Ter gelegenheid van het 50 jarig bestaan van het College van Beroep van het Bedrijfsleven
Spreker: Prof. dr. A. Schilder, directeur van de Nederlandsche Bank
DNB - Speech directeur Schilder 'Toezicht in beweging: trends, dilemma's en keuzes'
Het toezicht is in beweging. Om de kwaliteit van het toezicht te
borgen in een veranderende omgeving verschuiven de accenten in het
toezicht in de richting van het meer risicogeoriënteerd inzetten van
de toezichtcapaciteit, het versterken van het integriteitstoezicht,
het bewust ruimte geven aan open normen en het vergroten van de
transparantie.
Allereerst mijn dank aan de organisatie voor de uitnodiging om hier
enige woorden tot u te mogen richten. Het onderwerp van mijn lezing is
"toezicht in beweging". De toezichtomgeving verandert, de eisen aan
het toezicht veranderen, het toezicht verandert zelf en wellicht moet
ook het toezicht op het toezicht - uw werk - meeveranderen.
Wanneer het College en DNB elkaar treffen, is dat in de rechtszaal bij
een geschil tussen DNB als prudentieel toezichthouder op financiële
instellingen en een onder toezicht staande instelling. Aan de orde is
dan 1 specifieke casus over 1 specifiek besluit met betrekking tot 1
specifieke onder toezicht staande instelling. Totnogtoe is dat in
beperkte mate het geval geweest. Dat kan natuurlijk veranderen gezien
de toenemende juridisering van de samenleving. Maar nu we vandaag in
een wat minder formele sfeer bijeen zijn, wil ik graag van de
gelegenheid gebruik maken om juist eens de breedte in te gaan en de
grote lijnen van het toezicht te schetsen. Dit raakt tevens de
veranderingen die zich voordoen en de dilemma's waarvoor we als
toezichthouder dagelijks staan (dia 1).
Ik wil u meegeven dat toezicht houden betekent dat je keuzes moet
maken, dat wij ons best doen de goede keuzes te maken, maar dat altijd
sprake is van een afruil tussen voor en tegens. Zeker in individuele
gevallen weet je pas achteraf of je echt de beste keuze hebt gemaakt.
Per jaar worden een paar van die specifieke keuzes door het CBB
getoetst. Uiteraard zijn we er blij mee dat het CBB het meestal met
ons eens is. Maar misschien juist daardoor blijven meer fundamentele
keuzes en hun achterliggende redenen daarbij wat op de achtergrond.
Die hoop ik vandaag te verhelderen aan de hand van 4 begrippen:
risico-oriëntatie, integriteit, open normen en transparantie (dia 2).
Het eerste kernbegrip betreft het risicogeoriënteerd inzetten van de
toezichtcapaciteit. Ons doel is het bevorderen van stabiliteit en
daarom het voorkomen van ernstige problemen bij de onder toezicht
staande instellingen. Om dit te doen hebben we een actueel en getrouw
beeld van de instellingen nodig. Hoe actueler en omvattender het
beeld, hoe eerder we een probleem zien aankomen en tijdig kunnen
ingrijpen. We vragen daarom informatie op, voeren gesprekken met
bestuurders en houden onderzoeken bij de instellingen. Echter, ik zeg
het meteen maar duidelijk, we hebben beperkte middelen en kunnen niet
altijd en overal toezicht op houden. We moeten dus een keuze maken hoe
we de beperkte middelen gaan inzetten. Dat doen we liefst zo effectief
en efficiënt mogelijk. Dit gebeurt door de toezichtcapaciteit vooral
in te zetten op de plekken waarvan wij vermoeden dat zich daar de
grootste risico's manifesteren.
