De Voorzitter van de
Tweede Kamer der Staten-Generaal
Binnenhof 4
Den Haag
Directie Verenigde Naties en
Financiële Instellingen (DVF)
Bezuidenhoutseweg 67
2594 AC Den Haag
Datum24 juni 2005BehandeldDVF/CI
KenmerkDVF/CI 228/05Telefoon070-3484863
Blad1/9Fax070-3486167
Bijlage(n)E-mail dvf-ci@minbuza.nl
BetreftNederlandse inzet voor VN-top 2005
C.c.
Onder verwijzing naar het verzoek van 25 maart jl. van de vaste commissie voor Buitenlandse zaken (kenmerk: 05-Buza-21) en ten vervolge op onze brief van 24 mei jl (kenmerk: DVF/PJ-083/05), doen wij u hieronder nadere informatie toekomen over de inzet van de regering voor de VN-top 2005.
Deze "Top 2005" zal zoals bekend van 14 16 september a.s., voorafgaand aan de 60e zitting van de Algemene Vergadering van de VN, plaatsvinden in aanwezigheid van staatshoofden en regeringsleiders. Tijdens deze Top zal de voortgang van de uitvoering van de tijdens de Millenniumtop (2000) aanvaarde Millenniumverklaring worden geëvalueerd, inclusief de stand van zaken met betrekking tot de Millennium Development Goals (MDG's), alsmede de voortgang van de geïntegreerde uitvoering van de uitkomsten van grote VN-conferenties en toppen. Minister-President Balkenende en ondergetekenden zullen de Top bijwonen.
Als basisdocument voor de Top presenteerde de Secretaris-Generaal van de VN (SGVN) op 21 maart jl. zijn rapport "In larger freedom: towards development, security and human rights for all". Consultaties in de Algemene Vergadering (AV) gedurende de afgelopen periode over het rapport van de SGVN resulteerden in een eerste ontwerp van het slotdocument van de Top, dat op 3 juni jl. door de voorzitter van de Algemene Vergadering werd gepresenteerd. De consultaties in de AV over het ontwerpslotdocument zullen op 21 juni a.s. aanvangen.
In eerdere brieven in reactie op de rapporten van het High-level Panel on Threats, Challenges and Change, het UN Millennium Project Team en van de SGVN, die tijdens het Algemeen Overleg van 26 mei jl. aan de orde waren, is vrij gedetailleerd ingegaan op de Nederlandse positie ten aanzien van de diverse deelonderwerpen die op de agenda van de Top staan en die verdeeld zijn over vier clusters: ontwikkeling, veiligheid, mensenrechten/rechtstaat/democratie en versterking van de VN (institutionele hervorming). In het onderstaande wordt dan ook afgezien van gedetailleerde toelichting per onderwerp.
