Contactpersoon
-
Datum
30 juni 2005
Ons kenmerk
DGTL/05.005130/SP
Doorkiesnummer
-
Bijlage(n)
4
Uw kenmerk
-
Onderwerp
Betuweroute; voorbereiding exploitatie
Geachte voorzitter,
Tijdens het Algemeen Overleg van 27 april 2005 met de Vaste Kamercommissie
van
Verkeer en Waterstaat heb ik toegezegd de Kamer te informeren over de
afwegingen rond het aanbesteden van de exploitatie van de Betuweroute, met
name over de
mogelijkheid om de commerciële functie apart aan te besteden. Met deze
brief informeer ik u hierover en over de te ondernemen vervolgstappen.
Ik bied u mijn verontschuldigingen aan dat ik u deze brief pas zo kort voor
het reces kan sturen; helaas was de volle periode van twee maanden sinds
het overleg van 27 april 2005 nodig om tot het in deze brief beschreven
beeld te kunnen komen.
Aanbesteden van de exploitatie van de Betuweroute
Naar aanleiding van het debat met uw Vaste Commissie heb ik door middel van
een
'quick scan marktverkenning' (de samenvatting is als losse bijlage bij deze
brief gevoegd) en een nadere inventarisatie van eerdere
aanbestedingstrajecten onderzocht of het aan-besteden van de exploitatie,
of uitsluitend de commerciële functie, van de Betuweroute op dit moment
kansrijk is. Het volgende komt hieruit naar voren:
partijen stellen dat de commerciële functie onlosmakelijk verbonden is met
de overige "traditionele" functies van het beheer, en zien deze niet als
een aparte functie;
één partij (TowRail) heeft aangegeven concrete plannen te hebben voor
exploitatie (van alle functies); andere partijen hebben aangegeven wel
geïnteresseerd te zijn, maar hebben nu geen uitgewerkte plannen;
de exploitatie van de Betuweroute is in internationaal perspectief een
relatief klein project waarvoor marktinteresse mogelijk niet groot zal
zijn; de internationale markt dient dus actief benaderd te worden voor een
aanbesteding, want er is géén sprake van een zogenaamde "self-selling
market";
de onzekerheden en risico's in de eerste (aanloop)jaren van de exploitatie
worden door marktpartijen vertaald in hoge financiële reserveringen (om
eventuele tegenvallers te kunnen opvangen) en hoge rendementseisen;
aanbesteden brengt voor alle betrokken partijen hoge kosten met zich mee
zowel in menskracht als in budget.
Nu blijkt dat er geen mogelijkheid is om de commerciële functie apart aan
te besteden, is bovenstaand beeld voor het overige in lijn met de
bevindingen in de voorgaande jaren, zoals in diverse brieven aan de Kamer
beschreven (in bijlage A bij deze brief is die reeks van bevindingen kort
weergegeven). De recente inzichten nemen mijn eerdere beden-kingen tegen nu
aanbesteden niet weg.
Hoewel aanbesteden de voorkeursoptie blijft zijn op dit moment de gewenste
condities voor een succesvolle aanbesteding van de exploitatie van de
Betuweroute niet aanwezig. Naar verwachting ontstaan dergelijke condities
nadat de Betuweroute een aantal jaren in gebruik is.
Op basis van deze analyses blijf ik bij mijn besluit om nu niet tot
aanbesteding over te gaan, maar om wel de hiervoor te ondernemen stappen in
kaart te brengen, zodra de
exploitatie van de Betuweroute in het jaar 2007 geborgd is.
Het spijt mij dat ik blijkbaar heb bijgedragen aan het beeld dat we terzake
van de exploitatie op dit moment "nog steeds alle kanten op kunnen". Dat
misverstand wil ik graag proberen recht te zetten.
Bij de lange zoektocht van mijn ambtsvoorgangers en mij naar een
verantwoorde exploitatievorm voor de Betuweroute is telkens geconcludeerd
dat er op afzienbare termijn geen geschikte condities zijn om over te gaan
tot aanbesteding van de exploitatie. Daardoor ontbrak tot nu toe de reden
om een dergelijk aanbestedingsproces ook procedureel en qua planning uit
te werken.
