Ministerie van Sociale Zaken
en Werkgelegenheid
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer Postbus 90801
2509 LV Den Haag
der Staten-Generaal Anna van Hannoverstraat 4
Binnenhof 1a Telefoon (070) 333 44 44
2513 AA `s-GRAVENHAGE Telefax (070) 333 40 33
Uw brief Ons kenmerk
ASEA/2005/71950
Onderwerp Datum
Onderzoeken Buitengewone Uitgavenregeling 19 september 2005
Zoals toegezegd tijdens een Algemeen Overleg op 7 april jl, ontvangt u hierbij twee rapportages
over het gebruik en niet-gebruik van de Buitengewone uitgavenregeling (kortweg BU-regeling) in
het belastingjaar 2004. De eerste rapportage is afkomstig van de Belastingdienst en analyseert het
gebruik van de BU-regeling in vergelijking met de oude systematiek (BU 2003). De tweede
rapportage is de interim rapportage over het (niet-)gebruik van buitengewone uitgaven in 2004 bij
het Nationaal Panel Chronisch zieken en Gehandicapten, uitgevoerd door NIVEL en SEO. Mede
namens de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, bieden wij u hierbij deze rapportages
aan. In deze brief zullen we de uitkomsten van de rapportages kort samenvatten en van een reactie
voorzien. Vervolgens zullen we in dit kabinetsstandpunt de balans opmaken van de inspanningen
van het kabinet ten aanzien van chronisch zieken en gehandicapten in 2004. Tenslotte gaan we in
op de beleidswijzigingen die het kabinet nog zal voorstellen mede naar aanleiding van deze
rapportages.
Rapportage Belastingdienst
Tijdens diverse debatten1 met uw Kamer heeft het kabinet toegezegd dat de uitwerking van de
veranderingen in de buitengewone uitgaven (BU) voor 2004 onderzocht zullen worden op basis
van de feitelijke aangiften. De Belastingdienst heeft daarom onderzoek gedaan onder een
1 Onder meer bij de behandeling van Belastingplan 2005 en het spoeddebat over chronisch zieken in april 2005.
---
representatieve groep van ruim 28.000 geanonimiseerde aangiftes IB. Tevens is op basis van alle
aangiftes IB gekeken naar het totaal aan opgegeven aftrek buitengewone uitgaven voor 2004. Bij
deze brief treft u het onderzoek van de Belastingdienst naar de veranderingen in de BU voor 2004.
Hieronder worden de wijzigingen in de BU 2004 en de uitkomsten van het
Belastingdienstonderzoek kort samengevat en voorzien van een kabinetsstandpunt.
Veranderingen 2004
De BU is in 2004, na uitgebreid overleg met uw Kamer en in lijn met wensen van
belangenorganisaties, meer gericht op chronisch zieken en gehandicapten. Voornaamste kritiekpunt
bij de oude regeling was dat deze teveel gericht was op standaardzorgkosten zoals de nominale of
inkomensafhankelijke ZFW- of particuliere ziektekostenpremie die voor iedereen geldt en niet
voor specifieke of buitengewone zorgkosten. De toespitsing op chronisch zieken en gehandicapten
is vormgegeven door het chronisch ziekenforfait en de vermenigvuldigingsfactor meer te richten op
kosten die samenhangen met een chronische ziekte of handicap. Bij de zesde nota van wijziging2
van het Belastingplan 2004 is daarom een lijst zogenaamde " specifieke uitgaven3" opgenomen.
Indien een belastingplichtige minimaal 308 aan dergelijke specifieke uitgaven heeft, en geen recht
heeft op het ouderdoms- of arbeidsongeschiktheidsforfait, mag deze het chronisch ziekenforfait van
778 (2004) opvoeren. Tevens geldt er vanaf 2004 een vermenigvuldigingsfactor van 65%4 voor
de specifieke uitgaven indien het inkomen in de eerste of tweede schijf valt (circa 30.000).
Voordien waren deze instrumenten veel generieker toepasbaar: het forfait kon opgevoerd worden
indien de afgelopen twee jaar eveneens BU waren afgetrokken en de vermenigvuldigingsfactor
bedroeg 25% indien het afgelopen jaar BU waren opgevoerd en 50% indien dit de afgelopen twee
jaar het geval was. Het kabinet beschouwt de keuze voor de toespitsing van het chronisch
ziekenforfait en de vermenigvuldigingsfactor op kosten die samenhangen met een chronische ziekte
of handicap als een verbetering ten opzichte van de oude situatie waarin vooral personen
2 Tweede Kamer, vergaderjaar 20032004, 29 210, nr. 90
3 Hulpmiddelen, (woning) aanpassingen, dieetkosten en uitgaven voor vervoer, verzorging of verpleging en extra uitgaven
voor kleding en beddengoed. Bij de zogenaamde. "Novelle" (Tweede Kamer, vergaderjaar 20032004, 29 367) zijn
medicijnen en extra gezinshulp hier eveneens aan toegevoegd.
4 Bij de zesde nota van wijziging bedroeg de vermenigvuldigingsfactor 60%, bij de "Novelle" is deze verhoogd tot 65%
---
profiteerden die hoge standaardzorgkosten hadden. Ook door belangenorganisaties wordt deze
richting als de juiste beoordeeld5.
