Tweede
voortgangsrapportage
IRO
Michiel van den Hauten
Krista Visscher
Leo Aarts
© Aarts De Jong Wilms Goudriaan Public Economics bv (APE)
Den Haag, augustus 2005
INHOUD
0 SAMENVATTING EN CONCLUSIES 3
0.1 Doelstelling en opzet van het onderzoek 3
0.2 Voorlopige resultaten van de IRO-regeling 5
0.3 Praktijkervaringen 6
0.4 De invloed van IRO op PRB en reguliere trajecten 8
0.5 Aandachtspunten voor beleid en uitvoering 8
1 INLEIDING EN ONDERZOEKSOPZET 11
1.1 Inleiding 11
1.2 Onderzoeksvragen 12
1.3 Onderzoeksopzet 13
1.4 Vervolg van de rapportage 14
2 VORMGEVING VAN DE IRO-REGELING 17
2.1 Inleiding 17
2.2 Kenmerken van de IRO-regeling 17
2.3 Fasen in het uitvoeringsproces 22
3 RESULTATEN VAN DE MONITOR 25
3.1 Inleiding 25
3.2 IRO-aanvragen in 2004-2005 25
3.3 Kenmerken van de IRO-cliënten 27
3.4 Inhoud van de IRO-trajecten 31
3.5 Kosten van IRO-trajecten 34
3.6 Plaatsing 38
3.7 Samenvatting en conclusie 40
4 RESULTATEN VAN DE PROCESEVALUATIE 43
4.1 Inleiding 43
4.2 Ervaringen met de IRO-regeling 44
4.3 Ervaringen met de uitvoering 52
4.4 Samenvatting en conclusie 66
5 INVLOED IRO OP PRB EN REGULIERE TRAJECTEN 69
5.1 Inleiding 69
5.2 IRO ten opzichte van het PRB 69
5.3 IRO ten opzichte van reguliere trajecten 74
5.4 Samenvatting en conclusie 77
6 SLOTBESCHOUWING 79
6.1 Inleiding 79
6.2 Gebruik, kosten en prestaties van de IRO 79
6.3 IRO in vergelijking met PRB en reguliere trajecten 80
6.4 Aandachtspunten voor beleid en uitvoering 82
BIJLAGE 1: RESPONDENTEN INTERVIEWS 85
BIJLAGE 2: DEELNEMERS EXPERTMEETING 87
BIJLAGE 3: KLANKBORDGROEP EN BEGELEIDINGSCOMMISSIE 89
BIJLAGE 4: ONDERDELEN IRO-REÏNTEGRATIEPLANNEN 91
BIJLAGE 5: SAMENVATTING EERSTE VOORGANGSRAPPORTAGE IRO 93
0 SAMENVATTING EN CONCLUSIES
0.1 Doelstelling en opzet van het onderzoek
De IRO-regeling
In 2004 is de Individuele Reïntegratie Overeenkomst (IRO) geïntrodu-
ceerd. De IRO-regeling geeft het UWV de mogelijkheid om voor cliënten
reïntegratietrajecten in te kopen waarin meer maatwerk te realiseren is
dan in trajecten uit de reguliere aanbestedingen.
De regeling is bedoeld voor WW'ers en arbeidsgehandicapten die zelf hun
reïntegratieplan willen schrijven en zelf een reïntegratiebedrijf willen kie-
zen. In vergelijking met de reguliere reïntegratietrajecten biedt de IRO cli-
enten meer keuzevrijheid en de reïntegratiebedrijven meer ruimte om
maatwerk te leveren. Om tevens de efficiënte besteding van publieke reïn-
tegratiemiddelen te bevorderen, zijn waarborgen in de regeling opgeno-
men in de vorm van gedeeltelijke resultaatfinanciering en een maximum-
tarief voor IRO-trajecten.
