Aan de minister voor Bestuurlijke Vernieuwing en Koninkrijksrelaties | |
|De heer A. Pechtold | |Postbus 20011 | |2500 EA DEN HAAG | | | | | | | | |
|Utrecht |29 augustus 2005 | |Kenmerk: |cb05-0748/mk/nc | |Betreft: |Uw kenmerk 2005-0000094366 | |Inlichtingen|Mr. Marianne Kroes | |bij: | |Geachte heer Pechtold,
Bij brief van 22 juni jl. heeft u de Chronisch zieken en Gehandicapten Raad Nederland (hierna CG-Raad) gevraagd te adviseren over het ontwerpwetsvoorstel voor een Integratiewet Awgb. De CG-Raad stelt deze uitnodiging om in vroeg stadium te kunnen adviseren bijzonder op prijs.
In dit advies, dat mede namens de Federatie van Ouderverenigingen wordt uitgebracht zal uiteraard ingegaan worden op die aspecten van de Integratiewet die specifiek de grond handicap of chronische ziekte betreft. Een aantal opmerkingen is echter algemener van aard.
Voor de duidelijkheid is de volgorde van de ontwerp Memorie van Toelichting zoveel mogelijk gevolgd.
Met vriendelijk groet,
w.g.
Mr. Annelies Verstand-Bogaert,
voorzitter.
Advies inzake integratiewet Awgb
Doel van de integratie
Als hoofddoel kan worden gezien de verbetering van de toegankelijkheid van de onderhavige wetgeving. De CG-Raad kan zich in deze doelstelling vinden. De versnippering in de gelijke behandelingswetgeving leidt volgens de Memorie van Toelichting niet alleen tot verminderde toegankelijkheid maar ook tot discussies over hiërarchie en (onbedoelde) verschillen in rechtsbescherming. Het is met name dit laatste aspect dat de vraag doet rijzen, waarom deze integratie-exercitie niet is aangegrepen om te komen tot uniformering van de normstelling. Dit zou tevens zeker de toegankelijkheid ten goede zijn gekomen. In het raamwerk van de Awgb zijn nu diverse bepalingen die specifieke gronden betreffen ingevoegd. Soms met behoud van het eigene van die bepalingen, soms met juist het verlies daarvan. Naar de ratio van deze keuzen laat zich slecht(s) raden. In het vervolg van dit advies zullen vanuit dit perspectief meerdere aandachtspunten worden geformuleerd.
Aanleiding tot de integratie
De wens om te komen tot integratie gaat verder terug dan de totstandkoming van de Wgbh/cz en de Wgbl. Eind 1989 schreef de toenmalige minister van Binnenlandse Zaken aan de Tweede Kamer een brief betreffende de intrekking van het toen voorliggende wetsvoorstel Awgb (Kamerstukken II 1989/90, 20 501, nr. 6). De minister stelde daarin dat de ervaring die opgedaan was in het proces om te komen tot gelijke behandelingswetgeving aanleiding vormde om "gedetailleerd te laten kijken naar wat aan gezamenlijke wetgeving mogelijk is". Voor de grond handicap of chronische ziekte is tijdens de behandeling van het opvolgende voorstel (22 014) in de Tweede Kamer een lans gebroken. Ruim een decennium later is er volgens de Memorie van Toelichting sprake van enige vertraging door het mede opnemen van de Wgb m/v. In historisch perspectief geplaatst lijkt dit geringe oponthoud geen onoverkomelijkheid. Belangrijker is dat de integratie gebruikt wordt om tot een zo groot mogelijke gezamenlijkheid te komen.
Technisch karakter van de integratie
Vaststaand uitgangspunt voor de integratie is de huidige reikwijdte van onder meer de Wgbh/cz en de Wgbl (zie paragraaf 4 MvT). Het is zeer de vraag of dit de beoogde toegankelijkheid van de wetgeving ten goede komt. Het technische karakter van de integratie brengt volgens de Memorie van Toelichting met zich dat inhoudelijke verschillen gehandhaafd worden. Echter waar de technische integratie verschillen aan het licht brengt die niet expliciet door de wetgever bedoeld zijn en die leiden tot onwenselijke ongelijkheden worden die gelijk getrokken. Enerzijds wordt hier verwezen naar afwegingen die de wetgever in het verleden gemaakt heeft en waar het kabinet zich blijkbaar nu aan gehouden acht. Anderzijds worden er nieuwe afwegingen gemaakt omtrent de wenselijkheid van het handhaven van bestaande ongelijkheden. Hiermee is de integratie dus niet zuiver technisch van karakter en dienen de gemaakte keuzen expliciet(er) te worden onderbouwd en verantwoord.
