Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap
Verschil maken
Herijking cultuurnotasystematiek
September 2005
1
Inleiding
In de Cultuurnota 2005-2008 en al eerder in de beleidsnota Meer dan de Som, heb ik aangegeven dat er
alle aanleiding is de cultuurnotasystematiek kritisch tegen het licht te houden. Die behoefte wordt door
de cultuursector gedeeld, zo heb ik gemerkt. Ook leden van de Tweede Kamer hebben bij de
behandeling van de cultuurnota kanttekeningen geplaatst bij de huidige systematiek. Daarom heb ik de
herijking van de cultuurnotasystematiek tot inzet gemaakt van een debat met de sector, de andere
overheden en de Kamer.
Met het oog op dat debat heb ik in januari 2005 de cultuursector en de bestuurlijke partners in een
brief uitgenodigd hun licht te laten schijnen over de volgende drie vragen:
- Welke rol zou de rijksoverheid moeten spelen bij de subsidieverlening in de culturele sector?
- Welke elementen van de systematiek zouden moeten worden behouden?
- Welke onderdelen moeten beter en hoe zou dat kunnen?
Ruim dertig instellingen, medebestuurders en andere geïnteresseerden hebben gereageerd. De
inzendingen zijn te lezen op www.cultuurnota.nl. In aanvulling op de schriftelijke reacties heb ik over
deze vragen een vijftal rondetafelgesprekken gevoerd met een dwarsdoorsnede uit de cultuursector.
Daarnaast heeft de Raad voor Cultuur drie debatten georganiseerd met vertegenwoordigers uit de
culturele sector, waarvan verslag is gedaan in een publicatie onder de titel De fletsmatigheid van een
imploderend systeem. Ook in de sector zelf zijn debatten georganiseerd, onder andere door de fondsen.
Dit maakt het mogelijk om niet alleen de contouren van een nieuwe systematiek te schetsen maar ook
een uitgewerkt voorstel in debat te brengen en aan de Kamer voor te leggen.
De reacties en commentaren geven een verre van eensluidend antwoord op de bovengenoemde
vragen. Daarvoor verschillen ze te veel in de analyse en meer nog in de voorgestelde verbeteringen.
Het zou alleen al door de veelheid aan onderwerpen, te ver voeren hier op alle bijdragen in te gaan.
Deze brief gaat dan ook over de conclusies die ik aan die bijdragen verbind.
Een ontzielde procedure
Het kunstenplan en later de cultuurnotasystematiek waren vanaf het begin bedoeld om de artistieke
dynamiek in het culturele leven te faciliteren. De gedachte achter de cultuurnotasystematiek was en is
simpel. Door de subsidies aan culturele instellingen niet jaarlijks, maar steeds voor vier jaar toe te
kennen, konden twee vliegen in een klap worden geslagen: enerzijds kon meer continuïteit worden
geboden aan de instellingen; anderzijds maakte de vierjarige cyclus het ook mogelijk de subsidies ter
discussie te stellen en opnieuw te verdelen. Het oude systeem van jaarlijkse subsidies leidde immers in
de praktijk juist tot onbeweeglijkheid. Aan de procedure werd tevens een beleidsdocument gekoppeld,
de cultuurnota, waarin de bewindspersoon de hoofdlijnen van het cultuurbeleid voor de volgende vier
jaren beschrijft. De nota diende tevens als beleidskader voor de te nemen subsidiebeslissingen. Tot slot
werd met de systematiek ook beoogd de transparantie van het overheidshandelen te vergroten, door
zowel de overheid als de instellingen als het ware te dwingen hun beleid te verwoorden en te
verantwoorden.
Inmiddels zijn er vijf ronden geweest waarin volgens deze systematiek is gewerkt, waarvan de eerste
onder de naam kunstenplan. De systematiek heeft in de loop der tijd een eigen dynamiek ontwikkeld en
daarover valt het volgende op te merken.
---
Systematiek steeds meer opgetuigd
De systematiek is steeds meer opgetuigd. Vrijwel alle door het Rijk gesubsidieerde culturele
instellingen zijn onder de werkingssfeer van de systematiek gebracht; in de procedure wordt geen
onderscheid gemaakt naar type instelling. De procedure is bovendien steeds langer geworden. Ten
opzichte van de eerste cultuurnotaronde (1992) zijn er bijgekomen: een vooradvies van de Raad voor
Cultuur, sectoranalyses, cultuurprofielen van andere overheden, een uitgangspuntennota,
convenantoverleggen en zogenaamde zienswijzegesprekken met instellingen. Tot slot is het aantal
aanvragen meer dan verdubbeld.
Dichtgetimmerd en gesloten
Door het sterk toegenomen aantal aanvragen en door de steeds hogere eisen die aan de zorgvuldigheid
van de procedure en de rechtsbescherming van burgers worden gesteld, heeft de systematiek zich
ontwikkeld tot een hoge graad van (beheersmatige) rationaliteit. Er is nauwelijks een speld tussen te
krijgen. De prijs die voor deze soliditeit betaald moet worden is dat niemand er meer goed bij kan. Voor
stakeholders en medebestuurders is het lastig om er invloed op uit te oefenen. De systematiek wordt
als `dichtgetimmerd' en `gesloten' ervaren.
Niet het goede debat
Het politieke debat over het cultuurbeleid is versmald tot de vraag of aan deze of gene instelling wel
voldoende subsidie is verleend én of met het stellen van die vraag wel voldoende recht wordt gedaan
aan het adagium van Thorbecke. Het `instellingengedoe' wordt algemeen als bizar en gênant ervaren,
terwijl het cultuurpolitieke debat nauwelijks van de grond komt.
Alles door één deur
Of het nu gaat om fondsen, musea, orkesten, theatergezelschappen of muziekensembles, alle
instellingen worden in dezelfde procedure en op dezelfde wijze behandeld. Het is alsof alle instellingen
door één deur moeten, die eens in de vier jaar open gaat. Het is enorm dringen: iedereen wil erin,
niemand wil eruit. Wie zich toegang heeft verschaft, heeft in zijn beleving de top van de
subsidiepiramide bereikt. Wie de toegang wordt geweigerd of er zelfs wordt uitgezet, lijdt vaak
reputatieschade.
Meer continuïteit dan dynamiek
Al het gedrang leidt weliswaar tot in- en uitstroom van instellingen, maar deze is budgettair
betrekkelijk bescheiden. In de Cultuurnota 2005-2008 ontvingen 77 instellingen voor het eerst subsidie
en van 67 instellingen werd de subsidie beëindigd. Budgettair was met de wisseling van de wacht 2,5
procent van het cultuurnotabudget gemoeid. Als daarbij ook de subsidieverhogingen en verlagingen in
de beschouwing worden betrokken, waarmee eveneens 2,5 procent van het budget is gemoeid, dan
luidt de conclusie dat in de bestemming van 95 procent van het cultuurnotabudget in deze ronde niets
is veranderd. Het is een nogal zware procedure met relatief bescheiden budgettaire verschuivingen.
Gebrek aan selectiviteit en versnippering
Er komen elke ronde opnieuw meer instellingen in de cultuurnota dan eruit gaan. Dat heeft bij
sommigen de vraag opgeroepen of de veel geroemde diversiteit van het culturele leven van ons land
niet is doorgeschoten naar versnippering: te veel instellingen die met te weinig subsidie elkaar
verdringen op een steeds kleinere markt. Er worden geen scherpe keuzen gemaakt, terwijl stijgende
kosten dat wel noodzakelijk maken. Sommigen wijten dit aan de oordeelsvorming en samenstelling van
---
adviescommissies die volgens het principe van de verdelende rechtvaardigheid nauwelijks tot het
maken van scherpe keuzen in staat zijn. Het aantal instellingen met een vierjarige subsidie is sinds
1992 verdubbeld.
Overleg met andere overheden: veel papier, weinig bewegingsruimte
Het overleg met de andere overheden is veel intensiever geworden. Desondanks zijn veelgehoorde
klachten dat weinig met de cultuurprofielen wordt gedaan en dat het overleg over de subsidiëring van
instellingen weinig voorstelt omdat er nauwelijks mogelijkheden zijn van het raadsadvies af te wijken.
Samenvattend kun je stellen dat de cultuurnotasystematiek als beheersinstrument ruimschoots
voldoet, maar als beleidsinstrument is verschrompeld tot een verbureaucratiseerde en ontzielde
procedure. Het politieke gesprek gaat nog slechts over de vraag of voldoende recht wordt gedaan aan
Thorbecke. Het inhoudelijke gesprek met de sector wordt gevoerd via juridische procedures. Het
bestuurlijke gesprek wordt gefrustreerd door hoge en niet waargemaakte verwachtingen over de
cultuurprofielen. Het antwoord daarop kan alleen maar zijn dat er weer ruimte komt voor bezieling en
betrokkenheid. Hier moet het verschil gemaakt worden.