Het onderzoek
Het ministerie van SZW heeft APE opdracht gegeven de implementatie,
uitvoering en resultaten van de IRO-regeling te monitoren. Dit is de twee-
de voortgangsrapportage. De eerste voortgangsrapportage is december
2004 uitgebracht.
In beide rapportages staan twee vragen centraal:
1. Hoe is de implementatie van de IRO-regeling verlopen en hoe kunnen
eventuele knelpunten worden weggenomen?
2. Wat zijn de (voorlopige) resultaten van de IRO-regeling?
Voor het beantwoorden van de eerste vraag is een procesevaluatie uitge-
voerd. Daarin is de implementatie van de IRO-regeling door het UWV be-
schreven en zijn ervaringen van cliënten, reïntegratiebedrijven en UWV-
medewerkers met de uitvoering van de regeling geïnventariseerd.
Ape 3
Voor de tweede vraag zijn het gebruik, de kosten en de resultaten van de
IRO-trajecten gemonitord. Bij resultaten is gekeken naar de inhoud van
reïntegratieplannen, cliënttevredenheid en (voorlopige) plaatsingspercen-
tages. Vervolgens zijn de bevindingen vergeleken met reguliere trajecten
en het experiment met het persoonsgebonden reïntegratiebudget (PRB).
In het onderzoek zijn de volgende bronnen gebruikt:
UWV-registraties over gebruik, kosten en plaatsing (monitor);
Dossieronderzoek naar de inhoud van reïntegratieplannen (monitor en
procesevaluatie);
Een enquête onder cliënten die een IRO-traject zijn gestart (monitor en
procesevaluatie);
Interviews met UWV-medewerkers, reïntegratiebedrijven en cliënten-
organisaties (procesevaluatie);
Een expertmeeting met de belangrijkste stakeholders (procesevalua-
tie).
Dit onderzoek is uitgevoerd binnen een jaar nadat de IRO formeel van
kracht is geworden. Dat betekent dat een deel van de bevindingen een
voorlopig karakter heeft. Dit geldt in het bijzonder voor de berekende
plaatsingspercentages, maar ook voor aandachtspunten die betrokkenen
hebben aangedragen in de procesevaluatie. Bovendien hebben de onder-
zoeksbevindingen deels betrekking op de periode voordat de regeling van
kracht is geworden (14 juli 2004). Vooruitlopend op de formele regeling is
het UWV reeds begonnen met de uitvoering. De hierbij gebruikte noodpro-
cedure wijkt op sommige punten af van de definitieve procedure (bijvoor-
beeld wat betreft de gehanteerde maximumprijs).
Vervolg van de samenvatting
In paragraaf 0.2 worden de bevindingen en conclusies van de monitor sa-
mengevat (zie ook hoofdstuk 3). Paragraaf 0.3 gaat over de belangrijkste
resultaten van de procesevaluatie (zie ook hoofdstuk 4). In paragraaf 0.4
gaan we in op de invloed van de IRO op het experiment met het PRB en op
reguliere trajecten (zie ook hoofdstuk 5). Paragraaf 0.5 bevat een slotbe-
schouwing op de bevindingen van het onderzoek (zie ook hoofdstuk 6).
4 Ape
0.2 Voorlopige resultaten van de IRO-regeling
Aangevraagde en gestarte trajecten
Het aantal IRO-aanvragen is hoger dan vooraf werd verwacht. Tot en
met mei 2005 zijn er 14.525 aanvragen ingediend. Daarvan zijn inmid-
dels 14.426 trajecten gestart.
Kenmerken van IRO-cliënten
De IRO is vooral populair onder cliënten met een WW-uitkering. Van
alle IRO-aanvragen is 73% ingediend door WW'ers. Bij reguliere trajec-
ten is dat 56%.
De overige IRO-aanvragen zijn ingediend door arbeidsgehandicapten.
Ten opzichte van reguliere trajecten vragen Wajong'ers relatief vaak
een IRO aan (25% ten opzichte van 12%).
Cliënten met een IRO en met een regulier traject zijn ongeveer even
oud. Ook de man-vrouw verhouding is vergelijkbaar.