Gebruik buitengewone uitgaven
Het gebruik van de aftrek voor buitengewone uitgaven is de afgelopen jaren zeer fors toegenomen.
In tabel 1 is de meerjarige ontwikkeling van de BU weergegeven. In 2004 zullen naar schatting 2,1
mln belastingplichtigen buitengewone uitgaven opvoeren bij de aangifte inkomstenbelasting. Dit
correspondeert met circa 25% van de huishoudens in Nederland. De kosten van de BU-regeling
zijn in 2004 opgelopen tot circa 979 mln, dit is een stijging met 102 mln ten opzichte van 2003.
Het budgettaire beslag is niet alleen fors gegroeid van 2003 op 2004, ook de hoogte in 2004 is
naar de huidige voorlopige realisaties fors hoger (211 mln) dan vorig jaar nog gedacht werd.
Omdat deze sterke stijging voor de toekomst een bedreiging kan zijn voor de houdbaarheid van de
BU zal dit risico meegenomen worden in het voor 2006 door de minister van VWS toegezegde
onderzoek naar mogelijke integratie van zorgtoeslag en BU. Uitgangspunt voor het kabinet hierbij
is dat personen met lage inkomens en hoge niet standaardkosten, zoals de zogenaamde specifieke
uitgaven die samenhangen met een chronische ziekte of handicap, ruimhartig gebruik kunnen blijven
maken van de BU-regeling.
Tabel 1 Gebruik buitengewone uitgaven 1990-20046
Aantal personen (* 1000) Aftrek (* mln) Budgettair
( mln)
Jaar Totaal wv 65+ wv 65- Totaal wv 65+ wv 65- Totaal
1990 479 182 297 424 182 242 130
1998 523 237 286 681 332 349 202
1999 622 285 337 856 428 428 242
2000 757 381 376 1.069 610 459 281
2001 993 514 479 1.371 782 588 318
2002 1.348 696 652 2.099 1.258 841 479
2003 1.917 816 1.101 3.339 1.823 1.516 877
2004 2.116 849 1.268 3.454 1.635 1.819 979
5 WFR artikel H. Weijnen (CG-raad), "Nieuwe regeling buitengewone uitgaven: haastwerk maar toch kwaliteitsverbetering"
25 maart 2004
6 1990-2003 (voorlopige) cijfers CBS, 2004 raming Financiën / Belastingdienst
---
Effect wijzigingen 2004
Met behulp van een steekproef van ruim 28.000 geanonimiseerde elektronische aangiften 2004 zijn
de BU voor 2004 omgerekend naar het BU-regime van 2003. De gedetailleerde resultaten van
deze berekeningen worden in het bijgevoegde onderzoek van de Belastingdienst weergegeven. Het
budgettaire effect van de wijzigingen wordt samengevat in tabel 2. Hierbij wordt de BU voor 2004
(BU nieuw) afgezet tegen de berekende BU volgens het regime 2003 (BU oud). In tabel 2 worden
tevens in de kolommen "raming 2004" de cijfers gepresenteerd zoals die uit de vorig jaar
gehanteerde ramingen bleken en die vorig jaar op verzoek aan de kamer verstrekt zijn7.
Tabel 2 Budgettair effect BU oude en nieuwe regime (in mln, -/- = besparing)
65 Totaal
raming realisati verschil raming realisati verschil raming realisati verschil
2004 e 2004 2004 e 2004 2004 e 2004
BU nieuw 480 674 194 288 305 17 768 979 211
BU oud 435 724 289 310 328 18 745 1.052 307
Verschil 46 -50 -95 -23 -23 -1 23 -73 -96
In de bijlage worden de cijfers uit tabel 2 verder uitgesplitst naar kostencategorieën etc. Hierdoor
is het mogelijk om gedetailleerd de verschillen en overeenkomsten tussen de ramingen en realisaties
voor 2004 in beeld te brengen. Uit tabel 2, de cijfers in de bijlage en het onderzoek van de
Belastingdienst kunnen de volgende conclusies getrokken worden:
· In 2004 wordt er 563 mln meer BU-aftrek opgevoerd dan oorspronkelijk verwacht. De
budgettaire kosten van de totale aftrek van 3.545 mln bedragen 979 mln, dit is 211
mln hoger dan geraamd.
· Zonder de wijzigingen in de BU van 2004 zou de BU-aftrek verder gestegen zijn naar
3.721 mln, de budgettaire kosten zouden 1.052 mln bedragen hebben. Dit is 73 mln
meer dan onder de nieuwe regeling is gerealiseerd. Aangezien de wijzigingen in de BU
voor 2004 vorig jaar geraamd werden op 23 mln8 is er 96 mln minder in de BU
7 Tweede Kamer, vergaderjaar 20032004, 29 200 XV, nr. 110, bijlage A
8 Tweede Kamer, vergaderjaar 20032004, 29 200 XV, nr. 110, bijlage A
---
uitgegeven dan zonder wijzigingen het geval zou zijn geweest. In het onderzoek van de
Belastingdienst wordt deze partiële achteruitgang nader geanalyseerd. Hierbij is er
onderscheid gemaakt naar diverse kenmerken van belastingplichtigen. Aangezien het
accent van het chronisch ziekenforfait en de vermenigvuldigingsfactor in 2004 verlegd is
van de standaardziektekosten (± 66% van de opgevoerde kosten) naar de specifieke
uitgaven (± 13%) ondervinden veel belastingplichtigen, namelijk degenen met vooral
algemene kosten, een nadeel van de wijzigingen. Uit de gegevens blijkt dat de hoogte van
het nadeel afneemt naarmate de specifieke uitgaven hoger zijn.