Inzet
Met het oog op bovenstaande zie ik voor de toekomst de volgende uitgangspunten:
1. Een nieuw evenwicht tussen cultuur en politiek. Cultuur verdient een stevige plek op de
politieke agenda, niet op het niveau van individuele instellingssubsidies maar op de
hoofdlijnen van beleid. Daarom zal de cultuurnota voortaan een beleidsnota zijn en worden
losgekoppeld van de aanvraagprocedure.
2. Het subsidiegebouw wordt gekanteld. Van een systeem dat een verticale `subsidiecarrière'
uitlokt, met de cultuurnota als hoogst bereikbare, naar een systematiek die recht doet aan
het unieke en verscheiden karakter van het culturele leven en een reëel perspectief biedt
aan de verschillende vormen van artistieke dynamiek binnen de culturele sector. Daarom
wordt differentiatie aangebracht in de wijze van beoordelen en subsidiëren van culturele
instellingen. De fondsen krijgen in het bijzonder meer mogelijkheden om naast projecten
ook meerjarige subsidies (tot maximaal vier jaar) toe te kennen en daarmee maatwerk te
realiseren.
3. Een nieuw samenspel tussen de bewindspersoon van OCW en partners. Stakeholders en
medebestuurders moeten samenhangend kunnen opereren op het te voeren cultuurbeleid.
De Raad voor Cultuur wordt anders ingericht om de beleidsadvisering te versterken. Het
overleg met de andere overheden krijgt een inhoudelijke in plaats van een procedurele
inzet.
1. Een nieuw evenwicht tussen cultuur en politiek
De overheid moet in het cultuurbeleid waar mogelijk ruimte scheppen, vertrouwen schenken en
afstand houden, en waar nodig betrokken zijn, zelf keuzen maken en zijn verantwoordelijkheid nemen.
Er is dus een domein waarin vooral artistieke en professionele overwegingen bepalend zijn en een
domein waarbij de overheid als verantwoordelijk voor een bloeiend cultureel leven naast artistieke ook
beleidsmatige en politieke overwegingen in het geding moet kunnen brengen. Ten opzichte van de
huidige situatie betekent dit dat de overheid in het ene geval een stap achteruit doet, in het andere
geval juist een stap vooruit. Een scherper onderscheid tussen beide domeinen moet tegengaan dat
sommige instellingen worden opgezadeld met beleidsmatige ambities die eigenlijk voor hen niet
---
relevant zouden moeten zijn, terwijl in andere gevallen scherpe keuzen worden ontlopen die eigenlijk
wel moeten worden gemaakt.
Een actievere cultuurpolitiek betekent niet dat de overheid met allerhande regels en voorschriften aan
de touwtjes van de instellingen trekt. Het betekent wel dat de overheid ruimte heeft zelf initiatieven te
nemen; dat de overheid ruimte heeft om adviezen vanuit haar bestelverantwoordelijkheid te wegen en
ernaar te handelen; en dat de overheid ruimte heeft om subsidies voor specifieke doelen te verstrekken
(programmatische subsidies).
Thorbecke revisited
Wie een actievere cultuurpolitiek wil, stuit als vanzelf op wat het adagium van Thorbecke is gaan
heten: de overheid is geen oordelaar van kunst, maar laat dit oordeel over aan onafhankelijke
deskundigen. Dat de overheid geen oordeel heeft over de inhoud van kunstwerken, is onomstreden,
maar in de praktijk van het cultuurbeleid heeft het adagium een veel bredere strekking gekregen dan
enkel het eerbiedigen van de artistieke vrijheid. Het Thorbecke-adagium lijkt inmiddels van toepassing
op elk oordeel dat in het cultuurbeleid wordt geveld, ook over instellingen waar de artistieke vrijheid
helemaal niet in het geding is, zoals de ondersteunende instellingen. Bovendien verstomt achter de
brede rug van Thorbecke het cultuurdebat.
Het is goed dat de overheid in zaken van cultuur terughoudendheid betracht, maar het moet niet leiden
tot politieke onthouding. De overheid moet artistiek-inhoudelijk gesproken wel neutraal zijn, maar niet
afzijdig. Daarom is het beter de autonomie van artistieke expressie als grondslag te nemen, omdat dit
scherper omschrijft waar het om te doen is en meer ruimte biedt aan het maken van politieke keuzen.
Daar komt bij dat die autonomie niet alleen verdedigd moet worden tegen een te grote
staatsbemoeienis, maar ook tegen andere, maatschappelijke krachten die de artistieke vrijheid in
gevaar kunnen brengen.
De cultuurnota als koersdocument
De cultuurnota is het document waarin het cultuurbeleid wordt herijkt en wordt vastgelegd voor de
volgende vier jaren. Wat het debat echter niet heeft bevorderd is dat de cultuurnota is gekoppeld aan
de besluitvorming over de subsidieaanvragen. De cultuurnota heeft hierdoor het karakter van een
samenhangende motivering van honderden subsidiebeslissingen. Dat heeft onbedoeld tot het
misverstand geleid, dat het cultuurbeleid samenvalt met instellingenbeleid en dat het er slechts op
aankomt beleidsprioriteiten telkens te vertalen in (steeds nieuwe) instructies aan de instellingen.
Bovendien bepalen subsidiebesluiten nu te zeer het debat. Als zou het volkshuisvestingsbeleid niets
anders zijn dan het verstrekken van huursubsidies.
Om het debat over het cultuurbeleid beter tot zijn recht te laten komen, wordt de cultuurnota een
beleidsdocument en losgemaakt van de aanvraagprocedure voor instellingssubsidies. De
instellingssubsidies worden samengevat en gemotiveerd in een zogenaamd subsidieplan. Volgens de
Wet op het specifiek cultuurbeleid geeft de cultuurnota een beschrijving van de hoofdlijnen van het
cultuurbeleid van het Rijk alsmede van de te verwachten belangrijke ontwikkelingen die van invloed
zijn op het culturele leven in Nederland (artikel 3, derde lid). De hoofdlijnen hebben onder meer
betrekking op beleidsmatige prioriteiten en de vertaling ervan in programma's en op de verdeling van
middelen over sectoren en thema's.
Belangrijk voordeel van deze werkwijze is dat de cultuurnota gekoppeld kan worden aan de
zittingsperiode van een kabinet en niet aan een aanvraagprocedure die een vast, vierjaarlijks ritme
kent dat niet synchroon hoeft te lopen met de wisseling van kabinet. Dat de asynchroniteit in de
---
praktijk nogal eens knelde, blijkt uit het feit dat de cultuurnota slechts in één geval heeft geleid tot het
soort document dat de wetgever heeft bedoeld, namelijk de cultuurnota Investeren in cultuur (1992).
In de andere gevallen was het belangrijkste beleidsdocument niet de cultuurnota maar de
uitgangspuntenbrief, zoals Cultuur als confrontatie (1999 ) of een separate beleidsnota Meer dan de
som (2003).
De cultuurnota en de aanvraagprocedure houden beleidsinhoudelijk wel verband met elkaar. Het
mooiste is indien de cultuurnota verschijnt voordat de aanvraagprocedure begint. De cultuurnota
bevat dan ook het kader aan de hand waarvan aanvragen worden beoordeeld. Is dat onverhoopt niet
het geval, dan zal het beoordelingskader in een apart document worden vastgelegd.
Decentralisatie
In het verleden is er wel voor gepleit de verdeling van alle subsidies aan culturele instellingen buiten de
ministeriële verantwoordelijkheid te brengen en over te dragen aan hetzij de andere overheden, hetzij
een of meer zelfstandige bestuursorganen. Ik ben met vele anderen van beide opties geen voorstander.
Verdergaande territoriale decentralisatie is niet nodig, omdat het cultuurbeleid al in belangrijke mate
is gedecentraliseerd. Het aandeel van het Rijk in de cultuursubsidies is minder dan een derde. Het is
ook niet wenselijk omdat de zorg voor een hoogwaardig, divers en landelijk gespreid patroon van
culturele voorzieningen een landelijke regie vereist.
Er is op zichzelf niets tegen functionele decentralisatie. Twintig procent van het cultuurnotabudget
wordt immers nu al door de fondsen verdeeld. Maar het buiten de ministeriële verantwoordelijkheid
brengen van alle of vrijwel alle subsidiebeslissingen, zoals dat bijvoorbeeld in Groot-Brittannië het
geval is, voorkomt weliswaar `instellingengedoe', maar leidt tegelijkertijd tot zo'n afstand van de
politiek dat het cultuurbeleid juist verder zou marginaliseren. Er is nog een bezwaar. Juist omdat de
andere overheden zo'n grote rol spelen in het cultuurbeleid, moeten zij als direct belanghebbenden in
de gelegenheid zijn invloed uit te oefenen op de besluitvorming over culturele voorzieningen die voor de
lokale en regionale infrastructuur van wezenlijk belang zijn. Dat is niet goed mogelijk als de
beslissingen uitsluitend aan onafhankelijke derden zijn overgedragen.