Van de IRO-cliënten is 46% van de WW'ers en 27% van de arbeidsge-
handicapten hoog opgeleid.
Inhoud van de IRO-trajecten
Ruim eenderde van de IRO-reïntegratieplannen voorziet in een loop-
baanoriëntatie of assessment.
De meest voorkomende trainingen zijn sollicitatie- en netwerktrainin-
gen. Ruim 20% van de reïntegratieplannen bevat een vorm van scho-
ling. Bij de reguliere trajecten uit het dossieronderzoek, is dit minder
dan 10%.
Ongeveer de helft van de reïntegratieplannen bevat een module per-
soonlijke begeleiding bij het zoeken naar werk. Persoonlijke begelei-
ding na werkhervatting vindt plaats bij bijna een kwart van de WW-
cliënten en ruim eenderde van de arbeidsgehandicapte cliënten.
Kosten van IRO-trajecten
De prijs van een IRO-traject voor WW'ers bedraagt gemiddeld 4.079
(exclusief BTW). Voor arbeidsgehandicapten is dat 4.623. Een regu-
lier traject kost voor WW'ers gemiddeld 3.217 en voor arbeidsgehan-
dicapten gemiddeld 3.963.
Ape 5
Bij 28% van de IRO-trajecten voor WW'ers en 34% van de IRO-tra-
jecten voor arbeidsgehandicapten is een hogere prijs overeengekomen
dan het maximum van 5.000.
In 2005 neemt de prijs van een IRO-traject geleidelijk toe. In 2004
was juist sprake van een dalende trend, vooral in de eerste helft.
Plaatsing
Van de in de eerste drie kwartalen van 2004 gestarte IRO-trajecten
voor WW'ers is 16,7% beëindigd (mei 2005). Het plaatsingspercentage
is 13,8%. Van reguliere trajecten die in dezelfde periode zijn gestart, is
het plaatsingspercentage 11,9%.
Van de in de eerste drie kwartalen van 2004 gestarte IRO-trajecten
voor arbeidsgehandicapten is 18,7% beëindigd. Het plaatsingspercen-
tage is 11,3%. Voor in dezelfde periode gestarte reguliere trajecten is
dat 10.6%.
Een kanttekening bij de berekende plaatsingspercentages is dat het
gaat om voorlopige cijfers, omdat nog maar een klein deel van het
aantal gestarte trajecten is beëindigd.
0.3 Praktijkervaringen
Het onderzoek gaat uitgebreid in op opvattingen en ervaringen van cliën-
ten, reïntegratiebedrijven en UWV-medewerkers over de vormgeving en
uitvoering van de IRO-regeling.
Opvattingen over de IRO-regeling
Over het algemeen zijn betrokkenen positief over de IRO. Positieve aspec-
ten van de regeling zijn:
De geboden keuzevrijheid. Arbeidsgehandicapte cliënten waarderen de
IRO op dit punt met een 7,8. WW'ers geven gemiddeld een 8.4.
Inhoud van het reïntegratieplan. De IRO-regeling biedt meer ruimte
voor maatwerk en scholing dan reguliere trajecten.
6 Ape
Vanuit de kant van reïntegratiebedrijven zijn twee kritische kanttekenin-
gen gezet bij de vormgeving van de IRO-regeling:
De regeling leidt tot hoge acquisitiekosten als gevolg van `shoppende'
cliënten.
De declaratiesystematiek (no cure, less pay) leidt tot (te) veel voorfi-
nanciering door reïntegratiebedrijven. Met name de inzet van (dure
vormen van) scholing zou leiden tot financiële risico's.
Ervaringen met de uitvoering
Over de uitvoering van de regeling en de rol van het UWV en de reïntegra-
tiebedrijven zijn de volgende positieve punten opgemerkt:
Cliënten worden goed betrokken bij het opstellen van reïntegratieplan-
nen: 70% schrijft het plan zelf, samen met het reïntegratiebedrijf of
samen met het UWV.
