Ministerie van Financiën

De voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-GeneraalPostbus 200182500 EA Den Haag DatumUw brief (Kenmerk)Ons kenmerk
31 mei 2005CAD 2005-00188 M
Onderwerp
Single Audit

1. Inleiding
Met een motie van 31 maart 2005 heeft de Tweede Kamer mij gevraagd een voorstel te doen voor de introductie van een systeem van controle gebaseerd op single audit, alsmede voor de criteria waaraan decentrale audits in dat toekomstige systeem moeten voldoen. Met deze brief geef ik invulling aan dit verzoek. In mijn brief van 9 maart 2005 en in het debat van 31 maart 2005 over de evaluatie VBTB en het interdepartementaal beleidsonderzoek regeldruk en controletoren heb ik reeds aangegeven dat het concept van single audit niet nieuw is, en uitgangspunt is bij de controle van financiële verantwoordingen van derden-organisaties die middelen van de Rijksoverheid besteden. Het is dus niet nodig om een voorstel te doen voor de introductie van een systeem van controle gebaseerd op single audit. Ook de criteria waaraan decentrale audits moeten voldoen, zijn al ontwikkeld. Een verdere beperking van de controlelasten kan worden bereikt door het verbreden van de toepassing van single information en single audit en het verbeteren van de werking van het systeem (waaronder het beter voldoen aan de criteria op decentraal niveau). In deze brief geef ik aan wat het systeem van single information en single audit inhoudt (paragraaf 2), welke waarborgen er al zijn om dit systeem zo goed mogelijk te laten werken (paragraaf 3) en welke nieuwe initiatieven ertoe moeten leiden dat de mogelijkheden van het concept van single audit en single information beter wordt benut (paragraaf 4).
2. Het systeem van single information en single audit bij de Rijksoverheid 2.1 De context van single information en single audit Single information en single audit bij de rijksoverheid zijn aan de orde in gevallen waarbij een ministerie voor het uitvoeren van publieke taken aan derden (instellingen) onder voorwaarden middelen beschikbaar stelt. De instellingen waar het hier over gaat, zijn zelfstandige bestuursorganen (ZBO's), rechtspersonen met een wettelijke taak (RWT's), decentrale overheden, intermediaire organisaties, private organisaties, internationale organisaties en andere subsidierelaties. Het beschikbaar stellen van middelen kan rechtstreeks, in de vorm van subsidies of specifieke uitkeringen, maar ook indirect via het vaststellen van premies en tarieven. Het is de verantwoordelijkheid van de rijksoverheid (het desbetreffende ministerie) om toezicht te houden op de doelmatige en rechtmatige toewijzing, inning en besteding van die publieke middelen. 2.2 Vormgeving van het toezicht
Het toezicht kan op verschillende manieren worden vormgegeven. De handreiking voor doelmatig en doeltreffend toezicht bij nieuwe regelingen (handreiking Doreac) is een praktisch hulpmiddel om te komen tot het meest geëigende toezichtinstrumentarium . De kern hiervan is, dat de keuze van het toezichtinstrumentarium afhankelijk is van de bestuurlijke visie, de bekostigingswijze en de gewenste mate van zekerheid. De achterliggende boodschap is dat het geen automatisme moet zijn om het toezicht geheel of gedeeltelijk in te vullen met een financiële verantwoording met bijbehorende accountantsverklaring. 2.3 Verantwoording en accountantscontrole als toezichtinstrument Een veel gebruikt toezichtinstrument is het vragen van een financiële verantwoording van een instelling, bijvoorbeeld een subsidieontvanger, over de besteding van de publieke middelen. Veelal wordt deze verantwoording gebruikt om de subsidie definitief vast te stellen. Bij subsidies met een zeker materieel belang wordt met behulp van accountantscontrole zekerheid verkregen over de betrouwbaarheid van de informatie in deze verantwoording. Een belangrijk element van het toezicht op de besteding van de subsidie is het vaststellen dat de van toepassing zijnde wet- en regelgeving door de subsidieontvanger is nageleefd. Het gaat hierbij om de subsidievoorwaarden die zijn vastgelegd in specifieke wet- en regelgeving, en ook andere voorwaarden met een algemeen geldend karakter zoals de Europese Aanbestedingsregels. Meestal wordt ervoor gekozen dit toezicht op de rechtmatigheid onderdeel uit te laten maken van de accountantscontrole. 