Nederlandse inzet op hoofdlijnen
Op hoofdlijnen richt de Nederlandse inzet zich op een uitkomst van de Top waarbij de vier clusters op evenwichtige wijze worden behandeld en met bijzondere aandacht voor:
- meer slagkracht van het multilaterale systeem (effectief multilateralisme), inclusief beter functionerende organen en betere samenwerking tussen de VN en de Bretton Woods Instellingen en betere samenwerking tussen de VN en regionale organisaties;
- erkenning van de onlosmakelijke samenhang tussen veiligheid, ontwikkeling en mensenrechten en op basis daarvan overeenstemming over collectieve actie teneinde de hedendaagse dreigingen het hoofd te bieden (met inachtneming van het op zich zelf staande belang van zowel veiligheid, ontwikkeling als mensenrechten);
- nadruk op het wezenlijke belang van democratie, goed bestuur, rechtstaat en armoedebestrijding voor veiligheid en duurzame ontwikkeling;
- harde afspraken voor het behalen van de MDG's en de geïntegreerde uitvoering van de uitkomsten van de diverse toppen, met bijzondere nadruk op het belang van reproductieve en seksuele gezondheid en rechten, alsook van een duurzaam leefmilieu voor het behalen van de MDG's;
- nadruk op preventie, met aandacht voor versterkte inspectie-, verificatie-, toezichtsmechanismen, met name op het gebied van terrorismebestrijding en non-proliferatie van massavernietigingswapens, versterking van de rol van de SGVN op het gebied van conflictpreventie en een krachtige rol van de Veiligheidsraad, alsmede krachtige handhavingsmogelijkheden i.g.v. schendingen;
- erkenning van het veranderende concept van soevereiniteit, waarbij wordt erkend dat staatssoevereiniteit naast rechten ook verantwoordelijkheden omvat en in het verlengde daarvan aanvaarding van het concept van Responsibility to Protect (verantwoordelijkheid van de internationale gemeenschap om adequate maatregelen te nemen ten aanzien van staten die de verantwoordelijkheid om hun burgers tegen ernstige en grootschalige mensenrechtenschendingen te beschermen niet kunnen of willen waarmaken);
- versterking van de rol van de VN bij de ondersteuning van postconflictstaten op hun weg naar herstel en duurzame ontwikkeling;
- aanvaarding van criteria voor gebruik van geweld, anders dan ter zelfverdediging.
Ontwerpslotdocument: positieve punten
De regering is van mening dat het voorliggende ontwerpslotdocument, alhoewel niet in alle opzichten ideaal, voldoende ambitie bevat en in vele opzichten tegemoetkomt aan de Nederlandse positie zoals verwoord in eerdergenoemde brieven. Uiteraard kan niet worden verwacht dat in een dergelijk document gedetailleerd op elk onderwerp wordt ingegaan. Positief zijn onder meer de volgende punten:
- Hoofdstuk I (Values and Principles) gaat uit van de gedeelde verantwoordelijkheid voor elkaars veiligheid en onderstreept de onderlinge samenhang tussen ontwikkeling, veiligheid en mensenrechten.
- Hoofdstuk II (Development) gaat onder meer in op het belang van goede nationale armoedestrategieën die o.m. een kader vormen voor de versterking van goed bestuur, corruptiebestrijding, bevordering van een investeringsklimaat, werkgelegenheid en het genereren van eigen middelen voor ontwikkeling. Het belang van werkgelegenheid als centrale factor in macro-economisch beleid en armoedebestrijding is expliciet opgenomen. In dit verband ligt voor de regering de nadruk vooral op "decent work", een containerbegrip waarin ook de bescherming van werknemers is vervat (wat niet het geval is bij "productive employment"). Daarnaast wordt voor het behalen van de MDG's het wezenlijke belang van gendergelijkheid en reproductieve gezondheid erkend. In de passage over duurzame ontwikkeling wordt ook het belang van duurzame energie onderschreven (een punt waarvoor uw Kamer in het AO van 26 mei jl. speciale aandacht vroeg). De aanbeveling om de onderhandelingen te starten over het post-Kyoto beleid wordt van groot belang geacht voor een voortvarend klimaatbeleid. Voorts gaat het document uit van de 0, 7 procent - norm, met ambitieuze tussentijdse streefcijfers die goed aansluiten bij die van de EU, en op het belang van effectiviteit van hulp onder verwijzing naar de Paris Declaration. De passages inzake handel zijn aangescherpt t.o.v. het rapport van de SGVN, met name voor wat betreft vrije markttoegang voor MOL's. De passages inzake handel, kleine wapens en de rol van ECOSOC passen in de OS-beleidscoherentie-agenda. Het document besteedt ook speciale aandacht aan Afrika.
