Contactpersoon
-
Datum
22 september 2005
Ons kenmerk
DGP/U/05/00343
Doorkiesnummer
-
Bijlage(n)
1
Uw kenmerk
-
Onderwerp
Evaluatie klimaatbeleid Verkeer en Vervoer 1999 tot en met 2003
Geachte voorzitter,
Hierbij bied ik u, mede namens de staatssecretaris van Volkshuisvesting,
Ruimtelijke
Ordening en Milieubeheer en de minister van Economische Zaken, de
"Evaluatie Klimaatbeleid Verkeer en Vervoer 1999 tot en met 2003" van
PriceWaterhouseCoopers (PWC) aan. De evaluatie richt zich op de toegepaste
instrumenten en hun werking, op indicatoren, op de methodologie en werpt
een blik op de toekomst. De evaluatie per sector is aangekondigd in de
Evaluatienota Klimaatbeleid.
In deze brief wil ik op de hoofdpunten van de evaluatie reageren.
Hoofdpunten van de evaluatie (managementsamenvatting).
Met betrekking tot de beleidsresultaten kan van een beperkt aantal
ingezette instrumenten daadwerkelijk een geschat CO2-reductie-effect worden
berekend, t/m 2003 gezamenlijk circa een halve Mton. Dit betreft
grotendeels instrumenten die gebaseerd zijn op vrijwillige maatregelen. Dit
was weliswaar in lijn met de doelstelling, maar betekende tegelijkertijd
een beperkte zekerheid over de daadwerkelijk te bereiken reducties.
Voor de interpretatie van een deel van de resultaten, alsmede voor het
aanscherpen van de eindconclusies, is een aantal interviews gevoerd met
externe partijen. Een belangrijke algemene conclusie uit zowel de analyse
als de gevoerde interviews, is dat in de periode 1999-2003 er voor het
klimaatbeleid in de sector Verkeer en Vervoer sprake was van een spreiding
van verantwoordelijkheden over meerdere departementen en
instrumentontwikkeling en uitvoering.
Methodologisch komt de evaluatie tot de conclusie dat de mate waarin de
monitoringresultaten voldoen aan de Regeling Prestatiegegevens
Evaluatieonderzoek (RPE) sterk bepaald wordt door de aandacht die daar in
de opzet en de uitwerking van de beleidsinstrumenten zelf aan besteed
wordt.
De kwaliteit en diepgang van de monitoring per instrument sluit vaak nauw
aan bij de opzet van het instrument zelf en de daaraan gekoppelde vragen
van beleidsmakers. In de evaluatienota wordt geconcludeerd dat de kwaliteit
van de instrumenten de laatste jaren steeds beter wordt en daarmee ook de
kwaliteit/bruikbaarheid van de monitoring. Hiermee wordt ook een
evaluatiemethodiek conform RPE en de "Handreiking voor monitoring en
evaluatie van klimaatmaatregelen" steeds beter toepasbaar. Kanttekening
blijft dat ook dan een zinvolle vergelijking en beoordeling van
instrumenten meer vraagt dan inzicht in (beleids)effect en
kosteneffectiviteit alleen.
Voor het vaststellen van de doelbereiking in 2010 spelen zowel de beoogde
reductie uit de Uitvoeringsnota Klimaatbeleid (1999) als de Streefwaarde
voor de sector van begin 2004 een belangrijke rol. Beide zijn geen
expliciete doelstellingen, maar hebben wel als zodanig gefungeerd.
De beoogde reductie uit de Uitvoeringsnota wordt waarschijnlijk niet
bereikt, wel lijkt Nederland richting de streefwaarde van 38 Mton in 2010
te gaan. Belangrijk bij dat laatste is wel dat de sturingsmogelijkheden van
het klimaatbeleid, dat t/m 2003 is ingezet in de sector Verkeer en Vervoer,
beperkt zijn. Het beleidseffect bedraagt slechts enkele procenten van de
totale emissie.
Op basis van deze conclusies wordt aanbevolen om de streefwaarde voor de
sector als geheel te vertalen in een heldere doelstelling voor het
sectorale klimaatbeleid in het bijzonder. Daarbij wordt gedacht aan een
formulering in termen van CO2-emissie per vervoersprestatie.