2.4 Invulling van het toezicht met single information en single audit De meeste instellingen leggen vanwege wettelijke en/of statutaire verplichtingen verantwoording af aan de belanghebbenden met een jaarverslag inclusief jaarrekening. De ideaalsituatie is dat met één verantwoordingsdocument over het totaal van de financiële middelen aan de informatiebehoeften van alle belanghebbenden wordt voldaan. Dit is het principe van single information. Vaak wordt nu nog per subsidieregeling gevraagd om een specifieke financiële verantwoording. Dit leidt tot extra administratieve lasten bij de instelling en doublures in de informatieverstrekking. Bij de meeste instellingen is (vanwege statutaire verplichtingen) een accountant aangesteld die belast is met de controle van de jaarrekening (de instellingsaccountant). Het is in het algemeen niet efficiënt als de rijksoverheid haar behoefte aan accountantscontrole bij instellingen invult met behulp van een eigen controleapparaat, dat naast de controle door de instellingsaccountant een eigen controle uitvoert. Doelmatiger is het om te steunen op de accountantscontrole van de instellingsaccountant. Van belang is dan dat de controle op specifieke overheidsaspecten, zoals de rechtmatigheid, ook door de instellingsaccountant wordt uitgevoerd. Dit is het principe van single audit. Met mijn brief van 30 januari 2003 heb ik de Tweede Kamer al eerder geïnformeerd over de maatregelen van de rijksoverheid die een succesvolle inzet van de accountantsverklaring als toezichtinstrument moeten waarborgen . In gevallen waarbij instellingen te maken hebben met meer belanghebbenden en verschaffers van middelen, krijgen de begrippen single information en single audit een extra dimensie. De eisen van de verschillende belanghebbenden met betrekking tot verantwoordings- en controle-informatie dienen in dit geval zo op elkaar afgestemd te zijn, dat door de instelling kan worden volstaan met één financiële verantwoording voorzien van één accountantsverklaring. Om dit mogelijk te maken zal er overeenstemming moeten zijn tussen de verschillende belanghebbenden en de desbetreffende instelling.
3. Voorwaarden voor een goede werking van single information en single audit 3.1 Inleiding
Het principe van single audit wordt door de Rijksoverheid al geruime tijd toegepast. Een eerste evaluatie van single audit in 1985 wees uit dat er per regeling grote verschillen waren in de wijze waarop verantwoording moest worden afgelegd, dat er een grote diversiteit was in specifieke accountantsverklaringen die werden gevraagd, en dat er onduidelijkheid was in de formulering van eisen ten aanzien van de te controleren aspecten en de daarbij te hanteren toleranties. Naar aanleiding hiervan is in het systeem van single information en single audit een aantal waarborgen opgenomen om de goede werking ervan te waarborgen. 3.2 Adequate verantwoordingsinformatie
Het uitgangspunt van single information vereist gestandaardiseerde financiële verantwoordingsinformatie die aansluit op de informatiebehoeften van alle belanghebbenden. Geredeneerd vanuit het belang van de Rijksoverheid, houdt dit in dat de gestandaardiseerde financiële verantwoordingsinformatie naadloos zou moeten aansluiten bij de ministeriële verantwoordelijkheid en het ministeriële toezicht. Dit betekent enerzijds niet te veel verantwoordingsinformatie. Anderzijds mag er ook geen sprake zijn van een tekort aan verantwoordingsinformatie: de verantwoordingsinformatie dient in samenhang met andere toezichtinstrumenten en het totale systeem van checks en balances een toereikend toezicht op de doelmatige en rechtmatige besteding en inning mogelijk te maken. Single information vergt de nodige zelfbeheersing van de ministeries. Het is hierbij belangrijk om onderscheid te maken tussen essentiële financiële verantwoordingsinformatie over de toewijzing, inning en besteding van de publieke middelen, beleidsinformatie met betrekking tot de specifieke regeling zelf (zoals prestatie-indicatoren en rekenfactoren) en overige beleidsinformatie. Als daar behoefte aan is zullen, bijvoorbeeld via een informatiestatuut, aanvullende afspraken moeten worden gemaakt over het aanleveren van beleidsinformatie, niet zijnde financiële verantwoordingsinformatie. Ten aanzien van de beleidsinformatie met betrekking tot de specifieke regeling zelf zal duidelijk moeten worden aangegeven of en op welke wijze deze gecontroleerd zou moeten worden. De overige beleidsinformatie is per definitie geen onderdeel van de accountantscontrole. 3.3 Duidelijke eisen aan de accountantscontrole
