Contactpersoon
-
Datum
8 juli 2005
Ons kenmerk
HDJZ/LUV/2005-1532
Doorkiesnummer
-
Bijlage(n)
2
Uw kenmerk
29977
Onderwerp
Nota naar aanleiding van het Verslag aangaande de wijziging van de wet
luchtvaart ter implementatie van de richtlijn 2003/42/EG inzake melding van
voorvallen in de burgerluchtvaart
Geachte voorzitter,
Met belangstelling heb ik kennis genomen van het verslag van de vaste
commissie van Verkeer en Waterstaat inzake het wetsvoorstel tot wijziging
van de Wet luchtvaart ter implementatie van de richtlijn 2003/42/EG inzake
melding van voorvallen in de burgerluchtvaart.
Voor de beantwoording van de verschillende vragen zijn om te beginnen
enkele algemene aspecten rond het voorliggende wetsvoorstel op een rij
gezet.
Algemeen
Om de veiligheid van de luchtvaart te verbeteren is in de loop van de jaren
door de luchtvaartsector, de overheden en betrokken veiligheidsinstanties
(nationaal en internationaal) een complex en samenhangend, maar zeer
effectief, geheel van processen en procedures ingericht. Deze hebben tot
doel integraal inzicht te krijgen in de veiligheidsaspecten van de
luchtvaart en daardoor te zorgen voor continue verbetering van de
luchtvaartveiligheid. In dit kader wordt informatie verzameld,
geanalyseerd, beoordeeld, verwerkt en onderzocht met als doel het
verbeteren van de luchtvaartveiligheid. Leren van wat er is misgegaan is
een absolute randvoorwaarde voor het bereiken van de doelstelling: het
permanent verbeteren van de veiligheid.
Een dergelijk systeem functioneert optimaal, wanneer een ieder die kennis
heeft van een voorval dit meldt zonder dat steeds vrees bestaat voor
punitieve dreiging bij de daartoe intern of extern aangewezen instantie.
Dit kan door het mogelijk maken van een veiligheidscultuur binnen de
luchtvaartsector, waarbij luchtvaartvoorvallen openlijk besproken en gemeld
worden en waarbij het strafrechtelijk optreden beperkt blijft, met name tot
gevallen van opzet en grove nalatigheid.
Internationaal, door de (Internationale Burgerluchtvaartorganisatie (ICAO,
Annex 13) en binnen de Europese Unie (richtlijn 94/56/EG) zijn voor
ongevallen en ernstige incidenten regels opgesteld voor het inrichten van
een systeem als hiervoor bedoeld.
Met de richtlijn 2003/42/EG zijn door de Europese Unie nu ook regels
opgesteld voor het organiseren van meldingen van voorvallen in de
burgerluchtvaart. Het doel van de richtlijn is bij te dragen aan de
verhoging van de luchtvaartveiligheid door te zorgen voor het melden,
verzamelen, analyseren, beoordelen, opslaan, beschermen en verspreiden van
voor de veiligheid relevante informatie in Europa. Het doel dat met de
melding van de voorvallen wordt beoogd is het voorkomen van ongevallen en
incidenten. De voorliggende wijziging van de Wet luchtvaart voorziet,
overeenkomstig de Aanwijzingen voor de regelgeving, in de één op één
implementatie van deze EU richtlijn.
In lijn met de internationale en Europese regelgeving geldt in Nederland op
dit moment alleen een wettelijke bescherming van gegevens die in het kader
van onderzoek naar ongevallen en ernstige incidenten bij de Onderzoeksraad
voor Veiligheid in beheer zijn. Het gaat om een uitgebreide
strafrechtelijke, civielrechtelijke en bestuursrechtelijke bescherming ex
art. 69 van de Rijkswet OVV, conform ICAO Annex 13.
Het huidige wetsvoorstel voorziet in een uitbreiding van de wettelijke
bescherming door het beschermen van melders en gemelde informatie inzake
voorvallen tegen bestuursrechtelijke en bepaalde civiele procedures. De
richtlijn schrijft geen strafrechtelijke bescherming voor. De Minister van
Justitie heeft echter ingestemd met een nieuwe "Aanwijzing opsporing en
vervolging bij melding van voorvallen in de burgerluchtvaart". Deze
richtlijn van het OM komt er kortgezegd op neer dat geen vervolging zal
worden ingesteld tegen natuurlijke personen met betrekking tot
overtredingen die onopzettelijk of uit onachtzaamheid zijn begaan en
waarvan het OM op de hoogte is alleen maar omdat er krachtens artikel 7.1
Wet luchtvaart verplicht melding van is gedaan. Wel zal strafrechtelijk
kunnen worden opgetreden indien sprake is van opzet of grove nalatigheid of
wanneer dit na een beklag op de voet van artikel 12 WvSv is bevolen.
Ook na de implementatie van de hiervoor bedoelde internationale en Europese
regelgeving geldt voor een aantal gegevensgebieden geen wettelijke
bescherming.
Het gaat hierbij om:
alle interne informatie bij de sector betreffende luchtvaartvoorvallen;
er is geen bescherming indien hetzelfde voorval via (een) derde(n) wordt
gemeld;
alle informatie onder de Onderzoeksraad voor Veiligheid die niet als
zodanig in onderzoek is genomen.