Toen de Kamer in het debat van 27 april 2005 aandrong op aanbesteden -
eventueel van uitsluitend de commerciële functie - op korte termijn, had ik
onvoldoende voor ogen dat de optie die de Tweede Kamer voor wenselijk hield
onmogelijk zou zijn. De aanbestedingsoptie heeft namelijk een
onoverkomelijk planningbezwaar, zijnde een doorlooptijd van enkele jaren
(zie verder pagina 4). Een dergelijke periode is niet meer beschikbaar
tussen nú en de daadwerkelijke start van de exploitatie van de Betuweroute
op 1 januari 2007. Dit is mede bepalend voor de mogelijke vervolgstappen.
Hoe nu verder?
Uitgangspunt blijft voor mij - en naar ik vertrouw ook voor uw Kamer - dat
de Betuwe-route op 1 januari 2007 een vliegende start moet hebben. Ik wil
eerst en vooral zekerstellen dat de goederentreinen over de Betuweroute
kunnen gaan rijden, en ik wil richting bedrijfsleven zo snel mogelijk
duidelijkheid scheppen over de voorwaarden waaronder dit gaat gebeuren.
Daartoe zet ik de volgende drie stappen :
zekerstellen dat de voorbereiding van de exploitatie niet wordt gehinderd
door onzekerheid over de exploitant;
zekerstellen dat er voor de eerste - relatief risicovolle -
exploitatiejaren een exploitant wordt gevonden;
uitwerken van de planning en de inhoud van de voorgenomen aanbestedings-
procedure.
Ik werk die stappen hieronder uit.
ad 1, zekerstellen voorbereiding exploitatie
Om de ingebruikneming van de Betuweroute op 1 januari 2007 te realiseren,
zijn veel voorbereidende activiteiten in volle gang.
Het gaat daarbij, naast het afbouwen van de infrastructuur, onder andere
ook om het -realiseren en testen van alle technische systemen in hun
onderlinge samenhang en om voorbereidingen voor de operationele
verkeersleiding vanaf 1/1/2007. Ook moeten, om vervoerders en verladers
tijdig duidelijkheid te verschaffen over het gebruik van de
Betuweroute in 2007, spoedig beslissingen worden genomen over zaken als
dienstregelingen (ook in internationale afstemming), de Netverklaring en de
gebruiksvergoedingen. Zo wordt de Netverklaring voor het jaar 2007 (waarin
opgenomen de gebruiksvergoedingstarieven), en waarop de vervoerders hun
definitieve capaciteitsaanvragen moeten baseren, al in maart 2006
gepubliceerd en dus in het najaar van 2005 voorbereid.
Daarom zal ik erop toezien dat de voorbereidingen voor de ingebruikneming
en voor de start van de exploitatie per 1/1/2007 ongehinderd verlopen, en
dat de exploitatie in het
eerste gebruiksjaar is geborgd. Daartoe zal ik de Betuweroute voor het jaar
2007 onderbrengen in de aan ProRail verleende beheersconcessie
hoofdspoorweginfrastructuur (zoals voor de in gebruik zijnde Rotterdamse
Havenspoorlijn momenteel reeds geldt).
In hetzelfde maatregelkader passen mijn activiteiten om, vooruitlopend op
de verwachte EU-subsidieregeling voor de inbouw van ETCS-apparatuur, de
spoorvervoerders te helpen bij de ombouw van hun locomotieven.
De prototype-subsidieregeling is inmiddels door de EU goedgekeurd en wordt
binnenkort opengesteld. Binnenkort leg ik een voorstel voor een tijdelijke
subsidieregeling voor de serieombouw (een bijdrage van 50 % in de
ombouwkosten) aan Brussel voor. De totale kosten van deze regelingen worden
gemaximeerd op E 20 mio. Ik streef ernaar deze
subsidiegelden te zijner tijd vanuit Brussel terug te krijgen. Ik acht deze
inspanningen verantwoord in de internationale context en gegeven de huidige
fase van (nog onvolledige) marktontwikkeling van ETCS. In bijlage B bij
deze brief wordt het bovenstaande nader toegelicht.
ad 2, zekerstellen exploitant eerste jaren (aanloopperiode):
Gelet op mijn bevindingen ten aanzien van het aanbesteden, en gelet op de
urgentie om zeker te stellen dat de Betuweroute vanaf 2007 geëxploiteerd
wordt, verwelkom ik het recente nieuwe initiatief van ProRail in
samenwerking met het Havenbedrijf Rotterdam (zie bijgevoegde brief van 27
juni 2005) om te komen met een aangepast en verbeterd voorstel ter
overbrugging van de eerste aanloopjaren van de exploitatie van de
Betuweroute. Zij beogen daarmee tevens tegemoet te komen aan de wensen van
de
Tweede Kamer.