Cliënten waarderen de begeleiding door het UWV met gemiddeld een
6,3. Bij reguliere trajecten geven cliënten gemiddeld een 5.3. Vooral
WW'ers geven een hoger cijfer.
Cliënten waarderen de begeleiding door reïntegratiebedrijven met ge-
middeld een 7.4. Bij reguliere trajecten geven cliënten gemiddeld een
5.9.
Er is ook kritiek op de uitvoering. De belangrijkste aandachtspunten die
naar voren zijn gebracht zijn:
Bij veel UWV'ers en reïntegratiebedrijven bestaat onduidelijkheid of
verschil van mening over de doelgroep van de IRO.
De voorlichting over de IRO kan beter, met name wat betreft de
(on)mogelijkheden van de IRO en de procedure voor een IRO-
aanvraag.
De toekenning van aanvragen duurt vaak lang. Het komt regelmatig
voor dat trajecten starten voordat de overeenkomst is afgehandeld.
Er zijn aanzienlijke verschillen in de beoordeling van aanvragen door
het UWV. Dit uit zich in grote regionale verschillen in het aantal gestar-
te trajecten en in de gemiddelde trajectprijs.
Ape 7
0.4 De invloed van IRO op PRB en reguliere trajecten
De IRO-regeling is populair, zowel onder cliënten als onder reïntegratiebe-
drijven en veel UWV-medewerkers. Eén gevolg hiervan is dat de belang-
stelling voor het PRB-experiment sterk is afgenomen. In 2005 is maar in
één geval een budget toegekend. Overige belangstellenden hebben een
IRO aangevraagd. Deze onderzoeksbevindingen geven weinig aanleiding
het experiment voort te zetten.
Een ander opvallend gevolg van de invoering van de IRO is de sterke in-
terferentie met het aantal gestarte reguliere trajecten. De belangstelling
voor de IRO is zo groot, dat er voor WW'ers inmiddels meer IRO-trajecten
starten dan reguliere trajecten. Er zijn vooralsnog geen tekenen dat aan
deze ontwikkeling een eind komt.
0.5 Aandachtspunten voor beleid en uitvoering
Het onderzoek geeft een systematisch overzicht van de voorlopige resulta-
ten van de IRO-regeling. Daarnaast heeft de procesevaluatie veel inzicht
opgeleverd in praktijkervaringen met de IRO. Daarbij is ingegaan op op-
vatting van alle betrokken partijen: cliënten, reïntegratiebedrijven en
UWV. In de slotbeschouwing worden de belangrijkste bevindingen uit de
procesevaluatie en monitor met elkaar in verband gebracht. Dit levert de
onderstaande aandachtspunten voor het IRO-beleid op.
Keuzevrijheid en maatwerk
De IRO-regeling is geïntroduceerd om cliënten invloed te geven op de keu-
ze voor een reïntegratiebedrijf, ten einde reïntegratiebedrijven te stimule-
ren meer maatwerk te bieden in reïntegratietrajecten. Het onderzoek laat
zien dat cliënten een positief oordeel hebben over de geboden keuzevrij-
heid evenals over hun invloed op de totstandkoming van het reïntegratie-
plan. Hoewel de vergelijking tussen de IRO en reguliere reïntegratietrajec-
ten geen eenduidig beeld oplevert over de onderlinge verschillen, is wel
duidelijk geworden dat de IRO meer ruimte biedt voor loopbaanoriëntatie,
scholing en persoonlijke begeleiding. Cliënten zijn ook meer dan bij regu-
liere trajecten tevreden over de begeleiding door reïntegratiebedrijven. Dit
8 Ape
duidt op meer klantgerichtheid in de uitvoering van reïntegratieplannen,
wat ook te beschouwen is als een aspect van maatwerk.