Tegelijkertijd dient organisatorisch de verantwoordelijkheid voor de
verschillende CO2-bepalende ontwikkelingen (volume, techniek en gedrag)
helder gemaakt te worden, zowel intra- als interdepartementaal. In de
slotfase van de evaluatie is expliciet aandacht besteed aan de huidige
departementale organisatie, verantwoordelijkheden en afstemming. De
conclusie is, dat de afgelopen jaren duidelijk stappen zijn gezet om deze
te verbeteren met de instelling van het interdepartementale Milven-overleg.
Het is belangrijk om dit gremium in stand te houden en verder invulling te
geven. Het is tegelijkertijd de vraag of deze afstemming, die nu een meer
informeel karakter heeft, ook geschikt is op het moment dat het
klimaatbeleid in de sector verkeer en vervoer zich gesteld ziet voor
scherpere klimaatdoelstellingen, die een zwaarder instrumentarium vergen.
Op dat moment dient niet alleen een betere afstemming gecreëerd te worden
tussen opzet, uitvoering en monitoring van de instrumenten, tegelijkertijd
dient de plaats van klimaatbeleid in relatie tot ander milieubeleid in de
sector duidelijker te worden neergezet.
In dat geval is allereerst de discussie gerechtvaardigd of de huidige
gedeelde verantwoordelijkheid nog steeds voldoet. Indien deze vraag
bevestigend wordt beantwoord, is het aan te bevelen om de sturing
nadrukkelijker een interdepartementaal karakter te geven om op die manier
op het juiste niveau de discussie te voeren over verbetering van de
effectiviteit en efficiency van het instrumentarium. Milven kan daarin een
rol spelen, al vraagt dat wel duidelijkheid over de positionering van
Milven ten opzichte van andere interdepartementale overleggen (4D-overleg
voor klimaatbeleid en het 5DG-overleg voor transities).
Vooruitkijkend naar nieuw instrumentarium dient dit structureler en
doelgerichter te worden opgezet dan tot nu toe het geval geweest is.
Reactie op de evaluatie
In mijn volgende reactie richt ik mij op de kernpunten van de evaluatienota
van PWC, te weten:
Klimaatdoelstellingen en de ontwikkeling
Beleidsinstrumenten: inzicht, effecten en stuurbaarheid
Organisatie
Lijnen naar de toekomst
De klimaatdoelstellingen en de ontwikkeling
Het klimaatbeleid kent in de loop der tijd een concretisering. In de
Uitvoeringsnota Klimaatbeleid (1999) is sprake van een basispakket van
maatregelen voor 2010. In de brief Herziening klimaatbeleid en sectorale
streefwaarden voor CO2-emissieniveaus
(21 januari 2004 Staatssecretaris van VROM) is een streefwaarde voor de
sector Verkeer en Vervoer opgenomen van 38 Mton voor 2010. We koersen af op
die streefwaarde, zoals is aangegeven in de Referentieramingen energie en
emissies 2005-2020 (ECN en MNP 2005). Ik deel de conclusie van PWC niet dat
deze streefwaarde in een heldere doelstelling moet worden vertaald voor
verkeer en vervoer. De streefwaarde heeft namelijk niet de rol van een
doelstelling, daardoor is hij minder stringent. Dat is ook nodig omdat er
sprake is van een integraal klimaatbeleid dat ook op andere sectoren
gericht is: industrie (inclusief energie), landbouw en gebouwde omgeving.
Voor alle sectoren moet steeds een afweging gemaakt worden op basis van
kosteneffectiviteit. Volgens de brief van 21 januari 2004 zullen, wanneer
de streefwaarde niet gehaald kan worden, eerst door de sector aanvullende
maatregelen worden voorgesteld. Blijkt dat niet mogelijk dan is er de
gemeenschappelijke verantwoordelijkheid ten aanzien van het halen van de
Kyoto-doelstelling.
In het Energierapport 2005, Nu voor later, is aangegeven dat transport een
grote bron kan zijn voor energiebesparing. Een aantal maatregelen voor
energiebesparing wordt genoemd: snelheidsverlaging, aanpassing van de BPM
en uitbreiding van Het Nieuwe Rijden. In deel 3 van de nota Mobiliteit zal
in het najaar worden aangegeven welke extra bijdrage vanuit transport aan
energiebesparing mogelijk is.