- Hoofdstuk III (Peace and collective security) gaat uit van een door de internationale gemeenschap gedragen veiligheidsconsensus gebaseerd op de onderlinge samenhang van de diverse dreigingen. In de context van de relatie tussen veiligheid, ontwikkeling en mensenrechten is de aandacht voor de bescherming van kinderen in gewapend conflict en de rol van vrouwen bij conflictpreventie en beheersing terecht. Aandacht wordt besteed aan de rol van de SGVN op het gebied van conflictpreventie. De passage over de Peacebuilding Commission bevat voldoende aanknopingspunten om dit orgaan snel operationeel te maken. Alhoewel niet in heel sterke bewoordingen, wordt er toch verwezen naar de criteria voor geweldgebruik zoals door de SGVN voorgesteld. Op het gebied van terrorismebestrijding is de door de SGVN voorgestelde alomvattende strategie opgenomen. Aangezien er tijdens de laatste Mensenrechtencommissie van de VN reeds een speciale rapporteur is ingesteld inzake de verenigbaarheid van antiterrorismemaatregelen met mensenrechten, wordt dit punt niet meer genoemd. Nu de toetsingsconferentie van het Non-Proliferatie Verdrag zonder resultaat is geëindigd, is het des te meer van belang dat de Top duidelijk maakt dat ontwapening en non-proliferatie zeer hoog op de internationale agenda blijven staan. De opgenomen punten bieden daartoe een goede aanzet. Deze kunnen een stimulans geven aan de Geneefse Ontwapeningsconferentie en de IAEA om hun inspanningen op dit terrein te intensiveren.
- In hoofdstuk IV (Human rights and rule of law) vindt het concept Responsibility to Protect erkenning. Voorts wordt versterking van het Bureau van de Hoge Commissaris voor de Rechten van de Mens voorgesteld, onder meer door het Bureau meer middelen toe te kennen vanuit het reguliere VN-budget. Ook de versterking van het Internationaal Gerechtshof en de samenwerking met het Internationaal Strafhof worden hier vermeld.
- Hoofdstuk V (Strengthening the United Nations) geeft een goede aanzet voor enkele nieuwe institutionele hervormingen zoals de oprichting van de Human Rights Council. Ten aanzien van de Veiligheidsraad wordt slechts het hoognodige verwoord, daar dit onderwerp nog voorwerp is van hevige controverse (zie separate brief over de Veiligheidsraad dd 9 juni jl.). Met betrekking tot de ECOSOC zijn er goede aanknopingspunten opgenomen om dit orgaan relevanter te maken, met name op het terrein van meer coördinatie en monitoring van de MDG's. Voorts bevat het document goede voorstellen voor de versterking van het humanitaire systeem en geeft het een aanzet tot de totstandbrenging van een geïntegreerde internationale structuur op milieugebied. Met betrekking tot het Secretariaat wordt aan de SGVN de mogelijkheid geboden om hervormingen door te voeren. Er wordt specifieke aandacht besteed aan de rol van het maatschappelijk middenveld en de private sector, alsmede aan samenwerking van de VN met nationale parlementen. Dit laatste punt werd ook specifiek aan de orde gesteld in het AO van 26 mei jl. (zie separate brief terzake dd. 10 juni 2005).
Inzet voor sterk resultaat van de Top
De regering streeft ernaar dat het evenwichtige pakket, gepresenteerd in het onderhavige ontwerpslotdocument, gehandhaafd wordt. Daarom dient een proces van minutieuze tekstonderhandelingen te worden vermeden. Met 191 lidstaten bergen dergelijke onderhandelingen immers het risico in zich dat de tekst wordt gereduceerd tot weinig ambitieuze compromisteksten van het type "grootste gemene deler". Wel is de regering van mening dat de tekst op een aantal punten versterkt kan worden. Daarbij gaat het om het volgende:
Ten aanzien van Values and Principles:
In par. 3 zou nadruk moeten worden gelegd op een integrale follow-up van de resultaten van toppen en grote VN- conferenties om zo de complementariteit van de vraagstukken die daarin aan de orde zijn geweest verder te versterken en te benadrukken.