Als gevolg hiervan blijven m.n. de luchtvaartmaatschappijen en de
Luchtverkeersleiding Nederland, maar ook de Veiligheid Advies Commissie
Schiphol en de Vereniging van Nederlandse Verkeersvliegers ondanks het
voorliggende wetsvoorstel en de bestaande wetgeving ontevreden en kritisch
over de bescherming inzake veiligheidsgegevens. De inhoud van de richtlijn
is te beperkt om aan hun wens van het eveneens beschermen van de niet-
beschermde gebieden tegemoet te komen.
Met name over deze aangelegenheden hebben de leden van de Vaste
Kamercommissie van Verkeer en Waterstaat een aantal vragen gesteld.
Hoewel het wetsvoorstel primair voorziet in de één op één implementatie van
de EU richtlijn wil de regering wil onderzoeken of en zo ja welke
aanvullende stappen gezet kunnen worden om het systeem van
veiligheidsonderzoek en bewaking ook in zijn totaliteit soepel te doen
verlopen. Immers, de informatie die nodig is om integraal inzicht te
krijgen in de veiligheidsaspecten van de luchtvaart is verspreid aanwezig
in een samenhangende keten van diverse instanties en bedrijven op het
gebied van de luchtvaart. Binnen die keten is niet alleen de aan de
overheid gemelde informatie essentieel maar speelt ook het interne
bedrijfsonderzoek een belangrijke rol. De soepele doorvoer, analyse en
beoordeling van die informatie kan ernstig stagneren wanneer het gevoel van
veiligheid en vertrouwen niet in elk facet van de keten gevoeld wordt.
Daarbij spelen twee zaken een belangrijke rol:
de materiële vraag of de bescherming objectief voldoende robuust is
ingevuld
de beeldvorming met de vraag of de doelgroep in de geboden bescherming
gelooft.
Gelet op deze beide aspecten heeft de regering zich voorgenomen naast de
afronding van het onderhavige wetsvoorstel en aanwijzing de volgende
vervolgstappen te doen.
1. Starten van een onderzoek naar de noodzaak en de mogelijkheden ter
bescherming van de vertrouwelijkheid van de nog onbeschermde gebieden.
Dit onderzoek zal in januari 2006 afgerond worden.
2. Communiceren over handhavingsbeleid van OM en Inspectie VenW en over de
afspraken tussen OM en Inspectie VenW teneinde de beeldvorming rondom het
OM te verbeteren
Ten overvloede merk ik op dat het mogelijk aanpassen van de wet- en
regelgeving niet in het onderhavige wetsvoorstel plaats vindt, omdat er
eerst nader onderzoek uitgevoerd moet worden en dit op gespannen voet staat
met de implementatietermijn van de richtlijn en het feit dat overeenkomstig
geldende regelgeving EU regelgeving zo veel mogelijk één op één moet worden
geïmplementeerd.
Mede namens de minister van Justitie beantwoord ik onderstaand de door de
leden van de vaste commissie gestelde vragen en geef ik de gevraagde
toelichtingen. Daarbij wordt zoveel mogelijk de volgorde van het verslag
gevolgd.
De leden van de CDA-fractie en de VVD fractie vragen naar de reden waarom
de doelstelling van de richtlijn niet in het wetsvoorstel is neergelegd.
Blijkens de richtlijnen die in Nederland voor de omzetting van Europese
regelgeving gelden worden bepalingen die uitsluitend het doel van het
besluit omschrijven of een typering van het besluit bevatten niet expliciet
in de nationale regelgeving opgenomen. De diverse bepalingen waarmee aan de
richtlijn uitvoering gegeven wordt moeten hier uiteraard wel uiting aan
geven. Dit gebeurt in het voorliggende wetsvoorstel met het daarin
opgenomen systeem voor meldingen. Dat systeem moet conform de doelstelling
van de richtlijn aan de vergroting van de veiligheid in de burgerluchtvaart
gaan bijdragen.
De leden van de CDA-fractie vragen zich af of de regering heeft overwogen
bedrijven als tussenpersoon de ruimte te geven een schifting te maken van
de meldingen.
Hoewel in de toelichting bij het voorstel voor de EG richtlijn ook de
waarde van de goed ontwikkelde interne meldsystemen van bedrijven wordt
onderschreven is met de richtlijn gekozen voor een systeem van
rechtstreekse meldingen aan een onpartijdige instantie. Dat systeem moet
dan ook naast de interne onderzoeksstructuren van bedrijven gaan bestaan.
De richtlijn geeft voor de inrichting van het objectieve meldsysteem
expliciet een aantal instanties aan waaraan meldplichtigen kunnen melden.
Zo kunnen lidstaten kiezen tussen de nationale burgerluchtvaart autoriteit,
het lichaam of de organisatie belast met onderzoek van ongevallen krachtens
richtlijn 94/56/EG of een onafhankelijk lichaam of onafhankelijke
organisatie. Zoals ook in het advies van de Raad van State is opgemerkt
biedt de richtlijn geen ruimte voor het maken van schiftingen door
bedrijven en dat derhalve inhoudelijke bemoeienis van bedrijven bij het
doorgeven van de melding niet geoorloofd is.
Wel acht de regering het mogelijk meldplichtige werknemers om zuiver
pragmatische redenen de gelegenheid te bieden hun meldingen via de goed
ontwikkelde infrastructuur, die aan het interne meldsysteem van bedrijven
ten grondslag ligt, aan te bieden. In de ministeriële regeling die ter
uitvoering van de richtlijn zal worden vastgesteld zal de mogelijkheid
hiertoe nader worden uitgewerkt.
De leden van de CDA-fractie vragen zich af of het juist is dat het voor het
OM nog altijd mogelijk is om strafrechtelijke vervolging in te stellen
wanneer het ook langs andere kanalen op de hoogte komt van een gemeld
voorval.
Met de leden van de CDA-fractie is de regering van mening dat een goede
bescherming van de melder een goed uitgangspunt is voor het garanderen van
de meldingsbereidheid en daarmee van het welslagen van de doestelling
achter het wetsvoorstel. Echter, ook bij de keuze van het
beschermingsregiem volgt het wetsvoorstel de voorschriften uit de
richtlijn. Aangezien het daarbij om één op één implementatie gaat is strikt
de hand gehouden aan datgene dat de richtlijn voorschrijft. In dit kader is
vooral artikel 8 uit de richtlijn van belang, dat het instellen van
civielrechtelijke of bestuurlijke procedures tegen melders verbiedt tenzij
sprake is van grove nalatigheid. De richtlijn laat strafrechtelijke
procedures onverlet en biedt geen grondslag voor strafrechtelijke
wettelijke bescherming van de melder in dit opzicht. Het belang van het
bevorderen van de meldingsbereidheid wordt echter ook door de minister van
Justitie onderkend. Met het oog daarop is de hiervoor bedoelde
aanwijziging van het OM opgesteld.
Op grond van de aanwijzing bestaat de mogelijkheid dat het OM
strafrechtelijke vervolging instelt met betrekking tot een voorval, wanneer
het (ook) langs andere kanalen van dat voorval op de hoogte komt van het
voorval dan middels de verplichte melding. Hierbij moet echter worden
aangetekend dat het OM ten aanzien van de luchtvaart nu reeds in de
praktijk een zeer terughoudend vervolgingsbeleid voert, dat erop neer komt
dat in beginsel alleen strafrechtelijk wordt opgetreden bij ongevallen,
ernstige incidenten, ernstige gevaarzetting en stelselmatige overtredingen,
veroorzaakt door opzet of grove nalatigheid.
Waar de leden van de CDA-fractie verwijzen naar "internationale
voorschriften van ICAO" neem ik aan dat wordt gedoeld op paragraaf 5.12 van
Bijlage 13 bij het Verdrag van Chicago inzake de internationale
burgerluchtvaart. Deze paragraaf ziet echter enkel op de verhouding tussen
het onafhankelijke onderzoek (in Nederland uit te voeren door de
Onderzoeksraad voor Veiligheid) en het strafrechtelijk onderzoek en is
reeds geïmplementeerd middels art. 69 van de Rijkswet Onderzoeksraad voor
Veiligheid. Paragraaf 5.12 heeft derhalve geen betrekking op gegevens uit
bedrijfsintern veiligheidsonderzoek.
De leden van de CDA fractie vragen zich af of door de toevoeging van
artikel 69 Rijkswet Onderzoeksraad voor veiligheid aan het wetsvoorstel de
onduidelijkheid voor de sector voor wat betreft de bescherming kan worden
weggenomen.
De regering heeft bij het voorbereiden van de implementatie diverse opties
beschouwd waarmee aan de richtlijn uitvoering zou kunnen worden gegeven.
Daarbij is ook bekeken in hoeverre de richtlijn door middel van de Rijkswet
Onderzoeksraad voor veiligheid geïmplementeerd zou kunnen worden. Na
zorgvuldige bestudering van de richtlijn is echter vastgesteld dat de
richtlijn en de in de Rijkswet geregelde materie onvoldoende samenvallen om
laatstbedoeld instrument als implementatiebesluit te gebruiken. Dit betreft
ook het in artikel 69 van de Rijkswet opgenomen beschermingsregiem. Dit
artikel ziet namelijk niet op de bescherming van melders van voorvallen en
gemelde gegevens maar beschermt primair de getuigenverklaringen bij een
onderzoek. De omvang van de bescherming uit het artikel komt bovendien niet
overeen met de bescherming waarin met name artikel 8 uit de richtlijn
voorziet. Zoals bij de beantwoording van de voorgaande vraag al werd
aangegeven bestaat de bescherming van de melder op grond van de richtlijn
primair uit vrijwaring van het instellen van civielrechtelijke dan wel
bestuursrechtelijke procedures naar aanleiding van een melding. Artikel 69
heeft echter ook betrekking op tuchtrechtelijke en strafrechtelijke
procedures.
De leden van de CDA-fractie geven de regering in overweging artikel 5.3 te
wijzigen vanwege de te ruime strafbaarstelling van dat artikel. Ook de
leden van de VVD fractie vragen zich af of een wijziging van artikel 5.3
Wet luchtvaart het wantrouwen kan wegnemen dat bij meldplichtigen bestaat
jegens de aanwijzing aan het OM.
Het huidige artikel 5.3 van de Wet luchtvaart is in 1992 vastgesteld. Op
grond van dit artikel is het verboden op zodanige wijze aan het
luchtverkeer deel te nemen dan wel luchtverkeersleiding te geven dat
daardoor personen of zaken in gevaar worden of kunnen worden gebracht. De
Wegenverkeerswet 1994 (WVW 1994) kent een soortgelijke bepaling (artikel 5
WVW 1994). Bij de sector bestaat de angst dat deze zogenaamde
zorgplichtbepaling relatief snel tot het vervolgen van werknemers zal
leiden. Het artikel heeft niet rechtstreeks betrekking op de in de
richtlijn geregelde materie. De regering is echter voornemens ook artikel
5.3 tegen het licht te houden in het voorgenomen nadere onderzoek naar de
noodzaak en de mogelijkheden ter bescherming van de vertrouwelijkheid van
de nog onbeschermde gegevensgebieden
Het beoordelen van dit artikel staat echter los van de mogelijkheid voor
strafrechtelijk optreden, zoals in de gevallen die in de aanwijzing van het
OM genoemd zijn.