· Voor 65-plussers is sprake van een lichte achteruitgang, geheel conform ramingen zoals die
ook tijdens de behandeling van het Belastingplan 2004 naar voren kwamen9. Deze lichte
achteruitgang wordt veroorzaakt doordat de vermenigvuldigingsfactor niet meer generiek
wordt toegepast maar alleen over specifieke uitgaven die samenhangen met een chronische
ziekte of handicap. Hierdoor verliezen 65-plussers, conform de eerdere raming, circa 135
mln aan BU-aftrek.
· Voor 65-minners is de aftrek BU van 2003 op 2004 met 303 mln toegenomen. Zonder de
wijzigingen van 2004 zou dit nog 255 mln hoger zijn geweest dan in 2004 is gerealiseerd.
Dit wordt nagenoeg geheel veroorzaakt doordat het gebruik van het chronisch ziekenforfait
met de oude regels in 2004 fors hoger (230 mln) zou uitpakken dan oorspronkelijk
geraamd10. Deze (fictieve) realisatie hangt samen met de forse stijging van het aantal
gebruikers, vooral onder 65-minners, van de BU. Een van de kritiekpunten op het oude
stelsel was dat het chronisch ziekenforfait teveel terecht zou komen bij personen die met
alleen al standaardziektekosten in aanmerking zouden komen voor de BU. In het derde
jaar zouden ze daarmee volgens de oude regels recht krijgen op het chronisch
ziekenforfait. Belastingplichtigen die de afgelopen jaren hoge standaardziektekosten
hadden, en daarmee over de inkomensdrempel kwamen, en tevens in 2004 weinig of geen
specifieke uitgaven hebben zullen door de wijzigingen in 2004 het chronisch ziekenforfait
verloren hebben. In de realisatie zijn dit er meer dan oorspronkelijk geraamd.
9 Tweede Kamer, vergaderjaar 20032004, 29 210, nr. 89
10 In Tweede Kamer, vergaderjaar 2003-2004, 29767 en 29758, nr 46 staat een uitgebreide toelichting op het (voor
belastingjaar 2003) geraamde aantal van 50.000 met het chronisch ziekenforfait.
---
· De realisaties van de nieuwe, op chronisch zieken en gehandicapten gerichte, instrumenten
chronisch ziekenforfait en vermenigvuldigingsfactor komen goed overeen (+ 10%) met de
ramingen. De door de Kamer en Kabinet gewenste gerichtere inzet van de BU-aftrek op
personen met kosten die samenhangen met een chronische ziekte of handicap is hiermee
gerealiseerd.
Conclusie
De aftrek buitengewone uitgaven is de afgelopen jaren steeds meer door de burger toegepast ter
compensatie van de kosten van zorg. Inmiddels maakt circa 25% van de huishoudens hier gebruik
van en wordt er voor 3,45 mld afgetrokken. Van 2003 op 2004 is het budgettaire bedrag dat
gemoeid gaat met de BU gestegen met 102 mln tot 979 mln. Zonder de wijzigingen die het
kabinet, na aandringen van de Kamer, in 2004 heeft toegepast op de BU zou deze stijging nog
73 mln hoger zijn uitgevallen. Van geld overhouden op dit dossier is dan ook geen sprake. Uit de
diverse gegevens komt naar voren dat het chronisch ziekenforfait en de vermenigvuldigingsfactoren
nu beter gericht zijn op de groep chronisch zieken en gehandicapten dan voorheen. Het kabinet wil
deze gerichtheid nog verder verbeteren. Daar zullen we hieronder verder op ingaan.
Rapportage NIVEL/SEO
Naar aanleiding van vragen uit uw Kamer tijdens het voornoemde Algemeen Overleg van 7 april jl.
heeft de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid het NIVEL verzocht om onderzoek te
doen naar de aard en omvang van het niet-gebruik van de aftrek van buitengewone uitgaven in het
belastingjaar 2004. Het NIVEL heeft daartoe gegevens gebruikt die in het Nationaal Panel
Chronisch zieken en Gehandicapten (NPCG) in mei 2005 zijn verzameld door middel van een
enquête. Daarnaast heeft SEO Economisch Onderzoek berekeningen uitgevoerd om te bepalen
welke mensen in aanmerking komen voor de aftrek. Vanwege de urgentie van het onderzoek zijn
de analyses uitgevoerd op een tussentijds databestand met gegevens van 2.424 (somatisch)
chronisch zieken en gehandicapten van 25 jaar of ouder11. De gepresenteerde gegevens betreffen
derhalve voorlopige resultaten, de definitieve resultaten verschijnen dit najaar in de interim NIVEL-
rapportage over de inkomenspositie van gehandicapten en chronisch zieken.