Alles overziende lijkt de IRO te voldoen aan de beleidsdoelstelling om
maatwerk in reïntegratieplannen te bevorderen. Dat wil niet zeggen dat er
geen ruimte voor verbetering is. Aandachtspunten voor beleid en uitvoe-
ring hebben betrekking op de reïntegratiemarkt en op de werkwijze van
het UWV.
Het functioneren van de reïntegratiemarkt
Het succes van de IRO is voor een belangrijk deel het succes van markt-
werking. De keuzevrijheid van cliënten stimuleert de klantgerichtheid van
reïntegratiebedrijven. Daarbij kunnen wel enkele kritische kanttekeningen
worden geplaatst.
In de eerste plaats heeft de IRO geleid tot een explosie van het aantal re-
integratiebedrijven waarmee het UWV een contract heeft (meer dan 800
bedrijven). Enerzijds is dit voor cliënten een positieve ontwikkeling, omdat
het aantal keuzemogelijkheden sterk toeneemt. Anderzijds maakt de toe-
name van keuzemogelijkheden het keuzeproces moeilijker, vooral omdat
de transparantie van de markt niet optimaal is.
In de tweede plaats heeft de IRO, geleid tot interferentie met reguliere
trajecten. Een aspect hiervan is dat een IRO (ook voor reïntegratiebedrij-
ven met reguliere aanbestedingscontracten) in veel gevallen financieel
aantrekkelijker is dan een regulier traject. Voor cliënten met een WW-
uitkering is de resultaatsfinanciering van de IRO veelal gunstiger dan bij
de reguliere trajecten. Bovendien ligt de maximumprijs van de IRO aan-
zienlijk boven de gemiddelde prijs van regulier aanbestede trajecten (bij
arbeidsgehandicapten is dit verschil minder groot). Als gevolg daarvan ligt
ook de gemiddelde prijs van een IRO boven die van een regulier traject. Of
dit duidt op een verstoring van de markt valt echter nog niet te conclude-
ren. Daarvoor is de IRO-regeling nog te kort van kracht. Bovendien moe-
ten kostenverschillen in verband worden gebracht met verschillen in plaat-
sing en ook op dit punt kunnen nog geen definitieve conclusies worden ge-
trokken.
De werking van de markt voor IRO (en reguliere trajecten) kan worden
verbeterd door de transparantie te vergroten. De meest betrokken stake-
holders hebben hiertoe nieuwe initiatieven ondernomen.
Voorlichting over de IRO
Ook goede voorlichting over de IRO helpt cliënten bij het gebruik maken
van de mogelijkheden die de IRO biedt. In het onderzoek is geconstateerd
Ape 9
dat het UWV de voorlichting heeft verbeterd ten opzichte van de Eerste
voortgangsrapportage IRO, maar dat het nog vaak voorkomt dat cliënten
onvoldoende op de hoogte zijn van procedures en van de mogelijkheden
en beperkingen van de IRO. Het gevolg is hooggespannen verwachtingen,
die niet altijd waargemaakt kunnen worden.
Doorlooptijden bij het UWV
Een succesfactor voor reïntegratie is een snelle start en een soepele af-
handeling van procedurele aspecten. Doorlooptijden van het UWV zijn dan
ook een belangrijk aandachtspunt, vooral wat betreft de afhandeling van
aanvragen. Hoewel veel reïntegratiebedrijven ook starten zonder formele
overeenkomst, achten zij het van belang dat het UWV de overeenkomst
sneller afhandelt. Dat geldt ook voor de afhandeling van declaraties.
Regionale verschillen
De snelheid waarmee aanvragen en declaraties worden afgehandeld ver-
schilt overigens per UWV-kantoor, net als bij andere aspecten van de uit-
voering. Verschillen in uitvoering leiden tot verschillen in het aantal (goed-
gekeurde) IRO-aanvragen en de gemiddelde kosten. Vooral op het laatste
punt zijn de regionale verschillen opmerkelijk, omdat er regio's zijn waarin
de prijs voor een gemiddelde IRO boven het maximum van 5.000 ligt.