De Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Postbus 20018
2500 EA Den Haag
ons kenmerk: TRCJZ/2005/2406
datum: 05-09-2005
onderwerp: nota n.a.v. verslag inzake participatie Meerstad (30 099)
Bijlagen: 1
Geachte Voorzitter,
Hierbij doe ik u toekomen de nota naar aanleiding van het verslag over de participatie in de grondexploitatie Meerstad (Kamerstukken II 2004/05, 30 099).
De minister van Landbouw, Natuur
en Voedselkwaliteit,
dr. C.P. Veerman
Bijlagen
Nota naar aanleiding van het verslag over participatie in de Grondexploitatie Maatschappij
Meerstad (GEMM)
Met belangstelling heb ik kennis genomen van de inbreng van de leden van de fracties van het
CDA, de PvdA, de VVD en de LPF. In het navolgende ga ik in op de gestelde vragen en gemaakte
opmerkingen. Waar vragen betrekking hebben op hetzelfde thema worden zij in samenhang
beantwoord.
Participatie
De leden van de fractie van de PvdA informeren naar de aard van de rijksdoelen voor de
Ecologische Hoofdstructuur (EHS) die met de Grondexploitatie Maatschappij Meerstad (GEMM)
worden gerealiseerd en naar de mate waarin die doelen worden gerealiseerd. De leden van de
fractie van de VVD vragen hoeveel hectare groen in totaal wordt gerealiseerd en of dat aantal
noodzakelijk is. Laatstgenoemde leden zijn benieuwd of het feit dat het concept Masterplan is
opgesteld door het beleidsoverleg Meerstad betekent dat de financiering van de oppervlakte groen
is geregeld.
Via het project Meerstad wordt in totaal 1056 hectare groen gerealiseerd. Hiervan is 830 hectare
gelegen binnen het plangebied en dient ter verwezenlijking van de EHS en als Groen In en Om de
Stad (GIOS) en 226 hectare is gelegen buiten het plangebied en dient ter realisatie van de robuuste
verbinding Zuidlaardermeer - Midden-Groningen (onderdeel van de zgn. Natte As) en ter
compensatie van de door Staatsbosbeheer ingebrachte grond. In totaal heeft ongeveer de helft
van het te realiseren groen de bestemming natuur.
De aanleg van de EHS en het GIOS (verwerving en inrichting) binnen het exploitatiegebied wordt
gefinancierd via de grondexploitatie (waarbij "rood" betaalt voor "groen"). Vanuit de opbrengst
van de door het Bureau beheer landbouwgronden ingebrachte gronden in de GEMM wordt de
EHS buiten het exploitatiegebied gerealiseerd. Die gronden zijn oorspronkelijk gekocht tegen de
agrarische waarde en worden ingebracht tegen een bedrag van 12 euro per m2, hetgeen in totaal
een bedrag van ongeveer 18 miljoen euro oplevert.
De leden van de PvdA-fractie vragen welke eisen het Bureau beheer landbouwgronden heeft
gesteld aan het programma Meerstad Groningen en of die eisen zijn gehonoreerd.
De belangrijkste eis van het Bureau beheer landbouwgronden was altijd dat de verhouding tussen
het "rood" en het "groen" 1:1 moest zijn. Daarnaast is in de tussen de betrokken publieke partijen
af te sluiten bestuursovereenkomst opgenomen dat Bureau beheer landbouwgronden zal
deelnemen in de GEMM onder de volgende voorwaarden:
a. het maximale risico voor het Rijk is begrensd tot de waarde van de door Bureau beheer
landbouwgronden en Staatsbosbeheer in te brengen gronden, zijnde ongeveer 18 miljoen
euro. Het benodigde garantiekapitaal van het Rijk opgeteld bij de kosten van verwerving en
inrichting van de natuur buiten het exploitatiegebied is op geen enkel moment gedurende de
looptijd van het programma hoger dan de waarde van de ingebrachte grond (18 miljoen
euro);
b. de grondexploitatie is sluitend;
c. de gronden worden tegen marktconforme prijzen uitgegeven;
d. de samenwerkingsovereenkomst is niet in strijd met de regels op het gebied van staatssteun
en mededinging;
e. de financiering van het programma voldoet aan de EU-begrotingsregels, en
f. er is sprake van marktconform rendement op het eigen vermogen.