11 Het totale panel omvat circa 4.000 mensen.
7
Omvang niet-gebruik
Uit het onderzoek komt naar voren dat de bekendheid met de mogelijkheid om ziektekosten als
buitengewone uitgaven af te trekken onder chronisch zieken en gehandicapten redelijk groot is,
namelijk 71%. Ook blijkt dat van de respondenten bijna 80% aangifte heeft gedaan of gaat doen
over 2004. Tegelijkertijd heeft 35% van de mensen met een (somatische) chronische ziekte of
handicap de BU 2004 gebruikt. De berekening van SEO van het recht op aftrek op basis van een
simulatiemodel toont aan dat 81% van de respondenten in aanmerking komt voor BU. Van de
groep chronisch zieken komt volgens simulatie 73% in aanmerking, van de groep gehandicapten
89%. Van de chronisch zieken en gehandicapten die in aanmerking komen voor de BU heeft 60%
geen gebruik gemaakt van de BU 2004. Het percentage zogenaamd rechthebbend niet-gebruik is
min of meer gelijk verdeeld over chronisch zieken (63%) en gehandicapten (57%).
De bekendheid met de bijzondere bijstand onder chronisch zieken en gehandicapten in het panel is
groter, voor de laagste twee inkomensgroepen (netto maandinkomen tot 1400) ligt deze boven
de 80%. Het gebruik is echter fors lager. Van de totale populatie meldt 5% gebruik te hebben
gemaakt van de bijzondere bijstand. Omdat de beleidsmatige verantwoordelijkheid voor de
bijzondere bijstand is gedecentraliseerd, kan niet worden vastgesteld welke mensen hiervoor in
aanmerking zouden komen.
Uit de rapportage komt naar voren dat 40% van het niet-gebruik het resultaat is van het niet doen
van aangifte. De reden dat men zelf (volgens de simulatie ten onrechte) denkt niet in aanmerking te
komen voor de aftrek is verantwoordelijk voor 55% van het niet-gebruik. In het verleden werd
veelal gedacht dat het niet gebruik van de BU geheel samenhing met het niet doen van aangifte
inkomstenbelasting. Uit het onderzoek blijkt nu dat dit beeld bijstelling behoeft.
Kenmerken groep niet-gebruikers
Om het niet-gebruik onder mensen die wel recht hebben op de buitengewone uitgaven nader te
analyseren, zijn de kenmerken van gebruikers en niet-gebruikers vergeleken. In de eerste plaats
blijkt dat rechthebbende niet-gebruikers lagere zorgkosten hebben, zowel standaardkosten als
---
specifieke kosten, dan gebruikers. Daarnaast zijn er zwakke verbanden gevonden tussen niet-
gebruik en het opleidingsniveau, inkomstenbron, aard ziektekostenverzekering en samenstelling
huishouden. Kennis en gebruik van de BU-regeling blijkt daardoor relatief lager te zijn bij laag
opgeleiden en personen met lage zorgkosten en juist relatief meer voor te komen bij mensen die
hoge zorgkosten en inkomen uit AOW, vermogen, pensioen of een
arbeidsongeschiktheidsuitkering hebben.
Gebruik van de bijzondere bijstand (BB) is geen verklaring voor het niet-gebruik van de
buitengewone uitgaven en vice versa. De onderzoekers merken op dat de kenmerken van BB-
gebruikers en BU-gebruikers verschillend zijn, waardoor van substitutie nauwelijks sprake lijkt te
zijn. Gebruikers van de bijzondere bijstand in het panel zijn vaak alleenstaanden en dan vooral
alleenstaanden jonger dan 65 jaar. Bovendien heeft tweederde een netto huishoudinkomen rond
het sociaal minimum. Gebruikers van de aftrek voor buitengewone uitgaven zijn vaker boven de
65, paren en met een (iets) hoger inkomen.
Bevindingen in perspectief
Het percentage mensen dat volgens de simulatie recht heeft op de aftrek buitengewone uitgaven,
maar daarvan geen gebruik maakt is met 60% relatief hoog. Bij het gerapporteerde cijfer van
onterecht niet-gebruik passen een aantal kanttekeningen:
· Het gebruik van de regeling stijgt sterk. Uit eerdere NIVEL-enquêtes12 blijkt dat in 1999 en
2001 het gebruik 10% was onder chronisch zieken en gehandicapten, inmiddels bedraagt dit
35%. Er zijn geen eerdere onderzoeken die het niet-gebruik in kaart brengen, maar het sterk
stijgende gebruik van de regeling vormt een aanwijzing dat het niet-gebruik afneemt.
· Het gebruik van de regeling is in de groep chronisch zieken en gehandicapten groter dan
onder de algehele bevolking: in 2004 maakte 35% van de groep chronisch zieken en
gehandicapten gebruik van de aftrek, terwijl het gemiddelde 25% bedroeg.
12 Patiëntenpanel Chronisch Zieken, Kerngegevens Maaatschappelijke situatie 2004, NIVEL, Heijmans,
Spreeuwenberg en Rijken, april 2005
9
· Gebruikers hebben over het algemeen hogere buitengewone uitgaven (zowel standaard- als
specifieke kosten voor zorg) dan niet-gebruikers. Mensen met zwaardere lasten kunnen de
regeling dus beter vinden.
· Voor het overige blijken er uit het onderzoek geen kenmerken die doorslaggevend te zijn
voor de vraag of mensen wel of geen gebruik maken van de aftrek onder de Buitengewone
Uitgavenregeling. Er zijn met andere woorden geen specifieke groepen die buiten beeld
blijven of waarvoor de drempel te hoog is. Het feit dat een kwart van de Nederlanders
inmiddels gebruik maakt van de BU-regeling is daar ook een indicatie voor.
