede adviezen uit onafhankelijke multidisciplinaire onderzoeken in de afgelopen twee jaar uitgevoerd, die aanmerkelijk verschillen van het advies van de kliniek hebben aanleiding gegeven tot een heroverweging door de kliniek. De heroverweging in de klinieken heeft aanleiding gegeven tot het continueren of stopzetten van het verlof en/of het aanscherpen van de voorwaarden. De afdeling Individuele TBS-zaken voert hierop momenteel een toets uit.

De heroverweging van de 84 verloven in de tbs-kliniek Veldzicht is eind juni 2005 afgerond. Dit heeft geleid tot de intrekking van 13 verlofmachtigingen. De overige verlofmachtigingen zijn gecontinueerd al dan niet met aanvullende voorwaarden.


2. Centraal beleggen van de opsporing
Met mijn ambtgenoot van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties is overlegd over een structurele maatregel op het gebied van de opsporing van voortvluchtige tbs-gestelden door de politiekorpsen. Hiertoe heeft het College van Procureurs-Generaal een pakket van maatregelen voorgesteld. Het Landelijk Parket zal binnen het Openbaar Ministerie verantwoordelijk worden gemaakt voor de opsporing van voortvluchtige tbs-gestelden. Per 1 januari 2006 komt er een Landelijk Meldpunt Onttrekkingen bij het Landelijk Parket. Binnen het Korps Landelijke Politiediensten (KLPD) wordt -onder gezag van het Landelijk Parket- zowel de informatiecoördinatie als de operationele opsporing uitgevoerd. Dit brengt naast een uitbreiding van de huidige al belegde informatiecoördinatie taak ook mee dat er een opsporingsteam binnen het KLPD wordt opgericht. Van groot belang hierbij is dat de samenwerking tussen het KLPD en de overige betrokken politiekorpsen die ook hun bijdrage aan de opsporing zullen blijven leveren, mede vanuit de gezagslijn van het OM wordt geoptimaliseerd.


3. Elektronisch volgsysteem

In juni 2005 zijn een aantal proeven gestart met drie verschillende elektronische volgsystemen op basis van GPS-techniek. Aan deze proeven doen vijf tbs-inrichtingen en vijf justitiële jeugdinrichtingen mee. De GPS-techniek die in deze pilots wordt getest kent technische beperkingen. Hierover bent u al door mij in het algemeen overleg van 29 juni 2005 ingelicht. Mede hierom worden de mogelijkheden van andere toepassingen van elektronische toezichtsystemen onderzocht. Zoals ik in mijn brief van 24 juni jl. heb aangekondigd zijn de proeven per 1 september 2005 uitgebreid. In een drietal andere tbs-klinieken is een proef gestart met de techniek, die bij het gevangeniswezen en de reclassering reeds een aantal jaren succesvol wordt toegepast voor huisarrest. Met dit systeem kan door middel van een enkelband elektronisch worden gecontroleerd of een deelnemer zich op de afgesproken tijd op de afgesproken plaats bevindt. Zo kan worden gecontroleerd of de tbs-gestelde zich aan in het kader van zijn behandeling gemaakte afspraken houdt. Een tbs-gestelde, die ongeoorloofd afwezig is, kan met dit systeem dus niet getraceerd worden. Deze nieuwe proeven worden ook dit jaar nog geëvalueerd. Overigens verwacht ik dat door de technische beperkingen inherent aan GPS de toegevoegde waarde daarvan beperkt zal zijn. Zoals reeds toegezegd verwacht ik in januari 2006 een besluit te kunnen nemen over de invoering van een elektronisch volgsysteem.


4. Geweldsinstructie

In de Geweldsinstructie wordt een aparte paragraaf opgenomen met betrekking tot verlofsituaties. Hierin wordt vastgelegd hoe de tbs-inrichting kan handelen in een situatie waarin een ongeoorloofde afwezigheid ontstaat of dreigt te ontstaan. Ook de mogelijkheden die de begeleider van het verlof ter beschikking staan om een onttrekking te kunnen voorkomen worden hierin beschreven. Hierbij worden het doel van het verlof, de risico's van het ontstaan van ongeoorloofde afwezigheid en de veiligheid van de begeleider en de omgeving betrokken.

Tot slot zij vermeld dat de Inspectie Sanctietoepassing is begonnen met het onderzoek naar de verlofpraktijk van de tbs-klinieken. Dit onderzoek wordt eind december 2005 afgerond.