Achtergrond Wgb m/v
In dit onderdel van de Memorie van Toelichting wordt logischerwijs uitgebreid stilgestaan bij de Europese achtergrond. De hier expliciet vermelde - op Europese leest geschoeide - randvoorwaarde dat het beschermingsniveau na integratie gehandhaafd blijft, dient niet alleen voor m/v maar voor alle gronden te gelden. In paragraaf 6 van de Memorie van Toelichting wordt dit bevestigd voor leeftijd, godsdienst of overtuiging en seksuele gerichtheid. De CG-Raad beveelt aan om deze randvoorwaarde expliciet in het algemeen kader voor alle gronden te benoemen. De integratie (technisch of niet van karakter) kan immers voor geen enkele grond leiden tot een lager beschermingsniveau, maar dient juist bij te dragen aan uniformering van de normstelling op het hoogst mogelijke beschermingsniveau.
Structuur van de wet
De wens om vast te houden aan een aantal van de nu bestaande ongelijkheden in beschermingsniveau heeft tot gevolg dat de gekozen structuur niet anders dan (enigszins) onoverzichtelijk kan zijn. Met name in paragraaf 2 van de integratiewet wreekt zich dit.
Dit geldt wellicht in het bijzonder voor een aantal bepalingen uit de Wgbh/cz. Artikel 11 van het ontwerp integratiewet betreft het openbaar vervoer. Dit onderdeel uit de Wgbh/cz is nog niet inwerking getreden. Aangekondigd wordt een soortgelijke bepaling inzake het beleidsterrein wonen. Met deze bepalingen wordt een verschil in rechtsbescherming tussen de diverse gronden gehandhaafd en benadrukt. Deze diversiteit aan bepalingen in paragraaf 2 waarvan ook nog de inwerkingtreding (zie artikel X) onbekend zal zijn, komt de duidelijkheid niet te goede. Gegeven de doelstellingen - verbetering van de toegankelijkheid en gelijktrekking van ongelijkheden, onder handhaving of vergroting van het beschermingsniveau - verdient het overweging om paragraaf 2 als volgt in te richten.
Arbeid (nu artikel 6)
Vrij beroep (nu artikel 7)
3. Specifieke voorschiften voor het terrein arbeid en vrije beroep (nu § 3)
4. Lidmaatschap van organisatie (nu artikel 8)
Beroepsonderwijs (nu artikel 10)
Goederen en diensten (nu artikel 9)
Sociale bescherming (nu artikel 12)
Noodzakelijk voorwaarde om tot deze heldere structuur te komen is het laten vervallen van artikel 9 lid 2 (uitzondering voor handicap of chronisch ziekte of leeftijd). Daarmee kan ook het voorgestelde artikel 11 vervallen. Overweging verdient voorts om de gelding van het voorgestelde artikel 12 inzake de sociale bescherming niet te beperken tot de grond ras. Artikelsgewijs
Artikel 1
Eerste lid, onderdeel b
Om tot uniformering van de bepalingen te komen is er hier voor gekozen om de toevoeging uit de huidige Wgbh/cz dat onderscheid verboden is op grond van een vermeende handicap of chronisch ziekte te laten vervallen. De expliciete bescherming tegen het maken van onderscheid op deze grond wordt hiermee vervangen door de impliciete bescherming die de huidige Awgb- bewoordingen biedt. Hier is een nieuwe inhoudelijke afweging gemaakt die het karakter van een technische operatie ver overstijgt. De door de wetgever Wgbh/cz gemaakte keuze om het rechtbeschermingsniveau te optimaliseren wordt hier uitdrukkelijk ter zijde geschoven. De CG-Raad kan zich in deze inhoudelijke keuze niet vinden. In het licht van voorgaande algemene opmerkingen over de aan de integratie te stellen randvoorwaarden ligt het veeleer voor de hand om ook voor andere gronden de toevoeging 'of vermeende' op te nemen. Zo kan uniformering bereikt worden die op geen enkele wijze af kan doen aan het bestaande beschermingsniveau.
Eerste lid, onderdeel c
Met de wijziging van de definitie van indirect onderscheid is volgens de Memorie van Toelichting slechts verduidelijking en geen materieelrechtelijke wijziging beoogd. Geconstateerd moet echter worden dat de bepaling op onderdelen niet aan duidelijkheid gewonnen heeft. Onduidelijk is met name het laatste zinsdeel waarin het woord 'bepaalde' is opgenomen voor de gronden hetero- of homoseksuele gerichtheid of handicap of chronische ziekte. 'Bepaalde' zou eventueel gehandhaafd kunnen worden voor de term seksuele gerichtheid om enige taalkundige functie te hebben. Voor de grond handicap of chronische ziekte moet in ieder geval duidelijk worden dat het niet gaat om 'een bepaalde handicap of chronische ziekte'. De aard van de (functie)beperking is volstrekt irrelevant.