Desalniettemin geven de resultaten van deze voorlopige analyse voldoende aanleiding om
additionele inspanningen te leveren om het niet-gebruik in de toekomst nog verder terug te dringen.
De rapportage biedt een aantal aanknopingspunten om specifiek actie te ondernemen. Een groot
deel van de chronisch zieken en gehandicapten is wel bekend met de regeling en doet aangifte
inkomstenbelasting maar voert desondanks geen buitengewone uitgaven op. Dit is een indicatie van
de mogelijke toekomstige verdere groei van het gebruik van de buitengewone uitgavenregeling
door chronisch zieken en gehandicapten. Hiervoor zullen diverse acties worden ondernomen
waaronder het nader onder de aandacht brengen van de mogelijkheden van de buitengewone
uitgavenregeling en het ontwikkelen van (gedeeltelijk) vooringevulde aangiftebiljetten. Hierbij zal
benadrukt worden dat de buitengewone uitgaven vanaf 2004 meer gericht zijn op zogenaamde
specifieke uitgaven13.
Totaalbeeld 2004
Met deze rapportages zijn de puzzelstukken rond de ontwikkeling van kosten voor zorg en
compensatie voor chronisch zieken en gehandicapten in 2004 compleet. Aanleiding voor de extra
aandacht voor chronisch zieken en gehandicapten lag in de zorg van de Kamer voor de cumulatie
van negatieve effecten van maatregelen op deze groepen. Op verzoek van de Kamer is in
december 2003 een compensatiepakket ingericht, bestaande uit een aanvulling van de middelen
voor de Bijzondere Bijstand (100 mln) een aanpassing van de buitengewone uitgavenregeling (23
mln) en een aanpassing van de eigen bijdrage regeling voor extramurale AWBZ-zorg (7 mln)
10
Daarnaast heeft de Kamer het kabinet verzocht, in de motie van der Vlies om in geval zou blijken
dat in 2004 de negatieve effecten voor bepaalde groepen nog dusdanig groot zijn dat niet van een
rechtvaardige inkomensverdeling kan worden gesproken, onverwijld te komen tot nadere
maatregelen. Met bovenbeschreven rapportages zijn we in staat om de balans op te maken over
2004.
Het kabinet heeft via diverse kanalen de ontwikkelingen gevolgd. Met de Kamer is op
verschillende momenten de stand van zaken gewisseld, zowel in brieven als in Algemeen
Overleggen. Dat heeft in een aantal gevallen geleid tot aanpassingen danwel intensiveringen van de
beleidsinspanningen op dit dossier.
Maatregelen in de zorg
Ten aanzien van de maatregelen in de zorg heeft het kabinet afgezien van de introductie van een
eigen bijdrage voor ondersteunende en activerende begeleiding in de AWBZ. Daarnaast is voor
het zittend ziekenvervoer een vangnetregeling in het leven geroepen, waarvoor aan verzekeraars in
twee tranches structureel 39 miljoen ter beschikking is gesteld. Tenslotte zijn bepaalde
zelfzorggeneesmiddelen met ingang van 2005 weer terug in het verzekerde pakket gebracht. Met
deze maatregel maakt een zeer grote groep (ruim 80%) van de chronisch zieken die voorheen hoge
kosten aan zelfzorggeneesmiddelen hadden (meer dan 150 per jaar) geen hoge kosten voor
zelfzorg meer. Hierover is de Kamer per brief op 20 oktober 2004 geïnformeerd. Op dit punt is de
conclusie dan ook dat de aangekondigde maatregelen in de zorg zorgvuldig zijn geïmplementeerd.
Waar knelpunten zijn ontstaan, heeft het kabinet deze gesignaleerd en ingegrepen.
BU-Regeling
Op diverse gelegenheden is gesproken over de BU-regeling. Vanuit het kabinet is aangegeven dat
informatie over de BU-regeling pas na de zomer van 2005, na verwerking van de aangiften over
2004, beschikbaar zou zijn. Op 16 juni 2004 is in een Algemeen Overleg met de vaste commissies
voor Financiën, Volksgezondheid, Welzijn en Sport en voor Onderwijs Cultuur en Wetenschap
onder meer gesproken over de voortgang van de fiscale compensatie, ten behoeve waarvan de
13 Dit zijn: hulpmiddelen, medicijnen, extra gezinshulp, (woning)aanpassingen, dieetkosten, uitgaven voor
---
staatssecretaris van Financiën een brief heeft gestuurd14. In het kader van de begrotingsbehandeling
2005 zijn op 7 december 2004 rekenvoorbeelden van het verschil tussen de oude en de nieuwe
BU-systematiek aan uw Kamer gestuurd15. Bij de behandeling van het Belastingplan 2005 is
toegezegd dat aan de hand van feitelijke aangiftes 2004 het budgettaire effect zou worden
doorgerekend. Naar aanleiding van een simulatie-studie van SEO en NIVEL naar de effecten van
de wijziging in de BU-regeling is op 6 april 2005 een schriftelijke reactie op deze studie plus
rapport (begrotingsbeslag en casuïstiek voor Prinsjesdag 2004) aan de Kamer gestuurd. Op 7
april is hierover met uw Kamer een spoeddebat gevoerd. Daar is onder meer de motie Noorman
ingediend, die het kabinet oproept om het niet-gebruik terug te dringen tot onder de 10%.