Samenvattend stel ik daarom voor:
- de cultuurnota los te maken uit de procedure voor de behandeling van subsidieaanvragen;
- de cultuurnota terug te brengen tot waarvoor hij bedoeld is: de hoofdlijnen van het
cultuurbeleid van het kabinet en de inzet van middelen daarvoor; de subsidies van instellingen
en de motivering daarvan vormen het zogenaamde subsidieplan;
- betrokkenen meer invloed te laten uitoefenen op de inhoud ervan: de agenda wordt mede door
de professionals en medebestuurders bepaald; dat betekent meer overleg en debat en minder
rapporten, nota's en profielen.
2. Het subsidiegebouw gekanteld
Afgezien van de fondsen vindt financiering door het Rijk nu vrijwel geheel via de
cultuurnotasystematiek plaats. Daardoor ontstaat een eenzijdige en ongezond grote oriëntatie op dat
ene, allesbepalende subsidiebesluit. De lange en omslachtige procedure en de onzekerheid die deze
schept, werken voor instellingen bijna verlammend. De massaliteit van de aanvragen in combinatie
met onvoldoende selectiviteit heeft tot gevolg dat de spoeling steeds dunner wordt, dat veel instellingen
niet kunnen voldoen aan de subsidieverplichtingen, dat aan de andere kant ook veel instellingen voor
spek en bonen aan de procedure meedoen en dat het systeem onvoldoende artistieke uitdaging biedt.
---
Doordat er nu een gat is tussen de veelal projectmatige ondersteuning door fondsen en de zekerheid
van vierjarige subsidies bij het Rijk lokt de huidige systematiek uit tot het volgen van een
`subsidiecarrière', zonder dat hier in artistiek en bedrijfsmatig opzicht altijd een solide basis voor is. Ik
wil voorkomen dat instellingen meedingen in een aanvraagprocedure die voor hen te zwaar is en die
hen opzadelt met allerhande bureaucratische eisen en voorwaarden die goed beschouwd voor hen
irrelevant zijn. Voor dit soort initiatieven is een realistischer perspectief nodig.
Ook moet scherper worden gemarkeerd bij welke subsidiebeslissingen naast artistieke ook
beleidsmatige overwegingen een rol spelen. Dat zijn overwegingen die betrekking hebben op de functie
die instellingen vervullen of geacht worden te vervullen in het bestel, de landelijke en/of regionale
culturele infrastructuur en de internationale positionering. Deze beleidsmatige beslissingen moeten
door de bewindspersoon zelf worden genomen die daarvoor dan ook volledig verantwoordelijk is. Zo
kan de politiek zich daarover uitspreken en kunnen ook de andere overheden die het aangaat, daarop
invloed uitoefenen. Beslissingen die los staan van deze overwegingen kunnen beter door de fondsen
worden genomen.
Het systeem moet hiervoor als het ware worden gekanteld: niet een verticale subsidiecarrière, met aan
de top de cultuurnotasubsidie, maar een breed, horizontaal palet aan passende arrangementen. In de
nieuwe benadering is niet de duur en status van een subsidie van doorslaggevend belang, maar de
vraag welk arrangement de instellingen het beste toerust. Het gaat om ondersteuning die een
realistisch perspectief biedt en past bij de aard van de (artistieke) activiteiten, die onnodige
administratieve en beleidsmatige lasten voorkomt en die de politieke discussie reserveert voor die
instellingen waar dat op landelijk niveau beleidsmatig relevant is.
Voor de subsidiesystematiek betekent dit het volgende:
· Meer differentiatie in de rijkssubsidies. Er komt straks meer ruimte voor programmasubsidies,
de fondsen krijgen een eigen beoordeling. Een aantal categorieën instellingen wordt voortaan
beoordeeld door middel van bestelvisitaties. De vierjarige rijkssubsidies richten zich op een
kern instellingen die om beleidsmatige redenen direct onder de ministeriële
verantwoordelijkheid dienen te vallen.
· Meer differentiatie in subsidies van de fondsen. Zij krijgen de mogelijkheid om net als het
ministerie subsidie te verstrekken voor een periode van maximaal vier jaar. De
aanvraagprocedures bij fondsen vinden aanzienlijk frequenter plaats en subsidie-eisen zijn
minder zwaar dan bij het ministerie, terwijl financiële steun voor artistieke ontwikkeling voor
meerdere jaren mogelijk is.
Het subsidieplan
Subsidie aan instellingen die behoren tot de landelijke culturele infrastructuur in de verschillende
sectoren en waarbij dus bij de beoordeling náást (artistieke) kwaliteit ook beleidsmatige overwegingen
over de positie in het culturele bestel een rol spelen, blijft onder ministeriële verantwoordelijkheid.
Voor de subsidieverlening aan cultuurinstellingen waarin andere overheden financieel deelnemen,
houdt het Rijk bovendien directe verantwoordelijkheid om met andere overheden bestuurlijk overleg te
kunnen voeren over deze culturele voorzieningen.
De aanvraagprocedure blijft eens per vier jaar. De Raad voor Cultuur beoordeelt de kwaliteit van de
performance en de plannen van de aanvragers en geeft advies. Op de rol van de raad kom ik hierna
terug. Het gaat na `loskoppeling' van de overige categorieën uit de huidige systematiek om beduidend
minder instellingen dan nu.
---
Elke bewindspersoon zal, mede gevoed door sectoranalyses, vaststellen wat gerekend wordt tot het
domein van de directe beleidsverantwoordelijkheid en wat tot het domein van de fondsen.
Aan instellingen in het subsidieplan worden hoge eisen gesteld, ook ten aanzien van cultural
governance1. Naast rijkssubsidie is ook de werving van andere inkomsten een voorwaarde is
(bijvoorbeeld verkoop, sponsoring, bijdrage gemeenten of provincies).
Bestelvisitaties
Er is in de discussie gepleit voor het uitzonderen van een categorie `boegbeelden', met een langjarig
subsidieperspectief. Hoe begrijpelijk ook, ben ik er desondanks geen voorstander van dat een aantal
instellingen op kwalitatieve gronden een `hors concours' categorie vormt. Het is eenvoudigweg niet
uitvoerbaar, omdat er geen scherpe criteria zijn aan de hand waarvan kan worden vastgesteld wie tot
deze categorie gerekend moet worden. Vaak kan nog wel worden beargumenteerd waarom een
bepaalde instelling tot die categorie behoort, veel lastiger is het te beargumenteren waarom dat voor
de volgende dan niet geldt. Wat ik wél uit de discussie overneem, is dat er binnen de
subsidiearrangementen van het Rijk ruimte moet zijn voor verschillende benaderingen van categorieën
instellingen. Dat moet dan wel gebeuren op functionele gronden en op basis van een scherp te maken
afbakening.
Er zijn instellingen die een zodanige positie in het culturele bestel vervullen, dat ze alleen goed te
beoordelen zijn in samenhang met instellingen die eenzelfde positie hebben. Keer op keer is gebleken
dat de beoordeling van deze instellingen in het huidige systeem te weinig aandacht krijgt. Voor deze
instellingen dient een andere en bredere toets ten aanzien van hun prestaties plaats te vinden. In
plaats van de vierjaarlijkse aanvraagprocedure zal voor deze instellingen een periodieke bestelvisitatie
plaatsvinden. Voor deze instellingen geldt dat zij een langjarig subsidieperspectief krijgen. De hoogte
van de subsidie wordt eens per vier jaar vastgesteld.
Voor deze benadering komen drie groepen instellingen in aanmerking:
· De sectorinstituten, die samen de ondersteunende infrastructuur van het culturele leven
vormen. Vooruitlopend op de herijking van de gehele systematiek is bij de uitvoering van de
Cultuurnota 2005-2008 een herstructurering van de ondersteuningsstructuur in gang gezet.
Ondersteunende besteltaken moeten vanaf uiterlijk 2009 worden uitgevoerd door één instituut
per sector, met een onafhankelijke positie ten opzichte van de sector.
· De symfonieorkesten en de twee landelijke operavoorzieningen. Samen vormen deze
instellingen het landelijke bestel voor klassieke muziek en opera. Zo kan de Nederlandse
Opera alleen produceren dankzij de subsidieverplichting aan de randstadorkesten om jaarlijks
een productie te begeleiden. Datzelfde geldt voor de samenwerking tussen de Nationale
Reisopera en de regionale orkesten. De ervaringen met de laatste grote `orkestenoperatie' in
2001, waaruit Holland Symfonia is voortgekomen, leren dat een herstructurering de
besluitvormingstermijn van de vierjarige cyclus ver overschrijdt en dat veranderingen vrijwel
altijd gevolgen hebben voor het bestel als geheel.
