| |Tweede advies | | | | | | | | | | | |Aan de staatssecretaris van Verkeer | |Datum | |en Waterstaat, | | | |Mevrouw drs. M.H. Schultz van | | | |Haegen-Maas Geesteranus | | | |Postbus 90771 | | | |2509 LT DEN HAAG | | | | | | | | | |10 juni 2005 | | | |Onderwerp | | | |Evaluatie | | | |Schipholbeleid, | | | |uitvoering | | | |gelijkwaardigheidtoe| | | |ts | | | |Ons kenmerk | | | |Procescie. 010 - | | | |juni 2005 | | | | | | | | | | | | |Geachte mevrouw Schultz van Haegen,
Hierbij sturen we u onze bevindingen ten aanzien van operationalisering van de motie Baarda in het kader van de Evaluatie van het Schipholbeleid.
De motie Baarda
De Procescommissie is in het leven geroepen om de onafhankelijkheid, objectiviteit en zorgvuldigheid van de Evaluatie van het Schipholbeleid te borgen. Die evaluatie vindt haar oorsprong in de motie Baarda, unaniem aangenomen door de Eerste Kamer bij de behandeling van de Schipholwet in 2001. In die motie sprak de Eerste Kamer haar zorg uit over de bescherming tegen de negatieve effecten van de luchtvaart na invoering van de Schipholwet. Drie jaar na ingebruikname van het vijfbanenstelsel diende een evaluatie plaats te vinden. Indien uit de evaluatie zou blijken dat van 'gelijkwaardigheid' van bescherming geen sprake is, moesten naar de mening van de Eerste Kamer aanvullende maatregelen worden genomen. Vanwege het grote belang van de motie Baarda voor de evaluatie van het Schipholbeleid heeft de Procescommissie het zinvol geacht om te bezien of binnen de evaluatie voor een juiste en zinvolle operationalisatie van de motie Baarda is gekozen.
Exacte inhoud en suggestie van de motie Baarda
De regering beloofde in de Schipholwet een gelijkwaardige bescherming voor milieu in de meest brede zin (inclusief geluid en veiligheid) met de bescherming die de PKB van 1995 bood. Onder welke condities sprake is van gelijkwaardigheid tussen de bescherming die de PKB bood en de nieuwe wet zou bieden, hangt van veel aspecten af. Met de opening van de Polderbaan en met de verandering van de vliegbewegingen kon van 'gelijkheid' in strikte zin geen sprake zijn. In de nieuwe situatie zouden bij voorbeeld anderen door geluidsoverlast worden getroffen dan voor die tijd het geval was geweest.
Om die reden stond in de politiek het streven naar 'gelijkwaardigheid' voorop: in totaliteit moest er niet meer overlast komen dan onder de PKB was toegestaan. De bescherming die de nieuwe Schipholwet zou bieden, moest in die zin gelijkwaardig zijn aan de bescherming die de PKB van 1995 had geboden.
Maar wat is 'gelijkwaardig'? Is de nieuwe geluidsoverlast voor honderd inwoners van Castricum waar men voordien kon genieten van een landelijke rust, te vergelijken met de vroegere geluidsoverlast van Schiphol aan honderd Amsterdammers die gewend zijn te leven in een lawaaiige stad? Gelijkwaardigheid laat zich derhalve niet objectief vaststellen, maar vergt een politieke keuze. De regering heeft met de keuze van de criteria in de overgangsartikelen van de Schipholwet een duidelijke politieke keuze gemaakt.
Bij de beoordeling van de motie Baarda is het goed een onderscheid te maken tussen de exacte inhoud van de motie en de suggestie die van de motie is uitgegaan. De motie werd ingediend vanuit de vrees dat de Schipholwet aan de omwonenden minder bescherming zou bieden dan de PKB van 1995 en dat derhalve de 'gelijkwaardigheid' onvoldoende was verzekerd. Men leze de overwegingen die aan de motie ten grondslag liggen. Vervolgens nodigt de motie slechts uit om de overlast in de komende jaren te toetsen aan de hand van de criteria die in de overgangsartikelen XI t/m XIII van de nieuwe wet zijn opgenomen. In plaats van de regering te verzoeken om de overlast te toetsen aan de PKB van 1995, wordt de regering dus feitelijk slechts uitgenodigd om haar eigen wet te evalueren.
