Sterke fasering en stringent internationaal klimaatbeleid essentieel voor maatschappelijk rendement van windenergie op zee
Voor de aanleg van circa 30 windparken op de Noordzee met een totaalvermogen van 6000 Megawatt in 2020, waarmee ongeveer 15% van de verwachte elektriciteitsconsumptie in Nederland op dat moment kan worden opgewekt, gaan in alle onderzochte varianten de maatschappelijke kosten uit boven de baten. Bij een sterke fasering van de aanleg in de tijd, waarbij diezelfde 6000 MW in 2030 is geplaatst, kunnen de kosten en baten van windenergie op zee wel redelijk in balans worden gebracht. Voorwaarde is wel dat er tegelijkertijd ook sprake is van een stringent internationaal klimaatbeleid.
Dit concluderen het Centraal Planbureau (CPB) en het Energieonderzoek Centrum Nederland (ECN) in de vandaag verschenen studie Windenergie op de Noordzee: een maatschappelijke kosten-batenanalyse. De studie is uitgevoerd op verzoek van het Ministerie van Economische Zaken naar aanleiding van een motie van de Tweede-Kamerleden De Krom en Hessels in juni vorig jaar.
Fasering cruciaal
Een snelle en omvangrijke aanleg van windparken op zee zal met grote aanloopverliezen gepaard gaan. Op basis van de kosten en baten voor Nederland zou uitstel van aanleg in de rede liggen. Vanuit het oogpunt van Europese doelstellingen op het gebied van duurzame elektriciteit en om leereffecten te bereiken, is een strategie die zich richt op een zeer geleidelijke capaciteitsopbouw te overwegen. Spreiding van de aanleg van de windturbines over een langere periode verbetert de rentabiliteit aanzienlijk. Ook kan dan flexibel worden ingespeeld op belangrijke onzekerheden rond het klimaatbeleid, op structurele aanbodontwikkelingen op de wereldenergiemarkt en op technologische ontwikkelingen van windenergie op zee. Bovendien kan de toekomst meer zicht bieden op de effecten voor de natuur. Deze lijken op basis van de beschikbare informatie niet groot, maar er is nog geen ervaring opgedaan met de aanleg van een groot aantal windparken op de Noordzee.
Investeringen in windenergie op zee zullen leereffecten met zich meebrengen die vervolgens kunnen leiden tot kostendalingen. Afstemming met andere Europese landen ligt in de rede. Voor de ontwikkeling van die kennis is echter geen grootschalige snelle capaciteitsopbouw noodzakelijk.
Internationaal klimaatbeleid
Bij de productie van windenergie komt, in tegenstelling tot bij conventionele elektriciteitsopwekking (kolen- en gascentrales) geen koolstofdioxide (CO2) vrij. Sinds 1 januari bestaat er een internationaal systeem van verhandelbare emissierechten van CO2. Daarbij zijn emissieplafonds vastgesteld voor diverse sectoren in de deelnemende landen. Ook voor de elektriciteitssector is een zogenaamd CO2-plafond bepaald. Door het aanleggen van windparken op zee zal de vraag naar CO2-rechten afnemen. De winst van het plaatsen van windturbines zit dan in het uitsparen van de aanschaf van CO2-rechten of in de verdringing van andere maatregelen om CO2 te besparen. Niet in minder CO2-uitstoot, want die wordt uitsluitend bepaald door het emissieplafond van het handelssysteem.
Bij een stringent klimaatbeleid met lage emissieplafonds zullen de prijzen van de CO2-emissierechten in de tijd toenemen, waardoor ook de baten van windenergie op zee zullen toenemen.
Ontwikkelingen op de energiemarkt
Een stringent internationaal klimaatbeleid - via bijvoorbeeld CO2-emissiehandel - is een noodzakelijke voorwaarde om wind op zee maatschappelijk rendabel te maken. Uit de analyse komt naar voren dat de ontwikkeling van de wereldmarktprijs van olie (en daarmee ook de gas- en elektriciteitsprijs) alléén onvoldoende perspectief biedt om de kosten en baten van windenergie op zee binnen enkele decennia in balans te brengen.
De hoge olieprijs van dit moment is geen goede indicator voor de structurele olieprijs voor de lange termijn. De sterk gestegen prijzen zullen op de langere termijn de vraag naar olie doen afnemen en tegelijkertijd zullen oliemaatschappijen meer investeren in de ontwikkeling van nieuwe bronnen buiten het OPEC-gebied. De olieprijs zal daarmee op de lange termijn dalen. In het verleden heeft de olieprijs ook sterk gefluctueerd, onder meer door internationale spanningen. Deze sterke fluctuaties hangen samen met de beperkte aanpassingen van zowel het aanbod als de vraag op de korte termijn.
Op de lange termijn wordt de olieprijs vooral bepaald door de ontwikkeling van de wereldwijde vraag, de machtspositie van de OPEC en de marginale kosten van de winning van olie uit conventionele en niet-conventionele bronnen in niet-OPEC landen, zoals bijvoorbeeld de teerzanden in Canada. Zowel aan de vraag- als aan de aanbodzijde is sprake van onzekerheden. Analyses van de OESO, het Internationale Energie Agentschap (IEA) en het CPB wijzen in de richting van een structurele olieprijs op de lange termijn van over de komende decennia gemiddeld 25 tot 35 dollar Scenario's met wat hogere structurele olieprijzen zijn echter niet uit te sluiten. Aangezien in de basisvarianten gerekend is met een olieprijs van 23-28 dollar per vat, zijn verschillende gevoeligheidsanalyses uitgevoerd.