· De beheerfunctie van musea die een rijkscollectie beheren of een collectie voor het behoud
waarvan de Staat verantwoordelijkheid heeft genomen. Hiervoor zijn beheerovereenkomsten
afgesloten met een lange looptijd. De Inspectie oefent toezicht uit op het beheer. Het beheer
van deze collecties vergt langlopende subsidiëring. Aanvullend wil ik ook voor andere museale
investeringen die de termijn van vier jaar overstijgen kijken naar langlopend
1 De Handleiding Cultural Governance geldt hiervoor als leidraad.
---
subsidieperspectief. Het gaat daarbij om de afschrijvingen voor gebouw, technische
installaties en de vaste presentatie. De uitwerking van deze voornemens wil ik koppelen aan de
herijking van het museale bestel en het daaruit volgende nieuwe museale beleid.
Programma's
Naast exploitatiesubsidies om het beleidsplan uit te voeren kunnen programmasubsidies worden
verstrekt- op basis van specifieke beleidsdoelen. Deze subsidies worden ingezet om specifieke en
concrete beleidsdoelen te bereiken, bijvoorbeeld activiteiten op het gebied van educatie, culturele
diversiteit, cultuur en economie. Instellingen kunnen daar dan vrij op intekenen. Dat is stimulerender
dan het ongedifferentieerd opleggen van allerlei `politieke' eisen aan instellingen. Dergelijke
programma´s kunnen samen met andere partijen worden opgezet en gefinancierd, zoals andere
departementen, gemeenten en provincies, maar ook bijvoorbeeld met private fondsen of bedrijven.
Subsidies door de fondsen
Fondsen staan dicht op de artistieke praktijk en kunnen flexibel inspelen op artistieke ontwikkelingen
en innovatie, risico's nemen en snel opereren. Zij kunnen straks een brede variatie aan subsidies
verstrekken, van persoongerichte beurzen en stipendia, eenmalige projecten tot meerjarige subsidies
met een maximum van vier jaar. Aanvraagrondes vinden meerdere malen per jaar plaats. Aan
fondssubsidies hoeven minder eisen en voorwaarden te worden verbonden dan aan subsidies door het
ministerie. Daar waar dat nu niet het geval is, zal worden ingezet op een vereenvoudiging van de
aanvraagprocedure, de werkwijze en de regelingen van de fondsen.
In de praktijk zal dit tot gevolg hebben dat een groot aantal kleine initiatieven in de podiumkunsten niet
langer bij het ministerie hoeft aan te vragen en dus ook niet langer hoeft te voldoen aan de daar
geldende zware eisen, voorwaarden en procedures. De herziene systematiek zal juist deze initiatieven
beter kunnen ondersteunen. De financiële middelen die daarmee zijn gemoeid zullen worden
overgeheveld naar de podiumkunstfondsen. Die verdeling wordt niet nu gemaakt maar bij de
vaststelling van de cultuurnota door het betreffende kabinet. Om evenwel de gedachten te kunnen
bepalen zou het kunnen gaan om de subsidies aan 100 á 150 podiumkunstinstellingen. Daarmee is een
bedrag gemoeid van circa 10 procent van het thans beschikbare budget voor de podiumkunsten. Dat
omvat in ieder geval subsidies aan podia en regionale festivals, waarbij de rol van het Rijk beperkt is tot
een aanvulling op bijdragen van provincies en gemeenten.
Meer kansen
Wanneer er straks voor instellingen meer opties zijn voor financiering, kan de eenzijdige
afhankelijkheid van de huidige systematiek worden doorbroken.
Er zijn ook andere manieren, bijvoorbeeld door geldstromen te verleggen naar professionals die op het
snijvlak van aanbod en vraag opereren. Culturele instellingen en kunstenaars zijn op die manier niet
afhankelijk van het oordeel van adviescommissies, maar van de kwalitatieve keuzen van spitsspelers in
het veld. Dat schept een andere dynamiek en versterkt de positie van (jonge) makers, terwijl
tegelijkertijd versnippering en onnodige institutionalisering wordt voorkomen. Dit gebeurt nu al bij de
productiehuizen in de podiumkunsten en presentatie-instellingen in de beeldende kunst. Samen met de
andere overheden wil ik de positie van deze instellingen verder versterken. De instellingen beschikken
straks over een eigen budget en worden zodanig gesubsidieerd dat kunstenaars daar zonder eigen geld
naar toe kunnen komen. Dit biedt ruimte om meer bezig te zijn met de artistieke ontwikkeling en
minder met het enkele keren per jaar bij elkaar schrapen van fondsmiddelen voor het in stand houden
---
van een organisatie. De artistieke leiding is in handen van gezaghebbende personen met een duidelijke
artistieke visie, deze functies zijn tijdelijk.
Ook bij de fondsen dient naast de adviescommissies meer ruimte te komen voor eigenzinnige keuzen
door bijvoorbeeld intendanten.
3. Een nieuw samenspel
Om het nieuwe systeem optimaal te laten werken, is een goed samenspel tussen het Rijk en een aantal
belangrijke partners cruciaal. Dit zijn de fondsen, die een grotere rol krijgen bij de uitvoering van het
beleid, de Raad voor Cultuur, die een andere taak krijgt en de andere overheden, als belangrijke
financiers.
Fondsen
Fondsen hebben een geheel eigen positie binnen het cultuurbestel. Het zijn de enige instellingen die
namens het Rijk subsidies kunnen verstrekken aan instellingen en kunstenaars. Als zodanig vallen ze
ook onder de Algemene wet bestuursrecht. Aanvragers kunnen dan ook bezwaar en beroep aantekenen
tegen beslissingen van een fonds.
In het verleden zijn cultuurfondsen opgericht om subsidiebeslissingen met een relatief simpel karakter
op een eenvoudigere en efficiëntere wijze te kunnen afdoen. Het gaat daarbij in eerste instantie vooral
om incidentele subsidiëring van projecten en subsidies aan kunstenaars. Door het hiervoor beschreven
voornemen om fondsen ook de mogelijkheid te geven vierjarige projectsubsidies te verstrekken,
verandert hun belang relatief. Te verwachten valt dat de aandacht voor hun functioneren daardoor ook
zal toenemen. In de verhouding minister-fonds is het van groot belang dat de eerste de volle
(ministeriële) verantwoordelijkheid kan nemen. Het instrumentarium hoeft daarvoor niet te worden
uitgebreid; de bestaande middelen voldoen. Wel zal hier voldoende aandacht aan moeten worden
gegeven. De cultuurnota zal daarbij een belangrijke plaats innemen in haar rol van koersdocument. In
de nieuwe situatie zullen de fondsen meer dan nu het geval is op bovensectorale prioriteiten moeten
kunnen worden aangestuurd. In dat verband kunnen de fondsen ook optreden als uitvoerder van
bijvoorbeeld programmasubsidies of kunnen (delen van ) fondsbudgetten aan specifieke doelen worden
gekoppeld.
Het subsidieperspectief van de fondsen is meerjarig. Om toezicht op de kwaliteit van het functioneren
van de fondsen te verbeteren zal een visitatiesysteem worden ontworpen dat daar voldoende
zekerheden voor inbouwt. Beoordeling van de fondsen zal plaatsvinden op basis van vierjaarlijkse
(internationale) visitatie.
De Raad voor Cultuur
Voor het cultuurbeleid is een kritisch, gezaghebbend en onafhankelijk adviesorgaan als de Raad voor
Cultuur onontbeerlijk. Onafhankelijk van zowel het veld als het ministerie. Dat is geen gemakkelijke
rol. Er is enerzijds druk vanuit de sector om stevig op te komen voor de belangen van de sector als die
dreigen te worden geschaad, zoals bij bezuinigingen. Er is anderzijds druk vanuit de overheid om
rekening te houden met de beleidsmatige prioriteiten op straffe van het niet opvolgen van adviezen en
verlies aan beleidsrelevantie. Het verwijt te gouvernementeel te zijn of te veel een belangenbehartiger
ligt altijd op de loer. De vraag is of de huidige inrichting en organisatie van de raad het bereiken van die
kritische, onafhankelijke en gezaghebbende positie in de weg zit.
10
De Raad voor Cultuur heeft een drieledige taak: advisering over beleid, instellingen en uitvoering. Bij
de fusie van de verschillende adviesraden op het terrein van de cultuur in 1995 is ervoor gekozen deze
taken bij elkaar te houden. Het volgen en beoordelen van een groot aantal instellingen is echter een
heel andere activiteit dan beleidsadvisering. In de uitnodigingsbrief is de vraag gesteld of de
uitoefening van de ene taak die van de andere in de weg zit. Uit de reacties blijkt dat de Raad voor
Cultuur volgens velen tot nu toe niet in staat is gebleken tot een integrale visie op het cultuurbeleid. Hij
functioneert meer als kwaliteitsinspecteur dan als (strategisch) beleidsadviseur. Sommigen pleiten er
daarom voor beide adviesfuncties uit elkaar te trekken en onder te brengen bij twee verschillende
instanties: een adviesorgaan voor het beleid en een inspectie. Daarnaast is ook gepleit voor het
scheiden van de beoordeling van de artistieke kwaliteit van instellingen en de advisering over de hoogte
van de subsidie.