Dit brengt het dilemma met zich mee tussen enerzijds een zo effectief
mogelijke inzet van toezichtcapaciteit - wat gepaard gaat met een
sterke risico-oriëntatie - en anderzijds een zo hoog mogelijk minimum
niveau van preventief toezicht voor alle instellingen. In de huidige
praktijk ontvangen de kleine instellingen een relatief grote
toezichtinzet. Het publiek vertrouwt er immers op, en mag erop
vertrouwen, dat elke instelling aan een bepaald minimum niveau van
toezicht is onderworpen. Het juiste antwoord op dit dilemma staat
echter nergens opgeschreven, niet in een wet of ergens anders. We
moeten dus zelf een keuze maken tussen een bodem in het toezicht voor
alle instellingen en de mate in hoever we het idee van
risico-oriëntatie doorvoeren.
We kunnen dus niet altijd overal bij zijn, maar doen ons best bij alle
onder toezicht staande instellingen een bepaald minimum aan toezicht
te handhaven. Tegelijk concentreren we ons op de grootste risico's.
Het is dus een gegeven dat wij keuzes moeten maken met onze capaciteit
(dia 3).
Het tweede kernbegrip dat ik zou willen benadrukken is integriteit. De
trend is hier duidelijk: het belang van toezicht op de
integriteitsaspecten van financiële instellingen neemt toe. Met
betrekking tot integriteit is ons toezichtdomein de laatste jaren
uitgebreid naar trustkantoren, geldtransactiekantoren en casino's. In
het dagelijkse toezicht bij banken, verzekeraars en pensioenfondsen
besteden we ook steeds meer aandacht aan de integriteitsaspecten.
Ook hier worden we met gevoelige afwegingen geconfronteerd. Ten eerste
is daar de inzet van onze toezichtcapaciteit. Moeten we meer tijd
besteden aan bijvoorbeeld de uitvoering van het nieuwe Bazelse
kapitaalakkoord of aan onderzoek naar de naleving van
integriteitsvragen? Denk daarbij aan het tegengaan van witwassen,
fraudepreventie en het voorkómen van terrorismefinanciering. We hebben
in elk geval besloten om het integriteitstoezicht in ons Beleidsplan
2006 nog explicietere aandacht te geven.
Ten tweede: de afweging tussen eigen verbeteringsacties van
instellingen dan wel de gang naar de justitiële autoriteiten. DNB is
geen opsporingsinstantie, maar de raakvlakken daarmee worden
indringender. Daarom is onze samenwerking met opsporingsinstanties en
toezichthouders van groot belang. Immers, dit bevordert een effectieve
en efficiënte rechtshandhaving. Maar tegelijk is voor ons de eigen
verantwoordelijkheid van financiële instellingen wezenlijk. Dat geldt
natuurlijk voor de eigen correctieve actie bij gebleken
onrechtmatigheden. Daar moet het tenminste beginnen. Gedogen is niet
aan de orde, een scherp normbesef des te meer.
Ten derde: wanneer doe je als financiële instelling genoeg aan
integriteit en compliance? De sector kreunt nog wel eens onder de vele
gevraagde inspanningen, bijvoorbeeld ten gevolge van de
Sanctiewetgeving. We denken dat intensieve aandacht onontkoombaar is.
We moeten blijven zoeken naar een balans hierin, maar de gewichten
worden wel zwaarder (dia 4)!
Het derde kernbegrip gaat over de verhouding tussen principes en
regels, oftewel over toezicht dat is gebaseerd op open normen versus
toezicht op basis van strakke regels. De toezichtwetten werken sinds
jaar en dag met open normen. Zij schrijven voor dat de instellingen
moeten beschikken over "voldoende solvabiliteit" en een "beheerste en
integere bedrijfsvoering", zonder uit te werken wanneer aan die
voldoende solvabiliteit of beheerste bedrijfsvoering is voldaan.