De verwarring tussen suggestie en feit werd nog eens versterkt in het debat in de Eerste Kamer over motie en Schipholwet. Met name de leden Baarda en Terlouw suggereerden nadrukkelijk in hun betogen dat de motie nadere eisen stelde aan de bescherming van omwonenden, terwijl de motie, zoals gezegd, feitelijk slechts vroeg om handhaving van de nieuwe wet. Overigens liet minister Netelenbos zich slechts na enig aandringen 'overhalen' om de motie uit te voeren en zich dus aan de inhoud van haar eigen wet te houden. In feite werd niet één regel aangescherpt.
De suggestie die met de motie gewekt is, heeft ook omwonenden van Schiphol op het verkeerde been gezet. Zij hadden al langer de indruk dat de overheid veel belooft, maar die beloften niet altijd gestand doet. Of deze indruk juist was, laten we hier in het midden. We verwijzen slechts naar het debat in de Eerste Kamer waarin verschillende leden hebben gepleit voor een betrouwbare overheid. Wie de motie goed leest moet echter tot de conclusie komen dat de deze eerder symbool is van een cultuur, waarin gewekte verwachtingen niet worden nagekomen, dan dat zij daartegen een dam opwerpt.
De bovengeschetste gang van zaken verklaart mede waarom nog steeds wordt gediscussieerd over de precieze inhoud van de motie Baarda.
Omdat de discussie over de precieze betekenis van de motie Baarda voort bleef duren, heeft u aangegeven open te staan voor suggesties van Kamerleden waarin nadere criteria voor toetsing werden geformuleerd. Of ingediende suggesties tot nieuwe, andere of betere toetsingscriteria hebben geleid, is tot op heden onduidelijk. De Commissie acht het wijs dat u tegenover de Staten-Generaal ruimte heeft geboden om nadere criteria voor de evaluatie te formuleren, maar ziet ook het gevaar dat daardoor de onduidelijkheid over de evaluatie alleen maar vergroot is. Het wantrouwen van omwonenden tegenover de sector en de overheid is daarmee niet weggenomen, wellicht zelfs versterkt.
We mogen een aantal dingen concluderen.
Ten eerste is de motie Baarda helder in de omschrijving van de evaluatiecriteria. Uw onderzoek sluit in die zin naadloos bij de motie Baarda aan.
Ten tweede is het onduidelijk welke nieuwe of andere toetsingscriteria door leden van de Eerste en/of Tweede Kamer tijdens de behandeling van en verdere besprekingen naar aanleiding van de motie Baarda zijn ingediend.
Ten derde heeft de motie de onzekerheid van omwonenden eerder vergroot in plaats van verkleind.
Uitvoering en toetsing motie Baarda
De Procescommissie signaleert als gevaar dat de uitvoering van de motie Baarda een rekenexercitie dreigt te worden. Er worden contouren berekend, vervolgens wordt bezien hoeveel huizen en mensen 'daarbinnen vallen'. Daarbij is een complicerend punt dat geluidscontouren wel een zekere limitering van de geluidsproductie betekenen, maar dat de geluidsproductie zich over een veel groter gebied uitstrekt en dat de contouren weinig relatie blijken te hebben met beleving van geluid door bewoners. Ook het aspect van beleving van veiligheid wordt buiten beschouwing gelaten. Daarnaast maakt het onderzoek geen onderscheid tussen welke mensen en welke huizen de effecten ondervinden. Dit alles is voor een (volgens de vastgestelde definities) correcte rekenexercitie van geen of minder belang, maar voor de mensen die de externe effecten raken, wel.
Daarbij komt dat de CDV wel heeft geadviseerd de meteotoeslag, die in het onderzoek tot op heden buiten beschouwing is gelaten, alsnog mee te nemen in het onderzoek. De staatssecretaris heeft dit verzoek afgewezen. Beide partijen gebruiken technische argumenten die voor vele betrokkenen niet te volgen zijn. Het bevestigt nog eens dat het rekenmodel op zich reeds een sfeer van ongeloof en wantrouwen oproept.