Op basis van alle reacties kom ik tot het volgende. Ik ben er voorstander van de taken beleidsadvisering
en instellingsadvisering duidelijker te scheiden, maar acht het niet verstandig beide functies in twee
afzonderlijke organisaties onder te brengen. Ontkoppeling van verschillende adviesniveaus gaat
gepaard met verlies aan verticale samenhang. De kwaliteitsbeoordeling op instellingsniveau levert
informatie en inzichten op die onontbeerlijk zijn voor de beleidsadvisering en voorkomt dat
beleidsadviezen los komen te staan van de culturele praktijk.
De prioriteiten die de raad stelt, zullen altijd in het licht van de beschikbare middelen moeten worden
afgewogen. Het is dan ook belangrijk dat de advisering in relatie staat tot een financieel kader. Op het
niveau van de instellingen is de inhoudelijke argumentatie waarop een advies over de benodigde
subsidie gebaseerd is van belang. Het antwoord op de vraag wat een goede prijs-kwaliteit verhouding
is, moet zijn gestoeld op een professionele beoordeling van de financiële positie van een instelling en de
kwaliteit van de bedrijfsvoering. Het geadviseerde subsidiebedrag moet dus gebaseerd zijn op de vraag
`wat is daar voor nodig?' en dus niet op de vraag `wat hebben we ervoor over?'. Dit zal worden
uitgewerkt.
Zowel adviezen over bredere beleidsthema's als adviezen over instellingen moeten autonoom, los van
nauwe betrokkenheid bij een bepaalde sector en in politieke onafhankelijkheid, tot stand komen. Ik stel
daarom een scherpere functionele scheiding in de organisatie en werkwijze van de Raad voor Cultuur
voor tussen beleidsadvisering en instellingsadvisering, in die zin dat een compacte, niet naar sector
ingerichte raad primair functioneert als beleidsadviseur voor strategische, conceptuele vraagstukken
en de beoordeling op instellings- en sectorniveau is ondergebracht in onder de raad ressorterende
commissies, die preadviseren aan de raad. De voorzitters van de commissies zijn daar mee niet meer
lid van de raad.
Dit voorstel moet worden gezien in het verlengde van het veranderingsproces van de raad zoals dat
naar aanleiding van de evaluatie van de vorige cultuurnota in 2001 is ingezet. Toen werd vastgesteld
dat met een raad van 25 leden die zeer uiteenlopende aandachtsgebieden representeren de integrale
advisering onvoldoende uit de verf komt. Als remedie is gekozen voor het verkleinen van de raad tot ten
hoogste 15 leden (inclusief de voorzitter). Raadsleden moeten generalisten zijn die de integraliteit van
de advisering bewaken. In samenhang daarmee is het uitgangspunt dat (alleen) raadsleden voorzitter
van commissies (kunnen) zijn, komen te vervallen. De Tweede Kamer heeft al met deze maatregelen
ingestemd.
Tot 1 januari 2005 gold een overgangsperiode waarin de raad uit een voorzitter en 18 overige leden
bestond. Daarbij is een profiel voor de leden gehanteerd dat nog is gebaseerd op de aandachtsgebieden
van de raad. Ook werden de commissies nog voorgezeten door raadsleden.
---
Inmiddels is per 1 januari jl. het aantal raadsleden in overeenstemming gebracht met het wettelijke
maximum, maar de inhoudelijke vernieuwing moet nog haar beslag krijgen.
Om te beginnen wil ik het ingezette veranderingsproces afronden door de Raad voor Cultuur niet langer
sectorgewijs in te richten. Om meer garantie te hebben dat de raad adviseert over beleidsprioriteiten
en goed in staat is tot cultuurpolitieke advisering wil ik mensen in de raad die in staat zijn het
cultuurbeleid te bezien in relatie tot bredere maatschappelijke ontwikkelingen in plaats van
overwegend sectorale ontwikkelingen.
Een kleine raad, bestaande uit 7 of 9 generalisten, houdt zich primair bezig met cultuurpolitieke en
(boven)sectorale beleidsadvisering. Onder de raad ressorteren commissies die zich bezighouden met
sectorale onderwerpen en de beoordeling van de kwaliteit van beleidsplannen van culturele
instellingen en hun functioneren. Leden van de raad zijn niet langer voorzitter van een commissie. De
raad adviseert over culturele instellingen op basis van preadviezen van de commissies. Doordat
raadsleden niet betrokken zijn bij de kwaliteitsbeoordeling van de instellingen en bovendien
generalisten in plaats van sectordeskundigen zijn, kan er een gezonde "botsing" ontstaan tussen de
oordelen van de commissies en de opvattingen van de raad. De raad maakt een afweging tussen de
verschillende instellingen op basis van een integrale visie op het cultuurbeleid.
Een dergelijke raad is mijns inziens beter in staat tot strategische advisering en advisering op
hoofdlijnen waaraan in de nieuwe cultuurnotasystematiek nog meer behoefte zal zijn. Overigens zal
door de verdere fondsvorming de behoefte aan instellingsadvisering afnemen, waardoor als vanzelf al
een verschuiving zal optreden in de verhouding tussen beleid- en instellingsadvisering. Hiermee wordt
ook tegemoet gekomen aan de wens om in de toekomst meer strategische beleidsadviezen uit te
brengen en daarmee een groter accent te leggen op de beginfase van de beleidsontwikkeling.
Relatie met andere overheden
Gemeenten, provincies en Rijk zijn traditioneel partners bij het stimuleren van een bloeiend cultureel
klimaat. Met hen heb ik dan ook overleg gevoerd over deze wijzigingen in het cultuurnotastelstel. Ik
heb vastgesteld dat ook de bestuurlijke samenwerking binnen de cultuurnotasystematiek op een aantal
punten kan worden verbeterd. Bij elke cultuurnota worden afspraken gemaakt die voortvloeien uit de
gezamenlijk gevoelde verantwoordelijkheid voor de culturele infrastructuur. Samen met de andere
overheden streef ik naar een doelmatig en constructief overleg, dat is ontdaan van bureaucratische
procedures en gericht op structurele samenwerking en samenhangende besluitvorming van de
verschillende bestuurslagen.
Nu de cultuurnota een andere positie krijgt en wordt losgemaakt van subsidiebesluiten, zal in het
overleg met de andere overheden en de bestuurlijke afspraken die daaruit voortvloeien onderscheid
worden gemaakt tussen afspraken over de hoofdlijnen van het beleid enerzijds en de uitvoering van
programma's en het toekennen van subsidies anderzijds. Zo zal de bestuurlijke samenwerking in een
drieslag vorm kunnen krijgen.
(1) Voor de kabinetsvoornemens over de hoofdlijnen van het beleid, die hun weerslag vinden in de
cultuurnota, zal in het bestuurlijk overleg met het Interprovinciaal Overleg (IPO) en de Vereniging
Nederlandse Gemeenten (VNG) een inhoudelijke afstemming plaatsvinden.
Voorafgaand aan iedere cultuurnota zal een gefundeerde analyse worden gemaakt waarin de culturele
sector zowel vanuit de invalshoek van de afzonderlijke sectoren als vanuit het voorzieningenniveau in
regionaal en landelijk perspectief wordt belicht. Met IPO en VNG vindt nader overleg plaats over de
invulling. Ik denk daarbij aan het verstrekken van een gezamenlijke opdracht aan een ad hoc
commissie onder auspiciën van de Raad voor Cultuur. Op basis van deze analyse worden met IPO en
VNG vervolgens afspraken gemaakt over de beleidsmatige consequenties hiervan voor de invulling van
12
de cultuurnota, in het bijzonder over gezamenlijke programma's en inhoudelijke prioriteiten zoals die
hun vertaling vinden in de opdracht aan de fondsen en het subsidieplan. Dit overleg in samenhang met
de gezamenlijke opdracht voor een verkenning draagt er aan bij dat de landelijke infrastructuur mede
wordt bezien vanuit een regionaal perspectief.
(2) Over de kaders en realisering van het subsidieplan en de concrete invulling van de
cultuurconvenanten vindt overleg plaats met steden en provincies. Dit overleg zal zich richten op de
positie van instellingen die op basis van hun positie in het bestel vierjarige subsidies ontvangen van het
Rijk, maar tegelijkertijd van belang zijn voor het regionale en stedelijke voorzieningenniveau.
(3) Voor de totstandkoming van gemeenschappelijke programma's vindt primair bestuurlijk overleg
plaats met IPO en VNG. Dit overleg heeft betrekking op de gemeenschappelijke beleidsdoelstellingen
en op de uitvoeringsstructuur. In geval van gemeenschappelijke financiering, zoals het Actieplan
Cultuurbereik wordt voor een tripartiete (Rijk, provincies en gemeenten) aansturing gekozen. Met IPO
en VNG heb ik afgesproken de mogelijkheden hiertoe verder te verkennen, vooral in het domein van het
cultuurbereik en de programmeringssubsidies voor podiumkunsten en festivals.
Bovengenoemde afspraken zullen hun uitwerking vinden in aanpassing van het Algemeen Kader
Cultuurconvenanten.
Administratieve lasten
De huidige cultuurnotasystematiek lijkt van een verrassende eenvoud. Tot de eenvoud behoort dat alle
instellingen de procedure gelijk doorlopen, ongeacht of het gaat om een fonds, een museum, een
ondersteunende instelling, een productiehuis of een orkest. Voor die eenvoud moet een echter
behoorlijke prijs worden betaald, zo is gebleken. Van de aanvragen doet veertig procent voor het eerst,
maar vergeefs een beroep op subsidie. Vanuit een oogpunt van dynamiek zijn nieuwkomers welkom,
maar gelet op de aard van de cultuurnota (hoge kwaliteit, duurzaamheid en nationaal belang) is dit een
hoog percentage dat het systeem te veel belast. Bovendien is de procedure in verhouding tot de periode
waarvoor subsidie wordt verstrekt lang: twee jaar voorbereiding voor een cyclus van vier jaar. In twee
jaar tijd wordt veel op papier gezet wat niet altijd even adequaat wordt benut: profielen,
sectoranalyses, beleidsplannen. Dat is onwenselijk en niet langer houdbaar.
De conclusie is dan ook dat een vorm van differentiatie nodig is, waaruit een aanzienlijke vermindering
van administratieve lasten moet voortvloeien. De indeling in verschillende categorieën beoordeling en
subsidie voor verschillende aanvragers vergroot de efficiency en transparantie van de systematiek.
Door scherper te omschrijven welke instellingen een aanvraag kunnen indienen voor de vierjaarlijkse
subsidies bij het ministerie van OCW drukt dit het relatief grote aantal nieuwe aanvragers dat vergeefs
een beroep doet op subsidie. Dat ontlast instellingen van het schrijven van beleidsplannen, de Raad
voor Cultuur in de advisering en het ministerie in het slaan van afwijzende beschikkingen en juridische
procedures.
Aanvraagprocedures bij de fondsen zijn eenvoudiger, vooral omdat de besluitvormingsprocessen bij
fondsen veel sneller zijn. Aanvragers weten binnen een paar maanden waar ze aan toe zijn en zijn er
aanzienlijk vaker mogelijkheden om (opnieuw) een aanvraag te doen dan eens in de vier jaar.
Voor instellingen met een langjarig subsidieperspectief zal het accent verschuiven van het opstellen
van vierjaarlijkse beleidsplannen naar beoordeling via visitatie. Die beoordeling zal indringender zijn
en naast het artistiek inhoudelijke oordeel, ook gericht zijn op de bedrijfsvoering. Daar staat tegenover
dat niet elke vier jaar het voortbestaan ter discussie staat.
13
Hoe verder
Na behandeling van de voorstellen in deze nota in de Tweede Kamer kan de uitwerking van de
definitieve besluiten ter hand worden genomen.
De werving van leden voor de Raad voor Cultuur met de herziene taakstelling en samenstelling zal
spoedig van start gaan, omdat de zittingstermijn van de huidige leden per 1 januari 2006 afloopt.
Met de fondsen zal ik overleg voeren over onder meer de nieuwe taken met betrekking tot de
meerjarige subsidies en de relaties met de andere overheden. Dit betreft vooral de fondsen op het
terrein van de podiumkunsten. Een procedure voor de vormgeving van de visitaties van de fondsen en
andere instellingen die daarvoor in aanmerking komen, zal worden uitgewerkt en te zijner tijd aan de
Kamer worden voorgelegd. Met IPO en VNG zal ik zoals eerder aangekondigd de mogelijkheden voor
een gezamenlijk programma ter bevordering van de programmering van podia en regionale festivals
nader verkennen. Ook zal het Algemeen Kader Cultuurconvenanten worden aangepast.
Tot slot zal ik nagaan welke consequenties de voorgenomen besluiten hebben voor de Wet op het
specifiek cultuurbeleid. Mogelijk kan dit leiden tot een wijziging van de wet, waarbij vereenvoudiging
de inzet is.
Alle uitwerkingen moeten gereed zijn vóór aanvang van de volgende aanvraagprocedure in 2007.
14
Bijlagen
Statistieken II
Reacties op de uitnodigingsbrief III
Uitnodigingsbrief aan instellingen VI
---
Statistieken
Vier perioden vergeleken (in aantallen)
aanvragen toewijzingen tevergeefse pogingen uitstromers
1.000
800
600
400
200
0
93 - 96 97 - 00 01 - 04 05 - 08
Toelichting:
* De grafiek geeft per periode het totale aantal aanvragen weer, én de verdeling
naar aantal toewijzingen, tevergeefse pogingen en uitstromers.
- Toewijzingen: instellingen - bestaand en nieuw - die subsidie krijgen.
- Tevergeefse pogingen: nieuwe aanvragers, die geen subsidie krijgen.
- Uitstromers: instellingen die aan het eind van de vorige periode subsidie
kregen, maar in de nieuwe periode geen subsidie krijgen.
Verdeling over instellingen
in aantal in bedrag
50
40
taal 30
tona 20
v
% 10
0
0 - 100 100 - 250 - 500 - 1.000 - > 5.000
250 500 1.000 5.000
subsidie per instelling (x 1.000)
Toelichting:
"Veel instellingen ontvangen samen weinig subsidie, weinig instellingen
ontvangen samen veel subsidie".
* Leesvoorbeeld:
- Bij 0 - 100: 33% van de instellingen ontvangt minder dan 100.000
subsidie; tezamen ontvangen zij 2% van het cultuurnotabudget.
- Bij > 5.000: 4% van de instellingen ontvangt meer dan 5 miljoen
subsidie; tezamen ontvangen zij 45% van het cultuurnotabudget.
- Bij > 1.000 - dat is 1.000 - 5.000 gecombineerd met > 5.000 - :
17% van de instellingen ontvangt meer dan 1 miljoen subsidie;
tezamen ontvangen zij 80% van het cultuurnotabudget.
* Periode: 2005 - 2008.
* Musea: bedragen zijn exclusief kosten huisvesting.
---
Reacties op de uitnodigingsbrief
Hieronder treft u een overzicht aan van de ruim dertig instellingen, medebestuurders en andere
geïnteresseerden die hebben gereageerd op de uitnodigingsbrief en globale samenvatting van hun
reactie. In deze samenvatting worden de belangrijkste onderwerpen besproken die in de inzendingen
aan de orde zijn gesteld. De volledige reacties zijn te lezen op www.cultuurnota.nl.
Inzendingen
Boer& Croon; Contactorgaan van Nederlandse Orkesten (CNO); CodArts - De Hedendaagse Opera);
Cultuurnetwerk Nederland; Directie Overleg Dans (DOD); De Federatie van Werkgeversverenigingen in
de Cultuur (FC); Federatie Filmbelangen; Festival Boulevard; FNV KIEM; Fonds voor
Podiumprogrammering en Marketing (FPPM); Gemeente Den Haag; Gemeente Haarlem; Gemeente
Helmond; Gemeente Leiden; Gemeente Rotterdam; Gemeente Tilburg; Gemeente Utrecht; Hans van
Maanen; Interprovinciaal Overleg (IPO); Kunst en cultuur pensioen en verzekering; Kunsten '92;
Landsdeel Oost-Nederland; Nederlands Literair Productie en Vertalingen Fonds; Provincie Brabant en
de steden Breda, Eindhoven, Helmond, 's-Hertogenbosch en Tilburg; het Noordelijk Overleg Cultuur, de
provincies Drenthe, Fryslân en Groningen en de steden Groningen en Leeuwarden; Provincie Utrecht;
Provincie Zeeland; Toneelgroep Oostpool; Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG); Vereniging
van Nederlandse Theatergezelschappen en -producenten (VNT); Vereniging van Openbare Bibliotheken
(VOB); Vereniging van Rijksgesubsidieerde Musea (VRM); Vereniging van Schouwburg- en
Concertgebouwdirecties (VSCD); Werkgevers Kunst en Cultuur (WKC)
Rol van de rijksoverheid in de culturele sector
De rol van de rijksoverheid wordt als zeer belangrijk ervaren, maar kan wel transparanter en
doorzichtiger worden vormgegeven. Het Rijk is verantwoordelijk voor spreiding van functies en het
bieden van een goede culturele infrastructuur, zo stellen onder meer de provincie Brabant /
Brabantstad en de provincie Zeeland. Daarnaast is het ontwikkelen van de hoofdlijnen van
cultuurbeleid van groot belang en het stimuleren van de ontwikkeling van en educatie over kunst en
cultuur. De gemeente Leiden ziet ook de integratie van cultuur en andere beleidsterreinen als
rijkstaak.