Een belangrijke verandering ten opzichte van hun eerder ingediende business
case is dat diverse marktpartijen nadrukkelijk betrokken gaan worden op
basis van een uitgewerkt commercieel plan. Betrokken partijen zien door een
intensieve samenwerking met de markt mogelijkheden om op korte termijn tot
een betere kostendekking te komen dan in de eerder voorgestelde business
case. Belangrijk doel van dit voorstel is het succesvol overbruggen van de
aanloopperiode van de exploitatie, die gepaard gaat met relatief
grote onzekerheden van technische, commerciële en internationale aard.
ProRail en het Havenbedrijf Rotterdam zeggen mij toe in september 2005 hun
nieuwe voorstel te zullen aanbieden. Ik verwacht dat daarbij ook juridisch
terdege wordt aangegeven hoe één en ander past binnen de Europese
aanbestedings- en mededingingskaders.
Ik zal het voorstel zo spoedig mogelijk aan de Kamer zenden, vergezeld van
mijn eigen bevindingen, die ik desgewenst graag met u bespreek. Indien ik
mij kan vinden in het voorstel en er geen juridische beletselen blijken te
zijn, zal ik de betrokken partijen opdracht geven om de exploitatie van de
Betuweroute voor de aanloopperiode van in
rincipe drie jaar (2007 t/m 2009) te verzorgen.
Als terugvaloptie voor die periode rest mij om de Betuweroute ook voor de
jaren 2008 en 2009 onder te brengen in de lopende beheersconcessie
hoofdspoorweginfrastructuur.
Gedurende deze aanloopperiode zullen - zoals naar voren is gekomen in de
tot nu toe verrichte marktverkenningen en uit het advies van de externe
adviesgroep Benjamins - naar verwachting de condities voor het aanbesteden
verbeteren: onder andere omdat de technische en commerciële risico's
aanmerkelijk afnemen, de liberalisering van de internationale
spoorvervoermarkt effecten begint te krijgen, en omdat het vertrouwen van
de markt groeit. Daarom bereiden we ons erop voor om na enkele jaren
(bijvoorbeeld vanaf 2010) de exploitatie van de Betuweroute op basis van
een aanbestedingsprocedure langjarig te kunnen gunnen aan een geschikte
exploitant.
ad 3, uitwerken van de planning en de inhoud van de aanbestedings-
procedure.
Als derde stap, aansluitend op de twee hierboven genoemde stappen (dus
vanaf najaar 2005), zal ik de planning en de inhoud van de voorgenomen
aanbestedings-procedure uitwerken. Het resultaat verwacht ik medio 2006 met
u te kunnen bespreken. Deze periode is nodig vanwege de hieronder nader
aangegeven complexiteit; desgewenst kan ik
in Europa nog niet eerder gedaan. Er zijn geen voorbeelden beschikbaar om
naar te kijken, we zullen op een aantal belangrijke aspecten "het wiel
moeten uitvinden". Aspecten die extra aandacht vergen zijn onder andere de
verkeersleiding, de (technische en exploitatieve) operationele relaties met
de rest van het spoorwegnet, de relaties met andere spoorinfrabeheerders in
binnen- en buitenland, het nationale en internationale
dienstregelingoverleg.
Naast deze inhoudelijke aspecten zijn er ook procedurele onbekendheden. Zo
zal duidelijk moeten worden wat precies de doorlooptijd voor zo'n soort
aanbestedingsproces is, welke documenten geproduceerd moeten worden, welke
kosten hiermee gemoeid zijn en welke procedure-risico's er zijn. Een risico-
analyse voor een dergelijk uniek aanbestedingsproces is nog niet gemaakt.
Duidelijk is al wel dat een dergelijke complexe aanbestedingsprocedure
lange tijd vergt, en dat een exploitant, ná de gunning van het contract,
nog minimaal een jaar voorbereidingstijd nodig heeft voordat hij de
exploitatie daadwerkelijk kan overnemen. Duidelijk is ook dat -
terugrekenend vanaf het moment van gunning aan een exploitant - voor het
aan-bestedingsproces waarschijnlijk gerekend moet worden op een
doorlooptijd, inclusief de voorbereiding, de marktbenadering en het
opstellen van de vele benodigde aanbestedingsdocumenten, van zeker 2 à 3
jaar. Als we dus in 2006 besluiten om over te gaan tot aanbesteding brengt
ons dat tot een operationele exploitant in 2009 à 2010.