Ten aanzien van Development:
- In het deel over Financing for Development (par. 14) zou een passage toegevoegd moeten worden waarin het belang wordt onderstreept van vergroting van de toegang tot financiële dienstverlening, in het bijzonder ook voor de arme delen van de bevolking.
- Voorts zal in par. 14 worden gestreefd naar aanpassing van de passage over schuldhoudbaarheid. Hoewel de regering schuldkwijtschelding wel degelijk ziet als een middel om de MDG's te bereiken, is zij geen voorstander van het betrekken van MDG-overwegingen in de definitie van schuldhoudbaarheid, zoals de tekst nu lijkt voor te stellen. Met het oog op een goed functioneren van de Club van Parijs is het van belang de term schuldhoudbaarheid te reserveren voor een macro-economisch begrip.
- De regering verwelkomt de wijze waarop reproductieve gezondheid, (par. 19 en 20) in het ontwerpslotdocument is opgenomen. Evenwel is de tekst nogal algemeen en biedt wellicht onvoldoende aanknopingspunten om in het proces na de Top tot nadere uitwerking van een concrete target en indicatoren voor monitoring te komen. Dit laatste is in de RAZEB van 23/24 mei in EU-verband overeengekomen en de regering zal zich daarom voor aanscherping van de tekst in die zin inzetten.
- In par. 18 wordt duurzame ontwikkeling alleen geassocieerd met de milieupijler. Hier zou duurzame ontwikkeling eerder als uitgangspunt moeten worden genomen, waarbij naast de milieupijler ook het belang van de sociale en economische pijler zou moeten worden benadrukt.
- Voorts zou in par.18 in relatie tot par. 102 (maatschappelijk middenveld en private sector) het belang van partnerschappen moeten worden benadrukt.
- In navolging van het rapport van de SGVN zou in par.18 nog een tekst moeten worden opgenomen waarin wordt aangespoord om op nationaal niveau "time bound environmental targets" vast te leggen voor de prioriteiten op milieugebied.
- In par. 19 wordt HIV/AIDS eigenlijk weer teruggebracht tot een gezondheidsprobleem en in mindere mate beschouwd als een ontwikkelingsprobleem. Ook de relatie met veiligheid wordt niet gelegd. De regering zal ernaar streven de bestrijding van HIV/AIDS in bredere context te plaatsen, in navolging van het rapport van de SGVN.
- De passage over Afrika (par. 26) zou op een aantal punten moeten worden aangescherpt. Uitdrukkelijk zou moeten worden vermeld het behalen van de MDG's juist in Afrika extra inspanning behoeft en dat een substantieel deel van extra middelen naar Afrika moet gaan. Voorts zou moeten worden verwezen naar de noodzaak om aandacht aan capaciteit en infrastructuur te geven. In het kader van NEPAD zou moeten worden gewezen op de verplichtingen van de Afrikaanse landen en niet alleen op de inspanningen van donoren ("mutual accountability"). Daarnaast zou in de passages over handel op de speciale belangen van Afrika moeten worden gewezen.
Ten aanzien van Peace and collective security:
- In dit hoofdstuk zou een verwijzing moeten komen naar bereidheid van de Veiligheidsraad om te handelen in geval van ernstige zorg over niet-naleving van standaarden m.b.t. non-proliferatie en waarborgen, over niet naleving door staten van resoluties van de Veiligheidsraad inzake antiterrorisme en over grootschalige en voortdurende mensenrechtenschendingen.
- In de passage over de Peacebuilding Commission (par. 40) is het van belang in het mandaat ook op te nemen dat aanbevelingen aan de Veiligheidsraad kunnen worden gedaan over de totstandbrenging van "transitional justice"(het tegengaan van straffeloosheid in de postconflictperiode).
- De regering onderschrijft de genoemde prioriteiten op het gebied van ontwapening en non-proliferatie (par. 48-53), die een goed beeld geven van de huidige brede non-proliferatieagenda en de noodzaak op dat vlak tot effectieve internationale afspraken te komen. Wel zal een preciezer en minder vrijblijvende formulering worden nagestreefd. Voorts zal worden ingezet op opname van twee aanbevelingen uit het rapport van het High-level Panel on Threats, Challenges and Change. In de eerste plaats is de regering er evenals het High-level Panel voorstander van dat de Veiligheidsraad uitdrukkelijk verklaart dat het tot collectieve actie zal overgaan in geval van een aanval met kernwapens, of van de dreiging daarmee, op een niet-kernwapenstaat. Daarnaast verdient de aanbeveling steun om de staat van paraatheid van kernwapens geleidelijk terug te brengen teneinde het risico van rampzalige ongelukken te verkleinen.
- De passage over kleine wapens (par. 51) zou moeten worden aangepast, aangezien het niet om één, maar om twee verschillende instrumenten gaat. Ten aanzien van "marking and tracing" is op 17 juni jl. een politiek verbindend instrument totstandgekomen. Tijdens de Top gaat het er vooral om op te roepen tot een bindend juridisch instrument om de "illicit brokering of small arms and light weapons" aan te pakken. Hier zou ook een verwijzing kunnen worden opgenomen naar de ernstige humanitaire en socio-economische gevolgen van de kleine-wapens-problematiek.
- In het kader van terrorismebestrijding (par. 54-59) zou ook aandacht moeten worden besteed aan versterking van de naleving, effectieve monitoring en handhaving van normen. Gestreefd zal worden om daar duidelijkere tekst over op te nemen dan alleen een verwijzing naar verdere consultaties van de SG met de Algemene Vergadering en de Veiligheidsraad, zoals vermelding van versterking van het Counter-Terrorism Executive Directorate. Voorts zou de regering aanbevelingen van de SG inzake de discussie over staatsterrorisme en de strijd van volkeren onder bezetting graag overgenomen zien bij het streven om de alomvattende conventie inzake terrorisme uiterlijk in juni 2006 af te ronden. Bij de in par. 54 genoemde "root causes" van terrorisme zou gebrek aan vrijheid moeten worden toegevoegd.
Ten aanzien van Human rights and the rule of law:
Op mensenrechtengebied gaat nu veel aandacht uit naar een op te richten Mensenrechtenraad (zie hieronder), maar de regering zal blijven benadrukken dat mensenrechten een onderwerp is, dat in alle geledingen van het VN-systeem onderdeel van het beleid dient te zijn. Een passage van die strekking zou moeten worden toegevoegd.
Ten aanzien van Strengthening the United Nations:
- In de passage over ECOSOC (par. 86) dient ook een verwijzing te worden opgenomen naar de rol die dit orgaan kan vervullen in het bereiken van meer consistentie tussen VN-optreden en dat van de internationale financiële instellingen.
- Het document gaat ervan uit dat tijdens de Top een besluit zal worden genomen over de oprichting van een Mensenrechtenraad als een subsidiair orgaan onder de AVVN. Eventueel kan de AVVN in een later stadium besluiten om de positie van Raad aan te passen en deze te verheffen tot een hoofdorgaan (par. 87-89). Om te voorkomen dat dit laatste slechts toekomstmuziek zal blijven, zal de regering inzetten op een principebesluit tijdens de Top om de Mensenrechtenraad als een hoofdorgaan in te stellen. Dit reflecteert het belang van mensenrechten op hetzelfde niveau als ontwikkeling en veiligheid. De regering is van mening dat de Top een unieke gelegenheid en een historisch moment is om de mensenrechten fundamenteel beter op de VN-kaart te zetten. Meer gedetailleerde besluiten (over bijvoorbeeld procedureregels, peer review, omvang etc.) kunnen worden vooruitgeschoven. Voor wat betreft peer review is de regering van mening dat een dergelijk mechanisme in geen geval het huidige agendapunt 9 (veroordelende resoluties over landensituaties) van de agenda van de Mensenrechtencommissie mag vervangen. Daarnaast mag peer review de agenda van de Mensenrechtenraad niet gaan overheersen. Dit zou kunnen worden opgevangen door een aparte kamer van de Raad voor peer review in te stellen.