Het zogenaamde 'break-even point', de hoogte van de gemiddelde olieprijs in de komende decennia waarbij de kosten van windenergie op zee opwegen tegen de baten, ligt in een situatie zonder een stringent klimaatbeleid zodanig hoog, dat niet aannemelijk is dat hoge olieprijzen alléén voldoende kunnen zijn om kosten en baten in balans te brengen. Voor een projectalternatief waar 6000 MW windenergie op zee gereed komt in 2020 ligt deze 'break-even prijs' tussen de 60 en 70 dollar per vat. In een variant met een gunstiger mix van duurzame elektriciteitsbronnen met een totaal equivalent van 6000 MW in 2020 (waarvan ca 4000 MW windenergie op zee) ligt het 'break-even point' nog altijd tussen 45 en 48 dollar per vat. Indien de gemiddelde reële olieprijzen de komende decennia wél boven deze niveaus zouden liggen, dan zou windenergie op zee bedrijfseconomisch rendabel zijn. In dat geval is geen overheidssubsidie nodig.
Dollarkoers
Berekeningen voor deze kosten-batenanalyse (KBA) luiden in euro's, aangezien de euro de valuta is waarin de investeringen in windenergie op zee zullen worden gedaan. De olieprijs, die van groot belang is voor de rentabiliteit van deze investeringen, wordt echter altijd uitgedrukt in dollars per vat. Dat maakt de dollarkoers van invloed op de uitkomsten van deze KBA.
Bij de ramingen van de structurele olieprijzen voor de komende decennia is gewerkt met de in 2004 gepubliceerde CPB-energiescenario's, die uitgaan van een gemiddelde verhouding van de dollar en de euro van 1:1. Ook in de KBA Windenergie op zee is gerekend met deze wisselkoers bij de vertaling van de (dollar) olieprijzen naar (euro) gas- en elektriciteitsprijzen. Indien wordt uitgegaan van de huidige dollarkoers van ca 1,20 dollar voor één euro, dan zouden de 'break-even points' nog hoger liggen.
Windenergie op zee op bij stringent internationaal klimaatbeleid vanaf 2025 bedrijfseconomisch rendabel
In een scenario met een stringent klimaatbeleid zal de ontwikkeling van windenergie op zee in de periode vanaf ongeveer 2025 bedrijfseconomisch rendabel kunnen worden. De kosten van elektriciteitsopwekking uit conventionele bronnen stijgen dan in de tijd, omdat hiervoor steeds duurdere emissierechten moeten worden aangekocht, terwijl de investerings- en onderhoudskosten van windenergie op zee zullen dalen door verwachte leereffecten van deze nieuwe technologie. In dat geval zullen bedrijfseconomische afwegingen energieproducenten aanzetten tot investeringen in windenergie op zee (en andere duurzame technologieën) en is een overheidssubsidie niet nodig. Als de olieprijzen structureel hoger zijn dan nu geraamd, wordt wind op zee eerder bedrijfseconomisch rendabel.
De meeste andere duurzame technologieën voor elektriciteitsopwekking, waaronder het veel toegepaste meestoken van biomassa in kolencentrales, blijken bij de in de analyse gedane aannames minder rendabel dan windenergie op zee.
Als windenergie op zee rendabel zou worden, is het wel zaak oog te hebben voor mededingingsvraagstukken. De kosten van wind op zee verschillen tussen de locaties. Het veilen van schaarse rechten van locaties lijkt de meest aangewezen route om in die situatie overwinsten van elektriciteitsproducenten af te romen. Tot die tijd zou als instrument het verlenen van concessies met een beperkte looptijd in combinatie met een subsidie een mogelijkheid zijn.
De reservecapaciteit lijkt geen knelpunt
Omdat het niet altijd waait, of omdat het soms te hard waait, moet bij wind op zee een zekere hoeveelheid aan conventionele capaciteit achter de hand worden gehouden om een bepaald niveau van leveringszekerheid te garanderen. Uit de analyse blijkt dat de kosten voor het aanhouden van reservecapaciteit niet meer bedragen dan circa 6% van de totale investerings- en onderhoudskosten van windenergie op zee. De reservecapaciteit lijkt zo bezien geen knelpunt voor verdere ontwikkeling.
De Bijzondere CPB Publicatie Windenergie op de Noordzee: een maatschappelijke kosten-batenanalyse, ISBN 90-5833-232-2, is te bestellen bij:
Bibliotheek Centraal Planbureau
Postbus 80510
2508 GM Den Haag
Telefax: 070-3383350
e-mail: bibliotheek@cpb.nl
Prijs: 15,- euro
De volledige publicatie is tevens (gratis) beschikbaar als PDF-bestand op de website van het CPB (www.cpb.nl).
In de CPB Nieuwsbrief van september 2005, die morgen, dinsdag 20 september 2005 verschijnt, staat een sterk verkorte samenvatting van de kosten-batenanalyse.
CENTRAAL PLANBUREAU
Inlichtingen bij: Annemiek Verrips (tel: 070-3383493), of Jacqueline Timmerhuis (tel: 070-3383477)
Centraal Planbureau