Voorlichting aan en ondersteuning van burgers zijn de belangrijkste instrumenten om niet-gebruik
terug te dringen. Om in aanmerking te komen voor teruggave uit hoofde van de BU-regeling, dient
een burger immers zelf stappen te ondernemen, namelijk aangifte te doen. In de brief van 17
september 2004 zijn de voorlichtingsactiviteiten in 2004 met hun bereik geschetst. Die
voorlichtingsactiviteiten bestonden in de eerste plaats uit informatie-verstrekking via algemene
media zoals huis-aan-huisbladen, landelijke dagbladen en radiospotjes en via Postbus 51. In de
tweede plaats is een grootscheepse gerichte campagne gevoerd via de ouderenbonden en de CG-
Raad en in aanvulling op de facturen voor de eigen bijdrage in de thuiszorg.
In 2005 zijn deze inspanningen voortgezet. Mede door het invoeren van het Tijdelijk Besluit
tegemoetkoming buitengewone uitgaven wordt het steeds belangrijker dat burgers met een laag
inkomen aangifte doen. In opdracht van VWS en in samenwerking met Financiën en de
Belastingdienst worden verschillende activiteiten ontplooid die ook eerder in deze brief al zijn
aangestipt. Deze activiteiten zijn voornamelijk gericht op het bieden van ondersteuning bij het
invullen van de aangifte. Er is bijvoorbeeld een database ontwikkeld waarin intermediairs zijn
opgenomen die gratis of tegen een geringe vergoeding16 de aangifte invullen van personen met
uitsluitend inkomen uit box 1, waaronder 65-plussers, chronisch zieken en gehandicapten. Deze
vervoer, verzorging of verpleging en extra uitgaven voor kleding en beddengoed.
14 Tweede Kamer, vergaderjaar 20042005, 29210 nr 100
15 Tweede Kamer, vergaderjaar 20042005, 29800 XV nr 34
16maximaal 5 tot 10 euro per aangifte
12
database (www.aangifteloont.nl) is vanaf mei 2005 beschikbaar en betrokkenen kunnen bij hun
organisatie17 dan wel via Postbus 51 en de Belastingtelefoon de gegevens van een vrijwilliger bij
hen in de buurt opvragen. Aan deze website is ruime bekendheid gegeven via publicaties in huis-
aan-huisbladen, verspreiding van een (wachtkamer) poster met folders onder huisartsen,
ziekenhuizen en andere zorginstellingen, onder gemeenten, MEE-organisaties en onder organisaties
van allochtonen, moskeeën, koffiehuizen ed. Verder heeft de Belastingdienst een CD-rom
ontwikkeld waarin uitleg wordt gegeven over de verschillende regelingen die er zijn en waarin
ondersteuning wordt gegeven bij het invullen van de diskette en het downloaden van het
aangifteprogramma. Daarnaast zal de Belastingdienst evenals andere jaren hulp verlenen bij het
invullen van de aangifte voor degenen die tot de doelgroep behoren en elders om welke reden dan
ook niet te recht kunnen. In dit kader zijn er inmiddels ook contacten gelegd met Seniorweb om te
onderzoeken welke mogelijkheden er op dat terrein zijn. Aan de hand van een evaluatie van de
middelen, die zijn ingezet, zal samen met de intermediairs dit najaar de aanpak voor 2006 worden
uitgewerkt.
Tenslotte is in het kader van administratieve lastenverlichting voor burgers onderzocht of het
mogelijk is om een (gedeeltelijk) vooringevulde brief/formulier te ontwikkelen. Het is de bedoeling
dat hieraan in 2005 uitvoering wordt gegeven. De actie is gericht op ouderen met een laag inkomen
die over 2004 nog geen aangifte hebben gedaan en wel recht hebben op een teruggaaf van de
Belastingdienst. Eind september zal hierover meer duidelijkheid zijn.
Met bovengenoemde acties is het kabinet van mening dat alle begaanbare routes worden
bewandeld om het niet-gebruik nog verder terug te dringen in de komende jaren. Het kabinet
beschouwt de door de Kamer aangegeven 10% hierbij als een belangrijke streefwaarde18. Het is
echter niet realistisch om te verwachten dat het niet-gebruik in deze kabinetsperiode deze
streefwaarde zal bereiken.
17 Aangesloten organisaties zijn onder andere FNV, CNV, CG-raad, ANGO, ANBO.
18 Motie Noorman, Tweede Kamer, vergaderjaar 20042005, 29 800 XV, nr. 78
13
Bijzondere bijstand
Naast de buitengewone uitgavenregeling, waarop hierboven al is ingegaan, is ook een toevoeging
gedaan aan de bijzondere bijstand, om gemeenten in staat te stellen voor chronisch zieken en
gehandicapten extra ondersteuning te bieden. Daarenboven is de gemeenten ruimte geboden om
categoriale steun te verlenen aan chronisch zieken en gehandicapten. Over de wijze waarop deze
compensatie al dan niet bij de doelgroep belandt, is bij diverse gelegenheden met uw vaste
commissie voor sociale zaken en werkgelegenheid gesproken. Medio 2004 is op aandringen van
uw Kamer onderzoek gedaan naar het beleid van gemeenten om niet-gebruik van de bijzondere
bijstand terug te dringen. Uit dit onderzoek kwam naar voren dat bijna driekwart van de
gemeenten beleid had of in voorbereiding had om niet-gebruik terug te dringen. Daarnaast bleek
53% van de potentiële doelgroep in een gemeente te wonen die een collectieve aanvullende
verzekering aanbiedt. Dit onderzoek van Cebeon is op 26 november aan uw Kamer gezonden en
in een AO van 8 december en in tweede termijn op 16 december met de Kamer besproken.