Differentiatie
In nagenoeg alle reacties klinkt de roep om meer differentiatie in de systematiek. Bijna unaniem is de
constatering dat huidige systematiek, waarin alle instellingen gelijktijdig volgens dezelfde procedure
worden beoordeeld, niet meer voldoet. Zoals de Federatie Filmbelangen stelt: "de kunstensector
ontleent juist zijn kracht aan het verschil tussen de monniken en hun kappen".
Wat betreft differentiatie worden verschillende aspecten genoemd. Zo wordt door onder meer de DOD
en de gemeente Den Haag gepleit voor differentiatie in de duur van de subsidieverlening. Er worden
verschillende looptijden voorgesteld, 2 jaar voor nieuwkomers, 4 jaar voor "bewezen" instellingen en
langere termijnen voor instellingen met een spilfunctie. FNV KIEM stelt voor maatwerk toe te passen in
de samenstelling van de subsidie (een generiek en een projectmatig deel). Een andere vorm van
differentiatie die wordt genoemd, bijvoorbeeld door Kunst en cultuur pensioen en verzekering, is het
niet meer gelijktijdig behandelen van alle sectoren. Nationale instellingen met een spilfunctie in het
cultuurbestel worden in veel reacties als uitzondering opgevoerd. Voor deze categorie worden onder
meer door de gemeente Tilburg langere looptijden en andere beoordelingen voorgesteld.
De musea kennen een langlopende beheersovereenkomst die zich moeilijk verhoudt met de huidige
systematiek, zo stelt onder meer de VRM.
---
Beoordeling
In de inzendingen is ook de beoordeling een belangrijk onderwerp van discussie. Hierbij komen zowel
de criteria van beoordeling als de beoordelaar zelf aan de orde.
Professionalisering is een thema dat in enkele reacties aandacht krijgt. Zo benadrukken de VRM en
Kunst en Cultuur Pensioen en Verzekering het belang van Cultureel Ondernemerschap en de
bijbehorende eisen die aan instellingen worden gesteld. Overigens kleeft daar ook een risico aan, zoals
de VOB en Cultuurnetwerk Nederland opmerken. De waarde van kunst en cultuur is niet altijd uit te
drukken in gegevens zoals bezoekcijfers. Ook wordt gewaarschuwd voor het korten van instellingen die
positieve resultaten behalen door goed ondernemerschap.
Een groot deel van de inzenders noemen bedrijfsvoering als te beoordelen aspect. De meningen over
wie dit moet beoordelen zijn echter wel verdeeld: aan de ene kant is bijvoorbeeld de VNT van mening
dat de Raad voor Cultuur hiervoor beter toegerust moet worden, in andere reacties, zoals die van de
WKC, wordt gesteld dat de Raad voor Cultuur zich dient te beperken tot zijn oorspronkelijke taak van
artistiek-inhoudelijke beoordelaar van instellingen.
In meerdere reacties wordt visitatie, al dan niet internationaal, gezien als een goede manier om vooral
de grote instellingen in de cultuurnota te beoordelen. De vergelijking met het visitatiesysteen in het
hoger onderwijs wordt hierin ook gemaakt.
Rol van de Raad voor Cultuur
In de reacties worden twee verschillende rollen onderscheiden, die van beleidsadviseur en die van
kwaliteitsbeoordelaar. De kritiek op het functioneren van de Raad voor Cultuur in deze rollen is niet
eenduidig. Zo stellen veel gemeenten en provincies dat de regionale belangen door de Raad
onvoldoende worden meegewogen. De gemeente Utrecht is van mening dat de Raad zich afzijdig zou
moeten houden van financiële voorstellen. Verschillende inzenders, zoals Kunsten '92 en Toneelgroep
Oostpool geven aan dat de Raad voor Cultuur zich zou moeten opstellen als onafhankelijk adviesorgaan
en gevraagd en ongevraagd moet adviseren over alle aspecten van kunst en cultuur. De Raad dient ook
een eigen lange termijnvisie te ontwikkelen.
De sectoranalyses die door de Raad voor Cultuur worden opgesteld verdienen volgens het CNO, de FC
en de VNG een prominente plaats in de beleidscyclus voor de input voor de positiebepaling van de
sectoren en het ontwikkelen van beleid.
Rol van de fondsen
Enkele inzenders, onder wie de gemeente Haarlem en het FPPM, constateren dat de fondsen nu in
dezelfde systematiek en op dezelfde wijze als andere instellingen worden beoordeeld door de Raad voor
Cultuur. Omdat de fondsen (als Zelfstandige Bestuursorganen) een andere positie in het cultuurbestel
innemen dan culturele instellingen dienen zij ook op andere gronden beoordeeld te worden.
In een aantal reacties wordt gevraagd om een herdefiniëring van de fondstaken. De gemeente Utrecht
pleit voor het plaatsen van kleine projectmatig producerende instellingen bij de fondsen, daar
tegenover staat de VNG die juist tegen deze overheveling adviseert.
De provincies Drenthe (namens het Noordelijk Overleg Cultuur) en Utrecht zien een grotere rol
weggelegd voor de fondsen mits er goede afspraken worden gemaakt tussen de overheden onderling en
het rijk en de fondsen. Festival Boulevard kiest een andere weg: als de fondsen een kleinere rol spelen
kan de financiële ruimte die daarmee wordt gecreëerd worden ingezet voor innovatie van de
podiumkunsten door de inzet van R&D.
IV
Politiek debat
Verscheidene inzenders, zoals de gemeente Rotterdam en Hans van Maanen geven aan dat het
politieke debat moet gaan over de betekenis van kunst en cultuur in de samenleving. Niet zozeer de
instellingen maar het bredere kader van het cultuurbeleid moet in de politiek bediscussieerd worden.
Het landsdeel Oost-Nederland benadrukt dat de politieke inmenging een zaak is van de
volksvertegenwoordiging, maar dat een juiste systematiek kan zorgen voor een debat over inhoud en
spreiding van de infrastructuur en niet over individuele instellingen.
De andere overheden
De gemeenten en provincies, IPO en VNG stellen nagenoeg allemaal dat de culturele sector in
Nederland is gebaat bij tripartiete samenwerking, al kan die op verschillende punten wel verbeterd
worden. De samenwerking tussen de overheden leidt in ieder geval wel tot een stevige verankering van
instellingen in die regio waar meerdere overheden belang aan hechten. Daarnaast biedt het een
sterkere financiële basis in de regio waardoor een completere infrastructuur kan worden gerealiseerd,
zo stellen de bestuurlijke partners in Brabantstad. De totstandkoming van gezamenlijk beleid is echter
in de ogen van bijvoorbeeld de gemeente Haarlem wel complex.
In een aantal van de reacties wordt benadrukt dat de cultuurprofielen een belangrijkere rol zouden
moeten spelen bij de totstandkoming van beleid. IPO, de meeste provincies en gemeenten en
bijvoorbeeld ook Toneelgroep Oostpool zien deze profielen als uitgangspunten voor Rijksbeleid. Er
wordt echter ook gepleit voor het laten vallen van de cultuurprofielen om de procedure te
vereenvoudigen, bijvoorbeeld door de gemeente Rotterdam. De gemeente Den Haag stelt voor het
cultuurprofiel te vervangen door een korte schets van stad of regio op cultuurgebied.
Zoals hierboven al gesteld is een groot aantal inzenders van mening dat het regionale belang van een
instelling door de Raad voor Cultuur niet altijd wordt onderkend. Oplossingen hiervoor worden
gevonden in rechtstreeks overleg tussen de Raad voor Cultuur en de decentrale adviesorganen, of het
overhevelen van budget naar de regio's, zoals de provincie Utrecht voorstelt.
Overige onderwerpen
Bovengenoemde onderwerpen geven uiteraard maar een deel van de inhoud van de reacties weer.
Daarnaast is bijvoorbeeld een evolutionair systeem geschetst tegenover het huidige, revolutionaire
aanpak waarin eens per vier jaar alle opties open liggen. Zo pleiten de VNT en de VSCD voor een meer
procesmatig geordend, continue en flexibel systeem.
Bureau Boer en Croon kiest voor een heel andere aanpak van cultuursubsidiëring. Hierin wordt
voorgesteld een deel van de geldstroom te verleggen naar schouwburgdirecteuren om een andere
dynamiek te bewerkstelligen waarin meer kwaliteit wordt gegenereerd.
