Departementale Takenanalyse - Eindrapportage
Augustus 2005
Departementale takenanalyse Ministerie van Financiën
eindverslag
Den Haag, augustus 2005
2
Inhoudsopgave
1. Inleiding --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 3
2. Lopende ontwikkelingen ------------------------------------------------------------------------------------------------------- 4
3. Verruiming van het perspectief----------------------------------------------------------------------------------------------- 9
3.1. Algemeen --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 9
3.2 Internationale vergelijking ------------------------------------------------------------------------------------------------- 9
3.3 Synergie tussen de ministeries van Financiën, EZ en SZW----------------------------------------------------------- 10
3.4 Sturingsfilosofie van het subsidie-instrument -------------------------------------------------------------------------- 12
3.5 Beeldvormingsonderzoek ------------------------------------------------------------------------------------------------- 12
3.6 Verankering van het zelflerend vermogen ------------------------------------------------------------------------------ 13
4. Uitkomsten van de departementale takenanalyse----------------------------------------------------------------------- 15
4.1 Algemeen-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 15
4.2 Kerntaken van de Belastingdienst --------------------------------------------------------------------------------------- 15
4.3 Horizontaal toezicht door de Belastingdienst -------------------------------------------------------------------------- 17
4.4 Zelfevaluatie en externe visitatie van de Rijksbegroting-------------------------------------------------------------- 18
4.5 Toezicht op financiële markten------------------------------------------------------------------------------------------- 20
4.6 Doelmatig en modern activa/passivabeleid ---------------------------------------------------------------------------- 21
3
1. Inleiding
Het afgelopen jaar heeft Financiën gewerkt aan de departementale takenanalyse. Dat betekent dat in de
breedte is nagegaan of "we de goede dingen doen" en "of we de dingen goed doen". Die analyse is met
betrokkenheid van een groot aantal mensen, in de eigen organsatie en van buiten, uitgevoerd. En hoewel
er van meet af aan focus is geweest op een paar grotere thema's die in hart liggen van de verantwoordelijkheden
van Financiën, werd - mede door de feedback van anderen - enige malen het
perspectief verruimd. Zo is de inrichting van het ministerie van Financiën in Nederland vergeleken met dat
van hetzelfde ministerie in enkele andere landen. Ook is bezien of en waar er meer synergie te bereiken is
tussen de departementen van Financiën, van EZ en van SZW. Daarenboven waren er de uitkomsten van
een eerste, zogeheten beeldvormingsonderzoek onder onze stakeholders. Met EZ en SZW zijn
ervaringen gewisseld over sturingsconcepten (governance, minder regeling, meer selectiviteit) en tenslotte
is nagedacht over de mogelijkheden van een versterking van het zelflerend vermogen van
Financiën.
Deze takenanalyse moet worden gelezen tegen de achtergrond van een fikse betrokkenheid van het
ministerie van Financiën bij het algehele programma 'Andere Overheid'. Financiën is bij ongeveer 40
grotere en kleinere onderdelen van het programma Andere Overheid direct of indirect betrokken. Die
ontwikkelingen worden voor de volledigheid, maar op hoofdlijnen, vermeld en waar nodig wordt geschetst
hoe deze de rollen en taken van Financiën beïnvloeden.
Het eindverslag is ten behoeve van de visitatiecommissie-Scheltema geschreven.1 Het geeft een
beschrijving op hoofdlijnen. Gedetailleerde informatie over de aan de orde zijnde onderwerpen is in
bijlagen opgenomen.
Het ministerie is de commissie-Scheltema zeer dankbaar voor de wijze waarop zij deze takenanalyse met
kritisch vragen en doorvragen heeft begeleid. Dat is zeer stimulerend geweest.
1 De Commissie bestaat uit prof.mr. M. Scheltema (voorzitter), prof.dr. H. Maassen van den Brink, prof.dr. A. Bakker, drs. M. van
Rijn, dr. A. Italianer en drs. S.M. Böger (secretaris).
4
2. Lopende ontwikkelingen
De ontwikkelingen die het ministerie van Financiën doormaakt, zijn breder dan de onderwerpen die een
jaar geleden als specifieke onderwerpen van de takenanalyse aangemeld zijn. Ze hebben deels te maken
met andere projecten in het kader van het project Andere Overheid en deels zijn ze het afgelopen jaar ook
zelfstandig opgekomen.
In essentie beoogt het programma Andere Overheid een verbetering van dienstverlening door de
overheid, een vermindering van regels en een andere sturing, alsmede een betere organisatie van de
rijksdienst. Die drie hoofdlijnen zijn ook in de ontwikkelingen op Financiën zichtbaar.
In de sfeer van de dienstverlening aan burgers ligt de focus van Financiën vooral bij de Belastingdienst.
Aandacht voor de dienstverlening is natuurlijk niet nieuw. De Belastingdienst kan het al jaren 'niet veel
leuker', maar 'wel gemakkelijker' maken. Niettemin liggen er nog grote uitdagingen voor de komende jaren
die vooral met ict-toepassingen binnen handbereik komen. Daarbij gaat om vereenvoudiging van het
verkeer van burgers en bedrijven met de Belastingdienst zelf, maar ook om verdergaande samenwerking
en gegevensuitwisselingen met andere uitvoeringsinstellingen.
Verbetering van dienstverlening
De Belastingdienst werkt actief aan de verdere ontwikkeling van een gebruikersvriendelijke 'elektronische
overheid'. Zij doet dat in samenwerking met andere uitvoeringsinstellingen. Samenhang in het
elektronisch verkeer met de overheid vergt een elektronische toegang tot die overheid, eenduidige
authenticatie van de identiteit van personen en bedrijven, de ontwikkeling en het beheer van een uniek
burgerservicenummer, vastlegging en beheer van unieke basisregisters (voor personen, bedrijven, gebouwen,
goederen, voertuigen), een voldoende beveiliging van het elektronische verkeer en een vlekkeloze
elektronische informatie-uitwisseling tussen instellingen. De Belastingdienst streeft naar de ontwikkeling
van een 'persoonlijk domein' van belastingplichtigen op het internet, waar vooringevulde aangiftes worden
aangeboden, waar alle - persoonlijk - relevante informatie wordt verstrekt of kan worden gehaald en
uiteindelijk ook transacties kunnen worden afgehandeld.
De Belastingdienst realiseert zich dat zij een grote speler is op het vlak van de publieke dienstverlening en
een voorloper waar het gaat om benutting van de mogelijkheden van elektronische dienstverlening.
Noblesse oblige. En dus werkt zij samen met de collega-instellingen, de SVB, het UWV, de IBG, de
Rijksdienst voor het Wegverkeer, etc, om niet alleen te waarborgen dat de vereiste
gegevensuitwisselingen feitelijk tot stand kunnen komen, maar ook uit het besef dat het perspectief van
de burger - en niet dat van de afzonderlijke instellingen - in de bejegening van de burger centraal hoort te
5
staan. Voor de langere termijn oriënteert de Belastingdienst zich, met andere uitvoeringsinstellingen, op
een benadering van de informatiebehoefte van burgers bij de 'events' die voor burgers van betekenis zijn
(geboorte, overlijden, verhuizen, studeren, starten van een onderneming) en op dat moment eisen stellen
aan (samenhang in) het verkeer tussen de overheid en de burger.
Waar het gaat om minder regelgeving en andere sturing liggen er al evenzeer grote opgaven. Na het
beleggen van de coördinerende verantwoordelijkheid voor de vermindering van administratieve lasten van
bedrijven bij de minister van Financiën in 2003 heeft het ministerie op dat vlak een ware demarrage
ingezet, zowel waar het gaat om het stimuleren van de rijksbrede aanpak (die inmiddels tot een concreet
programma van 25% vermindering heeft geleid), als op het eigen terrein, dat buiten de fiscaliteit nog wel
aandacht vroeg. Daartoe heeft het ministerie een tijdelijke, interdepartementale projectdirectie (IPAL)
geformeerd en bemenst met detacheringen uit alle betrokken departementen. Dat is een onconventionele
aanpak geweest die samenwerking van meet af voorop heeft gezet en heel goed werkt.