Eerste lid, onderdeel d
Hier wordt de keuze bepaald door een betere aansluiting bij de definitie van intimidatie zoals die voorkomt in de huidige Wgbh/cz en de Wgbl. De vraag dient te worden opgeworpen of met deze keuze geen - niet beoogde - achteruitgang in beschermingsniveau wordt geïntroduceerd ten opzichte van de huidige Awgb-definitie. Waar daar gesproken wordt van 'hoedanigheden of gedragingen' wordt nu volstaan met een verwijzing naar 'gronden'. Om het risico van een eventuele vermindering van rechtbescherming uit te sluiten verdient deze keuze op zijn minst een nadere toelichting. Nu er in het kader van deze integratie toch inhoudelijke afwegingen zijn gemaakt vraagt de CG-Raad opnieuw aandacht voor een eerder gedane aanbeveling voor de redactie van de intimidatiedefinitie. Het verdient nog steeds de voorkeur om de vereisten niet cumulatief te laten gelden. Voor het voldoen aan het intimidatiebegrip kan worden volstaan met aantasting van de waardigheid van de persoon OF het creëren van een bedreigende, vijandig, beledigende, vernederende of kwetsen omgeving.
Artikel 3
Met artikel 3 wordt - uiteraard terecht - voldaan aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Europese Kaderrichtlijn. Deze verplichting geldt expliciet de grond handicap of chronisch ziekte. In het kader van integratie van de Nederlandse gelijke behandelingswetgeving kan de vraag worden opgeworpen of de 'doeltreffende aanpassing' tot die grond beperkt moet blijven. Een enkel voorbeeld: een rustkamer kan voor een vrouw tijdens de zwangerschap een noodzakelijke voorwaarde zijn om haar functie te blijven uitoefenen. Eerder is al in discussie gebracht of het bieden van een mogelijkheid tot gebed niet gezien moet worden als een doeltreffende aanpassing van de werkplek.
Artikel 4
Voor de huidige wetten Wgbh/cz en Wgbl geldt geen uitzondering voor de toepassing binnen kerkgenootschappen. Er is geen reden om deze uitzondering van toepassing te verklaren voor alle gronden en daarmee in strijd met de randvoorwaarden van deze integratie de rechtbescherming te verkleinen. Aan te bevelen is te bezien of en zo ja voor welke gronden deze uitzondering gehandhaafd dient te blijven.
Artikel 9
Tweede lid
Kan door vereenvoudigde structuur van de integratiewet vervallen, zie hierboven.
Artikel 11
Idem
Artikel 12
Uitbreiden met andere gronden, zie hierboven onder structuur van de wet. In de toelichting wordt vermeld dat deze bepaling niet is opgenomen voor de andere non-discriminatie gronden dan ras omdat dat de implementatie van de Europese richtlijnen te buiten ging. Deze redengeving miskent ten onrechte het karakter van de Europese normstelling als een minimumstandaard.
Artikel 20
Ook hier geldt dat gelijktrekking van het beschermingsniveau naar een hoger peil in het kader van deze integratieoperatie voor de hand ligt.
Artikelen 21 en 22
Deze uitzonderingen gelden voor de gronden geslacht en ras. Bij de totstandkoming van de Wgbh/cz heeft de CG-Raad al gepleit voor een vergelijkbare bepaling voor de grond handicap of chronische ziekte. Het hebben van een handicap of chronische ziekte kan 'bepalend' zijn. Drie voorbeelden ter illustratie:
Een bedrijf gespecialiseerd in (externe) borstprothesen zoekt een mannequin die de door het bedrijf ontwikkelde lingerielijn voor de doelgroep kan showen. Het ligt voor de hand hiervoor een ervaringsdeskundige te willen werven.
Een bedrijf dat stoma's met bijbehorende verzorgende producten levert is op zoek naar een consulente met ervaring om thuis instructie aan nieuwe gebruikers te geven. Ook hier is ervaringsdeskundigheid een pré. Een dansschoolhouder wil lessen gaan aanbieden in rolstoeldansen. Mag hij een ervaren rolstoeldanser werven?
Artikelen 26 en 29
Zie hetgeen hierboven bij artikel 4 is opgemerkt. Voor de gronden leeftijd en handicap of chronische ziekte worden hier zonder er veel woorden aan te besteden nieuwe algemene uitzonderingen op de werkingssfeer voorgesteld. De Memorie van Toelichting beperkt zich tot de opmerking dat deze gronden moeten worden opgenomen. De inhoudelijke afweging die hiertoe geleid heeft blijft onbekend.
Een enkele redactionele opmerking bij MvT
Paragraaf 5, einde eerste alinea
Verwijzing in de tekst naar paragraaf 3 moet zijn paragraaf 4
Artikelsgewijs
Artikel 1
Eerste lid, onderdelen f tot en met j, aanhef: dubbele zin