---
Uitnodigingsbrief Staatssecretaris Medy C. van der Laan aan diverse instellingen
Geachte heer/mevrouw,
Er is alle aanleiding om de wijze waarop de cultuursubsidies thans worden verdeeld, kritisch tegen het
licht te houden. Dit heb ik aangegeven in de Cultuurnota 2005-2008, maar ook al eerder in de beleids-
nota Meer dan de Som. Ik heb gemerkt dat die behoefte door anderen binnen de cultuursector wordt
gedeeld. Daarnaast zijn in de Kamer bij de behandeling van de cultuurnota kanttekeningen geplaatst
bij de huidige systematiek. Daarom maak ik het komende jaar de cultuurnotasystematiek tot inzet van
een debat met de cultuursector, de bestuurlijke partners, geïnteresseerde derden en uiteindelijk de
Tweede Kamer over de vraag hoe het beter kan.
Deze brief is een uitnodiging om een schriftelijke bijdrage te leveren ter voorbereiding van dat debat. In
het voorjaar breng ik als basis voor het te voeren debat een contourennota uit waarin ik aangeef langs
welke lijnen de systematiek naar mijn opvatting kan worden verbeterd. Die nota baseer ik mede op de
bijdragen die ik ontvang. In het najaar presenteer ik op basis van de resultaten van het debat concrete
voorstellen aan de Tweede Kamer.
De cultuurnota-systematiek
Het systeem van meerjarige, integrale besluitvorming vindt zijn oorsprong in de behoefte om enerzijds
de subsidieverdeling flexibel genoeg te laten zijn om de dynamiek in de culturele sector te kunnen
faciliteren en om anderzijds culturele instellingen meerjarige subsidiezekerheid te kunnen bieden. Die
combinatie van flexibiliteit en continuïteit is een verworvenheid van het systeem waaraan ik graag wil
vasthouden. Tot die verworvenheden reken ik ook de bijzondere rol van het artistiek-inhoudelijke
oordeel van deskundigen, de samenwerking met andere overheden en een blijvende politieke
betrokkenheid bij de inzet van cultuursubsidies.
Dat neemt niet weg dat de cultuurnotasystematiek ook aspecten en elementen kent die problematisch
en wellicht voor verbetering vatbaar zijn. Hieronder geef ik alvast een aantal overwegingen en vragen
die u mogelijk in uw bijdrage kunt betrekken.
Ongelijke monniken, gelijke kappen
Doet de systematiek wel voldoende recht aan de diversiteit binnen culturele sector? Alle aanvragen
worden gelijkelijk behandeld, ongeacht of het nu gaat om musea waarmee langjarige beheersovereen-
komsten zijn gesloten, om fondsen die zelf namens de overheid subsidies toekennen, om instellingen
die tot de ondersteuningsstructuur worden gerekend of om gezelschappen in de podiumkunsten waar
zo leert de praktijk de dynamiek het grootst is. Moet er meer differentiatie komen in de toekenning van
subsidies?
`Aftuigen' van de procedure
De procedure is in de loop der jaren steeds verder opgetuigd. Kwam de cultuurnota Investeren in
Cultuur (1992) nog tot stand op basis van een raadsadvies en een daaraan voorafgaande advies-
aanvraag, inmiddels zijn daarbij gekomen: een uitgangspuntenbrief met inrichtingseisen voor de
aanvragers, een vooradvies van de raad, sectoranalyses, convenantsbesprekingen en cultuurprofielen.
Indien daarbij rekening wordt gehouden met de juridische procedures, ontstaat een systeem waarin
VI
zoals ik bij een andere gelegenheid wel eens heb gezegd de zon nooit onder gaat. Kan de procedure
korter en eenvoudiger?
Flexibiliteit en integraliteit
De gelijktijdige behandeling van ruim 800 aanvragen legt een zware druk op het advies- en besluit-
vormingstraject. De gelijktijdigheid is bedoeld om het budget zo flexibel mogelijk te maken (alle
subsidies lopen immers tegelijk "af") en om alle aanvragen onderling te kunnen wegen (integraliteit).
Is deze maximale flexibiliteit en integraliteit in de praktijk niet een fictie gebleken? Anders gezegd:
moet alles op hetzelfde moment?
Het artistieke oordeel
Het artistieke oordeel van deskundigen speelt terecht een belangrijke rol bij de verdeling van subsidies.
Instellingen die artistiek niet aan de maat presteren, komen niet in aanmerking voor subsidie. Kwaliteit
is dus een noodzakelijke voorwaarde, maar is het ook een voldoende voorwaarde? Omdat er meer
kwaliteit dan geld is, moeten er keuzen gemaakt worden waarbij andere criteria een rol kunnen spelen:
plaats in het bestel, publieksbereik en regionale spreiding. De vraag is of die criteria een prominentere
en systematischer rol zouden moeten spelen in de beoordeling. Bijvoorbeeld hoe om te gaan met
instellingen die vanwege een voorbeeldig cultureel ondernemerschap veel eigen publieksinkomsten
hebben? Dienen zij minder of juist meer subsidie te ontvangen? Daarachter schuilt natuurlijk de meer
principiële vraag met welk doel de overheid cultuursubsidies verstrekt en hoe zich dat zou moeten
vertalen in criteria.
Mate van politieke interventie
De Raad van Europa heeft ooit over het Nederlandse systeem opgemerkt dat het een middenkoers
vaart als het gaat om de mate van politieke interventie. Het ene uiterste is een systeem waarin alle
keuzen op ruime afstand van de politiek worden gemaakt, het andere uiterste een systeem waarin de
politiek zelf de belangrijke beslissingen neemt, ook de artistieke. In het Nederlandse systeem spelen de
deskundigen een belangrijke adviesrol, terwijl een bewindspersoon voor die adviezen de politieke
verantwoordelijkheid neemt of er gemotiveerd van afwijkt. In de discussie speelt geregeld de vraag of
de politiek zich wel in de mate zoals thans gebeurt, zou moeten inlaten met de subsidies aan
instellingen. Ik heb al eerder aangegeven dat ik beide uitersten onwenselijk vind in de Nederlandse
context (te corporatistisch, resp. te etatistisch), maar hoe het spel op het `middenveld' zou moeten
worden gespeeld, beschouw ik als onderwerp van discussie.
Verhouding tussen fondsen en cultuurnota
Met het voorgaande hangt samen de vraag welke subsidiebeslissingen onder de directe ministeriele
verantwoordelijkheid moeten worden genomen en welke niet. Al een aanzienlijk deel van de
cultuursubsidies wordt verdeeld via de fondsen, dus op armlengte van de politiek. Dat geldt met name
in de podiumkunsten.
Samenwerking met andere overheden
Niet het Rijk maar de gemeenten zijn de grootste financier van de cultuur. Dat maakt afstemming van
het beleid met andere overheden wenselijk en noodzakelijk. Te meer ook omdat rijksgesubsidieerde
instellingen veelal een belangrijke rol spelen in een regionale infrastructuur. Dat roept de vraag op of
`regionale' instellingen niet alleen moeten worden beoordeeld op hun betekenis binnen de sector, maar
ook binnen de regio. Of, nog verder gaand, moeten de mogelijkheden van decentralisatie verder
VII
worden onderzocht? Zijn de argumenten voor de huidige verdeling van verantwoordelijkheden nog
steeds valide?
Rol en taken van de Raad voor Cultuur
De Raad voor Cultuur speelt in de procedure een dubbele rol: die van beleidsadviseur en van kwaliteits-
inspecteur. Bij de fusie van de verschillende cultuurraden is er bewust voor gekozen beide taken bij
elkaar te houden. De kwaliteitsbeoordeling op instellingenniveau levert kennis en informatie op die van
grote waarde is voor de beleidsadvisering en voorkomt dat beleidsadviezen los komen te staan van de
culturele praktijk. Daar staat tegenover dat het volgen en beoordelen van een groot aantal instellingen
een heel andere bedrijfsactiviteit is dan beleidsadvisering. Volgens sommigen bestaat het risico dat de
combinatie juist verhindert dat beide typen advisering goed uit de verf komen.
Vragen
Samenvattend zou ik het op prijs stellen als u in uw reactie de volgende drie vragen zou willen
beantwoorden:
· Welke rol zou de rijksoverheid moeten spelen bij de subsidieverlening in de culturele sector?
· Welke elementen van de cultuurnotasystematiek zouden moeten worden behouden?
· Welke onderdelen moeten beter en hoe zou dat kunnen?
Een discussie over de cultuurnotasystematiek is geen technische systeemdiscussie. Het is in de eerste
plaats een cultuurpolitieke discussie, omdat het gaat om de vraag hoe en met welk doel cultuur-
subsidies moeten worden verdeeld. Het antwoord op die vraag bepaalt hoe de subsidies in de toekomst
zullen worden verdeeld. Daarom verheug ik mij op een open en vruchtbaar debat.
De staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap
(mr. Medy C. van der Laan)
VIII