Daarnaast wordt, onder het motto 'meer eenvoud, meer focus', concreet gewerkt aan een vermindering
van financiële en comptabele regelgeving binnen de overheid zelf en aan navenante aanpassing van de
Comptabiliteitswet en daaraan gehangen regelgeving. Binnen het eigen ministerie is een opschoning en
vereenvoudiging van interne regelgeving gaande. Er heeft een interdepartementaal beleidsonderzoek
plaatsgevonden naar de mogelijkheden van een vermindering van 'regeldruk en controlelast', waarover de
minister inmiddels met de Tweede Kamer overeenstemming heeft bereikt. De toepassing van VBTB in de
begrotingen en verantwoordingen van de departementen is geëvalueerd, vereenvoudigd en van meer
zeggingskracht voorzien. Ook daarover is inmiddels met de Kamer overeenstemming. Tenslotte werkt
Financiën mee aan een rijksbrede heroriëntatie ('kaderstelling') op toezicht (door BZK), op het karakter
van regelgeving (olv Justitie), op te saneren specifieke uitkeringen aan lagere overheden, op de motieven
voor oprichting en de governance-aspecten van inrichting van zbo's (een kabinetsstandpunt daarvoor is in
de maak) en we helpen BZK bovendien met de ontwikkeling van het programma voor de vermindering
van administratieve lasten voor burgers.
Minder regels, andere sturing
Het ministerie van Financiën wil een beweging helpen inzetten 'van regels naar verantwoordelijkheid' en
'van controle naar governance'. Dat betekent herijking van de comptabele regelgeving, vermindering van
administratieve lasten en kosten van compliance, herijking van sturingsrelaties, bevordering van
zelfregulering en herijking van de inrichting of omvang van toezicht en controle. Die opgave raakt de
relaties van het ministerie met de andere ministeries in Den Haag en de relaties met burgers en bedrijven
daarbuiten, fiscaal en niet-fiscaal.
Tenslotte herbergt het programma Andere Overheid ook het thema van de organisatie van de rijksdienst.
6
Minder verkokering, meer samenwerking en meer slagkracht zijn daar de trefwoorden. En ook op het vlak
van de organisatie spelen er een groot aantal ontwikkelingen die Financiën mede betreffen of die hier
geïnitieerd zijn. Een en ander betreft zowel een herijking van taken, als een oriëntatie op de vraag hoe
Financiën in samenwerking met anderen tot meer effectiviteit en flexibiliteit in beleid en uitvoering kan
komen.
Zo heeft Financiën zijn directie Financiën Publiekrechtelijke Lichamen (FiPuLi) vorige jaar opgeheven en
de taken die niet rechtstreeks met de eigen verantwoordelijkheden van de minister van Financiën
samenhangen aan het ministerie van Binnenlandse Zaken overgedragen. De rol van de directie
Coördinatie Auditbeleid Departementen (CAD, de vroegere Centrale Accountantsdienst) is geherdefinieerd:
van toezichthouder naar expertise-centrum. Financiën 'experimenteert' met de inrichting van tijdelijke,
interdepartementale projectdirecties (de directie Vastgoed en de directie IPAL) om gewenste
ontwikkelingen op de rol en rijksbreed verankerd te krijgen. Het heeft een Kenniscentrum PPS ingericht,
met diezelfde functie. De dienst Domeinen werkt nauw samen met de andere vastgoeddiensten van het
rijk en onderzocht wordt of Domeinen-Onroerend Goed kan fuseren met de Dienst Landelijk Gebied van
LNV, dat inmiddels niet alleen uitvoeringsinstelling van het Rijk, maar ook voor de provincies is.
Voorstellen voor een fusie liggen bijna klaar. Op het vlak van de roerende goederen wordt met het
Openbaar Ministerie, de politie en het ministerie van Justitie gewerkt aan de bundeling van het beheer en
de verkoop van inbeslag genomen goederen in één Landelijk Beslaghuis. Gemikt wordt op 2006. Met
VROM, LNV, V&W en Defensie is een voornemen geformuleerd om te komen tot een Gemeenschappelijk
Ontwikkelingsbedrijf voor grond en vastgoed, mogelijk onder beheer van VROM, maar als
interdepartementale projectdirectie ten behoeve van de verschillende opdrachtgevende departementen en
met een stevige inbreng van financiële expertise van Financiën. Het Ontwikkelingsbedrijf krijgt de
opdracht voor het rijk gebundeld op te treden in gebiedsontwikkelingen waar rijksbelangen in het geding
zijn, met een modern en doelmatig vermogensbeheer, met heldere rendementseisen en daarbij behorende
mogelijkheden van risiconeming. De bij Financiën ondergebrachte projectdirectie Vastgoed (de
voorloper van meer gezamenlijk optreden van de grond- en vastgoeddiensten) zal dan worden opgeheven.
De nieuw in te richten organisatie zal vorm krijgen door detacheringen van deskundigen uit de
betrokken beheersdiensten van de verschillende departementen voor het vastgoed (Financiën, waaronder
het Kenniscentrum PPS, Domeinen, LNV, Rijkswaterstaat, RGD en Defensie).
Het ministerie heeft ter ondersteuning van rijksbrede initiatieven inmiddels de nodige medewerkers
gedetacheerd bij de projectdirectie Andere Overheid (bij BZK), bij het Innovatie-platform, bij P-Direct (de
samenwerkende personeelsadministraties) en het heeft natuurlijk mensen geleverd voor het 'eigen' IPAL.
Het levert vanouds menskracht voor de interdepartementale beleidsonderzoeken, voor evaluaties van
beleid (bijvoorbeeld met betrekking tot de belastinguitgaven op de diverse beleidsterreinen), voor
gezamenlijke analyses of voor audits. Het heeft een interdepartementale EDP-Auditpool in beheer en het
verzorgt de Rijksacademie voor Financiën en Economie, waar voor alle departementen opleidingen
worden verzorgd.
7
Financiën werkt actief mee aan een gezamenlijker inrichting van de 'backoffices' van de rijksoverheid,
waar het gaat om de beheersondersteunende functies. Met alle andere departementen wordt gewerkt aan
de inrichting van een en gezamenlijke uitvoering van de personeelsfunctie, waaronder de
salarisbetalingen, maar ook de (ook elektronische) ondersteuning van het management, in een onder
beheer van BZK op te richten 'shared service centrum' (P-Direkt). Met de andere ministeries wordt
uitvoering gegeven aan de bundeling van inkoopfuncties bij 'lead-buyers' (zo zal de Belastingdienst de
contracten voor de post ook voor de anderen regelen). Op ict-vlak wordt gebouwd aan een 'Haagse ring'
voor snelle breedband internetverbindingen tussen de departementen, wordt gewerkt aan
standaardisering van desk-tops en programmatuur, en wordt gezamenlijk opgetrokken waar het gaat om
de verdere ontwikkeling van voorlichting en communicatie met burgers, mede via het internet en portals.
Een betere organisatie van de rijksdienst
Het ministerie ondersteunt de initiatieven die beogen een grotere doelmatigheid en meer effectiviteit te
brengen in beleid en uitvoering dat meerdere ministeries en uitvoeringsinstellingen aangaat. Financiën
'experimenteert' met vormen van coördinatie die 'luchtig' zijn en slagkracht en flexibiliteit opleveren. Het
stelt expertise aan anderen beschikbaar waar dat kan helpen ontwikkelingen in beweging te zetten, of
meer effectiviteit te geven en schroomt ook niet de inrichting van de eigen organisatie kritisch te herijken
als dat in het licht van samenwerking nodig of nuttig is. Financiën doet geen taken in de aanbieding die
core-business zijn van het ministerie.
De (her)inrichting van de rijksdienst is een door het Kabinet apart vorm te geven onderdeel van het
programma Andere Overheid. De (hoofd)inrichting van de rijksdienst is hier een gegeven. Waar het gaat
om de raakvlakken met de ministeries van EZ en SZW is gekeken naar verdere mogelijkheden van
synergie2. Veel van de hier weergegeven activiteiten en ontwikkelingen geven uitdrukking aan de
mogelijkheden van meer focus in beleidsontwikkeling, van meer samenhang in uitvoering en beheer en
van meer flexibiliteit en effectiviteit in de uitvoering van voornemens, die binnen het kader van de
bestaande verdeling van (politieke) verantwoordelijkheden, zonder veel fuzz, al mogelijk is.
Het ministerie heeft er, gezien de ontwikkelingen die op heel veel onderdelen al gaande zijn, voor
gekozen de takenanalyse bij uitstek te richten op thema's die in het hart liggen van zijn eigen
verantwoordelijkheden. De takenanalyse richt zich op de volgende onderwerpen:
* kerntaken van de Belastingdienst
2 Een uitgebreid essay over 'synergie in het sociaal-economisch beleidsdomein' kunt u vinden op : http://www.minfin.nl/synergie
8
* horizontaal toezicht door de Belastingdienst
* zelfevaluatie en externe visitatie van het DG Rijksbegroting
* het toezicht op de financiële markten
* doelmatig en modern activa/passivabeleid
Daarnaast is met EZ en SZW gezamenlijker gekeken naar met hen verbindende thema's en is mede op
suggestie van de Commissie-Scheltema hier en daar een wat ruimer perspectief getrokken. Het volgende
hoofdstuk geeft een weergave, op hoofdpunten, van die bredere kijk. In de dan volgende hoofdstukken
vatten we de takenanalyse met betrekking tot de vijf hoofdthema's samen.
9
3. Verruiming van het perspectief
3.1. Algemeen
Financiën heeft zich bij haar takenanalyse laten uitdagen door enkele malen een ander, aanvullend
perspectief op haar takenpakket te kiezen. Het zijn uitdrukkelijke suggesties van de commissie-Scheltema
geweest die we graag overgenomen hebben.
3.2 Internationale vergelijking
In het kader van de takenanalyse is een internationale vergelijking gemaakt met vier andere ministeries
van Financiën. In dit onderzoek is samengewerkt met de OESO (waar een nagenoeg parallel lopend
onderzoek wordt gedaan naar de organisatie van ministeries van Financiën). De OESO creëert met
behulp van informatie van de websites van verschillende ministeries een overzicht van de taken die
worden uitgevoerd. De OESO heeft daarnaast cijfermatige informatie opgeleverd.
Er is geen kant-en-klare indeling van de verschillende ministeries van Financiën naar stelsels of modellen.
Dergelijke modellen of typeringen zijn wel geformuleerd voor het functioneren van de overheid en voor de
politiek-ambtelijke verhoudingen in het algemeen, maar niet voor de ministeries van Financiën in het
bijzonder. Om deze reden hebben wij besloten zelf een indeling te maken, aan de hand van twee criteria
in het vlak van organisatie en de omvang van taken. Om iets over organisatie te zeggen, is ervoor
gekozen om de mate van (de)concentratie van taken als criterium te gebruiken. Met concentratie van
taken bedoelen wij in hoeverre op afstand gestelde lichamen als agentschappen en ZBO's autonomie
hebben bij het uitvoeren van hun taken. Het tweede criterium is het aantal taken dat een ministerie heeft
en de daaruit voortkomende breedte van het werkterrein van het ministerie. Daarnaast hebben we
gekozen voor een beschrijving van de situatie in landen met een enigszins vergelijkbaar politiek-ambtelijk
stelsel. De volgende vier landen zijn geselecteerd voor verder vergelijkend onderzoek:
- Zweden (veel autonomie voor uitvoerende diensten, smal takenpakket voor het nationale ministerie
van Financiën)
- Verenigd Koninkrijk (veel autonomie voor uitvoerende diensten, breed takenpakket voor het
nationale ministerie van Financiën)
- Duitsland (weinig autonomie voor uitvoerende diensten, smal takenpakket voor het nationale
ministerie van Financiën)
- Frankrijk (weinig autonomie voor uitvoerende diensten, breed takenpakket voor het nationale
ministerie van Financiën)
De hoofdvraag die in het onderzoek aan de orde is gekomen, is wat het Nederlandse ministerie van
Financiën kan leren van de vormgeving van taken en organisatie van de zusterministeries in andere
landen.
Internationale vergelijking
De eindrapportage van de internationale vergelijking laat zien dat de onderzochte ministeries van
Financiën in de onderzochte landen niet zeer vergelijkbaar zijn.. Maar dat wil niet zeggen dat ze 'beter' of
10
'slechter' zijn. De historische en culturele context zijn van belang om de verschillen te begrijpen.
De vergelijking heeft een aantal interessante 'eye-openers' opgeleverd. Zo is het begrotingsproces in
Zweden volledig geautomatiseerd, wat veel efficiency-winst oplevert en de zorgvuldigheid ten goede komt.
Bij de Treasury in het VK schuiven ééns in de zes weken enkele 'non executive members' aan bij de
Bestuursraad: deze members geven als buitenstaanders hun visie op het beleid van het ministerie. Meer
van dergelijke 'eye-openers' zijn terug te vinden in de separate rapportage van de internationale
vergelijking.
De volledige tekst van de internationale vergelijking is terug te vinden op
http://www.minfin.nl/internationaal
3.3 Synergie tussen de ministeries van Financiën, EZ en SZW
De commissie-Scheltema heeft in haar eerste advies in 2004 geattendeerd op de mogelijkheden van
synergie en samenwerking tussen de drie economische departementen. De commissie verzocht de
departementen aan te geven op welke terreinen efficiencywinsten te behalen zijn door slimmer samen te
werken of door overlap te elimineren. Ook vroeg de commissie na te denken over een andere, moderne
verantwoordelijkheidsverdeling tussen overheid en samenleving. Die tegenstelling - tussen overheid en
markt - lijkt vaak nogal digitaal te worden opgevat.
In december 2004 vond in dat kader al een gezamenlijke bijeenkomst plaats over de sturingsvraagstukken
die zowel Financiën, EZ en SZW bezighouden. In die bijeenkomst ging het erom van elkaars voorbeelden
te leren. Financiën bracht de Code Tabaksblat in, als voorbeeld van gestimuleerde zelfregulering in een
wettelijk kader, SZW de casus van de Arbeidsinspectie en de eigen verantwoordelijkheden van het
bedrijfsleven en EZ de ontwikkelingen in de energiesector en de op dat vlak nieuw ontstane verhoudingen
tussen overheid en markt. Uit die verschillende cases blijkt dat minder en minder sprake is van 'digitale'
beleidsontwikkeling, van de overheid aan de ene kant tegenover de subjecten van regelgeving aan de
andere. De drie ministeries zijn zich er van bewust dat verantwoordelijkheden daar moeten worden
gelaten waar ze ten principale thuishoren. Waar 'externalities' in het geding zijn kan met zelfregulering
vorm worden gegeven aan maatschappelijke belangen, zonder eenzijdige interventie van de overheid,
maar ook zonder dat met 'gepolder' verantwoordelijkheden zoek raken. Het gesprek over sturings- en
ordeningsvragen in het economisch domein verdient in de toekomst voortzetting.
De samenwerking met EZ en SZW gebeurt in de praktijk op vele manieren. Er is veel en van tijd tot tijd
intensief formeel en informeel contact. Over en weer vinden de nodige detacheringen plaats. Er zijn
samenwerkingsverbanden en gedeelde projectgroepen, bijvoorbeeld op het terrein van administratieve
lasten. De drie ministeries zien in het Centraal Planbureau elk een natuurlijke, gezaghebbende en zeer
gewaardeerde adviseur. In de Centraal Economische Commissie en in de Studiegroep Begrotingsruimte
wordt zonder wrijving samengewerkt. De tijd dat dat anders was, ligt al wel een heel eind achter ons. Aan
11
de buitenkant lijken de ministeries misschien inflexibele organisaties waarin weinig beweging is te krijgen,
achter de gevels is het anders. De samenwerking tussen ministeries is waar nodig hecht en er is, als het
er op aan komt, voldoende 'elastiek' in de relaties. Men vindt elkaar - in deze driehoek - van nature
gemakkelijk.
Wat betreft de mogelijkheden van synergie en samenwerking valt op te merken dat Financiën ook met
andere departementen dan EZ en SZW in allerlei verbanden opereert. Eén raakvlak, ook in het financieeleconomische
vlak, is er bijvoorbeeld tussen Financiën en AZ. Andere raakvlakken, met meerdere
departementen, zijn er bij de inbreng van Nederlandse belangen in Brussel. Aan belang wint ook het
raakvlak met BZK op het terrein van de bedrijfsvoering, waarin Financiën de financiële en BZK de
personele functie inbrengt. Met een ministerie als dat van VWS is er over en weer regelmatig verkeer, bij
voorbeeld op het terrein van de (stelselherzieningen in de) zorg.
Een ander goed voorbeeld van de synergie met andere departementen, is de wijze waarop er wordt
samengewerkt om de 'electronische overheid' te realiseren en één overheidsloket op internet mogelijk te
maken. Verschillende ministeries en uitvoeringsorganisaties werken gezamenlijk aan het tot stand
brengen hiervan, waarbij ieders verantwoordelijkheid goed tot zijn recht komt. Dit is voorlopig overigens
een 'back office onderwerp': eerst dienen regelgeving geharmoniseerd (bv één loonbegrip), ict-systemen
op elkaar afgestemd en organisaties aangepast te worden, voordat de burger het voordeel van deze
samenwerking gaat merken.
Maar binnen het geheel van interdepartementale relaties is die van Financiën met EZ en SZW zeker van
bijzonder belang, omdat kijkend naar de kernfuncties van de drie departementen, de overeenkomsten
daarin opvallen.
In de missies van deze departementen staan steeds de bevordering van de welvaart, door groei en
hiermee samenhangende werkgelegenheid, centraal. Financiën 'bewaakt de schatkist en werkt aan een
financieel gezond en welvarend Nederland'. EZ 'bevordert duurzame economische groei in Nederland'. En
SZW 'stimuleert werkgelegenheid, moderne arbeidsrelaties en een activerende sociale zekerheid'. Die
overeenkomsten in taakopvattingen van de ministeries maken dat die departementen elkaar ook als
vanzelfsprekend (zullen moeten) opzoeken. Maar tegelijk zijn er onderscheiden (en hier en daar zeer van
elkaar verschillende) beleidsvelden die de verantwoordelijkheid zijn van verschillende ministers en zijn er
bovendien 'invalshoeken' die verschillend zijn. Vanuit SZW zal er altijd de invalshoek zijn van participatie
en een minimum aan zekerheid, hoe activerend ook. Vanuit EZ zal voor duurzaamheid, marktordening en
economische structuur altijd aandacht gevraagd worden. En bij Financiën zal de schatkist altijd meetellen
en het vertrouwen van financiële markten groot geschreven worden. Het economisch debat is ook een
debat dat niet zonder die invalshoeken kan. Niet redenerend vanuit vaste en rivaliserende 'kokers' van
beleid, maar ten behoeve van één kabinetsbeleid dat invalshoeken in een samenhangende visie wil
verenigen.
12
In een gezamenlijk essay is ingegaan op de mogelijkheden van synergie tussen de drie departementen.
1°. Ten aanzien van de kernfuncties van de drie departementen, 2°. ten aanzien van de raakvlakken
tussen feitelijke taken van de drie departementen en 3°. ten aanzien van (opnieuw) de
sturingsvraagstukken die alledrie bezighouden of moeten houden.
Synergie en samenwerking
De ministeries van Financiën, EZ en SZW komen elkaar dagelijks tegen. De missies van deze
departementen zijn onderscheiden, maar liggen ook in elkaars verlengde. Dat noodzaakt tot
samenwerking en dat gebeurt intensief. Waar het gaat om de ontwikkeling van strategische thema's, om
de effectiviteit van het (strategisch) optreden in de EU, om uitwisseling van 'best practices' van
samenwerking en om synergie in de uitvoering van regelingen kunnen nog slagen worden gemaakt.
Het volledige essay over synergie is terug te vinden op http://www.minfin.nl/synergie
3.4 Sturingsfilosofie van het subsidie-instrument
Financiën, EZ en SZW hebben zich gezamenlijk gebogen over de rol van geld als beleidsinstrument
(inclusief subsidies en belastingen) en hierover gediscussieerd met de visitatiecommissie. De analyse
richtte zich op de motieven en aandachtspunten voor overheidsoptreden, en ging daarbij nader in op de
mogelijkheden van subsidies als instrument om beleidsdoelstellingen te ondersteunen.
3.5 Beeldvormingsonderzoek
Financiën heeft voor het eerst een beeldvormingsonderzoek onder haar stakeholders gehouden. Het
onderzoek maakt duidelijk dat de stakeholders van het kerndepartement over het algemeen positief zijn
over de inhoudelijke kwaliteit van het geleverde werk van Financiën. Wel is er twijfel over de
'maatschappelijke antenne' van de medewerkers van Financiën: hebben we wel altijd in de gaten wat er
leeft in de samenleving en welk effect de regels van Financiën in de praktijk hebben?
Beelden
Het ministerie van Financiën bevraagt haar stakeholders. Dat levert waardevolle beelden op over de
sterke en zwakke punten van het ministerie. Sterke punten zijn professionaliteit en deskundigheid.
Zwakke punten in de percepties van onze stakeholders zijn het ontbreken van een voldoende
maatschappelijke antenne, gelijkhebberigheid en het veroorzaken van bureaucratie.
Financiën - zegt men - is goed geïnformeerd, kritisch en goed ingevoerd in het politieke proces; het is een
competent en professioneel apparaat dat gemakkelijk te benaderen is. Maar de stakeholders noemen ook
13
aanmerkelijke verbeterpunten. Zij zien ook formele en rigide opstellingen en houdingen die lijken te
impliceren dat Financiën het altijd beter weet. Het meer ontwikkelen van de maatschappelijke antenne,
een vermindering van de bureaucratie die we anderen aandoen en de bevordering van meer begip voor
de vraagstukken waarmee anderen te worstelen hebben, kan ons functioneren dus zeker verbeteren. De
professionaliteit en de effectieve benutting van kennis en ervaring moeten we vasthouden.
Het ministerie geeft er in zijn opleidingen aandacht aan en de leiding wil een open attitude van de
medewerkers en het ontstaan van meer 'antenne' in de organisatie stimuleren.
De volledige tekst van het beeldvormingsonderzoek is terug te vinden op
http://www.minfin.nl/beeldvormingsonderzoek
3.6 Verankering van het zelflerend vermogen
Als laatste zijn we meer gaan nadenken over het zelflerend vermogen van het ministerie. In dat kader
heeft de takenanalyse geholpen. Het bijzondere van de takenanalyse zit niet zo zeer, of niet alleen, in de
inhoudelijke uitkomsten van de studies en in de inhoud van de discussies over de onderwerpen, alswel in
de wijze waarop de discussies rond de onderwerpen zijn georganiseerd. De discussies zijn in een breder
verband dan gebruikelijk gevoerd, er heeft meer afstemming tussen de afzonderlijke directoraten-generaal
plaatsgevonden en de 'buitenwereld' is nadrukkelijker betrokken bij die discussies.
Het verankeren van dit proces is gericht op het verbeteren van de maatschappelijke antenne van het
ministerie van Financiën, op de bevordering van het 'omgevingsbewustzijn' en dan met name het
kerndepartement. In onderdelen van de organisatie van Financiën gebeurt dat al; dat verdient navolging.
We pogen dit op een natuurlijke wijze verder in de organisatie te ontwikkelen. Daartoe kunnen
verschillende instrumenten worden ingezet. Beleidsvoorstellen kunnen, bijvoorbeeld, worden afgestemd
met het betrokken maatschappelijke groeperingen door middel van 'consumentenpanels' van burgers. We
zouden vaker 'klanttevredenheidsonderzoeken' en beeldvormingsonderzoeken onder stakeholders uit
kunnen voeren. Ieder directoraat-generaal zou zichzelf aan een kritische zelfvisitatie kunnen
onderwerpen. Medewerkers van Financiën kunnen we bewuster maken van maatschappelijke
ontwikkelingen door werkbezoeken en 'stages' bij maatschappelijke instellingen en bedrijven te
stimuleren. Er zou meer kennis- en ervaringsuitwisseling kunnen plaatsvinden tussen de verschillende
organisatie-onderdelen over hoe je vorm geeft aan het contact met stakeholders (burgers, bedrijven,
collega instellingen). Een belangrijke competentie voor medewerkers is 'omgevingsbewustzijn'. In
functionerings- en beoordelingsgesprekken kan deze competentie nadrukkelijker naar voren worden
gebracht. Tot slot steekt Financiën haar licht op bij andere ministeries en kijkt wat toepasbaar is voor het
eigen ministerie.
Leren
Lerend vermogen is een organisatiekenmerk dat niet in regelingen of beschikkingen kan worden
14
vastgelegd. Vakinhoudelijk ontbreekt het op Financiën niet aan kennis of kennisontwikkeling. Het lerend
vermogen mag worden versterkt waar het gaat om omgevingsbewustzijn en de ontwikkeling van
zelfkritisch vermogen.
Waar het gaat om het naar binnen halen van inhoudelijke kennis, denken we voldoende vormen te
hebben gevonden. We organiseren met regelmaat thematische ministerstaven, soms met externe
deskundigen, soms met de ministerstaf van een ander departement. We organiseren zogeheten
lunchlezingen, voor medewerkers, waar deskundigen van buiten hun onderzoeken of visies toelichten. Via
het intranet wordt relevante kennis toegankelijk gemaakt. We zijn zeer selectief in het uitzetten van
onderzoek, maar benutten de al aanwezige kennis van deskundige organisaties, als het Planbureau, de
OECD of wetenschappelijke instellingen des te beter. We communiceren met stakeholders op specifieke
beleidsterreinen via het internet en vragen dikwijls zeer vroegtijdig suggesties van het veld. We hebben
geen regulier adviesorgaan op ons beleidsterrein, maar missen dat ook niet.
15
4. Uitkomsten van de departementale takenanalyse
4.1 Algemeen
De onderwerpen die in de departementale takenanalyse meelopen, dekken een fors deel van het
takenpakket van Financiën. Daarmee wordt ook recht gedaan aan de meeste hoofddoelstellingen van
beleid zoals verwoord in de zogeheten VBTB-doelstellingen. Waar onderwerpen niet meeliepen, hadden
deze een plaats in andere PAO-projecten. Of ze waren door politieke afwegingen al voorwerp geworden
van de lopende business. Dit geldt bijvoorbeeld voor de betrokkenheid van Financiën bij de Staatsloterij
(die is onlangs verzakelijkt), maar het geldt a fortiori voor onderwerpen die inhoudelijk een vooral politieke
afweging vragen (maar niettemin van betekenis zijn voor de taken van de organisatie).
De departementale takenanalyse is geen in zichzelf gesloten proces geweest. Zo is over enkele
onderwerpen van de departementale takenanalyse (horizontaal toezicht door de Belastingdienst) al
gerapporteerd aan de Tweede Kamer. Of er is al aangekondigd dat dit zal gebeuren (activa- en
passivabeleid). In veel gevallen is al uitgebreid met de eigen medewerkers danwel met de stakeholders
gesproken. Dit is bij de zelfevaluatie van de Rijksbegroting en met betrekking tot de inrichting van het
toezicht op de financiële markten het geval. De top van de Belastingdienst heeft op haar beurt gedurende
het hele jaar via de Groepsraad en op Managementdagen de dienst op de hoogte gehouden en erbij
betrokken.
Voor de adviezen van de commissie-Scheltema 'tijdens de rit' kan Financiën alleen maar dankbaar zijn.
De commissie vormde een nuttige spiegel, die tot nadenken stemde. De interactie met de commissie is
uiterst plezierig verlopen.
De uitkomsten van de departementale takenanalyse worden hier geparafraseerd. Meer informatie vindt u
in de bijlagen.
De onderwerpen van de departementale takenanalyse waren
* kerntaken van de Belastingdienst;
* horizontaal toezicht door de Belastingdienst;
* zelfevaluatie en exterme visitatie van het DG Rijksbegroting;
* het toezicht op de financiële markten;
* doelmatig en modern activa/passivabeleid.
4.2 Kerntaken van de Belastingdienst
De Belastingdienst is meer en meer partner van andere ministeries en uitvoeringsorganisaties dan die van
Financiën alleen. Partner waar het gaat om de ontwikkeling van ict, partner in de sfeer van de
ontwikkeling van kwaliteitsstandaarden en soms partner als het gaat om de (mede)uitvoering van
regelingen in het publieke domein. De Belastingdienst wil daaraan actief inhoud geven, maar vanuit het
besef dat het eigen primaire proces niet in het gedrang mag komen. Dat primaire proces is: de heffing en
inning van belastingen, de bescherming van de samenleving tegen de invoer van ongewenste goederen
16
(één van de taken van de Douane) en de opsporing van fiscale delicten (door FIOD/ECD).
Met een toenemende roep om samenwerking met (of onderbrenging van taken bij) de Belastingdienst,
vreest de Belastingdienst 'van alles' of erger: van 'van alles en nog wat' te worden. De Belastingdienst is
gespecialiseerd in massale processen, maar weet die op maat naar burgers te brengen. Dat maakt haar
onmiskenbaar een aantrekkelijke partij voor anderen die zoeken naar mogelijkheden om omvangrijke
uitvoeringsprocessen doelmatig uit te voeren (zoals de uitvoering van diverse toeslagen). Naarmate die
processen binnen de Belastingdienst echter diverser worden, ontstaan in de dienstverlening aan burgers
meer en meer complexiteiten die hoge eisen stellen aan het management van de dienstverlening.
Massaliteit en diversiteit laten zich niet gemakkelijk combineren. De dienstverlening, en de doelmatigheid
daarvan, kan onder een teveel aan verschillende taken lijden en de Belastingdienst brengt het imago van
een betrouwbare overheidsinstelling niet graag in het geding. De Belastingdienst toetst de vraag of zinvol
en doelmatig voor anderen kan worden gewerkt aan de omvang van die werkzaamheden én aan de vraag
of niet sprake is van (voor haar) wezensvreemde activiteiten.
Kerntaken en samenwerking in de Belastingdienst
De Belastingdienst werkt samen met anderen, waar dat in het belang is van doelmatigheid en
dienstverlening in het publieke domein. Gerichte samenwerking en gegevensuitwisseling zijn de
belangrijkste ingrediënten voor efficiënte, samenhangende dienstverlening in massale uitvoeringsprocessen.
Belangrijker en praktischer dan het ontstaan van grote, heterogene en met veel
bevoegdheden uitgeruste overheidsorganisaties. De Belastingdienst moet selectief zijn.
De Belastingdienst bepleit haar taken als belastingadministratie in beginsel beperkt te houden tot die van
de rijksbelastingen en de inning van de (nationale) sociale verzekeringspremies. Waar het gaat om de
grensbewaking houdt zij de Douane liefst 'van de goederen' en handhaaft zij haar overigens goede
samenwerking met de marechaussee (die 'van mensen' is). De douane bepleit in het denken over de
bescherming en veiligheid van de samenleving onderscheid te maken tussen 'security' (mensen) en
'safety' (goederen) en overigens samenwerking in de desbetreffende ketens te bevorderen. Ook de
FIOD/ECD wil zich blijven richten op haar core-business. Met andere bijzondere opsporingsdiensten werkt
zij naar tevredenheid samen. Dan is er bovendien de nieuwe dienst Toeslagen van de Belastingdienst,
waar de nieuwe taken met betrekking tot de kinderopvangtoeslag, de zorgtoeslag en de huurtoeslag zijn
of worden ondergebracht. De Belastingdienst bepleit in het denken over de uitvoering van dit type
uitgaven een onderscheid te (blijven) maken tussen 'toeslagen' en 'uitkeringen', waarbij de eerste
categorie een logische band heeft met de administratie van de Belastingdienst in de vorm van het
inkomensbegrip. Andere uitkeringen zijn al gauw wezensvreemd aan het primaire proces van de
Belastingdienst.
17
De notitie over de kerntaken van de Belastingdienst is terug te vinden op
http://www.minfin.nl/kerntaken BD
4.3 Horizontaal toezicht door de Belastingdienst
Horizontaal toezicht is gebaseerd op vertrouwen en daarmee geschikt voor burgers die correct handelen.
Horizontaal toezicht speelt op termijn capaciteit vrij bij de Belastingdienst, die bij uitstek kan worden benut
voor het toezicht op diegenen die het kennelijk minder nauw nemen, en het kan ook capaciteit vrijspelen
bij de andere handhavers en toezichthouders. Want ook horizontaal toezicht zal om samenwerking tussen
de verschillende diensten vragen: we vertrouwen iemand helemaal en allemaal óf niet (genoeg).
De Belastingdienst zal verschillende vormen van horizontaal toezicht gaan ontwikkelen. De Tweede
Kamer is in een brief van 8 april 2005 uitgebreid geïnformeerd over de verschillende suggesties die de
komende tijd verder ontwikkeld gaan worden (in bijlage opgenomen). De voornemens zijn geclusterd en
geordend naar de doelgroepen die de Belastingdienst in haar aanpak hanteert: zeer grote
ondernemingen, midden- en kleinbedrijf, particulieren en Douane. Daarnaast nemen intermediairs een
belangrijke plaats in.
Er liggen veel kansen op horizontaal toezicht in de sfeer van de convenanten met de (zeer) grote
ondernemingen. Dit is een nieuwe 'tak van sport' in de handhaving. De Belastingdienst wil meer gaan
steunen op handhaving die bedrijven en organisaties zelf ter hand nemen. Dat past in de overtuiging dat
de meeste burgers, bedrijven en instellingen maatschappelijke verantwoordelijkheid kunnen en willen
dragen. Steekproefsgewijs toezicht op de naleving van zulke convenanten is het werk van hoogwaardige
specialisten.
Ook in het contact met de ondernemers van het midden- en kleinbedrijf liggen er kansen voor horizontaal
toezicht. Dit houdt in afspraken met brancheorganisaties en aansluiten bij convenanten en certificeringen
die op andere terreinen worden afgesloten. Uiteraard vindt dit toezicht gecontroleerd plaats, samen met of
zelfs geheel door andere toezichthouders.
Tegenover burgers wijzigen de toezichthoudende taken van de Belastingdienst niet, ook niet nu de
Belastingdienst toeslagen gaat verstrekken. De Belastingdienst stelt - met behulp van ict - de
vooringevulde belastingaangifte in het vooruitzicht, dat in een 'persoonlijk domein' op het internet zal
worden aangeboden. Ook de Douane zal meer en meer horizontaal toezicht (kunnen) uitvoeren. Want ook
in de invulling van veiligheidseisen liggen mogelijkheden om het bedrijfsleven zelf meer verantwoordelijkheid
te vragen voor een veiliger samenleving. Hetzelfde geldt voor de intermediairs. Voor wat betreft de
producten en diensten van intermediairs die actief zijn in sectoren met een zekere organisatiegraad, kan
mogelijk aansluiting worden gezocht bij zelfcontrole-mechanismen in de sector zoals keurmerken,
peerreviews of certificeringen.
Horizontaal toezicht
18
De Belastingdienst gaat werk maken van horizontaal toezicht. Dat stelt eigen verantwoordelijkheid en
vertrouwen voorop. Maar het is geen naïef toezicht. Waar horizontalisering van toezicht capaciteit
vrijspeelt, wordt die ingezet voor (verticaal) toezicht op degenen die het kennelijk minder nauw nemen.
Het beleid van de belastingdienst ten aanzien van horizontaal toezicht is verwoord in een brief aan de
Tweede Kamer3 en is te vinden op http://www.minfin.nl/horizontaal toezicht BD
4.4 Zelfevaluatie en externe visitatie van de Rijksbegroting
Het functioneren van het Directoraat-Generaal van de Rijksbegroting (verder DGRB) is onder de loep
genomen via een zelfevaluatie en een externe visitatie. Eerst heeft in het najaar van 2004 een werkgroep
van DGRB-medewerkers een sterkte-zwakte analyse gemaakt op basis van ruim twintig interviews onder
het eigen personeel.
Daarna heeft een externe visitatiecommissie, met prof dr F. Leijnse als voorzitter, begin 2005 op basis van
die informatie en interviews met externe en interne betrokkenen bij het DGRB conclusies getrokken over
het functioneren van het directoraat-generaal.
En, niet onbelangrijk, Leijnse c.s. hebben een negental aanbevelingen gedaan. Het algemene oordeel van
Leijnse c.s. over DGRB is ronduit positief ("een dikke acht"). Tegelijkertijd worden er aandachtspunten
meegegeven om dit niveau te kunnen handhaven. Deze aanbevelingen liggen niet op het vlak van de
missie en de doelstellingen van het DGRB, noch op het vlak van overlap in werkzaamheden tussen het
DGRB en andere ministeries. Geoordeeld wordt dat het DGRB de goede dingen doet. De aanbevelingen
hebben vooral te maken met de beleidsprocessen, d.w.z. met de effectuering van de brede taakopvatting
op de werkvloer. Daarnaast zijn er aanbevelingen gedaan die betrekking hebben op de bedrijfsvoering, op
het HRM-beleid en op de interne kwaliteitszorg.
De aanbevelingen zijn, kort samengevat:
* de aanpak en werkwijze van het DGRB sterker te differentiëren: niet alles moet even breed en
diepgaand of gedetailleerd. Dit geldt zowel in het verkeer met vakdepartementen (aanbeveling 1) als
voor de taakuitoefening van de directie CAD (aanbeveling 5).
* majeure projecten beter voor te bereiden, met meer aandacht voor de gevolgen op de werkvloer
en voor de regeldruk (aanbeveling 6).
* te investeren in een grotere diversiteit aan competenties van de medewerkers voor een goede
invulling van de brede taakopvatting (aanbevelingen 2 en 8) en in een kwaliteitsverbetering van de
FEZ-directies op de vakdepartementen (aanbevelingen 3 en 4).