De leden van de PvdA-fractie vragen welke bescherming melders van
incidenten exact genieten ten aanzien van strafrechtelijke vervolging. De
leden van de PvdA-fractie hebben tevens gevraagd waarom de beperkingen ten
aanzien van de strafrechtelijke vervolging niet zijn opgenomen in het
wetsvoorstel.
De regering gaat ervan uit dat daar waar de leden van de PvdA-fractie van
incidenten spreken gedoeld wordt op voorvallen zoals geregeld in de
richtlijn. Het beschermingsregiem, zoals bedoeld in artikel 8, derde lid,
van de richtlijn ziet niet op strafrechtelijke procedures. De Minister van
Justitie heeft echter, inmiddels de nieuwe aanwijzing voor de opsporing en
vervolging van het College van procureurs-generaal vastgesteld. De
aanwijziging komt er kortgezegd op neer dat geen vervolging zal worden
ingesteld tegen natuurlijke personen met betrekking tot overtredingen die
onopzettelijk of uit onachtzaamheid zijn begaan en waarvan het OM op de
hoogte is alleen maar omdat er krachtens artikel 7.1 Wet luchtvaart
verplicht melding van is gedaan. Wel zal strafrechtelijk kunnen worden
opgetreden indien sprake is van opzet of grove nalatigheid of wanneer dit
na een beklag op de voet van artikel 12 WvSv is bevolen.
Het is in strijd met het wettelijk systeem, en in het bijzonder het
opportuniteitsbeginsel, om bepaalde deelnemers in het maatschappelijk
verkeer bij voorbaat wettelijk te vrijwaren van een strafrechtelijke
vervolging. Derhalve zijn de bepalingen ten aanzien van de
strafrechtelijke vervolging opgenomen in de genoemde aanwijzing van het
College van procureurs-generaal aan de hoofden van de OM-parketten.
De leden van de PvdA-fractie vragen hoe aan belanghebbende duidelijk zal
worden gemaakt welke voorvallen onder het wetsvoorstel vallen en voor welke
ongevallen en ernstige incidenten al wettelijke afspraken gelden.
Het begrip voorval uit de richtlijn is zeer ruim gedefinieerd. De bijlage
bij de richtlijn bevat een uitgebreide lijst van voorbeelden van mogelijke
voorvallen. Deze niet limitatieve lijst zal bij voorlichting die aan de
inwerkingtreding van het voorliggende wetsvoorstel vooraf gaat gebruikt
worden om belanghebbenden intensief te informeren over de nieuwe regels die
daarmee gaan gelden. Het is in dit kader mogelijk de lijst van voorbeelden
te publiceren. Bij de voorlichting zullen ook de verschillen worden
aangegeven tussen de meldplicht uit het wetsvoorstel en het onderzoek naar
ongevallen en zware incidenten uit de Rijkswet Onderzoeksraad voor
veiligheid.
De leden van de PvdA-fractie informeren naar de wijze waarop toezicht wordt
uitgeoefend op de naleving van het wetsvoorstel.
Het toezicht op de naleving van de voorschriften uit het wetsvoorstel ligt
grotendeels bij de Inspectie Verkeer en Waterstaat. In het kader van haar
normale handhavingstaken zal deze dienst erop toezien dat meldplichtigen
inderdaad voldoen aan de verplichting tot het melden van voorvallen. In dat
kader staan haar de handhavings- en toezichtsbevoegdheden uit hoofdstuk 11
van de Wet luchtvaart ter beschikking.
Voorts zal bij de inrichting van het meldsysteem erop worden toegezien dat
het bepaalde omtrent de anonimisering en de openbaarheid van gemelde
gegevens correct wordt uitgevoerd.
Van belang voor het optimaal functioneren van het systeem tot continue
veiligheidsverbetering is dat de stroom meldingen op gang gaat komen.
Gezien de huidige stand van zaken en het standpunt van de werkgevers zal
een intensieve handhaving bij de implementatie van de wetswijziging niet
leiden tot het beoogde doel. De nadruk zal komen te liggen op een
intensieve communicatie naar de melders, samen met het OM en de sector,
over het wetsvoorstel. Via de reguliere vormen van toezicht zal worden
bewaakt of structurele afwijkingen van de wet zich voordoen.
De leden van de PvdA-fractie geven aan veel waarde te hechten aan een
directe melding van de melder aan de Onderzoeksraad voor Veiligheid zonder
tussenkomst van bedrijven.
Vooral gelet op de aard van de door de richtlijn geregelde materie, de
melding van voorvallen die geen ongevallen of ernstige incidenten zijn,
maar waardoor de vliegveiligheid in gevaar is gebracht of kon worden
beïnvloed, is voor de implementatie van de richtlijn niet gekozen voor de
melding van voorvallen aan de Onderzoeksraad voor veiligheid zoals in het
geval van ongevallen en ernstige incidenten. De omvang van het aantal van
de in de richtlijn bedoelde voorvallen is dermate groot dat het onder
andere praktisch gezien niet opportuun is de Ovv hiermee te belasten. De
opslag en analyse van deze voorvallen wordt daarom in handen gelegd van de
Minister van Verkeer en Waterstaat.
Met de PvdA-fractie is de regering van mening dat uitgaande van de
zelfstandige meldplicht voor werknemers die de richtlijn voorschrijft in
principe geen ruimte bestaat voor een schifting door bedrijven. Om
pragmatische redenen, in het belang van de melder wordt evenwel overwogen
deze de gelegenheid te bieden via de goed ontwikkelde infrastructuur van
diens werkgever melding te doen van voorvallen. De melder blijft daarbij
overigens zelf verantwoordelijk voor het doen van de melding.
De PvdA-fractie leden informeren verder naar het standpunt van de
werkgevers uit de luchtvaartbranche en de vakbonden omtrent het
wetsvoorstel
Ondanks het voorliggende wetsvoorstel en de bestaande wetgeving blijven met
name de luchtvaartmaatschappijen, de luchthaven Schiphol en de
Luchtverkeersleiding Nederland, maar ook de Veiligheid Advies Commissie
Schiphol en de Vereniging van Nederlandse Verkeersvliegers ontevreden en
kritisch over de bescherming inzake veiligheidsgegevens. Vanwege het
ontbreken van bescherming voor de eerder genoemde gegevensgebieden is men
niet gelukkig met de inhoud en strekking van het wetsvoorstel op basis van
de richtlijn. De bescherming van in het bijzonder de interne
bedrijfsgegevens is volgens deze partijen ook na implementatie van het
onderhavige wetsvoorstel onvoldoende. Om alsnog tot een completere
bescherming te komen is door deze partijen een aantal suggesties gedaan:
1. Het verstrekken van informatie over de inhoud en de voortgang van de
aanwijzing "Opsporing en vervolging bij melding van voorvallen in de
burgerluchtvaart"
2. Het opnemen in de Wet luchtvaart van een bepaling die gelijk is aan art.
69 van de Rijkswet OVV
3. Het aanpassen of geheel verwijderen van artikel 5.3 Wet luchtvaart
De leden van de VVD-fractie zijn van mening dat de inhoud van de aanwijzing
van het College van procureurs-generaal inzake de strafrechtelijke
handhaving bekend moet zijn voordat het wetsvoorstel behandeld kan worden.
De aanwijzing van het College van procureurs-generaal, welke inmiddels is
vastgesteld door de minister van Justitie, is als bijlage bij deze nota
gevoegd.
De leden van de VVD-fractie hebben de vraag gesteld waarom gekozen is voor
rechtsbescherming door middel van een aanwijzing aan het OM in plaats van
regeling bij wet, gelet op de Rijkswet Onderzoeksraad voor Veiligheid.
Voor wat betreft de keuze voor een aanwijzing in plaats van een wettelijke
regeling wordt verwezen naar de beantwoording van dezelfde vraag van de
PvdA-fractie.
De vergelijking die wordt getrokken met de Rijkswet Onderzoeksraad voor
Veiligheid gaat niet op. Op grond van art. 69 van deze wet mogen bepaalde
gegevens niet als bewijs gebruikt worden in een strafzaak. Dat is iets
anders dan een beperking ten aanzien van de vervolging.
De leden van de VVD-fractie constateren dat het OM in staat zal zijn
gebruik te maken van het interne veiligheidsonderzoek of het
meldingensysteem indien zij op een andere wijze dan via de verplichte
melding uit de richtlijn hiervan op de hoogte komt. De leden willen weten
hoe dit te rijmen is met de rechtsbescherming van personen die meldingen
plegen.
Voor het antwoord op deze vraag wordt verwezen naar het antwoord op de
vragen van de CDA-fractie.
De leden van de VVD-fractie informeren naar een verklaring voor de
mogelijke daling van het aantal meldingen van voorvallen sinds het "Delta-
incident"
Bij de sector bestaat veel onvrede en angst over het handelen van het OM.
Hetgeen naar het oordeel van de regering niet geheel op feiten is
gebaseerd. Dit komt voort uit de negatieve beeldvorming die mede gebaseerd
is op een beperkt aantal gevallen, waaronder het Delta incident. Deze
gevallen worden vanuit de sector aangehaald als motivatie om zeer
terughoudend te zijn in het melden van informatie ten behoeve van het
veiligheidsonderzoek in de luchtvaart. De omstandigheden rond deze
incidenten, inclusief het bijbehorende handelen van het OM, worden vaak
verkeerd aangehaald. Zo was het Delta-incident geen voorval in de zin van
de richtlijn maar een ernstig incident (bijna-ongeluk). Ook de Raad voor
de Transportveiligheid heeft in zijn eindrapport over het Delta-incident
deze kwalificatie gebruikt.
Gevoed door de bedoelde gevoelens van onvrede en angst voelen medewerkers
uit de sector zich vaak voor een dilemma gesteld tussen hun persoonlijk
belang en het belang van het bevorderen van de veiligheid in de
burgerluchtvaart. Het voornemen de communicatie inzake de beeldvorming rond
de handhaving te verbeteren is mede met het oog hierop van groot belang.
De leden van de VVD-fractie vragen zich af in hoeverre het verplicht melden
van een voorval op straffe van een bestuurlijke boete bijdraagt aan een
ongehinderde stroom van informatie.
De regering heeft in het wetsvoorstel gekozen voor het sanctioneren van het
niet melden met een bestuurlijke boete aangezien het hier om een gebod tot
melden gaat.
Zonder een dergelijke sanctie is het verplicht stellen van het
daadwerkelijke melden weinig effectief.
Bij de sanctie is overigens gekozen voor een zo licht mogelijke strafmaat
waarbij rekening is gehouden met de aard van de overtreding namelijk het
niet voldoen van de plicht tot het melden van voorvallen die weinig
ingrijpend zijn.
De leden van de VVD-fractie willen weten waarom meldingen van voorvallen
niet via vergunninghouders plaatsvinden.
Zoals hiervoor is aangegeven legt de richtlijn een zelfstandige meldplicht
op aan diverse natuurlijke en rechtspersonen werkzaam in de luchtvaart.
Deze uiteenlopende groep meldplichtigen staan echter niet altijd in het
kader van een vergunning in relatie tot de overheid. Aan de richtlijn kan
daarom het beste uitvoering worden gegeven door een uniforme verplichting
zoals opgenomen in het wetsvoorstel.
Met de nota naar aanleiding van het verslag zend ik u tevens een tweede
nota van wijziging op het voorstel van wet. Deze tweede nota van wijziging
is noodzakelijk om de meldplicht van voorvallen op een juiste wijze af te
bakenen van de reeds bestaande meldplicht van voorvallen die betrekking
hebben op het vervoer van gevaarlijke stoffen zoals geregeld in artikel
6.60 van de Wet luchtvaart. De afbakening voorkomt dat door het voorstel
van wet onbedoeld beperkingen worden aangebracht in de meldplicht van
gevaarlijke stoffen door de lucht.
Hoogachtend,
DE STAATSSECRETARIS VAN VERKEER EN WATERSTAAT,
mw drs M.H. Schultz van Haegen
AANWIJZING OPSPORING EN VERVOLGING BIJ MELDING VAN VOORVALLEN IN DE
BURGERLUCHTVAART
Categorie : Opsporing, vervolging
Rechtskarakter : Aanwijzing i.d.z.v. art. 130, lid 4, Wet
RO
Afzender : College van procureurs-generaal
Adressaat : Hoofden van de parketten
Registratienummer : 2005A011PM
Datum vaststelling : 14 juni 2005
Datum inwerkingtreding : PM
Geldigheidsduur : PM
Publicatie in Stcrt. : PM
Wetsbepalingen : artt. 1.1, 7.1, 7.2, 11.23 Wet luchtvaart
Evaluatie : 2 jaar na inwerkingtreding
Bijlage(n) : --
Achtergrond
Op 13 juni 2003 is Richtlijn 2003/42/EG inzake de melding van voorvallen in
de burgerluchtvaart in werking getreden. Het doel van de Richtlijn is
bij te dragen tot verhoging van de luchtverkeersveiligheid door ervoor te
zorgen dat voor de veiligheid relevante informatie wordt gemeld, verzameld,
opgeslagen, beschermd en verspreid. De achterliggende reden is dat de
ervaring leert dat, voordat een ongeval plaatsvindt, dikwijls al incidenten
of tal van andere tekortkomingen op het bestaan van veiligheidsrisico's
wijzen. Voor verhoging van de veiligheid van de burgerluchtvaart wordt
derhalve meer kennis over deze voorvallen nodig geacht om zo corrigerende
maatregelen te kunnen nemen. De Richtlijn voorziet, onder meer, in de
verplichting voor de lidstaten tot het opzetten van een systeem voor
verplichte melding van voorvallen voor een aantal nader genoemde
natuurlijke personen en rechtspersonen. De Richtlijn beoogt de
meldingsbereidheid te verhogen door de lidstaten te verplichten om melders
van voorvallen in de burgerluchtvaart, onder voorwaarden, te vrijwaren van
bestuursrechtelijke sancties.
Deze EG-richtlijn is geïmplementeerd bij de wet van .. houdende wijziging
van de Wet luchtvaart ter implementatie van richtlijn nr. 2003/42/EG inzake
de melding van voorvallen in de burgerluchtvaart . Bij regeling van de
minister van Verkeer en Waterstaat van .. zijn natuurlijke personen of
rechtspersonen aangewezen die verplicht zijn tot het melden van een
voorval, worden nadere regels gesteld met betrekking tot de melding van
voorvallen en kunnen regels worden gesteld voor het vrijwillig melden van
een voorval.
In navolging van Richtlijn 2003/42/EG definieert de Wet luchtvaart het
begrip voorval als:
een operationele onderbreking, defect, fout of andere
onregelmatigheid, waardoor de vliegveiligheid wordt of kan worden
beïnvloed, zonder dat sprake is van een ongeval of ernstig
incident , als bedoeld in artikel 3, onderdelen a en k, van
richtlijn nr. 94/56/EG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van
21 november 1994, houdende vaststelling van de grondbeginselen voor
het onderzoek van ongevallen en incidenten in de burgerluchtvaart
(PbEG L 319).
Artikel 7.1, eerste lid, Wet luchtvaart bepaalt dat voorvallen worden
gemeld aan de minister van Verkeer en Waterstaat.
Art. 11.23 Wet luchtvaart regelt de bescherming van melders tegen
bestuursrechtelijke sancties:
De Staat zal geen vorderingen uit burgerlijk recht instellen en een
bestuursorgaan zal, in afwijking van de bepalingen in dit hoofdstuk, geen
bestuurlijke sanctie instellen naar aanleiding van overtredingen van een
wettelijk overschrift onopzettelijk of uit onachtzaamheid begaan, op grond
van feiten die hen alleen ter kennis zijn gekomen door een melding als
bedoeld in artikel 7.1.
Het eerste lid is niet van toepassing indien sprake is van grove
nalatigheid met betrekking tot het voorval.
Het beschermingsregiem van Richtlijn 2003/42/EG, zoals geïmplementeerd in
de Wet luchtvaart, ziet niet op strafrechtelijke procedures. Ter
zekerstelling van de meldingsbereidheid is het echter wenselijk ook te
voorzien in bescherming, onder voorwaarden, van melders van voorvallen in
de burgerluchtvaart tegen strafrechtelijke sancties.
Samenvatting
Deze aanwijzing bevat voorschriften met betrekking tot de opsporing en
vervolging van strafbare feiten naar aanleiding van de melding van een
voorval in de burgerluchtvaart.
Opsporing
Artikel 7.1, eerste lid, Wet luchtvaart, bepaalt dat voorvallen worden
gemeld aan de minister van Verkeer en Waterstaat. De Inspectie Verkeer en
Waterstaat (hierna te noemen IVW) zal fungeren als meldpunt. Vooropgesteld
moet worden dat de betrokken ambtenaren ingevolge art. 162 WvSv een
aangifteplicht hebben met betrekking tot misdrijven en, desgevraagd, een
informatieplicht jegens het OM met betrekking tot strafbare feiten in het
algemeen.
Met de directeur-hoofdinspecteur luchtvaart van de IVW is overeengekomen
dat de IVW verantwoordelijk is voor de doorgifte aan het OM van de
meldingen, die voldoen aan de hieronder genoemde vervolgingscriteria. Ten
behoeve van de toetsing aan de criteria zal regelmatig overleg plaatsvinden
tussen de IVW en de landelijk coördinerend officier van justitie voor de
luchtvaart. De doorgifte van een melding door de IVW aan het OM is een
advies ten aanzien van het vermoeden van aanwezigheid van opzet of grove
nalatigheid. Het betreft uitdrukkelijk geen verplichting tot vervolging.
Vervolging kan door het OM immers niet opportuun geacht worden. Bovendien
kan uit nader strafrechtelijk onderzoek blijken dat er bij het voorval geen
sprake is geweest van opzet of grove nalatigheid.
Vervolging
Vervolging naar aanleiding van de melding van een voorval
Geen vervolging zal worden ingesteld tegen natuurlijke personen met
betrekking tot overtredingen die onopzettelijk of uit onachtzaamheid zijn
begaan en waarvan het OM op de hoogte is alleen maar omdat er krachtens
artikel 7.1 Wet luchtvaart verplicht melding van is gedaan. Wel zal,
overeenkomstig artikel 8, derde lid, van de Richtlijn 2003/42/EG,
strafrechtelijk kunnen worden opgetreden indien sprake is van opzet of
grove nalatigheid. Tevens kan, indien daartoe aanleiding is,
strafrechtelijk worden opgetreden indien het OM uit anderen hoofde,
bijvoorbeeld door een anonieme tip, op de hoogte geraakt van het
desbetreffende voorval. Voorts moet ten aanzien van het hiervoor
beschreven vervolgingsbeleid het voorbehoud worden gemaakt dat het terzake
bevoegde gerechtshof, naar aanleiding van een beklag op de voet van artikel
12 WvSv, kan bevelen dat vervolging wordt ingesteld.
Indien op grond van het hiervorenstaande wel tot vervolging kan worden
overgegaan geldt als beperking dat de melding zelf niet als bewijs mag
worden gebruikt in een strafzaak tegen de melder. De melding mag dan
echter wel als sturingsinformatie worden gebruikt en als bewijs in
strafzaken tegen anderen dan de melder.
Coördinatie strafrechtelijke afdoening
De landelijk coördinerend officier van justitie voor de luchtvaart van het
parket Haarlem, nevenvestiging Schiphol, beoordeelt alle luchtvaartzaken en
voorziet deze van een afdoeningsadvies ten behoeve van het plaatselijke
openbaar ministerie.
Overgangsrecht
De beleidsregels in deze aanwijzing hebben gelding vanaf de datum van
inwerkingtreding.
|Wijziging van de Wet luchtvaart ter implementatie van | |richtlijn nr. 2003/42/EG inzake melding van voorvallen in | |de burgerluchtvaart |TWEEDE NOTA VAN WIJZIGING
Artikel I van het voorstel van wet wordt als volgt gewijzigd:
1. Onderdeel A wordt als volgt gewijzigd:
In het eerste lid wordt, onder vervanging van de punt aan het slot van onderdeel v door een puntkomma, een onderdeel toegevoegd, luidende: w. voorval gevaarlijke stoffen: ongeval of incident met gevaarlijke stoffen als bedoeld in de als bijlage bij Annex 18 bij het Verdrag inzake de internationale burgerluchtvaart (Trb. 1973, 109) behorende Technische Voorschriften voor het veilig vervoer van gevaarlijke stoffen door de lucht.
1. Onder verlettering van de onderdelen C, D en E tot D, E en F, wordt een onderdeel ingevoegd, luidende:
B
In artikel 6.60, eerste lid en 6.61, eerste lid, wordt telkens na "voorvallen"
ingevoegd: gevaarlijke stoffen.
Toelichting
Deze tweede nota van wijziging heeft betrekking op het wetsvoorstel tot wijziging van de Wet luchtvaart in verband met de implementatie van richtlijn nr. 2003/42/EG (Kamerstukken2004-2005, 29 977, nr 2). Met het wetsvoorstel wordt de verplichting tot het melden van voorvallen in de burgerluchtvaart in de Wet luchtvaart opgenomen.
Ingevolge artikel 6.60 van de Wet luchtvaart geldt echter nog een andere meldplicht van voorvallen. Het gaat daarbij om een meldplicht die voortvloeit uit Annex 18 van het Verdrag inzake de internationale burgerluchtvaart (Trb. 1973,109). De meldplicht heeft specifiek betrekking op het melden van voorvallen die zich voordoen bij het vervoer van gevaarlijke stoffen door de lucht en waardoor gevaar voor de openbare veiligheid is ontstaan of is te duchten. In het kader van deze meldplicht vervoer gevaarlijke stoffen door de lucht wordt onder voorvallen tevens verstaan ongevallen en ernstige incidenten. De bedoelde voorvallen moeten, voor zover het de burgerluchtvaart betreft, onverwijld gemeld worden aan de Minister van Verkeer en Waterstaat. De meldplicht vervoer gevaarlijke stoffen door de lucht wijkt onder meer voor wat betreft de toepasselijke toezichtprocedures af van de meldplicht uit de richtlijn 2003/42/EG. In het onderhavige wetsvoorstel ter implementatie van richtlijn 2003/42/EG wordt in de Wet luchtvaart een definitie van voorval opgenomen. Teneinde te voorkomen dat daardoor onbedoeld beperkingen worden aangebracht in de reeds bestaande meldplicht vervoer van gevaarlijke stoffen door de lucht, wordt met deze tweede nota van wijziging in het wetsvoorstel een afzonderlijke definitie opgenomen voor voorval gevaarlijke stoffen, die aansluit bij de in internationaal verband afgesproken reikwijdte van het begrip voorval met betrekking tot het vervoer van gevaarlijke stoffen door de lucht.
DE STAATSSECRETARIS VAN VERKEER EN WATERSTAAT
mw drs M.H. Schultz van Haegen
-----------------------
Kwaliteitszorgsystemen, interne veilighiedsmanagementsystemen, (intern) incidenten- en accidentenonderzoek, verplichte en vrijwillige meldingen etc. etc.
PbEG 2003 L 167/23.
Stb. ..
Stc. ..
Art. 1.1, eerste lid, onder v.
Ongeval: een met het gebruik van een luchtvaartuig verband houdend voorval dat plaatsvindt tussen het tijdstip waarop een persoon zich aan boord begeeft met het voornemen een vlucht uit te voeren en het tijdstip waarop alle personen die zich met dit voornemen aan boord hebben begeven, zijn uitgestapt, en waarbij
1. een persoon dodelijk of ernstig gewond raakt als gevolg van:
- het zich in het luchtvaartuig bevinden, of
- direct contact met een onderdeel van het luchtvaartuig, inclusief onderdelen die van het luchtvaartuig zijn losgeraakt, of
- directe blootstelling aan de uitlaatstroom van de reactoren,
behalve wanneer de letsels een natuurlijke oorzaak hebben, door de persoon zelf of door anderen zijn toegebracht, of wanneer de letsels verstekelingen treffen die zich buiten de normale voor de passagiers en het personeel bedoelde ruimten ophouden,
of
2. het luchtvaartuig schade of een structureel defect oploopt:
- waardoor afbreuk wordt gedaan aan zijn soliditeit, prestaties of vluchtkenmerken
en
- die normaliter ingrijpende herstelwerkzaamheden of vervanging van het getroffen onderdeel noodzakelijk zouden maken,
behalve wanneer het gaat om motorstoring of motorschade en de schade beperkt is tot de motor, de motorkap of motoronderdelen, dan wel om schade die beperkt is tot de propellers, de vleugelpunten, de antennes, de banden, de remmen, de stroomlijnkappen of tot deukjes of gaatjes in de vliegtuighuid, of
3. het luchtvaartuig vermist wordt of volledig onbereikbaar is. Ernstig incident: een incident dat zich voordoet onder omstandigheden die erop wijzen dat bijna een ongeval heeft plaatsgevonden. Het gaat hier enkel om voorvallen, in de definitie als hierboven gegeven. Strafrechtelijk optreden is derhalve wel mogelijk ingeval van een ongeval of ernstig incident.
Bij overtredingen wordt bij bewezenverklaring van het feit de verwijtbaarheid aangenomen. Derhalve wordt hier als extra voorwaarde voor vervolging van overtredingen gesteld de aanwezigheid van het verzwarend element opzet of grove nalatigheid. Ingeval van misdrijven kan het OM altijd strafrechtelijk optreden, daar opzet of grove nalatigheid (culpa) daar per definitie bestanddeel van zijn.
Deze beperking kan worden afgeleid uit het arrest Saunders van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (NJ 1997, 699, in het bijzonder § 68-71). Volgens het Hof vereist artikel 6 EVRM, met name het daaraan ten grondslag liggende nemo tenetur beginsel, dat verklaringen die een burger gedwongen was af te leggen (in casu op grond van de meldingsplicht vervat in art. 7.1 Wet luchtvaart) niet in een strafproces tegen hem gebruikt worden. Daarbij maakt het niet uit of de melding al dan niet zelf- beschuldigend is. De meldingsplicht zelf is niet in strijd met het nemo tenetur beginsel, daar de zwijgplicht gebonden is aan een criminal charge. Op het moment van de melding is daarvan geen sprake en komt de melder, die dan (nog) geen verdachte is, geen verschoningsrecht toe. De beperking ligt dus enkel in het latere gebruik van de melding ten behoeve van de bewijsvoering in een strafzaak tegen de melder.