Toch is er een trend om meer dan vroeger echt met die open normen te
werken in plaats van zelf allerlei aanvullende regels te stellen: het
principle based in plaats van rule based toezicht. Instellingen
krijgen bijvoorbeeld steeds meer ruimte om eigen interne modellen te
gebruiken voor hun risicobeheersing, in plaats van dat ze een opgelegd
standaard model moeten gebruiken. De instellingen zijn immers voor een
groot deel volwassen, professionele instellingen die, opnieuw voor een
groot deel, zelf goed weten hoe ze op prudente wijze hun
bedrijfsvoering moeten organiseren. Dit betekent voor ons als
toezichthouders dat wij meer dan vroeger maatwerk moeten leveren en
meer bilateraal contact met de instellingen hebben. In plaats van
"simpel" de regeltjes afvinken, moeten wij nu begrijpen of de
instellingen op adequate maar eigen wijze aan de normen voldoen.
Belangrijk hierbij is overigens het begrip dat de instellingen en de
prudentiële toezichthouder in belangrijke mate dezelfde doelstelling
hebben: het solide houden van de instellingen zodat de belangen van
polis- en depositohouders veilig zijn. Tevens speelt mee dat de
bestuurders van de instellingen in beginsel hun eigen boontjes moeten
en mogen doppen: de toezichthouder gaat niet op de stoel van de
ondernemingsbestuurder zitten. Toezicht op basis van open normen in
plaats van toezicht aan de hand van strakke regels past daarbij.
Toezicht op basis van open normen brengt echter spanningen met zich
mee. Maatwerk op basis van open normen moet immers niet leiden tot
willekeur of een aantasting van het zekerheidsbeginsel. Het onder
toezicht staande veld vraagt daarom zelf vaak om aanvullende regels.
Ook de rechterlijke macht wil graag een handvat om te kunnen toetsen.
Een concreet voorbeeld zijn de gedetailleerde criteria bij de
betrouwbaarheidstoetsing van bestuurders en commissarissen.
Uiteraard hebben we daar begrip voor. Toch zullen ons moeten blijven
inspannen voor normen die geen keurslijf worden en ruimte laten voor
ontwikkeling (dia 5).
Het vierde en laatste begrip, transparantie, biedt tegenwicht aan deze
beleidsruimte. Wij willen graag voorspelbaar zijn naar publiek en
instellingen, en verantwoording afleggen over wat we doen en hoe we
dat doen. Transparantie draagt zo bij aan de spontane normnaleving
door de instellingen en aan de verantwoordingsplicht die wij als
bestuursorgaan hebben. Transparantie vormt ook het instrument voor het
toezicht door derden: de horizontalisering van het toezicht. Vreemde
ogen dwingen. Transparantie draagt dus bij aan de kwaliteit van het
toezicht. De trend is dan ook duidelijk naar meer transparantie.
Een concreet voorbeeld is hier de zogeheten "supervisory disclosure"
van het omgaan met nationale discreties in het solvabiliteitstoezicht.
Dat zal straks op de websites van alle Europese toezichthouders helder
worden verantwoord.
Wij kunnen echter niet altijd volledig transparant zijn vanwege de
mogelijke disproportionele gevolgen. Voorts hebben wij een wettelijke
geheimhoudingsplicht met betrekking tot bepaalde bedrijfsgegevens. Dit
helpt ons ook met het toezicht, omdat het de bereidheid van de
instellingen vergroot deze informatie te verschaffen en zo bijdraagt
aan een constructieve wederzijdse verstandhouding.
De verandering naar meer transparantie is bij ons ingezet. Dit
vergroot de kwaliteit van het toezicht, maar we kunnen niet over alles
altijd even transparant zijn. Ook hier moeten we dus op zoek naar een
gulden middenweg tussen te weinig en te veel transparantie (dia 6).
Ik sluit af. Ik heb proberen duidelijk te maken dat we als
toezichthouder elke dag bewust keuzes moeten maken om tot goed
toezicht te komen. Bij al die keuzes is het zoeken naar de juiste
balans. Absolute antwoorden zijn niet te vinden en bovendien zijn de
omstandigheden en de inzichten aan verandering onderhevig. Wat we wel
kunnen is aangeven welke keuzes zijn gemaakt, welke afwegingen daar
aan ten grondslag liggen en tot welke resultaten dit leidt. Dat zullen
we ook in de toekomst graag aan uw College uitleggen!