* diverse vormen van feed back te organiseren. Zo pleit de visitatiecommissie voor periodiek
3 Dd 8 april 2005, kenmerk DGB 2005-01109
19
strategisch overleg tussen het DGRB en de FEZ-directies op de vakdepartementen (aanbeveling 4),
voor meer DGRB-brede feed-back (om sterke en zwakke punten in de werkprocessen vast te stellen
en inhoudelijke samenwerking te bevorderen) (aanbeveling 7) en voor het organiseren van interne en
interdepartementale gremia voor de bespreking van brede strategische vraagstukken (aanbeveling 9).
De follow-up van de externe visitatie en zelfevaluatie van het DGRB krijgt vorm in samenspraak met de
medewerkers. Eind maart 2005 zijn de resultaten gepresenteerd aan het DGRB en in april 2005 zijn de
eerste aanzetten gegeven tot concrete acties. Het DGRB gebruikt de aanbevelingen van de externe
visitatiecommissie als startpunt voor het verbeteren van de kwaliteit van het DGRB. De leiding van het
DGRB herkent en ondersteunt de accenten, aandachtspunten en actiepunten die door medewerkers naar
voren zijn gebracht op basis van de externe visitatie en de zelfevaluatie. Deze punten worden de
komende maanden verder aangevuld en uitgewerkt. We vatten de huidige stand van de follow-up
hieronder kort samen, geordend naar drie kernthema's:
* HRM-beleid: Er is meer aandacht nodig voor de persoonlijke ontwikkeling en loopbaanbeleid. De
stressbeleving kan verminderen door "leidinggeven als coach" te versterken, met name door het
explicieter uitspreken van wederzijdse verwachtingen en doordat DGRB-ers (leidinggevenden voorop)
zich kwetsbaarder durven op te stellen. Bovendien kan de brede taakopdracht beter worden
verankerd in de organisatie, door de duidelijkheid voor medewerkers over de praktische toepassing
ervan te vergroten, en door de link met de vereiste competenties (zowel analytisch als gericht op
luisteren en samenwerken) verder uit te werken;
* Relatie met FEZ: Het directoraat-generaal van de Rijksbegroting is voor het uitvoeren van haar taken
afhankelijk van een goed functionerende decentrale financiële functie. Het DGRB kan de kwaliteit van
de directies FEZ beter ondersteunen door met FEZ te discussiëren over een brede taakopvatting van
FEZ, door goede informatieoverdracht vanuit Financiën richting FEZ, door regelmatige informele feed
back-momenten en door het benutten van de Rijksacademie;
* Kwaliteitsborging: De interactie tussen de directies kan worden vergroot door het benoemen van
directie-overstijgende thema's en het direct onder de DG plaatsen van directie-overstijgende
projecten. Een gemeenschappelijke visie op deze thema's is nodig, gevoed door de werkvloer en
verspreid over de werkvloer. Op deze wijze kan een gezamenlijke DGRB-visie naar buiten worden
uitgedragen. Werkprocessen dienen te worden geëvalueerd en de resultaten daarvan dienen beter te
worden benut. Leidinggevenden dienen bij het aansturen en beoordeling meer aandacht te hebben
voor het werkproces. Tot slot is meer aandacht nodig voor het opbouwen, bewaren en overdragen
van kennis.
Werkwijze van de Rijksbegroting
De missie van het Directoraat-generaal van de Rijksbegroting staat niet ter discussie. De minister van
20
Financiën is penningmeester van het Kabinet en het DGRB ondersteunt die functie. Niet het wat, maar het
hoe is hier aanleiding voor bezinning. DGRB streeft naar een meer coachend personeels- en loopbaanbeleid,
naar intensivering van de samenwerking met de FEZ-directies op de departementen en naar
meer borging van kwaliteit. Zij streeft naar meer eenheid van visie en naar meer samenwerking tussen de
verschillende directies.
De notities met de zelfevaluatie en de externe visitatie van DG Rijksbegroting zijn terug te vinden op
http://www.minfin.nl/zelfevaluatie DGRB en http:\\www.minfin.nl\externe visitatie DGRB
4.5 Toezicht op financiële markten
Het toezicht op de financiële markten is de laatste jaren aan veel veranderingen onderhevig. Door affaires
zoals Enron en Ahold en de aandelenlease-affaire is de politieke vraag naar financieel toezicht sterk
gestegen. Ook nieuwe internationaal-rechterlijke eisen hebben die vraag doen groeien. Dit heeft geleid tot
toegenomen financieel toezicht (baten) waaraan natuurlijk een prijskaartje hangt (kosten). We hebben de
kosten en baten van het toezicht op de financiële markten in kaart gebracht, in een zogenaamde kostenbatenanalyse.
Het Verenigd Koninkrijk heeft als voorbeeld gediend.
Daarnaast zijn we toegekomen aan een discussie over andere vormen van toezicht. Ten aanzien van de
rol van de overheid verschuift het accent de laatste jaren steeds meer richting marktwerking en de
daarmee gepaard gaande deregulering. De verschuiving heeft ertoe geleid dat de traditionele invulling
van de overheidsrol door middel van wetgeving steeds vaker ter discussie wordt gesteld. Onze huidige
wetgeving kent daarvan al een aantal voorbeelden. In dit verband is de code Tabaksblat voor goed
ondernemingsbestuur wel het meest bekende voorbeeld. Het voorbeeld laat zien hoe het toezicht ook
anders kan worden ingericht: meer gebruik makend van de expertise van de markt en meer
risicogebaseerd.
Met de Belastingdienst zijn ideeën uitgewisseld over de horizontalisering van het toezicht. De uitkomsten
van de taakanalyse kunnen worden samengevat in drie actiepunten. De uitkomsten illustreren een
ontwikkeling in het toezicht die nauw aansluit bij de ontwikkelingen in de maatschappij (horizontalisering,
marktwerking, deregulering).
Actiepunten
1. Kritischer kijken en af en toe 'nee' zeggen. De kosten-batenanalyse is daarbij een hulpmiddel.
Concrete voorbeelden zijn fondsvormingscontracten in de uitvaartbranche. Daar is besloten de
regulering van aanbieders van fondsvormingscontracten niet aan te scherpen. Ook op het gebied
van kredietbeoordelaars zien wij geen aanleiding voor toezicht door de overheid. De inperking van
de definitie van een kredietinstelling in de Wet op het financieel toezicht heeft eveneens geleid tot
een beperking van het toezicht.
2. Actoren waar mogelijk zelf laten handelen. Het meest bekende voorbeeld waarbij het veld zelf
heeft gehandeld, is de Nederlandse 'corporate governance code' - ook wel bekend als de code
Tabaksblat. De code Tabaksblat maakt aandeelhouders en niet de toezichthouder (AFM)
21
verantwoordelijk voor een goede corporate governance. Ook het bijdragemodel van de AFM is
hiervan een goed voorbeeld. Het bijdragemodel is een vragenlijst waarin effecten- en
beleggingsinstellingen aangeven in hoeverre zij van mening zijn dat zij voldoen aan de wet- en
regelgeving en welke onderdelen van de bedrijfsvoering naar hun mening voor verbetering
vatbaar zijn Voor instellingen die kunnen aantonen dat alles goed loopt, kan het toezicht beperkt
blijven.
3. Wetgeving 'leaner en meaner', efficiënter maken. Een concreet voorbeeld van 'het slimmer doen'
is de vereenvoudiging van de vergunningaanvraag in het kader van de Wet toezicht
beleggingsinstellingen. Niet het fonds of de instelling krijgt een vergunning, maar de beheerder.
Beheerders hebben vaak meerdere fondsen of instellingen onder zich. Hierdoor zal naar
verwachting het aantal volledige vergunningaanvragen fors afnemen.
Selectief toezicht
Het toezicht op financiële markten is de laatste jaren aanmerkelijk toegenomen. De ervaringen met
zelfregulering (Tabaksblat) en de takenanalyse geven reden om selectiever te zijn in de toepassing van
overheidstoezicht, partijen waar mogelijk zelf verantwoordelijkheid te laten en wet- en regelgeving indien
mogelijk te vereenvoudigen.
De volledige notitie over selectiever toezicht op de Financiële markten is terug te vinden op
http://www.minfin.nl/Toezicht Financiële Markten
4.6 Doelmatig en modern activa/passivabeleid
De handelingen van de rijksoverheid over aankoop, beheer en verkoop van activa en passiva moeten
gebaseerd zijn op (politieke) beleidsbeslissingen. Gegeven de publieke doelstellingen en de
begrotingskaders voor deze beslissingen dienen deze handelingen vervolgens zo doelmatig mogelijk te
zijn. In dit kader is de centrale vraag geweest hoe bedrijfseconomische doelmatigheid wordt meegenomen
in de politieke besluitvorming, is belegd binnen het begrotingsbeleid en is georganiseerd binnen
Financiën. Bovendien is bezien hoe de doelmatigheid van het beheer van activa en passiva zou kunnen
worden vergroot.
Doelmatigheid is een vast onderdeel van (toetsing van en toezicht op) het uitgavenbeleid en is verankerd
in de Comptabiliteitswet. De huidige toetsing van en het toezicht op doelmatigheid door directies FEZ van
vakdepartementen en IRF is meer gericht op doelmatigheid van de uitgaven in bredere zin en op
budgettaire inpasbaarheid. Het ontbreekt aan een vast kader ('meetlat') aan de hand waarvan
bedrijfseconomische doelmatigheid kan worden gemeten.
Teneinde in een eerste analyse van activa- en passivaposten de mate van bedrijfseconomische
doelmatigheid te kunnen beoordelen zijn enkele algemene uitgangspunten geformuleerd: life cycle costing
(inzichtelijk maken van de kosten en opbrengsten over de hele levensduur van het activum, zodat
bijvoorbeeld bij beslissingen over aankoop ook rekening kan worden gehouden met kosten en
opbrengsten van beheer), beprijzing van risico's, actuele waardering (marktwaarde), het hanteren van een
rente ("kosten vermogensbeslag") voor het aanhouden van activa en prestatiemeting. Deze
22
uitgangspunten zijn niet automatisch en onverkort van toepassing op alle activa of passiva (bijvoorbeeld
voor niet-verkoopbare activa zou actuele waardering niet relevant kunnen zijn).
Voor de meeste activa- en passivaposten geeft de eerste analyse aan de hand van bovengenoemde
uitgangspunten geen aanwijzingen voor duidelijke (bedrijfseconomische) ondoelmatigheid. De
uitgangspunten worden bijvoorbeeld al toegepast voor grootschalige investeringen in het kader van de
verplichte kosten-batenanalyses. Daarnaast is de aandacht voor bedrijfseconomische doelmatigheid
toegenomen door de introductie van het model van een baten-lastendienst. Wel lijkt verbetering mogelijk
voor grond en gebouwen (zoals in deze brief is aangegeven zijn hiervoor reeds in gang gezet de
oprichting van een GOB en de fusie tussen DMN en DLG) alsmede voor staatsdeelnemingen (verbetering
wordt meegenomen bij de evaluatie van het deelnemingenbeleid).
Op basis van de bevindingen van de eerste analyse wordt het wenselijk geacht om de eerste analyse te
verdiepen. De voorgenomen vervolgaanpak is om, in samenwerking met de betrokken departementen,
voor 1 januari 2006 een meer uitgebreide analyse af te ronden naar activa en passiva waarbij
verbetermogelijkheden zijn geconstateerd (vooral bij grond en gebouwen, in samenhang met de oprichting
van het GOB en de fusie DMN - DLG). De diverse posten zullen op hun eigen merites worden beoordeeld.
Afhankelijk van de uitkomst van deze analyse zal een kader voor bedrijfseconomische afwegingen in het
activa- en passivabeleid worden ontwikkeld indien dit leidt tot meer transparantie van de werkelijke kosten
en vergroting van het inzicht in de bedrijfseconomische doelmatigheid. Hierdoor kunnen betere
afwegingen worden gemaakt over de te bereiken beleidsdoelen in vergelijking met de daaraan
gerelateerde kosten, opbrengsten en risico's. Daarnaast prikkelt transparantie de creativiteit om te komen
tot 'slimmere' oplossingen en inzet van op maat gesneden financiële instrumenten (zoals veiling van
bijvoorbeeld gebruiksrechten van frequenties, oprichting en vormgeving van vennootschappen zoals
bijvoorbeeld voor de aanleg en exploitatie van de Westerscheldetunnel). Vanzelfsprekend zullen
ondoelmatige financiële instrumenten niet worden ingezet. Bij ontwikkeling van een kader zal in beginsel
(tenzij uit analyse blijkt dat verdere verbetering mogelijk is) worden uitgegaan van staand beleid en reeds
gevoerde discussies over onder meer risicowaardering (rapport Risicowaardering), kosten
vermogensbeslag (in het kader van het project Eigentijds begroten) en garanties (staande beleid van 'nee,
tenzij').
Doelmatig vermogensbeheer
Er zijn geen aanwijzingen voor duidelijke bedrijfseconomische ondoelmatigheden, maar het verdient
aanbeveling meer structureel en systematisch aandacht te geven aan het doelmatig beheer van het
vermogen van de Staat. Bedrijfseconomische doelmatigheden kunnen daartoe eventueel ook
nadrukkelijker in het begrotingsproces en in besluitvorming betrokken worden. We nemen ons voor
hiervoor beleidskaders uit te werken, allereerst voor de grondbezittingen.
23
Voornemen is om een en ander uit te werken in een nota "Doelmatig activa- (en passiva)beleid".
Vervolgstap kan zijn dat het bovengenoemde kader wordt geïntegreerd in het begrotingsproces en in het
politieke besluitvormingsproces. Mijn voornemen is om de Tweede Kamer in het voorjaar van 2006
hierover te informeren. Vakdepartementen (beleidsdirecties, directies FEZ en de vastgoeddiensten) zullen
vanaf het begin worden betrokken bij bovengenoemde vervolgaanpak vanuit hun primaire
verantwoordelijkheid voor hun begrotingen alsmede hun praktijkervaring (en praktijkinzicht in
verbetervoorstellen).
De notitie over het activa/passivabeleid wordt nader uitgewerkt en zal in een later stadium worden
aangeboden aan de Tweede Kamer
5. Tot slot
De hier uitgevoerde takenanalyse is een momentopname. Zij is ook selectief, in die zin dat ze zich voegt
bij een reeks van ontwikkelingen die - ook in het kader van het programma Andere Overheid - de taken
en de rollen van het ministerie van Financiën raken. Dat zijn er vele. Financiën heeft er een actief aandeel
in en op al die terreinen wil het ministerie bijdragen aan een modernisering, een vergroting van de efficiency
en een versterking van de effectiviteit van het optreden van de rijksoverheid.
In de takenanalyse heeft het ministerie van Financiën zich gericht op onderwerpen die in hart liggen van
de verantwoordelijkheden en die nadere oriëntatie vragen voor de nabije toekomst. De takenanalyse
betreft vooral de wijze waarop inhoud wordt gegeven aan verantwoordelijkheden. Het ministerie is geen
taken tegengekomen die zij niet behoort te doen.4 Wel taken die zij des te beter kan doen.
4 Waar het taken betreft die in samenwerking met anderen over het geheel doelmatiger kunnen worden vormgeven (zoals de zorg
voor de financiële betrekkingen met lagere overheden of het beheer en verkoop van grond en roerende goederen), wordt in lopende
processen onderzocht of meer synergie te bereiken is, ook - waar nodig - door overdracht van taken.
Departementale Takenanalyse
Eindrapportage
Augustus 2005
Ministerie van Financiën