De Eerste en Tweede Kamer hebben de minister van V&W verzocht om aanvullend onderzoek, o.a. het in kaart brengen van de geluidsbelasting sinds 1990, waarbij ook gebruik wordt gemaakt van geactualiseerde woningbestanden. Ook deze exercitie zal niet vanzelfsprekend slagen, indien deze als een rekenexercitie in enge zin wordt opgevat en uitgevoerd. De CDV is niet gevraagd ten aanzien van de uitvoering van dit aanvullende onderzoek een rol te spelen. De procescommissie zou het verstandig vinden als de CDV hier wél een rol zou spelen, omdat ook daar borging door inhoudelijk deskundigen zou kunnen bijdragen aan draagvlak voor de uitkomsten.
De Procescommissie vreest dat het dus kan gebeuren dat de motie Baarda perfect wordt uitgevoerd en de uitkomst is dat de bescherming gelijkwaardig is, maar dat daarbij een deel van de werkelijkheid buiten beschouwing wordt gelaten en dat dientengevolge de uitslagen van dergelijk onderzoek ter discussie staan.
De Procescommissie Evaluatie Schipholbeleid is al met al van oordeel dat de gelijkwaardigheidtoets zoals die momenteel door u wordt uitgevoerd, voldoet aan hetgeen indertijd in de motie Baarda is gevraagd. Dat er niettemin veel discussie bestaat over de inhoud van de motie Baarda moet worden toegeschreven aan de suggesties die bij het indienen van de motie zijn gewekt. In een poging de betrouwbaarheid van de overheid in het Schipholdebat te vergroten lijken de indieners met hun motie eerder het tegendeel te hebben bereikt. Daarmee dreigt de uitvoering van de motie Baarda een nieuw kristallisatiepunt van wantrouwen in het Schipholdossier te worden.
Om te voorkomen dat de uitvoering van de motie Baarda uitsluitend gericht is op terugkijken, lijkt het de Procescommissie wijs nu reeds een omslag te maken door naar voren te kijken en de evaluatie te richten op wat beter kan in het beleid en hoe een consensus rond nieuw beleid kan worden opgebouwd.
Aanbevelingen van de Procescommissie
De Procescommissie wil u gezien bovenstaande bevindingen de volgende aanbevelingen doen voor de voortgang van de evaluatie.
Ten eerste beveelt de Procescommissie aan om in de volgende voortgangsrapportage een overzicht op te nemen van de door de Kamer ingediende voorstellen voor nadere criteria. Aan dit overzicht moet een beoordeling worden verbonden die duidelijk maakt in hoeverre de ingediende voorstellen een verheldering of specificering van de criteria van de motie Baarda betreffen, en dus binnen het kader van de motie vallen, dan wel nieuwe criteria toevoegen, en dus buiten het kader van de motie vallen. Wij verzoeken u in de beoordeling aan te geven hoe uw onderzoek aansluit bij criteria die mogelijk buiten de motie Baarda vallen.
In de tweede plaats beveelt de Procescommissie aan een breed evaluatieonderzoek te doen uitvoeren dat tegemoet komt aan de verwachtingen van alle betrokkenen en waarmee het wantrouwen van betrokkenen kan worden weggenomen. Nadrukkelijk moet worden voorkomen dat de overheid zijn eigen evaluatie uitvoert, waarin de andere partijen zich straks niet kunnen herkennen.
Ten derde beveelt de Procescommissie alle betrokkenen aan niet alle energie te steken in de exegese van de motie Baarda, maar vooral te onderzoeken met welke termen een debat gevoerd kan worden dat leidt tot een verbetering van het stelsel met betrekking tot Schiphol.
Ten vierde beveelt de Procescommissie u aan het evaluatieonderzoek zodanig te richten dat het vooruitloopt op en een rol kan spelen bij mogelijke verbeteringen van het stelsel in plaats van uitsluitend terug te kijken of aan de evaluatiecriteria van de motie Baarda is voldaan.
Wij stellen het zeer op prijs onze bevindingen en aanbevelingen ook persoonlijk bij u te komen toelichten.
Hoogachtend,
Procescommissie evaluatie Schipholbeleid,
Prof dr Wim Derksen,
Voorzitter