Van de eenmalige toevoeging aan de bijzondere bijstand voor 2004 is met ingang van 2005 25
miljoen structureel gemaakt, mede naar aanleiding van de motie Weekers19. Tijdens de
besprekingen met de vaste commissie van sociale zaken en werkgelegenheid op 8 december 2004
is deze maatregel besproken, inclusief het probleem van het niet-gebruik. De staatssecretaris van
Sociale Zaken en Werkgelegenheid heeft toen aangegeven dat de bijzondere bijstand een
autonoom gemeentelijk beleidsterrein vormt, waarop een democratische autonome controle plaats
heeft, via de gemeenteraad. Dit is inherent aan de keuze die is gemaakt over de verdeling van
verantwoordelijkheden in het kader van de WWB. Op gemeenten kan de regering dan ook maar
beperkt invloed uitoefenen, namelijk alleen via de communicatielijn.
De regering heeft deze weg uitgebreid benut om gemeenten te wijzen op de mogelijkheid om
specifiek ondersteuning te bieden. Zoals toegezegd in het reeds genoemde algemeen overleg heeft
de Staatssecretaris van SZW een brief verzonden naar alle gemeenteraden waarin hij nadrukkelijk
wijst op de mogelijkheden die de Wet werk en bijstand biedt voor de verlening van bijzondere
bijstand aan de doelgroep chronisch zieken, gehandicapten en ouderen en het belang dat de
19 29200 XV, nr 53
14
regering en het parlement daaraan hechten. Ook is (nog eens) gewezen op de handreiking voor de
verlening van bijzondere bijstand aan chronisch zieken,gehandicapten en ouderen die voor
gemeenten beschikbaar is. Deze brief is gestuurd op 22 december 2004 en een afschift van deze
brief is toegevoegd aan de Verzamelbrief van december 2004 (SZW0400928). Voorts kwam het
stimuleren van het gebruik van bijzondere bijstand aan de orde in het Bestuurlijk Overleg met de
VNG in maart 2005. Ook is in de verzamelbrief van 22 juni 2005 gewezen op de mogelijkheid
voor bijstandsgerechtigden om TBU aan te vragen. Hierbij is expliciet gemeld dat een eventuele
belastingteruggave uit hoofde van de TBU niet wordt gekort op de bijstandsuitkering. Sociale
diensten worden opgeroepen om hun cliënten te wijzen op de mogelijkheden en door te verwijzen
naar organisaties die hulp bieden bij het doen van aangifte.
Zoals in de brief van 17 september 2004 is aangegeven, zal over de precieze aanwending van de
bijzondere bijstand geen separate gedetailleerde verantwoording komen aan het Rijk, gegeven de
decentralisatie van de beleidsverantwoordelijkheid van de bijzondere bijstand en de derapportage.
Wel voert het SCP momenteel een studie uit naar de toegankelijkheid van verschillende regelingen,
waaronder individuele bijzondere bijstand en gemeentelijke categoriale inkomensondersteuning aan
chronisch zieken en gehandicapten. De resultaten van dit onderzoek worden in najaar 2005
verwacht. De Tweede Kamer wordt hierover te zijner tijd geïnformeerd.
Beleidsconclusies
Alles overziend concludeert het kabinet dat de implementatie van de maatregelen in de zorg
zorgvuldig is verlopen. Waar knelpunten naar voren zijn gekomen, is onverwijld ingegrepen. Ten
aanzien van de compensatie is het beeld gemengd. De gereserveerde middelen zijn allemaal
ingezet, of, in het geval van de buitengewone uitgavenregeling zelfs ruimschoots overschreden.
Daar staat tegenover dat de middelen niet allemaal daar geland zijn waar dat wenselijk werd
geacht. Dat is voor een gedeelte het onvermijdelijke gevolg van de gekozen instrumenten: de
fiscaliteit kent een eigen praktisch uitvoerbare definitie van chronisch ziek of gehandicapten en bij
bijzondere bijstand is altijd sprake van lokaal maatwerk en dus lokale beleidsvrijheid. Bovendien is
bij beide instrumenten gezien hun aard sprake van niet-gebruik. Om dat niet-gebruik terug te
dringen zijn talloze en omvangrijke inspanningen verricht op het gebied van voorlichting en
15
ondersteuning. Gedurende het hele traject is intensief overleg gevoerd met de Kamer. Waar
suggesties zijn gedaan om het niet-gebruik terug te dringen, zijn deze meegenomen. Alle
inspanningen op dit vlak hebben geleid tot een relatief hoge bekendheid bij en daarmee hoog
potentieel bij de doelgroep van zowel de BU-regeling als de bijzondere bijstand. Aandachtspunt
van het kabinet voor de komende periode is om te zorgen dat mensen niet alleen weten dat de
regelingen bestaan, maar dat ook het inzicht ontstaat zij op deze regelingen aanspraak kunnen
maken. De voorlichtings- en ondersteuningsactiviteiten zullen in 2006 worden voortgezet en mede
in dit licht worden uitgebreid en aangepast.
Maatregelen BU
In deze brief hebben we geschetst dat de aftrek van BU de afgelopen jaren sterk is toegenomen
waardoor de budgettaire kosten van deze regeling eveneens zijn toegenomen. Waar voor 2004
een intensivering verwacht werd van 23 mln blijkt een kostenstijging te zijn gerealiseerd van
102 mln. Omdat deze stijging voor de toekomst een bedreiging kan zijn voor de houdbaarheid van
de buitengewone uitgavenregeling zal het kabinet de budgettaire houdbaarheid als criterium
meenemen bij het onderzoek naar mogelijkheden voor integratie van de buitengewone
uitgavenregeling en de zorgtoeslag. Vooruitlopend op dit onderzoek heeft het kabinet besloten om
vanaf 2006 de buitengewone uitgavenregeling nog verder te richten op lage inkomens met hoge
specifieke uitgaven die samenhangen met een chronisch ziekte of handicap. Hiervoor wordt de
zogenoemde vermenigvuldigingsfactor, die voor lage inkomens wordt toegepast over de specifieke
uitgaven, verhoogd van 65% naar 90%. Hierdoor neemt het netto voordeel van de aftrek van
specifieke uitgaven toe en kan de drempel eerder worden overschreden door belastingplichtigen
die in aanmerking komen voor de vermenigvuldigingsfactor. De kosten van de verhoging van de
vermenigvuldigingsfactor bedragen 50 mln. Deze worden gedekt door de maximale
inkomensdrempel voor de BU te laten vervallen. Tot dusver geldt als drempel voor de
buitengewone uitgaven 11,2% van het verzamelinkomen voor toepassing van de
persoonsgebonden aftrek met een maximum van 6.020 (2005). Dit betekent dat voor inkomens
boven de 53.750 de drempel lager is dan 11,2%. Voor iemand met een inkomen van 80.000
is de feitelijke drempel bijvoorbeeld 7,5%. Door het opheffen van het maximum zal voor alle
inkomens 11,2% van het inkomen de drempel voor de buitengewone uitgaven vormen. Deze
16
maatregel levert 50 mln op. Beide maatregelen zullen door de staatssecretaris van Financiën
verwerkt worden in het Belastingplan 2006 dat met Prinsjesdag aan uw Kamer verzonden wordt.
De Minister van Sociale Zaken De Staatssecretaris van
en Werkgelegenheid, Financiën,
(mr. A.J. de Geus) (mr. drs. J. G. Wijn)
17
Bijlage 1 Tabel buitengewone uitgaven
Tabel Macro opbouw buitengewone uitgaven 2004 volgens oude en nieuwe systematiek (in mln)
65 jaar Totaal
ramin
raming realisati realisati Versch raming realisati Versch
Verschil g
2004 e 2004 e 2004 il 2004 e 2004 il
2004
Aftrek BU nieuw
Standaardziektekostenpremi 2.526 4.207 1.681 1.444 1.607 163 3.969 5.813 1.844
es
Arbeidsongeschiktheidsfor 283 291 8 12 10 -2 295 301 6
fait
Chronisch ziekenforfait 151 138 -14 2 7 6 153 145 -8
Ouderdomsforfait 44 13 -31 726 704 -22 770 717 -53
Specifieke uitgaven 553 667 114 533 514 -19 1.087 1.182 95
Vermenigvuldigingsfactor 164 242 77 256 248 -8 420 489 69
Overige kosten 377 393 16 277 241 -35 654 634 -20
Totaal BU voor drempel 4.099 5.950 1.851 3.250 3.331 82 7.348 9.281 1.933
Drempel 2.789 4.131 1.342 1.668 1.696 28 4.457 5.827 1.370
Totaal aftrek BU 1.310 1.819 509 1.581 1.635 54 2.891 3.454 563
idem budgettair 480 674 194 288 305 17 768 979 211
Aftrek BU oud
Standaardziektekostenpremi 2.526 4.207 1.681 1.444 1.607 163 3.969 5.813 1.844
es
Arbeidsongeschiktheidsfor 283 291 8 12 10 -2 295 301 6
fait
Chronisch ziekenforfait 36 267 230 2 5 3 38 271 234
Ouderdomsforfait 44 13 -31 726 704 -22 770 717 -53
Specifieke uitgaven 553 667 114 533 514 -19 1.087 1.182 95
Overige kosten 377 393 16 277 241 -35 654 634 -20
Totaal BU voor drempel 3.820 5.838 2.018 2.993 3.081 88 6.813 8.919 2.106
Drempel 2.789 4.131 1.342 1.668 1.696 28 4.457 5.827 1.370
BU na drempel 1.032 1.707 675 1.325 1.385 60 2.357 3.092 735
Vermenigvuldigingsfactor 156 245 88 388 385 -3 544 630 85
Totaal aftrek BU 1.188 1.951 764 1.713 1.770 57 2.901 3.721 820
idem budgettair 435 724 289 310 328 18 745 1.052 307
Verschil in aftrek 122 -132 -255 -132 -135 -3 -10 -267 -257
Verschil budgettair (-/- = 46 -50 -95 -23 -23 -1 23 -73 -96
besparing)
Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid