Stadsdeel Bos en Lommer
Concept Handhavingsbeleid Gebruiksvergunningen
22 september 2005
Een middel om de brandveiligheid te verhogen, is het beoordelen van
een aanvraag en het verlenen van een gebruiksvergunning. Handhaving
van de gebruiksvergunningen vormt vervolgens het sluitstuk in het
gehele proces.
Aan de vergunningverlening is tussen 2002 en 2005 veel aandacht
besteed. Vanaf 2006 wordt vooral ingezet op de handhaving van de
gebruiksvergunningen. In deze beleidsnotitie wordt de strategie en
werkwijze bij de handhaving vastgelegd.
Allereerst wordt er ingegaan op de relevante regelgeving. Vervolgens
gaat de notitie in op de instrumenten van handhaving en de strategie
en werkwijze bij controle en handhaving. Als laatste wordt aandacht
besteed aan de communicatie. In de bijlage is een protocol toegevoegd,
waarin de handhaving per soort overtreding staat beschreven.
1. Relevante regelgeving
a) Bouwverordening Amsterdam 2003
In artikel 8 van de Woningwet is bepaald dat gemeenten een
bouwverordening dienen vast te stellen, waarin onder andere de
brandveiligheid is geregeld. De gemeente Amsterdam heeft hieraan
voldaan door het vaststellen van de Bouwverordening Amsterdam 2003.
Deze bouwverordening is ook van toepassing in Stadsdeel Bos en Lommer.
In hoofdstuk 6 van de Bouwverordening Amsterdam 2003 staan eisen die
gelden voor het in gebruik hebben van een bouwwerk. Op basis van de
bouwverordening verstrekt het Dagelijks Bestuur van het stadsdeel Bos
en Lommer een gebruiksvergunning voor het brandveilig gebruiken van
een bouwwerk. In artikel 6.1.1 lid 1 is geregeld voor welk gebruik een
vergunning dient te worden aangevraagd. Het artikel luidt als volgt:
Het is verboden, zonder of in afwijking van een gebruiksvergunning van
Burgemeester en Wethouders een bouwwerk in gebruik te hebben of te
houden waarin:
a) meer dan vijftig personen tegelijk aanwezig zullen zijn, anders dan
in een één- of meergezinshuis;
b) bedrijfsmatig de stoffen zullen worden opgeslagen die in de
Regeling Bouwbesluit zijn omschreven als brandbaar, brandbevorderend
en bij brand gevaar opleverend;
c) aan meer dan vier personen bedrijfsmatig of in het kader van
verzorging nachtverblijf zal worden verschaft;
d) vervallen;
e) aan meer dan tien lichamelijk en/of geestelijk gehandicapten
dagverblijf zal worden verschaft;
f) aan meer dan vier personen bedrijfsmatig woonverblijf zal worden
verschaft, anders dan een huishouden per woning.
b) Bouwbesluit
In artikel 2 van de Woningwet is bepaald dat er een Bouwbesluit dient
te zijn. Het Bouwbesluit geldt in heel Nederland. In het Bouwbesluit
staan de technische eisen voor de verschillende gebruiksfuncties. Het
Bouwbesluit heeft voorschriften voor bestaande bouw en voorschriften
voor nieuwbouw. De eisen voor bestaande bouw zijn van een lager niveau
dan de nieuwbouwvoorschriften.
Een eis in het Bouwbesluit kan bijvoorbeeld zijn dat er in een gebouw
een vluchtroute aanwezig dient te zijn. In de Bouwverordening staan
vervolgens eisen over het gebruik van de vloer- en trapbekleding in de
vluchtroute.
c) Brandpreventiebeleid
De gemeente Amsterdam heeft aanvullende technische voorschriften
opgesteld met betrekking tot de brandveiligheid voor bestaande
gebouwen. Deze aanvullende technische voorschriften zijn vastgelegd in
de beleidsnotitie "Brandpreventiebeleid bestaande bouw gemeente
Amsterdam". Aanleiding voor de aanvullende beleidsnotitie in de
gemeente Amsterdam is dat het Bouwbesluit bestaande bouw, onvoldoende
grenzen stelt om een bestaand gebouw als brandveilig te kunnen
beoordelen. De beleidsnotitie geldt ook in stadsdeel Bos en Lommer.
d) Woningwet
In artikel 17 lid 1 van de Woningwet is bepaald dat het Dagelijks
Bestuur van het stadsdeel Bos en Lommer de eigenaar van een gebouw kan
aanschrijven om voorzieningen te treffen, indien er wordt gehandeld in
strijd met het Bouwbesluit. Artikel 17 lid 3 van de Woningwet bepaalt
dat het Dagelijks Bestuur van het stadsdeel Bos en Lommer de
hoofdgebruiker kan aanschrijven, indien er gehandeld wordt in strijd
met de Bouwverordening. Artikel 17 lid 4 van de Woningwet bepaalt dat
indien er sprake is van gevaar of ernstige hinder het Dagelijks
Bestuur van het stadsdeel Bos en Lommer tevens kan bepalen dat
gedurende een bepaalde tijd het gebruik kan worden gestaakt.
e) APV
De Bouwverordening Amsterdam gaat alleen over bouwwerken (zoals
gebouwen). Voor tenten en podia tijdens evenementen geldt de
Bouwverordening niet. Om deze locaties toch te kunnen onderwerpen aan
de veiligheidseisen biedt de APV de mogelijkheid om voorschriften te
stellen bij evenementen.
2. Handhavingsinstrumenten
Handhaving is in eerste instantie een zaak van het Dagelijks Bestuur
van het stadsdeel Bos en Lommer. Om deze reden wordt in deze
beleidsnotitie vooral ingegaan op de bestuursrechtelijke handhaving.
De strafrechtelijke handhaving kan in sommige gevallen een aanvullende
werking hebben.
De volgende handhavingsinstrumenten worden onderscheiden.
a) Toezicht
Het uitoefenen van toezicht is een relatief eenvoudige en snelle
manier om te onderzoeken of overtredingen plaats vinden. Vaak kan door
mondelinge overreding een overtreding beëindigd worden, zonder dat er
echt dwingend hoeft te worden opgetreden. Toezicht vindt plaats door
een door het Dagelijks Bestuur aangewezen toezichthouder.
Het begrip "toezichthouder" komt uit de Algemene wet bestuursrecht
(Awb art 5:11). De toezichthouder kan een inspecteur van de afdeling
Bouw- en Woningtoezicht van het stadsdeel Bos en Lommer zijn, een
brandweerman of een ingehuurde medewerker. In deze notitie wordt
steeds gesproken over "de toezichthouder".
b) Bestuursdwang
Bestuursdwang (Awb art 5:21) houdt in dat het stadsdeel Bos en Lommer,
op kosten van de overtreder, een ernstige veiligheidstekortkoming
beëindigt door daadwerkelijk in te (laten) grijpen. Indien het
beëindigen van een onveilige situatie feitelijk afgedwongen moet
worden, is bestuursdwang het aangewezen instrument. Een voorbeeld van
bestuursdwang is bijvoorbeeld het (laten) verwijderen van spullen die
een nooduitgang versperren of het dichtspijkeren van een gebouw.
Andere instrumenten zoals een last onder dwangsom stelt het stadsdeel
namelijk niet in staat om ernstige veiligheidstekortkomingen feitelijk
weg te nemen.
c) Dwangsom
De dwangsombevoegdheid (Awb afd. 5.4) houdt in dat aan een overtreder
een verplichting (last) kan worden opgelegd om binnen een bepaalde
termijn iets te doen of na te laten, op straffe van het verbeuren van
een dwangsom. De last heeft tot doel dat de overtreder de overtreding
ongedaan maakt of verdere overtreding voorkomt. De dwangsom dient te
zijn gericht op het herstel of instandhouding van de legale toestand
en kan als zodanig in plaats van bestuursdwang worden opgelegd.
De hoogte van de dwangsom dient zodanig vastgesteld te worden dat het
de overtreder voldoende prikkelt om de situatie op te heffen. Volgens
de regels van de Algemene wet bestuursrecht is het geven van een
begunstigingstermijn bij een dwangsom verplicht. Het achterwege laten
van een begunstigingstermijn om reden van de spoedeisendheid van het
beëindigen van de overtreding, is niet mogelijk indien wordt gekozen
voor het opleggen van een dwangsom. Wanneer een overtreding direct
moet worden beëindigd, schiet het dwangsominstrument dus tekort.
d) Preventieve dwangsom
Indien de regels steeds maar weer door dezelfde overtreder worden
overtreden wordt een preventieve dwangsom opgelegd (Awb art. 5:32) .
Omdat dit alleen wordt gedaan bij notoire overtreders kan het bedrag
van de dwangsom relatief hoog zijn en zelfs bij iedere overtreding
hoger worden.
e) Intrekken van de vergunning
Een vergunning kan worden ingetrokken indien niet aan de voorwaarden
van de vergunning is voldaan (art. 6.1.6. onder b Bouwverordening
Amsterdam) en dit zodanig ernstig is dat men geen continuering van de
activiteit waarvoor de vergunning is verleend wil toelaten. Een tweede
grond voor het intrekken van de gebruiksvergunning is dat dit wordt
vereist op grond van een verandering van inzichten en/of een
verandering van de omstandigheden gelegen buiten het bouwwerk en
opgetreden na het verlenen van de vergunning (art. 6.1.6 onder e
Bouwverordening Amsterdam). Deze grond kan alleen worden gebruikt als
het niet mogelijk is door het stellen of wijzigen van de voorwaarden
van de vergunning dat belang voldoende te beschermen. Voorafgaand aan
het intrekken van de vergunning moet de houder van de vergunning
worden gehoord. Na de intrekking van de vergunning wordt er
gehandhaafd.
3. Strategie en werkwijze bij controle en handhaving
gebruiksvergunningen
Stadsdeel Bos en Lommer wil de handhaving ten aanzien van de
brandveiligheid van een reactieve houding omzetten naar een pro
actieve houding. Dit betekent dat er vooraf duidelijkheid moet zijn
over de strategie en werkwijze bij controle en handhaving.
In de strategie en werkwijze voor de komende jaren wordt gekozen voor
het neerleggen van de verantwoordelijkheid voor veiligheid bij burgers
(ondernemers, gebruikers, e.d.). Het bestuurlijke optreden zal
afgestemd worden op deze mate van eigen verantwoordelijkheid van
burgers. Indien burgers geen verantwoordelijkheid nemen, zal de
toezichthouder direct optreden. De zwaarte van het optreden wordt
bepaald door de omvang van de gevaren van het niet in acht nemen van
brandveiligheidseisen.
a) Handhavingsdoelstelling
Het formuleren van de handhavingsdoelstelling / strategie is van
belang om te beoordelen of de verrichte inspanningen daadwerkelijk
leiden tot resultaat. Het stadsdeel Bos en Lommer heeft de volgende
doelstelling:
het bevorderen van een veilige samenleving voor burgers door een zo
volledig mogelijke naleving van de vergunningen en (brand)
veiligheidsvoorschriften te realiseren.
b) Handhavingstraject
Om op een adequate wijze handhaving te realiseren, kiest het stadsdeel
Bos en Lommer voor het indelen van overtredingen in twee categorieën,
namelijk lichte en zware overtredingen. De zwaarte van overtredingen
in relatie tot de consequenties voor de veiligheid bepaalt of de
overtreding als een lichte, niet direct levensbedreigende overtreding
of als een zware, wel direct levensbedreigende overtreding wordt
beoordeeld. Voor elke categorie geldt een afzonderlijk
handhavingstraject. In het protocol `handhaving gebruiksvergunningen'
(zie bijlage 1) is de werkwijze weergegeven.
Als algemeen criterium geldt dat de mogelijkheid voor mensen om
zichzelf direct in veiligheid te brengen, bepalend is. Opgemerkt dient
te worden dat in de praktijk vorenstaande indeling niet altijd
overeenkomt met de op dat moment aanwezige situatie. De ernst van de
overtredingen is veelal situationeel afhankelijk. Als voorbeeld kan
een overtreding worden aangehaald die betrekking heeft op stoffering
en versiering. Volgens bovenstaande rubricering betreft het een lichte
overtreding. Wanneer echter een plafond voor het overgrote deel is
aangekleed met versieringen die niet voldoen aan
brandveiligheidseisen, met als gevolg dat bij brand de
ontvluchtingsmogelijkheden zeer ernstig zijn belemmerd, kan dit er
uiteindelijk toe leiden dat de overtreding tot de categorie zware
overtreding wordt gerekend.
Bij de afhandeling van de overtreding wordt rekening gehouden met het
(on)verantwoordelijke veiligheidsgedrag van de gebruiker en kan de
handhaving al dan niet zwaarder worden ingezet. Hierbij moet gedacht
worden aan het herhalen van een overtreding of het weigeren om een
overtreding ongedaan te maken.
c) Lichte overtreding
Een lichte overtreding betekent dat het overtreden van een
brandveiligheidseis geen levensbedreigend risico voor de veiligheid
van mensen in een bouwwerk vormt. De algemene richtlijn is dat een
exploitant via mondelinge overreding en het geven van mondelinge
waarschuwingen, wordt aangespoord de overtreding te beëindigen. Het
gaat hier dan veelal om een overtreding die zeer eenvoudig en direct
verholpen kan worden. Is na maximaal vier controles de overtreding
niet beëindigd, dan wordt een schriftelijke waarschuwing gegeven. Het
is aan de beoordeling van de toezichthouder hoeveel controles hij
nodig acht. Het maximum is echter vier controles. Blijft de
overtreding bestaan dan wordt een schriftelijke waarschuwing gestuurd,
met de mededeling dat een dwangsom kan worden opgelegd. Het dossier
wordt daarna in handen gegeven van de juridische medewerker van de
afdeling Bouw- en Woningtoezicht. Blijft de overtreding bestaan dan
wordt er uiteindelijk overgegaan tot het opleggen van een dwangsom.
d) Zware overtreding
Bij zware overtredingen krijgt de ondernemer eerst een mondelinge
waarschuwing. Is bij de tweede controle nog geen einde gemaakt aan de
overtreding dan volgt een schriftelijke waarschuwing met de mededeling
dat een dwangsom kan worden opgelegd. Het dossier wordt daarna in
handen gegeven van de juridische medewerker van de afdeling Bouw- en
Woningtoezicht van stadsdeel Bos en Lommer. Blijft de overtreding
bestaan, dan kunnen de volgende handhavingsmiddelen worden ingezet.
i) last onder dwangsom
ii) preventieve last onder dwangsom
iii) intrekken of beperken vergunning
e) Spoedeisende overtreding
Een spoedeisende overtreding betekent een dusdanige onveilige situatie
dat spoedeisend optreden noodzakelijk is. Er is sprake van spoedeisend
optreden indien het niet verantwoord is om met inachtneming van de
normale termijnen op te treden. Gezien het spoedeisende karakter is
het noodzakelijk zeer spoedig na constatering van de overtreding op te
treden. De overtreder wordt hiervan mondeling in kennis gesteld.
Daarna wordt bestuursdwang toegepast. Daags na de uitvoering van
spoedeisende bestuursdwang wordt het bestuursdwangbesluit verzonden.
Verder ontvangt de overtreder na het optreden een vordering tot
betaling van de kosten van bestuursdwang.
f) Evenementen
Indien er een aanvraag voor de plaatsing van een tent of een podium
tijdens een evenement binnenkomt, gaat de aanvraag, via de afdeling
BZC van het stadsdeel Bos en Lommer, voor advies naar de Brandweer. De
Brandweer geeft in haar advies aan welke voorschriften gesteld moeten
worden in de vergunning. Na de vergunningverlening, wordt het
evenement gecontroleerd door een toezichthouder. Bij evenementen die
slechts kort duren, kan het zijn dat de bestuursrechtelijke handhaving
niet goed werkt. In dat geval kan de handhaving plaats vinden langs de
strafrechtelijke weg.
g) Bouwwerken in gebruik zonder gebruiksvergunning
Indien een vergunningplichtige bouwwerk in gebruik is, terwijl er nog
geen gebruiksvergunning is aangevraagd, wordt het gebruik van het
bouwwerk gestaakt. Wij gaan daarbij uit van het principe dat een
vergunningplichtige inrichting alleen in werking mag zijn, met een
vergunning.
In dergelijke gevallen wordt zo spoedig mogelijk na de constatering
een last onder dwangsom opgelegd. Alleen wanneer er sprake is van een
spoedeisende overtreding, wordt er meteen bestuursdwang aangezegd en
wordt het bouwwerk verzegeld door de deur van het bouwwerk dicht te
spijkeren.
Indien er wel een vergunning is aangevraagd, maar er is nog niet op
beslist, wordt bekeken hoe lang de aanvraag al is ingediend. Het
stadsdeel Bos en Lommer hanteert twaalf weken als een redelijke
termijn om een vergunning te verlenen. Deze termijn is ook de maximale
toegestane termijn om de vergunning te verlenen, op grond van artikel
6.1.4 lid 1 Bouwverordening Amsterdam 2003. Indien er wel een
vergunning is aangevraagd en de twaalf weken zijn nog niet verstreken,
wordt er opgetreden, omdat de inrichting in werking is zonder de
vereiste vergunning.
Indien de termijn van twaalf weken is overschreden en er geen zware of
spoedeisende overtredingen zijn, wordt er niet meteen handhavend
opgetreden. Handhaving vindt dan plaats na de beslissing op de
vergunningaanvraag. Is er wel sprake van een zware of spoedeisende
overtreding, dan wordt alsnog opgetreden vanwege de brandonveilige
situatie. In dergelijke gevallen wordt het bedrijf eveneens gesloten.
Indien een aanvraag voor een gebruiksvergunning wordt geweigerd of
buiten behandeling gesteld dan wordt er eveneens handhavend
opgetreden. In dergelijke gevallen wordt de normale procedure gevolgd,
waarbij de gebruikers een zienswijze naar voren mogen brengen, op
grond van artikel 4:8 Algemene wet bestuursrecht.
h) Klachten en meldingen
Op basis van klachten en meldingen van burgers, organisaties en
anderen zal de toezichthouder direct controles uitvoeren en indien
nodig handhavend optreden. Het optreden is afhankelijk van de soort
overtreding, zoals hierboven vermeld.
4. Communicatie
a) Voorlichting
Een goede voorlichting is van groot belang om gebruikers van
vergunningplichtige bouwwerken in kennis te stellen van het
handhavingsbeleid van het stadsdeel. Het stadsdeel Bos en Lommer kan
bijvoorbeeld een folder maken. Hierin wordt uitgelegd welke soorten
overtredingen er zijn, waarom handhaving noodzakelijk is en hoe de
handhaving plaats vindt. Ook kunnen een aantal van belang zijnde
voorschriften, zoals de noodzakelijkheid tot het toegankelijk hebben
en houden van nooduitgangen, in een folder worden beschreven.
b) Ondersteuning
Het toepassen van bestuursdwang kan inhouden het beëindigen van de
overtreding door het geheel of gedeeltelijk sluiten van het bouwwerk.
In dergelijke gevallen kan het nodig zijn dat de politie ondersteuning
biedt aan de toezichthouder. De afdeling Communicatie kan zorgdragen
voor de (pers) voorlichting.
c) Interne communicatie
Bij de handhaving van gebruiksvergunningen zijn diverse mensen uit
verschillende afdelingen en diensten actief. De volgende partijen
spelen een rol bij het handhaven van de gebruiksvergunningen: de
politie, de brandweer, de afdelingen Bouw- en Woningtoezicht,
Communicatie en BZC van het stadsdeel Bos en Lommer. Tussen deze
partijen zullen in een later stadium werkafspraken worden gemaakt over
de uitvoering van het handhavingsbeleid. Daarnaast kan de folder op
het intranet worden geplaatst, ter versterking van de interne
communicatie.
Het Protocol Handhaving Gebruiksvergunningen kunt u bekijken door
rechts op de knop te klikken.