Aangezien dergelijke onzekerheden over de inhoud en doorlooptijd van het
beoogde aanbestedingsproces vooralsnog niet weggenomen kunnen worden, houd
ik de mogelijkheid open om de bovengenoemde 3-jarige opdracht aan de
exploitant voor de aanloopperiode met één of meerdere jaren te kunnen
verlengen.
Hoogachtend,
DE MINISTER VAN VERKEER EN WATERSTAAT,
Karla Peijs
BIJLAGE A:
Voorgeschiedenis van overwegingen rondom aanbesteding van de exploitatie.
In het debat op 27 april 2005 heb ik de indruk gekregen dat in de Kamer het
beeld
bestond dat een afwijzing van de Business Case van het Havenbedrijf
Rotterdam en
ProRail automatisch zou leiden tot het onmiddellijk opstarten van een
aanbestedings-traject, met als doel om per 1 januari 2007 een nieuwe
exploitant van de Betuweroute klaar te hebben staan.
Dat beeld berust op een misverstand. Ik wil dit graag recht zetten en geef
hieronder een toelichting.
De Kamer is in 2003 en 2004 geïnformeerd over de resultaten van
onderzoeken om tot een private exploitatie van de Betuweroute te komen. In
februari 2003 heeft mijn ambtsvoorganger gemeld dat de markt nog niet klaar
is voor private exploitatie, en is aangegeven dat voor 2010 vervreemding
van de rechten van de Betuweroute niet aan de orde is.
Dit beeld is bevestigd in mijn brief uit februari 2004. Conclusie in deze
brief is dat uit eerdere marktconsultaties bleek dat marktpartijen
afwachtend zijn en vooralsnog terughoudend als het gaat om een actieve en
risicodragende participatie in de exploitatie van de Betuweroute.
Marktpartijen zijn van mening dat de overheid in eerste termijn zelf aan
zet is en de verantwoordelijkheid moet nemen om de marktwaarde van de
Betuweroute zichtbaar te maken. Daarna is een risicodragende participatie
vanuit het bedrijfsleven denkbaar.
Vanuit deze achtergrond heb ik in februari 2004 het Havenbedrijf Rotterdam
verzocht om samen met ProRail een business case uit te werken met als
doelstelling een kostendekkende exploitatie en optimaal gebruik van de
Betuweroute. Ik heb toen tevens aan de Kamer aangegeven dat ik na
beoordeling van deze business case het besluit zou nemen een
gunningtraject in te zetten aan bovengenoemd partijen, dan wel een
aanbesteding óf een alternatief traject voor te bereiden.
In mijn brief van 8 april 2005 heb ik, op basis van de beoordeling van
de business case, geconcludeerd dat de exploitatie van de Betuweroute in
de eerste jaren na openstelling omgeven is door een aantal serieuze
onzekerheden en dat de huidige (markt)condities (nog steeds) niet gunstig
zijn om tot een langjarig gunning van de exploitatie over te gaan. Dit
beeld is ook bevestigd door de externe adviesgroep onder leiding van de
heer Benjamins.
Na het overleg met uw Kamer op 27 april 2005 heb ik wederom gekeken naar de
mogelijkheden om op dit moment tot aanbesteding - met name van de
commerciële functie - over te gaan. Ik vind het op dit moment nog steeds te
risicovol. Daarom blijf ik bij mijn besluit om over te gaan tot het
alternatieve traject, een optie die al was aangegeven in mijn brief van
februari 2004.
Met mijn voornemen om de exploitatie van de Betuweroute voor een
aanloopperiode van 3 à 5 jaar aan ProRail en het Havenbedrijf Rotterdam op
te dragen, geef ik invulling aan dit alternatieve traject. Het doel van
deze overbruggingsmaatregel is, naast zekerstellen dat de Betuweroute op 1
januari 2007 in exploitatie wordt genomen, om de Betuweroute in een
gunstige uitgangspositie te brengen voor een langjarige gunning.
Voorts heb ik in mijn brief van 8 april 2005 aangegeven dat het mijn
voornemen is de
exploitatie van de Betuweroute na afloop van deze aanloopperiode aan te
besteden. De voorbereidingen hiertoe waren beoogd aan te vangen nadat ik de
start van de exploitatie Betuweroute zeker zou hebben gesteld. In dit
verband is het relevant te constateren dat de private exploitatie van een
goederenspoorlijn voor Europa een noviteit is. Daarvoor is dus een
degelijke en zorgvuldige voorbereiding noodzakelijk.
BIJLAGE B: Achtergrond steunregelingen inbouw ETCS
Hierbij informeer ik u over de wijze waarop ik de goederenvervoerders
ondersteun bij hun investeringen in de inbouw van ETCS-apparatuur in hun
locomotieven om over de
Betuweroute te kunnen rijden.
De kosten die gemoeid zijn met de inbouw van ETCS-apparatuur in een
bestaande of nieuwe locomotief bedragen ongeveer E 400.000 per locomotief.
Doordat de Betuwe-route wordt uitgerust met het Europese
beveiligingssysteem ETCS, zijn de goederenvervoerders gedwongen om nu in
ETCS te investeren om in 2007 van de Betuweroute gebruik te kunnen maken.
De Europese Commissie werkt inmiddels aan een pakket van maatregelen om de
brede toepassing van het nieuwe Europese beheersings- en
beveiligingssysteem ETCS in Europa te stimuleren. De markt kan daar naar
verwachting in de loop van 2007 gebruik van
maken. Hoe dit pakket eruit zal zien is nu nog niet bekend. Vooruitlopend
op deze toekomstige EU-stimuleringsregeling vind ik het belangrijk dat
Nederland via een tijdelijke sub-sidieregeling middelen beschikbaar stelt
om de goederenvervoerders te helpen bij de inbouw van ETCS in hun
locomotieven.
Tijdens het AO van 27 april jl. heb ik u gemeld dat ik daarover met de
vervoerders in overleg ben. Ik acht het noodzakelijk om de vervoerders nu
duidelijkheid te verstrekken over een overheidsbijdrage in de ombouwkosten,
omdat:
sommige vervoerders anders zullen wachten met hun investeringen totdat de
EU maatregelen van kracht worden; dit kan ertoe leiden dat er bij de start
van de Betuweroute te weinig locomotieven beschikbaar zijn om het aanbod
van goederen af te wikkelen.
de vervoerders, die wel op eigen kracht de investeringsbeslissing nemen,
anders in een nadelige positie komen ten opzichte van vervoerders die pas
in 2007 beginnen met inbouw van ETCS met EU steun; dit nadeel kan
marktpartijen weerhouden om als eerste investeringen te doen.
Ik heb een budget van in totaal E 20 miljoen gereserveerd om de
inbouwkosten te helpen dragen. Hiervan is circa E 5 mio beschikbaar voor de
subsidieregeling voor prototyping: de extra inbouwkosten bij elke eerste
locomotief van een bepaald type. Deze regeling is inmiddels goedgekeurd
door de EU en zal zeer binnenkort worden opengesteld.
Daarnaast heb ik een subsidieregeling voor de seriematige inbouw in
voorbereiding, waarmee 50% van de inbouwkosten van ETCS in
goederenlocomotieven worden vergoed. De overige 50% van de investeringen
komt voor rekening van de vervoerders. Deze regeling is uitsluitend gericht
op locomotieven die voor 2007 worden omgebouwd. Zodra de EU-
stimuleringsmaatregelen in 2007 van kracht worden, stopt de Nederlandse
regeling.
Met deze tijdelijke subsidieregeling doorbreekt Nederland de huidige
impasse. De onduidelijkheden voor de marktpartijen worden weggenomen en de
instroom van locomotieven die geschikt zijn voor de Betuweroute kan
doorgaan. De Nederlandse regeling conformeert zich inhoudelijk aan het EU-
beleid (maximaal 50% subsidie). Ik streef ernaar om de kosten verbonden aan
de regeling te zijner tijd terug te krijgen van de EU.
-----------------------
Vergaderjaar 2002-2003, 22 589, nr. 204, dd 17 februari 2003
Vergaderjaar 2003-2004, 22 589, nr. 228, dd 23 februari 2004
Vergaderjaar 2004-2005, 22 589, nr. 245, dd 8 april 2005
Ministerie van Verkeer en Waterstaat