Het uitgangspunt van single audit vereist een toereikende controle door de instellingsaccountant, als basis voor het toezicht van alle belanghebbenden. Met mijn brief van 30 januari 2003 heb ik de Tweede Kamer al eerder geïnformeerd over de maatregelen van de rijksoverheid die een succesvolle inzet van de accountantsverklaring als toezichtinstrument moeten waarborgen . Op de basiscontrole van de instellingsaccountant kan worden gesteund als bij de verschillende belanghebbenden eenduidigheid bestaat over de aspecten waarop de accountantscontrole zich zou moeten richten (het getrouwe beeld van de verantwoording en de rechtmatigheid), de te hanteren toleranties en de mate van betrouwbaarheid van het accountantsoordeel en de wijze waarop over de controle-uitkomsten wordt gerapporteerd (het door de accountant op te leveren product). Deze eisen dienen eenduidig te worden vastgelegd in wet- en regelgeving. De praktijk wijst uit dat de wet- en regelgeving niet altijd helder aangeeft wat van de instellingsaccountant wordt verwacht. Om dit probleem op te lossen zijn eind jaren '80 de eerste ervaringen opgedaan met het opstellen van controleprotocollen. In controleprotocollen wordt expliciet aangegeven wat ministeries van de accountants van de gesubsidieerde instellingen verwachten. Vanwege de goede ervaringen hiermee van zowel de instellingsaccountants als de ministeries, wordt veelvuldig gebruik gemaakt van controleprotocollen. Controleprotocollen zijn louter bedoeld als communicatiemiddel tussen ministeries en instellingsaccountants. Het is uitdrukkelijk niet de bedoeling dat allerlei leemten in wet- en regelgeving worden "gerepareerd" met controleprotocollen (pseudo-wetgeving). 3.4 Reviews en follow-up reviewbevindingen
In de praktijk blijken de verwachtingen die de overheid heeft ten aanzien van de controle van de instellingsaccountant niet altijd overeen te stemmen met de wijze waarop de instellingsaccountant zijn werkzaamheden verricht. Het is daarom van belang inzicht te krijgen in de wijze waarop de specifieke aandachtspunten door de instellingsaccountants worden gecontroleerd. Door als overheid dossieronderzoek (reviews) te verrichten bij instellingsaccountants wordt een duidelijk beeld verkregen van de taakuitvoering van de instellingsaccountant. Dit beeld kan op verschillende manieren worden verkregen, afhankelijk van de kenmerken van het beleidsterrein, waaronder de complexiteit van de wet- en regelgeving. In het handboek voor de departementale auditdiensten is opgenomen wat de aandachtspunten zijn bij het houden van reviews. Een risicoanalyse moet uitwijzen of en in welke mate reviews gehouden zouden moeten worden. Bij een beleidsterrein met een groot aantal accountantsverklaringen is het mogelijk hiertoe aselect een aantal reviews uit te voeren. Bij andere beleidsterreinen kan dit bijvoorbeeld door over een periode van een aantal jaren alle instellingsaccountants cyclisch te reviewen. Daarnaast zal een risicoanalyse, onder andere gebaseerd op ontvangen signalen, moeten uitwijzen of en in welke mate specifiek aandacht aan bepaalde instellingsaccountants moet worden besteed, op welke aspecten van de controle bij de reviews de nadruk zou moeten liggen en welke mate van diepgang de reviews zouden moeten hebben. In mijn brief van 30 januari 2003 over de maatregelen van de rijksoverheid die een succesvolle inzet van de accountantsverklaring als toezichtinstrument moeten waarborgen, heb ik ook beschreven tot welke vervolgacties reviews kunnen leiden. Als uit reviews blijkt dat de wet- en regelgeving niet toereikend is, zullen tekortkomingen in de wet- en regelgeving gerepareerd moeten worden. Waar instellingsaccountants hun controlewerkzaamheden ontoereikend hebben uitgevoerd zal er een sanctiebeleid moeten zijn en moeten worden toegepast.
4. Recente initiatieven
4.1 Aandachtspunten
Er zijn verschillende signalen die erop wijzen dat het stelsel van single information en single audit nog niet altijd goed werkt. Instellingen worden nog steeds geconfronteerd met onnodige administratieve lasten doordat verschillende instanties (subsidiegevers) deels dezelfde informatie zonder onderlinge coördinatie opvragen, en niet volstaan met het jaarverslag inclusief de jaarrekening als verantwoordingsdocument. Bovendien hebben instellingen nog steeds te maken met extra controlelasten gericht op de additionele verantwoordingsinformatie. De instellingsaccountants en het NIVRA wijzen regelmatig op onduidelijkheden als het gaat om de eisen die gelden voor de uitvoering van de rechtmatigheidscontrole. Dit betreft zowel de wet- en regelgeving als de controleprotocollen. Er is een grote diversiteit in de jaarverslaggeving van de publieke sector. Bovendien worden de instellingsaccountants geconfronteerd met accountants van de rijksoverheid die vragen om inzage in en kopieën uit de controledossiers. In een aantal gevallen heeft dit geleid tot conflicten tussen instellingsaccountant en rijksoverheid. De rijksoverheid constateert naar aanleiding van uitgevoerde reviews dat enerzijds in de communicatie tussen ministerie en instellingsaccountants verbeteringen nodig zijn, en anderzijds dat in een aantal gevallen de instellingsaccountants niet altijd toereikend invulling geven aan de uitvoering van de rechtmatigheidscontrole, hierover ontoereikend rapporteren of in de controledossiers hierover onvoldoende vastleggen. Bij het uitvoeren van reviews komt het voor dat inzage in en het maken van kopieën uit de controledossiers vanwege de geheimhoudingsplicht niet wordt toegestaan. En ook binnen de rijksoverheid kan beter invulling worden gegeven aan de principes van single information en single audit. Bijvoorbeeld in die gevallen waarbij een uitvoeringsorganisatie van de rijksoverheid zelf voor verschillende opdrachtgevers binnen de rijksoverheid regelingen uitvoert. 4.2 Follow-up kabinetsstandpunt IBO regeldruk en controleoren en kabinetsstandpunt Brinkman Aan de bezwaren betreffende de administratieve lasten wordt tegemoet gekomen in de kabinetsstandpunten bij het IBO regeldruk en controletoren en bij het rapport van de stuurgroep Brinkman. In het kabinetsstandpunt bij het IBO Regeldruk en Controletoren wordt benadrukt dat de controlelasten kunnen worden beperkt door, indien mogelijk, zoveel mogelijk te dereguleren. Naar verwachting kan grote winst worden behaald door de principes van single information en single audit praktisch vorm te geven in situaties waarbij instellingen te maken hebben met meer belanghebbenden en verschaffers van middelen. Op dit moment lopen er op dit gebied enkele veelbelovende trajecten. Door harmonisatie en standaardisatie van subsidieregelingen, uitvoeringsbepalingen en controleprotocollen kan de beheersing efficiënter en effectiever worden vormgegeven en de controle hierop worden vereenvoudigd. RWT's/ZBO's, gesubsidieerde instellingen, gemeenten en provincies krijgen dan met minder verschillende verantwoordings- en controle-eisen te maken en de controlelasten verminderen. Vanaf 1989 besteedt de rijksoverheid beleidsmatig expliciet aandacht aan single information en single audit in relatie tot specifieke uitkeringen aan gemeenten en provincies. Uitgangspunt is dat het Rijk zou moeten volstaan met de gemeentelijke/provinciale jaarstukken en de bijbehorende verklaring en het verslag van de accountant. Een eerste evaluatie van dit beleid wees uit dat de oplossing voor de hoge verantwoordings- en controlelasten in relatie tot specifieke uitkeringen primair gevonden moet worden in sanering van de specifieke uitkeringen, een duidelijke verantwoordelijkheidsverdeling tussen de bestuurslagen en een passende bekostigingswijze. Pas als ex ante heldere keuzes worden gemaakt, kan toepassing van de principes van single information en single audit tot een werkelijk succes worden. Naar aanleiding van het onlangs verschenen rapport van de stuurgroep Brinkman heeft het kabinet aangegeven zowel aan te sturen op drastische vermindering van het aantal specifieke uitkeringen, als op single audit in pure vorm: geen specifieke controle-eisen verbinden aan de besteding van specifieke uitkeringen, tenzij het desbetreffende ministerie duidelijk maakt dat het echt niet anders kan. In het kabinetstandpunt zijn de volgende actiepunten opgenomen:
·een scherpere beoordeling van nieuwe beleidsvoorstellen op de informatiebehoefte van het Rijk op het bestuurlijke doel;
·de informatie die het Rijk vraagt dient zoveel mogelijk aan te sluiten bij de informatiebehoefte en verantwoordingsmomenten van de gemeenten en provincies zelf. In 2005 worden pilots uitgevoerd gericht op het verminderen van verantwoordings- en controle-eisen;
·in beginsel worden geen specifieke controle-eisen verbonden aan de besteding van specifieke uitkeringen. De behoefte aan extra controle-eisen (waaronder het houden van reviews) wordt geïnventariseerd en uitgewerkt. De in het kabinetsstandpunt opgenomen actiepunten worden met inachtneming van de opmerkingen van de Tweede Kamer geïmplementeerd. Consequenties hiervan zijn onder andere:
· controle-eisen worden helder opgenomen in de wet- en regelgeving met betrekking tot de resterende specifieke uitkeringen. Als deze situatie is bereikt, zijn controleprotocollen niet meer nodig;
· de gemeentelijke en provinciale rekeningen worden inmiddels gecontroleerd op basis van dezelfde rechtmatigheidsnormen als de rijksoverheid, en het rechtmatigheidsaspect wordt evenals bij de rijksoverheid in de accountantsverklaring meegenomen. De rijksoverheid steunt bij het toezicht op de besteding van de specifieke uitkeringen in belangrijke mate op dit lokale systeem van checks en balances;
· de mate waarin gemeenten en provincies worden geconfronteerd met reviews wordt bepaald aan de hand van een risicoanalyse, waarbij het algemene beeld op rijksniveau van de wijze waarop het stelsel van checks en balances op lokaal niveau functioneert een belangrijke rol speelt. 4.2 Afspraken tussen departementale auditdiensten, openbare accountantskantoren en het NIVRA Jaarlijks worden in het Interdepartementaal Overleg van Departementale Auditdiensten (IODAD) de bevindingen van de reviews bij de instellingsaccountants geïnventariseerd en besproken. Uit de inventarisatie van de reviewbevindingen in het controlejaar 2003-2004 bleek dat er bij 49 van de 446 uitgevoerde reviews sprake was van een door de instellingsaccountant ontoereikend uitgevoerde controle. Dit beeld is besproken met het NIVRA en de instellingsaccountants. In onderling overleg tussen departementale auditdiensten, openbare accountantskantoren en het NIVRA is in brieven aan de ministeries en het NIVRA een aantal afspraken vastgelegd die ertoe moeten leiden dat de verwachtings- communicatie- en prestatiekloof met betrekking tot de basiscontrole van de instellingsaccountant, wordt geslecht. Periodiek wordt in dit onderlinge overleg de voortgang bij en de effecten van het nakomen van deze afspraken besproken. De komende periode zal in onderling overleg de voortgang van de afgesproken acties worden bewaakt en zal worden geëvalueerd of dit heeft geleid tot verbetering. 4.3 Wettelijke regeling inzage- en kopieerrecht
Er is een wijziging van de Comptabiliteitswet in voorbereiding, waarmee het recht van ministeries (en de Algemene Rekenkamer) op het verrichten van onderzoek bij instellingen, en op inzage in en het kopiëren van stukken uit dossiers van instellingsaccountants generiek wettelijk wordt geregeld. Het streven is deze wet in het najaar 2005 met terugwerkende kracht vanaf 1 januari 2005 van kracht te laten zijn. In de memorie van toelichting bij deze wet zal onder andere worden ingegaan op de bij de reviews te hanteren uitgangspunten en procedure-afspraken.
5. Conclusie
De rijksoverheid heeft goede ervaringen met single information en single audit. Onderdeel van het beleid op dit punt is dat de eisen en verwachtingen ten aanzien van de financiële verantwoording en de controle transparant worden aangegeven. Bovendien wordt per beleidsterrein bezien welke kwaliteitswaarborgen in het systeem van single information en single audit zijn opgenomen, en in welke mate het houden van reviews noodzakelijk is. Een verdere toepassing van de principes van single information en single audit in situaties waarbij instellingen te maken hebben met meer belanghebbenden en verschaffers van middelen zal leiden tot een verdere vermindering van de controlelasten. Bij specifieke uitkeringen is single audit in zuivere vorm het uitgangspunt, dat wil zeggen zonder extra controlevoorschriften en zonder regulier toezicht op de instellingsaccountants in de vorm van reviews. Een risicoanalyse moet uitwijzen of en in welke mate reviews gehouden zouden moeten worden. Zowel de rijksoverheid als de instellingsaccountants spannen zich in om het systeem van single information en single audit nog beter te laten functioneren. In het financieel jaarverslag van het Rijk 2005 zal ik nader ingaan op de voortgang bij de implementatie van (verbeteringen in de) systemen van single information en single audit. De Minister van Financiën,
G. Zalm
Tweede Kamer, vergaderjaar 2004-2005, 29949, nr. 12 Tweede Kamer, vergaderjaar 2004-2005, 29949 en 29950, nr. 5 In de periode 2000 tot 2002 is in het kader van het MDW-project Accountancy een doorlichting van regelingen op accountancy-aspecten (Doreac) uitgevoerd. De ervaringen uit deze doorlichting zijn vastgelegd in een handreiking ("Doreac: Handreiking voor doelmatig en doeltreffend toezicht bij nieuwe regelingen"). De Tweede Kamer is bij brief van 24 mei 2002 (TK, vergaderjaar 2001-2002, 24 036, nr. 256) hiervan op de hoogte gesteld. Tweede kamer, vergaderjaar 2002-2003, 28779, nr. 1 Tweede kamer, vergaderjaar 2002-2003, 28779, nr. 1 Handboek Auditing Rijksoverheid 2005, IODAD, 2005 Tweede kamer, vergaderjaar 2002-2003, 28779, nr. 1 Brief van de minister van Financiën, Tweede Kamer, vergaderjaar 2004-2005, 29 950, nr. 1 Brief van de staatssecretaris van Binnenlandse Zaken, Tweede Kamer, vergaderjaar 1996-1997, 24036, nr. 35 Anders gestuurd, beter bestuurd. De specifieke uitkeringen doorgelicht. Eindrapport stuurgroep doorlichting specifieke uitkeringen, 13 oktober 2004 Brief van de minister voor BVK van 1 april 2005, Tweede Kamer, vergaderjaar 2004-2005, 29 800 B, nr. 16