- De passage inzake systeembrede coherentie (par. 99) schiet volgens de regering ernstig tekort op het gebied van versterking van het multilaterale ontwikkelingssysteem. De AV-resolutie "Triennial Comprehensive Policy Review of Operational activities for Development of the UN System" geeft goede richtlijnen voor harmonisatie en betere samenwerking van de VN op landenniveau. Snelle uitvoering van deze resolutie is voor de regering op korte termijn prioriteit. Voorts wordt ernaar gestreefd ook de VN te committeren aan de uitvoering van de "Paris Declaration on Aid Effectiveness Ownership, Harmonisation, Alignment, Results and Mutual Accountability". Daarnaast zijn er echter ook radicalere hervormingen nodig om ervoor te zorgen dat het VN-systeem relevant blijft en slagvaardiger kan optreden. In dit verband heeft de regering steun uitgesproken voor het voorstel van de SGVN om alle VN-instellingen, die zich bezighouden met ontwikkeling, milieu en humanitaire actie, te hergroeperen tot "tightly managed entities". De regering zal zich ervoor inzetten deze passage conform bovenstaande aan te scherpen.
- Uit het oogpunt van grotere efficiëntie en effectiviteit is de regering groot voorstander van de versterking van de mondiale milieuarchitectuur. Er zijn reeds discussies gaande die beogen UNEP om te vormen tot een gespecialiseerde organisatie die kan bijdragen aan de noodzakelijke versterking van het mondiale milieubestuur, onder meer door de relaties tussen armoedebestrijding en milieubescherming beter uit te werken. Dit streven wordt door de regering gesteund. Daarbij geldt wel dat de oprichting van een dergelijke organisatie moet leiden tot een vereenvoudiging van de bestaande multilaterale milieuarchitectuur. Dat wil zeggen dat niet een extra laag moet worden gecreëerd, maar dat een en ander moet leiden tot samenwerking van bestaande internationale instellingen en integratie van en synergie tussen de vele milieuverdragen. De regering zal zich ervoor inzetten deze lijn, die in EU-verband is overeengekomen (zie Conclusies Europese Raad), in het slotdocument te krijgen met daarbij een actiegerichte formule om dit proces, dat nu nog buiten het VN-verband plaatsvindt (wel naar aanleiding van het rapport van de SGVN), formeel in het kader van VN-hervorming en effectief multilateralisme verder vorm te geven.
- Voor wat betreft de samenwerking met regionale organisaties (par. 100), zal de regering blijven benadrukken dat deze samenwerking ook breder dan alleen in het kader van vrede en veiligheid moet worden gezien.
- Tot slot steunt de regering het belang van participatie van het maatschappelijk middenveld en de private sector, maar zal zij ook oproepen tot nadere invulling hiervan.
Slotopmerking
De Nederlandse inzet zal primair via de EU lopen. Waar nodig zullen de Nederlandse standpunten ook op nationale titel worden uitgedragen. Nederland participeert ook in andere verbanden, zoals de Group of Friends on UN Reform (de zogenaamde Fox-groep). Op 5 juli a.s. is er een ministeriële bijeenkomst van de groep voorzien in Nederland, waar de voorbereidingen voor de Top zullen worden besproken met het oog op ambitieuze besluitvorming in september a.s.
De Minister van De Minister voor
Buitenlandse Zaken, Ontwikkelingssamenwerking,
Dr. B.R. Bot A.M.A. van Ardenne-van der Hoeven
Ministerie van Buitenlandse Zaken