Het programma zal zodanig worden uitgevoerd dat aan deze voorwaarden is voldaan.
De leden van de PvdA-fractie hechten eraan dat de zeggenschap van de partijen die deelnemen
aan de GEMM evenredig is met hetgeen zij inbrengen. De leden van die fractie alsmede die van de
VVD-fractie vragen naar de mate van zeggenschap en de bevoegdheden van het Rijk in de stichting
en de GEMM. De leden van de PvdA-fractie vragen waarom gekozen is voor een dubbele
constructie met stichting en GEMM.
Het belang dat de leden van de PvdA-fractie toekennen aan een evenredige vertegenwoordiging
wordt door de betrokken partijen gedeeld. De publieke en private partijen hebben ieder voor de
helft zeggenschap in zowel GEMM CV als GEMM BV. Ook de inbreng van eigen vermogen is
evenredig verdeeld. De publieke partijen hebben ervoor gekozen om hun zeggenschap gestalte te
geven via een op te richten stichting. Dit biedt enerzijds een waarborg voor de beperking van de
aansprakelijkheid en bevordert anderzijds de samenwerking tussen de verschillende publieke
partijen. Zowel in de CV als in de BV worden de publieke partijen dan vertegenwoordigd door een
stichting, te weten de Stichting Kapitaal respectievelijk de Stichting Zeggenschap. In beide
stichtingen zijn de publieke partijen vertegenwoordigd naar rato van het belang van hun
deelneming. De Stichting Kapitaal is commanditair vennoot van GEMM CV en de Stichting
Zeggenschap is aandeelhouder van GEMM BV. De private en publieke partijen hebben een gelijke
stem in de algemene vergadering van aandeelhouders van GEMM BV.
De leden van de fracties van de PvdA en de LPF vragen welke partijen nog meer deelnemen aan de
stichting, in welke omvang zij deelnemen, of daarnaast nog andere partijen kunnen deelnemen en
welke afspraken eventueel met hen zijn gemaakt.
De Stichtingen Kapitaal en Zeggenschap worden opgericht door het Bureau beheer
landbouwgronden, de provincie Groningen en de gemeenten Groningen en Slochteren, waarbij
het belang van elk der partijen in elk van beide stichtingen 20%, 20%, 50%, respectievelijk 10%
bedraagt. Voor het waterschap Hunze en Aa's en Staatsbosbeheer is een zogenaamde
adviesfunctie weggelegd. Zij participeren niet in de stichtingen.
De publieke en private partijen nemen elk voor 50% deel in de GEMM. Daarin is het aandeel van
elk der private partijen 12,5%, het aandeel van de gemeente Groningen 25%, de provincie
Groningen 10%, het Bureau beheer landbouwgronden 10% en de gemeente Slochteren 5%.
De redenen voor een joint-venture van publieke en private partijen zijn gelegen in het complexe
karakter van de samenwerking en de langdurige realisatieperiode van het plan. De beleidsmatige
kaders zijn door de deelnemende overheden vastgesteld. Binnen dit kader kan de GEMM op een
bedrijfsmatige wijze invulling geven aan de realisatie van de beleidsdoelen. Eén van de beginselen
van de GEMM is om het plan te realiseren op basis van een integrale grondexploitatie waarbinnen
verevening plaatsvindt van de rendabele (woningen) en onrendabele (water en natuur)
onderdelen van het plan. De betrokken partijen zijn vrij om hun eventuele winsten al dan niet aan
te wenden voor extra kwaliteit van het project.