Voor de periode van post-Kyoto lijkt een scherpere nationale doelstelling
voor CO2-emissiereductie in het verschiet te liggen dan die voor 2010.
Zoals de EU recentelijk heeft aangegeven: de maximale toename van de
temperatuur mag niet meer dan 2 graden Celsius bedragen. Dit betekent dat
in 2020 een mondiale CO2-emissiereductie nodig is van 15 à 30% t.o.v. 1990.
Na 2020 zullen de emissies dan bovendien nog verder moeten worden
gereduceerd. De onderhandelingen hierover moeten echter nog beginnen.
De beleidsinstrumenten: inzicht, effecten en stuurbaarheid
De conclusie van PWC over het beperkte CO2-reductie-effect van 0,5 Mton
dient vergeleken te worden met de opbrengst van het basispakket van
instrumenten uit de Uitvoeringsnota Klimaatbeleid (1999) van 2,2 à 2,9
Mton. Het blijkt dat het merendeel van de maatregelen uit het basispakket
niet of slechts gedeeltelijk in uitvoering zijn genomen (waaronder
rekeningrijden). De opbrengst van 0,5 Mton in het jaar 2003 in het licht
van het traject naar 2010 betekent dat de eerste stappen gezet zijn. Het
beleid is gericht op het afzwakken van de groei van de CO2-uitstoot.
Daarbij zijn eerst vrijwillige instrumenten ingezet en volgen nu ook
fiscale maatregelen bijvoorbeeld voor de BPM-differentiatie naar
brandstofverbruik
Meer in het algemeen hangt inzicht in de effecten van het
beleidsinstrumentarium af van de mate waarin monitoring en evaluatie is
ontwikkeld. In de loop der jaren neemt de aandacht daarvoor sterk toe. Ten
tijde van de Uitvoeringsnota Klimaatbeleid (1999) was sprake van een
basispakket met geraamde effecten. In de Evaluatienota Klimaatbeleid (2002)
wordt incidenteel ingegaan op de effecten van instrumenten. Met VBTB en de
RPE (Regeling Prestatiegegevens Evaluatieonderzoek) neemt de aandacht voor
de doelbereiking en de effectiviteit van het beleid sterk toe. Het huidig
instrumentarium voldoet aan de wensen van de Tweede Kamer zoals aangegeven
in VBTB. De gemaakte kanttekening door PWC over het effect en de
kosteneffectiviteit wil ik onderschrijven(slot punt 4 citaat). Behalve aan
de genoemde aspecten is het belangrijk om aandacht te geven aan het
maatschappelijke draagvlak. De volgende voorbeelden laten het belang van
draagvlak zien:
Een (vrijwillig) instrument als Het Nieuwe Rijden ontwikkelt zich gestaag,
maar kan nog veel uitgebreider worden toegepast. Het beleid richt zich op
een verdergaande introductie en vergroting van het draagvlak door een
doelgroepsgewijze aanpak.
Bij het ACEA-convenant geven de automobielfabrikanten aan dat een
verdergaande verscherping van de doelstelling moeilijk te realiseren is.
Zij dragen andere instrumenten aan die voor een deel gericht zijn op
beïnvloeding van het gedrag van de chauffeur en voor een ander deel op
(klimaatneutrale) brandstoffen of gebruik van de infrastructuur
(verkeersmanagement).
Nieuw instrumentarium, zoals dat van de nota Verkeersemissies (2004), is
structureler en doelgerichter opgezet dan daarvoor het geval is geweest.
Doelen en effecten zijn aangegeven en monitoring en evaluatie maken deel
uit van het planningsproces.
Tenslotte lijken de sturingsmogelijkheden voor de periode tot en met 2003
inderdaad beperkt. Met het ontwikkelen en inzetten van nieuw
instrumentarium neemt de stuurbaarheid toe.
In de Evaluatienota klimaatbeleid (2005) zijn aanvullende instrumenten
aangegeven die de stuurbaarheid verhogen: snelheidsverlaging op bepaalde
wegvakken van 100 naar 80 km/uur, aanpassing van de Belasting van
personenauto's en motorrijwielen (CO2-differentiatie BPM), een convenant
ten aanzien van snelheidsbegrenzers op bestelauto's, een uitbreiding van
Het Nieuwe Rijden en stimulering van biobrandstoffen.
Tezamen leveren deze maatregelen een CO2-reductie van circa 1,6 Mton in
2010 op.
Organisatie
Ik ben het eens met PWC dat voor de periode tot en met 2003 inderdaad
gesproken kan worden van een spreiding van verantwoordelijkheden over
meerdere departementen. In het jaar 2003 heeft echter een interne analyse
plaatsgevonden, die geresulteerd heeft in een versterking van de afstemming
en coördinatie in de vorm van het Milven-overleg.
De verantwoordelijkheden zijn als volgt verdeeld: het ministerie van VROM
zet in op bronbeleid (emissie-eisen, brandstofkwaliteiten) het ministerie
van V&W voert het mobiliteitsbeleid, het ministerie van EZ geeft het
energie(besparings)beleid aan en het ministerie van Financiën heft accijns
en belastingen. In het Milven-overleg vindt strategisch overleg plaats,
waarbij ook het instrumentarium van de nota Verkeersemissies is behandeld.
Het is nu niet het moment om in te gaan op de vraag of de overlegstructuur
voldoet bij een scherpere klimaatdoelstelling in de sector verkeer. Die
vraag hangt samen met het beleid voor de periode van post-Kyoto, waarover
de internationale besprekingen nog moeten beginnen.
Lijnen naar de toekomst
De trend die zich aftekent is duidelijk: een verdergaande reductie van de
CO2-uitstoot is hard nodig. De rol van de sector verkeer en vervoer hierin
is belangrijk. Om een absolute reductie van de CO2-uitstoot voor deze
sector na 2010 mogelijk te maken, wordt op dit moment in de verkenning van
het Innovatie Programma Klimaat aanvullend en nieuw instrumentarium
onderzocht en op een rij gezet. Voor de transportsector is het programma
Transport Efficiënte Economie in ontwikkeling.
Een nieuwe benadering is die van "transitie duurzame mobiliteit". In het
NMP4 is de transitie (systeemsprong) geïntroduceerd en is dit onder andere
voor duurzame mobiliteit verder uitgewerkt. Voorbeelden zijn de
aardgasauto's, biobrandstoffen, de hybride auto's en de waterstofauto.
Ingezet wordt op duurzame brandstoffen en op duurzame aandrijftechnieken.
Veelal is daaraan een nieuwe (tank)infrastructuur gekoppeld. Nadat
prototypen ontwikkeld zijn, is marktintroductie de volgende stap die gezet
moet worden. Soms worden ontwikkelingen gestimuleerd met belastingvoordelen
(elektrisch hybride auto) en soms effent de marktwerking (vraagstimulering)
het pad. Ook kan een verbeterde dienstverlening de toenemende vraag naar
mobiliteit beantwoorden (ketenmobiliteit en mobiliteitsmanagement). Om
transitie te stimuleren spelen fleetowners een belangrijke rol. Zij kunnen
voor een substantiële vloot een verdergaande offerte vragen dan te doen
gebruikelijk is.
Gezien de sterke reductiedoelen die naar verwachting voor de post-Kyoto
periode in het verschiet liggen, is het raadzaam daar nu reeds op voor te
sorteren. Zowel het IPK (Innovatie Programma Klimaat) als de Transitie
Duurzame Mobiliteit is daarop gericht. Drie sporen zijn in ontwikkeling:
Per instrument een grotere reductie realiseren (korte termijn - één à
enkele jaren);
Nieuwe instrumenten ontwikkelen (middellange termijn - enkele jaren);
Inzet van klimaatneutrale brandstoffen en vervoermiddelen (transitie -
meerdere jaren)
Met het weergegeven beleidspakket en de studies die plaatsvinden ben ik van
mening dat het klimaatbeleid voor de sector verkeer en vervoer op koers
ligt tot aan 2010. De ontwikkeling van het klimaat in de periode daarna
baart mij zorgen en het is zaak daar zo vroeg mogelijk op in te spelen.
De sector verkeer en vervoer kan en wil daaraan zijn bijdrage leveren.
Hoogachtend,
DE MINISTER VAN VERKEER EN WATERSTAAT,
Karla Peijs
Ministerie van Verkeer en Waterstaat