Thans zijn er geen ontwikkelaars die een bouwclaim hebben verworven. De GEMM is in overleg
met derden-ontwikkelaars die ook een grondpositie in het plangebied hebben. Zij beraden zich
over hun positie. Tot op heden hebben zij geen belangstelling voor deelname aan de GEMM
getoond.
De leden van de fracties van het CDA en de LPF vragen specifiek aandacht voor de positie van de
agrariërs in het betrokken gebied.
De positie van de agrariërs in het plangebied is door de betrokken partijen onderkend. Het
overgrote deel van het gebied dat van functie verandert, is thans in landbouwkundig gebruik.
Vrijwel alle gronden zijn door de betrokken private en publieke partijen aangekocht. Het agrarisch
gebruik van die gronden blijft gehandhaafd totdat de GEMM een deel van die gronden nodig
heeft. De agrariërs participeren niet in de stichting.
Ongeveer 600 hectare van het plangebied behoudt de landbouwfunctie. Deze gronden blijven in
eigendom bij de betrokken agrariërs en worden dus niet door de betrokken private en publieke
partijen verworven. Het plan leidt voor de betrokken agrariërs niet tot beperkingen in de
bedrijfsvoering. De natuur die rond het landbouwgebied is gepland zal via het
landinrichtingsinstrumentarium worden gerealiseerd. Via dit instrumentarium zullen in
voorkomend geval ook compenserende maatregelen worden getroffen voor de landbouw.
Het plangebied wordt begrensd door de A7 aan de zuidzijde, het nieuwe tracé van de A7 aan de
westzijde, het Eemskanaal aan de noordzijde en het natuurgebied Midden-Groningen aan de
oostzijde. De landbouwgebieden die grenzen aan het plangebied worden vanwege de begrenzing
daarvan niet of nauwelijks beïnvloed door het plan.
Risico's
De leden van de CDA-fractie informeren naar de risico's voor het Rijk als het project niet slaagt.
Door de inbreng van 146 hectare grond van Bureau beheer landbouwgronden en Staatsbosbeheer
wordt 395 hectare nieuwe natuur gerealiseerd buiten het exploitatiegebied. Bovendien wordt de -
verplichte - compensatie van de 56 hectare grond die namens Staatsbosbeheer wordt ingebracht
gefinancierd uit de grondexploitatie. Als de GEMM failliet zou gaan, terwijl de 56 hectare grond
van Staatsbosbeheer al van functie is gewijzigd, dan blijft desalniettemin compensatie van die
grond door de GEMM (of diens opvolger) wettelijk verplicht (het zogenoemde
compensatiebeginsel). In dat geval is enkel sprake van verlies van de 90 hectare grond die door
het Bureau beheer landbouwgronden is ingebracht en die voor een agrarische grondprijs is
aangekocht. Zoals het project is opgezet wordt vooruitlopend op de "rode ontwikkeling" in de
aanleg van het groen geïnvesteerd. Daarmee wordt de realisatie van het groen zo veel mogelijk
zeker gesteld. Gelet hierop heeft het onverhoopt niet slagen van het project (in het uiterste geval
een faillissement) naar verwachting weinig of geen gevolgen voor de aanleg van het groen.
Alle grond komt in eigendom bij de gemeenten Groningen en Slochteren. Een eventueel
faillissement van de GEMM brengt hierin geen verandering. Daarmee hebben de beide gemeenten
een hoge mate van zeggenschap over het vervolg. Op die manier wordt zo veel mogelijk geborgd
dat de publieke doelen gerealiseerd kunnen worden. In de samenwerkingsovereenkomst is een
eventuele doorstart van de GEMM geregeld.
In de samenwerkingsovereenkomst is voorzien in een geschillenregeling, waarbij een
onafhankelijke commissie een bindend advies uitbrengt. Deze werkwijze is inherent aan de
uitgewerkte structuur. Vanwege de gelijke mate in zeggenschap en kapitaal zijn eventuele risico's
gezamenlijke risico's. De reden voor de risicodragende deelneming aan de GEMM vanuit het Rijk is
dat naar verwachting het rijksbeleid hierdoor in het onderhavige geval beter, sneller en
goedkoper kan worden gerealiseerd. Bovendien wil het Rijk ervaring opdoen met deze
ontwikkelingsgerichte manier van werken.
Vanwege de lange looptijd van het project is niet exact aan te geven wat de eindsituatie zal zijn in 2030. Daarom wordt gestuurd op doelstellingen (bijvoorbeeld 1 hectare "groen" voor 1 hectare
"rood"), waarmee de flexibiliteit van de uitvoering van het plan wordt gewaarborgd. De nieuwste
inzichten kunnen dan door de GEMM worden toegepast om een zo optimaal mogelijk resultaat te
verkrijgen. De GEMM stuurt niet alleen op kwaliteit en doelstellingen, maar hanteert ook
financiële parameters. De GEMM verplicht zich immers tot realisatie van de doelstelling van het
Masterplan en tot een sluitende grondexploitatie (resultaatsverplichting). De bij Meerstad
betrokken partijen leggen daarmee het management van de financiële risico's neer bij de GEMM.
De leden van de fracties van het CDA, de PvdA en de VVD vragen op welke wijze is gewaarborgd
dat de Staat als participant in de GEMM slechts een beperkt risico loopt. De leden van de PvdAfractie vragen welk risico de Staat maximaal loopt, ook rekening houdend met eventuele
tegenvallers als bijvoorbeeld een saneringssituatie.
In de publiek-private samenwerkingsovereenkomst is opgenomen dat het maximaal door het
Bureau beheer landbouwgronden te lopen risico is begrensd op de inbrengwaarde van de
gronden (circa 18 miljoen euro). Daarnaast is in de samenwerkingsovereenkomst het totale risico
(van alle deelnemers gezamenlijk) begrensd op 60 miljoen euro, waarvan het aandeel voor het
Bureau beheer landbouwgronden 10% bedraagt. Deze 6 miljoen euro is begrepen in de eerder
genoemde 18 miljoen euro. Het risico van de Staat is dus hiertoe beperkt. In de Business-case
Meerstad is aangetoond dat de GEMM in bedrijfseconomisch opzicht moet kunnen functioneren
als gezonde onderneming.
Eventuele tegenvallers van de GEMM in de uitvoeringsperiode worden door de gezamenlijke
deelnemers onder stringente voorwaarden aangezuiverd tot ten hoogste 60 miljoen euro (voor
het Bureau beheer landbouwgronden betekent dit dus ten hoogste een risico van 6 miljoen euro).
In de samenwerkingsovereenkomst is overeengekomen dat de GEMM zich zo veel mogelijk zal
inzetten om dit financiële risico daadwerkelijk te beperken tot ten hoogste 60 miljoen euro.
Hiervoor zijn verschillende sturingsmogelijkheden voorhanden, bijvoorbeeld - zonder afbreuk te
doen aan de essentiële kwaliteit - vermindering van de kosten van het "rood" en "groen". De
meest vergaande maatregel is aanpassing van het plan bijvoorbeeld door de opbrengst te
verhogen door het bouwen van extra woningen. Zou de GEMM op de einddatum onverhoopt een
negatief resultaat hebben, dan zullen de betrokken partijen naar rato van deelname in de GEMM
in dit verlies delen. Het Bureau beheer landbouwgronden legt hiertoe een financiële reserve aan.
In de samenwerkingsovereenkomst is rekening gehouden met eventuele saneringen. Voor alle
betrokken locaties zijn gegevens met betrekking tot recent bodemonderzoek voorhanden. Kosten
van eventuele sanering komen voor rekening van de exploitatie. Ingeval sprake is van
exceptionele verontreinigingen dan bepalen de betrokken partijen in onderling overleg voor
wiens rekening de kosten komen.
De leden van de fracties van de PvdA en de VVD vragen een toelichting op het feit dat een bedrag
van 2,5 miljoen ten laste van de rijksbegroting komt, terwijl er gronden ter waarde van 18 miljoen
worden overgedragen.
De initiële aankoopkosten van de 146 hectare grond die thans door het Bureau beheer
landbouwgronden en Staatsbosbeheer worden overgedragen zijn geschat op 2,5 miljoen euro. Dit
bedrag is in eerdere jaren ten laste gekomen van de rijksbegroting. Door inbreng van deze
gronden in de GEMM tegen een waarde van 12 euro per m2 ontvangt het Rijk een bedrag van
ongeveer 18 miljoen euro. Dit bedrag zet het Rijk in voor de realisatie van de Ecologische
Hoofdstructuur buiten het exploitatiegebied.
Relatie met deelnemingenbeleid van het Rijk
De leden van de fractie van de PvdA vragen of bij het onderhavige project sprake is van een
staatsdeelneming en of dit project past binnen het rijksbeleid ten aanzien van staatsdeelnemingen.
Onder staatsdeelnemingen worden doorgaans verstaan de risicodragende participaties van de
rijksoverheid in ondernemingen die als rechtsvorm de kapitaalvennootschap hebben (NV/BV).
Strikt genomen betreft participatie in een stichting dus geen staatsdeelneming. De onderhavige
stichting is wel bedoeld als instrument om risicodragend te kunnen participeren en is in veel
opzichten vergelijkbaar met een staatsdeelneming. Om die reden zal de onderhavige stichting in
de toekomst waar mogelijk worden behandeld als staatsdeelneming als bedoeld in de Nota
deelnemingenbeleid rijksoverheid (Kamerstukken II 2001/02, 28 165, nr. 2). In deze nota is het
rijksbeleid ten aanzien van staatsdeelnemingen uiteengezet. Dit beleid is ten algemene gericht op
afstoting van staatsdeelnemingen en staat terughoudendheid voor ten opzichte van het aangaan
van nieuwe deelnemingen. In bepaalde (overgangs-)situaties kan het evenwel voorkomen dat een
zekere bestuurlijke zelfstandigheid in combinatie met aandeelhouderschap van de overheid
noodzakelijk is, ook om de markt te overtuigen van de serieuze betrokkenheid van de overheid.
Om deze reden heeft het kabinet de mogelijkheid van deelneming als instrument voor PPS
nadrukkelijk opengehouden.
De leden van de LPF-fractie vragen wat wordt verstaan onder een samenwerkingsovereenkomst
die staatssteun- en mededingingsproof is.
Zoals hierboven is vermeld bij het onderdeel participatie zal het Bureau beheer landbouwgronden
enkel deelnemen aan de GEMM als de samenwerkingsovereenkomst niet in strijd is met de regels
op het gebied van staatssteun en mededinging. De Europese Commissie zal in het kader van de
zogenoemde staatssteunprocedure worden gevraagd een oordeel te geven over het karakter van
het programma Meerstad. In voorkomend geval zal het programma (op onderdelen) kunnen
worden gewijzigd indien dit noodzakelijk is voor goedkeuring van de Europese Commissie. Het
programma is niet aan de Nederlandse Mededingingsautoriteit gemeld omdat de publieke
partijen in casu niet van mededingingsbeperkende afspraken is gebleken.
Relatie met verzelfstandigingsbeleid
De leden van de fracties van de PvdA en de VVD vragen naar de verhouding van de voorgestelde
constructie tot het kabinetsstandpunt over het rapport "een herkenbare Staat; investeren in de
overheid" (Kamerstukken II 2004/05, 25 268, nr. 20).
Het kabinet heeft in het aangehaalde rapport nadrukkelijk gewezen op het belang van een
gelijkluidende publiek-publieke inbreng bij publiek-private samenwerking. In de onderhavige
situatie is dan ook uitdrukkelijk stilgestaan bij de wijze waarop de publieke inbreng bij de
uitwerking van Groningen Meerstad optimaal kan worden vormgegeven. Dit heeft geleid tot de
keuze voor een privaatrechtelijke rechtspersoon buiten de GEMM en geschiedt via de twee
onderscheiden stichtingen. Hiermee wordt enerzijds de financiële aansprakelijkheid van de
deelnemers beperkt en wordt anderzijds - via een adviserende rol bij de stichting - de
mogelijkheid geschapen tot afstemming met publieke partijen als Staatsbosbeheer en het
waterschap Hunze en Aa's, die niet zelf deelnemen aan de exploitatie, maar daarin wel een belang
hebben.
Oordeel Algemene Rekenkamer
De leden van de fracties van het CDA, de PvdA en de LPF informeren naar het door de Algemene
Rekenkamer aanbevolen accountantsonderzoek naar de getrouwheid en de rechtmatigheid van
het gevoerde beleid en de jaarstukken.
De aanbeveling van de Algemene Rekenkamer is overgenomen. Ingevolge artikel 10, vierde lid,
van de statuten van de stichting dient een onafhankelijke accountant jaarlijks een onderzoek uit te
voeren naar zowel de getrouwheid als de rechtmatigheid van het gevoerde beleid. De accountant
doet daarbij verslag van zijn onderzoek aan het bestuur van de stichting. De accountant geeft de
resultaten van zijn onderzoek weer in een verklaring omtrent de getrouwheid van de balans en de
staat van baten en lasten.
Betrokkenheid Tweede Kamer
De leden van de PvdA-fractie benadrukken het belang van het volledig en regelmatig informeren
van de Tweede Kamer over de voortgang van het project Meerstad. De leden van die fractie
alsmede die van de VVD-fractie vragen op welke wijze dit zal geschieden.
Jaarlijks bij de begrotingsbehandeling zal ik u informeren over de voortgang van het project
Meerstad. Eveneens jaarlijks zal ik u informeren over de werkzaamheden van het Bureau beheer
landbouwgronden in dit verband, zoals ook volgt uit artikel 30, tweede lid, van de Wet agrarisch
grondverkeer.
Overig
De leden van de fractie van het CDA vragen in hoeverre de risico's die door Twijnstra en Gudde in
een eerdere risicoanalyse zijn geschetst thans nog reëel zijn.
Inmiddels is door Twijnstra en Gudde een nieuwe risicoanalyse opgesteld waaruit blijkt dat er ten
opzichte van eerder gesignaleerde risico's significante verbeteringen zijn gerealiseerd. Thans is de verhouding tussen risico, rendement en zeggenschap redelijk in evenwicht. Het overzicht van de
cash flow is realistisch gegeven het uitgangspunt dat alle gronden ineens door partijen worden
ingebracht en dat daarnaast het geprognosticeerde realistische uitgiftetempo en de conservatieve
uitgifteprijzen voor bouwgrond kunnen worden waargemaakt. Dit zal echter mede afhankelijk zijn
van marktontwikkelingen die nauwelijks beïnvloedbaar zijn. Hierom is in de
samenwerkingsovereenkomst opgenomen dat geen investeringen zullen worden gedaan nadat
voor de desbetreffende deelplanuitwerking adequate afnamegaranties voor de uit te geven
gronden zijn verkregen. Vanuit de rijksoverheid is aangedrongen op het limiteren van het risico,
hetgeen ertoe heeft geleid dat die beperking expliciet is opgenomen in de
samenwerkingsovereenkomst. Risico's zijn evenwel inherent aan ondernemen. Partijen beogen
dan ook via adequaat risicomanagement alert te blijven op risico's en passende
beheersmaatregelen.
DE MINISTER VAN LANDBOUW, NATUUR EN
VOEDSELKWALITEIT,
dr. C.P. Veerman
Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit