Departementale Takenanalyse
De Europese
dimensie van de
takenanalyse
SZW
Bijlage 5
26 mei 2005
BIJLAGE 5
De Europese dimensie van de takenanalyse SZW
26 mei 2005
1. Inleiding
De visitatiecommissie departementale takenanalyse voor SZW, EZ en Fin is van oordeel
dat de Europese dimensie onvoldoende terugkeert in de plannen van aanpak van de
afzonderlijke departementen, zoals gesteld in zijn reactie van 7 oktober 2004 op de
plannen van aanpak van deze departementen. De commissie stelde de volgende vragen:
· Wat betekent de steeds verdergaande Europeanisering voor de taken en de werkwijze
van het afzonderlijke departement?
· Ook consequenties voor taken en werkwijze van de moeizame voortgang van de
Lissabon-agenda zou de commissie nader geduid willen zien.
De vragen van de visitatiecommissie zijn bijzonder relevant in het licht van het rapport
Facing the Challenge dat een werkgroep onder leiding van de heer Wim Kok in
november 2004 heeft gepubliceerd. Het rapport geeft een beoordeling van het
functioneren van de Lissabon-strategie sinds deze in 2000 in het leven is geroepen. De
werkgroep concludeert dat meer urgentie nodig is bij het doorvoeren van hervormingen in
de lidstaten. Dit idee ligt ook ten grondslag aan de mededeling van de Europese
Commissie over de Mid Term Review van de Lissabon-strategie. Terecht stelt de
visitatiecommissie dan ook de vraag aan de orde welke organisatorische consequenties
SZW verbindt aan de moeizame voortgang van de Lissabon-agenda.
In het hiernavolgende wordt ingegaan op zowel de invloed van Europa in het algemeen,
als die van de Lissabon-strategie in het bijzonder op taak en werkwijze van SZW.
De Europese Raad heeft op 22 en 23 maart 2005 besloten tot een hernieuwde impuls voor
het Lissabon-proces. De exacte consequenties van de conclusies van de Raad voor het
nationale proces zijn nog niet duidelijk. Nadere mededelingen van de Europese
Commissie en discussies tussen de lidstaten hierover zullen daarover duidelijkheid
moeten scheppen. Voor zover mogelijk wordt gepreludeerd op de veranderingen in
werkwijze die bijvoorbeeld de opstelling van één nationaal actieplan met zich mee kan
brengen.
2. De invloed van Europa op het nationale beleid
De invloed van Europa op het nationale beleid is mede afhankelijk van de mate van
coördinatie op Europees niveau. De beleidscoördinatie in Europa kent verschillende
vormen. Deze variëren van de open coördinatiemethode die veel vrijheid aan lidstaten
laat, tot verdergaande vormen als harmonisatie van beleid. Op het werkterrein van SZW
zijn verschillende coördinatievormen van toepassing.
In deze paragraaf wordt aan de hand van voorbeelden per beleidsterrein van SZW
uiteengezet wat het effect van Europa op het beleid in de praktijk is. Per voorbeeld wordt
aangegeven welke coördinatievorm van toepassing is. Achtereenvolgens worden
besproken: werkgelegenheids- en arbeidsmarktbeleid (met inbegrip van de activerende
werking van de sociale zekerheid), pensioenen, sociale insluiting, gelijke kansen,
arbeidsomstandigheden, arbeidsverhoudingen en sociale zekerheid (voorzover het de
coördinatie van wetgeving en de uitvoering betreft) .
In het kader van de Lissabon-strategie zijn afspraken en doelstellingen geformuleerd die
vrijwel het gehele terrein van SZW bestrijken (zie onderstaand overzicht in par. 2.1). Het
betreft deels zeer specifieke afspraken, expliciet gemaakt op de Top van Lissabon of later
aan de Lissabon-agenda zijn toegevoegd, deels ook uitvoering van (wetgevings-)
programma's die onder Lissabon zijn geschoven.
Daarnaast is in het kader van de Europese Sociale Beleidsagenda een programma van
(Europese) activiteiten en regelgeving overeengekomen, dat gekoppeld is aan de
Lissabon-strategie maar ook initiatieven buiten deze strategie bevat, met gebruikmaking
van alle beschikbare Europese (coördinatie)instrumenten.
Naast ontwikkelingen binnen de EU die van invloed zijn op de nationale agenda, levert
Nederland ook een bijdrage aan de invulling van de EU-agenda door het aandragen van
onderwerpen die van belang zijn om op EU-niveau te regelen en/of te bespreken.
Hierdoor bepaalt Nederland mede welke beleidsonderwerpen wel of niet op de agenda
van de Commissie komen te staan en worden besproken met de andere lidstaten.
Voorbeeld hiervan is de tijdens het Nederland voorzitterschap aan de orde gestelde
invulling van de nieuwe sociale beleidsagenda. Over de inhoud van deze agenda had
Nederland een uitgesproken opvatting. De beleidsmaatregelen in de agenda dienen meer
gericht te zijn op het behalen van de Lissabon-doelstellingen. De uitvoering meer gericht
op feitelijke acties van de EU en de lidstaten en minder op regelgeving. Deze pro-actieve
houding heeft ertoe geleid dat aan het einde van het voorzitterschap de lidstaten steun
uitspraken voor de Nederlandse inzet en dat de invulling van de nieuwe sociale
beleidsagenda erg dicht in de buurt komt van het Nederlands voorstel.
Bij zowel de invloed van Europa op het nationaal beleid als andersom is het van belang
dat in diverse comités en werkgroepen vooraf wordt gesproken over de mogelijke te
nemen beleidsmaatregelen. In veel comités (bijvoorbeeld het door het verdrag ingesteld
Werkgelegenheidscomité ) worden beleidsvoorbeelden uitgewisseld. Tevens
wordt in deze comités voorwerk gedaan voor de politieke behandeling van dossiers in de
Raad WSBVC. Dit vergt ook een inzet van personele middelen van beleidsdirecties en
anderen.
2.1. Werkgelegenheid en arbeidsmarkt
Wijze van coördinatie en Europese beleidsdoelen
De Europese coördinatie op het terrein van werkgelegenheid en arbeidsmarkt is
vormgegeven via de open coördinatiemethode met richtsnoeren. Lidstaten hebben
daarmee beleidsvrijheid om te bepalen welke maatregelen zij nemen om
gemeenschappelijke doelstellingen te bereiken.
3
De lidstaten hebben afspraken gemaakt in het kader van de Lissabon-strategie om de
totale arbeidsparticipatie en de participatie van vrouwen in de EU te verhogen. In het
verlengde van Lissabon heeft de Europese Raad in Stockholm en Barcelona doel-
stellingen vastgesteld over respectievelijk de arbeidsparticipatie van ouderen en de
effectieve uittreedleeftijd.
Onderstaande tabel geeft de kwantitatieve doelstellingen ten aanzien van
werkgelegenheid. De eerste kolom betreft de Europese doelstellingen. De tweede kolom
bevat Nederlandse doelstellingen, die deels een nadere invulling van de Europese
doelstellingen betreffen.
Overigens zijn in Europees verband ook doelstellingen vastgesteld over de participatie in
leven lang leren en kinderopvang. Het voert hier te ver om deze doelstellingen allemaal te
noemen. De analyse van de invloed op het beleid is dezelfde als hieronder beschreven
voor de werkgelegenheidsdoelstellingen.
Tabel 1. Europese en nationale kwantitatieve doelstellingen op het terrein van
de werkgelegenheid
Niveau EU Nederland Stand 2003
Definitie Alle banen Banen = 12 uur Banen = 12 uur
Netto arbeidsparticipatie totale 70 % in 2010 Geen nadere 65,1 %
beroepsbevolking (67 % in 2005) doelstelling
geformuleerd
Netto arbeidsparticipatie van 50% in 2010 40% in 2007 39%
ouderen (55 64 jaar)
Netto arbeidsparticipatie van 60% in 2010 65% in 2010 55%
vrouwen (57 % in 2005)
Verhoging effectieve uittreedleeftijd Verhoging met Geen nadere 60,8 in 2003 (60,7
5 jaar in 2010 doelstelling in 2000)
geformuleerd
De Lissabon-agenda wordt op werkgelegenheids- en arbeidsmarktterrein nader ingevuld
via de Europese Werkgelegenheidsstrategie (het Europese coördinatie-instrument op dit
terrein) en aanbevelingen in de Globale Richtsnoeren voor het Economisch Beleid. De
werkgelegenheidsstrategie bevat op dit moment tien richtsnoeren waarmee de lidstaten
rekening dienen te houden. Het betreft hier kwalitatieve doelstellingen die een gewenste
beleidsrichting weergeven. De thema's lopen uiteen van het bevorderen van het
aanpassingsvermogen en ondernemerschap tot vergroting van het arbeidsaanbod en het
lonend maken van werk. Naast deze richtsnoeren krijgen lidstaten landenspecifieke
aanbevelingen toegespitst op hun eigen situatie. De huidige richtsnoeren beslaan de
periode 2003-2005. Lidstaten rapporteren jaarlijks (in oktober) via hun Nationale
Actieplannen Werkgelegenheid over het beleid waarmee zij invulling geven aan de
4
richtsnoeren. Bij deze rapportage wordt gebruik gemaakt van indicatoren die op Europees
niveau zijn afgesproken. Het gaat hier niet om doelstellingen maar om hulpmiddelen bij
het meten van de voortgang. Op basis van de Nationale Actieplannen wordt jaarlijks een
Gezamenlijk Werkgelegenheidsverslag vastgesteld door de Europese Commissie en de
Raad. Dit rapport wordt vervolgens aangeboden aan de ER.
Invloed op het nationale beleid
Het Nederlandse beleid sluit in de praktijk aan bij de Europese doelstellingen en
richtsnoeren. De directe invloed op het beleid is echter niet exact te bepalen. De Europese
doelstellingen en richtsnoeren zijn in de praktijk namelijk een belangrijke bron waar het
kabinet rekening mee houdt bij de bepaling van haar beleid, maar niet de enige. Andere
bronnen zijn onder andere eigen analyses van de uitdagingen, analyses van
(internationale) instellingen (IMF, OESO) en signalen uit de samenleving.
Het bovenstaande wordt bijvoorbeeld duidelijk geïllustreerd door het huidige beleid van
het kabinet om mensen zoveel mogelijk te stimuleren tot actieve deelname op de
arbeidsmarkt. De maatregelen op het terrein van WAO, WW en de WWB zijn hiervan
duidelijke voorbeelden. Ook op het terrein van ouderenparticipatie en uittreedleeftijd
sluiten de maatregelen nauw aan bij de Europese doelstellingen, bijvoorbeeld de
afschaffing van fiscale faciliëring van VUT- en prepensioen in combinatie met de
introductie van een levensloopregeling.
2.2. Pensioenen
Wijze van coördinatie en Europese beleidsdoelen
De Europese coördinatie op het terrein van pensioenen is vormgegeven via de open
coördinatiemethode.
In dat kader is met SZW als eerste verantwoordelijke voor het Nederlandse
pensioenbeleid, in 2002 een Nationaal Actieplan Pensioenen (NAP-P) opgesteld, dat
geleid heeft tot een Gezamenlijk Pensioenrapport van de Europese Commissie en de
Europese Raad, vastgesteld op de Voorjaarsraad 2003, na accordering door de ECOFIN
en Raad WSBVC.
In 2005 zal opnieuw een NAP-P worden opgesteld. In het kader daarvan zullen ook
indicatoren worden opgenomen, opdat vergelijking van lidstaten beter mogelijk zal zijn.
Het NAP-P is opgesteld aan de hand van elf gezamenlijke doelstellingen op het gebied
van de oudedagsvoorzieningen, zoals die zijn vastgesteld door de Europese Raad van
Laeken in december 2001.
Deze elf doelstellingen richten zich op drie hoofdbeginselen, zoals die zijn vastgesteld
door de Europese Raad van Göteborg in juni 2001:
1. Toereikendheid van pensioenen
- Ervoor zorgen dat ouderen niet het risico lopen tot armoede te vervallen en een
fatsoenlijke levensstandaard genieten;
5
- Alle mensen toegang geven tot een behoorlijke pensioenregeling, van
overheidswege en/of particulier, die hen in staat stelt pensioenrechten op te
bouwen waarmee zij in redelijke mate hun levensstandaard op peil kunnen
houden na hun pensionering;
- De solidariteit binnen en tussen de generaties te bevorderen.
2. Betaalbaarheid op termijn van de pensioenstelsels
- Een hoog niveau van werkgelegenheid bereiken, indien nodig, door uitgebreide
hervormingen van de arbeidsmarkt zoals bepaald in de Europese
werkgelegenheidsstrategie en op een wijze die strookt met de Globale
Richtsnoeren voor Economisch Beleid (GREB);
- Ervoor zorgen dat, naast de arbeidsmarkt en economische politiek, alle
relevante sectoren van de sociale bescherming, met name de pensioenstelsels,
doeltreffende stimulansen bieden voor de participatie van oudere werknemers;
- De pensioenstelsels op passende wijze hervormen, met inachtneming van de
algemene doelstelling: handhaving van de duurzaamheid van de
overheidsfinanciën;
- Waarborgen dat bij de pensioenvoorzieningen en hervormingen een redelijk
evenwicht aangehouden wordt tussen actieven en gepensioneerden door de
eerstgenoemden niet over te belasten en door voor de laatstgenoemden de
pensioenen op een adequaat peil te handhaven;
- Waarborgen, door passende regelgeving en verantwoord beheer, dat particuliere
en door de overheid gefinancierde pensioenregelingen met devereiste
doelmatigheid kunnen voorzien in betaalbare, meeneembare en gewaarborgde
pensioenen.
3. Modernisering van de pensioenstelsels met het oog op de veranderende
behoeften van economie, samenleving en individu
- Waarborgen dat een pensioenstelsel verenigbaar is met de eisen van flexibiliteit
en zekerheid op de arbeidsmarkt; dat, zonder de coherentie van de
belastingstelsels van de lidstaten aan te tasten, de mobiliteit op de arbeidsmarkt
binnen de lidstaten en over de grenzen en bijzondere vormen van arbeidsrelaties
niet ten koste gaan van de pensioenrechten van de mensen;
- De pensioenvoorzieningen zodanig herzien dat de gelijke behandeling van
vrouwen en mannen gewaarborgd is, rekeninghoudend met de verplichtingen
onder EU-recht;
- De pensioenstelsels doorzichtiger maken en gemakkelijker aanpasbaar aan
veranderende omstandigheden, zodat de burgers er vertrouwen in kunnen
blijven houden; tevens door de methodologische basis voor doelmatige
bewaking van pensioenbeleid en -hervormingen te verbeteren.
6
Invloed op het nationale beleid
Vanwege de bewustwording van de vergrijzing is pensioen sinds een paar jaar een
prominent onderwerp geworden zowel in nationaal als in internationaal verband. Naast de
EU houden bijvoorbeeld ook IMF en OESO zich hiermee intensief bezig.
De grote hoeveelheid aan onderzoeken en vragenlijsten van allerlei organisaties vraagt
veel tijd. Te meer daar Nederland een stelsel heeft dat redelijk uniek is en daarom veel
toelichting vereist.
De elf gezamenlijke Europese doelstellingen worden volledig onderschreven en zijn
onderdeel van het nationale pensioenbeleid. De afschaffing van de fiscale faciliëring van
VUT en prepensioen, het Financieel Toetsingskader en de aandacht voor voorlichting in
het concept-wetsvoorstel voor een Pensioenwet zijn voorbeelden van recent nationaal
beleid die geheel passen binnen die Europese doelstellingen.
De doelstellingen op het terrein van de toereikendheid zijn ingebouwd in het Nederlandse
driepijlerstelsel. Door het subsidiariteitsbeginsel, waar Nederland erg aan hecht, kan ons
land zelf de inrichting van het pensioenstelsel bepalen.
De financiële doelstellingen zijn in het bijzonder geformuleerd in het licht van de
vergrijzinggolf die aanstaande is. Ook Nederland krijgt daarmee te maken, maar de
problematiek in andere EU-landen is vaak veel groter. Ofwel door (nog) meer vergrijzing,
of door een andere inrichting/financiering van het pensioenstelsel.
Hoewel de doelstellingen op het terrein van de modernisering ook onderdeel zijn van het
nationale pensioenbeleid, vraagt dit toch een andere inzet.
Op deze punten wordt vanuit Europa actief aan regelgeving gedaan, bijvoorbeeld de bijna
gereed zijnde concept-richtlijn over (grensoverschrijdende) overdraagbaarheid van
pensioenen, de richtlijnen over gelijke behandeling, maar ook op het punt van een interne
markt: de Bolkestein richtlijn. Op deze punten komt regelgeving vanuit Europa op
Nederland af, die niet aansluit op het Nederlandse pensioenstelsel. Dit vraagt lobbywerk
op voorhand en daarna veel (inter)nationaal contact om de bedreigingen van die EU-
regels voor het Nederlandse stelsel het hoofd te bieden.
2.3. Sociale insluiting
Wijze van coördinatie en Europese beleidsdoelen
De Lissabon doelstelling om een grotere sociale cohesie te bereiken, is uitgewerkt in de
Europese open coördinatiemethode voor sociale insluiting. Op basis van Europese
algemene doelstellingen stellen lidstaten Nationale Actieplannen voor sociale insluiting
(NAP's) op die onderling en met de Europese Commissie worden geëxamineerd. Deze
examinering komt terug in de landenspecifieke rapportages van het Europese gezamenlijk
verslag sociale insluiting van de Commissie en de Raad.
7
In verkorte vorm betreffen de Europese algemene doelstellingen voor sociale insluiting:
- Bevordering van de deelneming aan het arbeidsproces en van de toegang van
een ieder tot alle hulpmiddelen, rechten, goederen en diensten;
- Voorkoming van uitsluitingsrisico's;
- Optreden ten behoeve van de meest kwetsbaren;
- Mobilisatie van alle actoren.
De Europese doelstellingen zijn zodanig globaal geformuleerd dat lidstaten veel
bewegingsvrijheid hebben in het aanbrengen van prioriteiten in hun NAP's. Voorts is op
Europees niveau een set van 18 indicatoren over sociale insluiting vastgesteld. De
bedoeling van deze indicatoren is dat de beleidsprestaties van de lidstaten kunnen worden
vergeleken. Knelpunten zijn dat de data (met name inkomensgegevens) structureel drie
jaar achterlopen, waardoor de effecten van de NAP's op deze indicatoren pas na vijf jaar
zichtbaar zijn. Bovendien sluiten de inkomensgerelateerde EU-indicatoren niet aan bij de
nationale beleidscontext en ze zijn niet geschikt SMART meetinstrument (dat wil zeggen
dat ze niet dat de indicatoren niet voldoen aan alle volgende elementen: Specifiek,
Meetbaar, Haalbaar, Relevant en Tijdgebonden).
Sinds het begin van het nationale armoedebeleid in 1995 functioneert SZW als
coördinerend departement. De nationale coördinatie van de Europese strategie voor
sociale insluiting is daarom bij de start daarvan in 2000 bij SZW belegd. Het EU proces
heeft de positie van SZW als coördinerend departement bestendigd.
Invloed op het nationale beleid
Ook hier geldt dat gezamenlijke doelstellingen een belangrijke bron zijn waar het kabinet
rekening mee houdt bij de beleidsbepaling. In het tweede NAP (juni 2003) zijn de
Europese doelstellingen vertaald in nationale doelen:
1. Verhogen van maatschappelijke participatie in de vorm van betaald werk of als
arbeidsinschakeling niet mogelijk is, door middel van het verrichten van
maatschappelijk zinvolle onbeloonde activiteiten.
2. Waarborgen van een minimuminkomen voor mensen die niet in staat zijn zelfstandig
in hun levensonderhoud te voorzien.
3. Bevorderen van de toegankelijkheid van voorzieningen op het gebied van
huisvesting, onderwijs, zorg, rechtsbijstand, inburgering en maatschappelijke opvang.
4. Verbeteren van de positie van de meest kwetsbaren door het bieden van een
geïntegreerd aanbod (maatwerk).
5. Stimuleren van een actieve inbreng van en een nauwe samenwerking tussen alle
betrokkenen bij de bestrijding van armoede en sociale uitsluiting.
Deze nationale doelen zijn in het NAP uitgewerkt in VBTB-streefdoelen en bijbehorende
maatregelen. Voorts is in de jaren dat geen NAP is uitgebracht (2002 en 2004) een
voortgangsrapportage aan de Tweede Kamer gezonden.
8
2.4. Gelijke behandeling
Wijze van coördinatie en Europese beleidsdoelen
De Europese coördinatie op het terrein van gelijke behandeling en non-discriminatie
geschiedt door gebruik te maken van een combinatie van verschillende methoden die
variëren in mate van dwingendheid en flexibiliteit.
Relatief vaak wordt gekozen voor Europese wetgeving in de vorm van richtlijnen.
Richtlijnen zijn dwingend wat betreft hun resultaat, maar laten de lidstaten ruimte in de
wijze waarop zij de Europese verplichtingen willen omzetten in nationale regelgeving.
Door middel van een legal working group, waarin alle lidstaten zitting hebben, tracht de
Europese Commissie vragen en problemen die spelen bij de implementatie op te lossen.
Daarnaast wordt vaak gebruik gemaakt van actieprogramma's op grond waarvan
organisaties, instellingen, overheden een gedeeltelijke subsidie kunnen verkrijgen gericht
op de bevordering van gelijke behandeling in de praktijk.
Ook worden er meer flexibele methoden van coördinatie gehanteerd, zoals de eerder
genoemde Werkgelegenheidsrichtsnoeren. In dat kader heeft de Europese Commissie
bijvoorbeeld een aanbeveling aan Nederland geformuleerd gericht op het aanpakken van
de oorzaken van de genderkloof inzake beloning. Andere voorbeelden van meer open
vormen van coördinatie, zijn: indicatorenontwikkeling (voor beloningsverschillen en
seksuele intimidatie) en consultatie van lidstaten (voorafgaand aan de formulering van het
Green paper).
De doelstellingen op Europees niveau zijn van tweeërlei aard. De economische
doelstellingen betreffen het vergroten van het arbeidsaanbod en het lonend maken van
werken. Deze economische doelstellingen noodzaken ertoe om de belemmeringen voor
vrouwen, ouderen, gehandicapten en allochtonen om toe te treden tot de arbeidsmarkt
weg te nemen. De meer specifieke doelstellingen op het terrein van gelijke behandeling
betreffen een juiste en tijdige implementatie van de Europese richtlijnen in de nationale
regelgeving van alle lidstaten, het zorgdragen van de lidstaten voor een daadwerkelijke
naleving van deze voorschriften in de praktijk en het tegengaan van de loonkloof tussen
mannen en vrouwen. Dit laatste betekent dat lidstaten niet kunnen volstaan met
wetgeving alleen, maar ook aanvullende beleidsmaatregelen moeten nemen.
Invloed op het nationale beleid
Het Nederlandse beleid sluit aan bij de hierboven genoemde Europese doelstellingen.
Door middel van regelgeving en beleidsmaatregelen - zoals overleg met sociale partners,
voorlichting aan werkgevers en werknemers, ontwikkeling van specifieke instrumenten
ten behoeve van arbeidsorganisaties - wordt op nationaal niveau getracht een effectieve
bescherming te bieden tegen ongelijke behandeling en tevens te waarborgen dat alle
burgers gelijke kansen hebben bij de toegang tot arbeid. Dit beleid is een noodzakelijke
voorwaarde voor het bevorderen van de arbeidsparticipatie van vrouwen, allochtonen,
ouderen en gehandicapten. Tevens is er nationaal beleid gericht op het terugdringen van
ongerechtvaardigde beloningsverschillen tussen mannen en vrouwen.
9
2.5. Arbeidsomstandigheden
Wijze van coördinatie en Europese beleidsdoelen
De Europese coördinatie op het terrein van de arbeidsomstandigheden vindt vooral plaats
via richtlijnen die de lidstaten verplichten om voor alle werknemers een vrij precies
omschreven juridisch afdwingbaar minimumniveau aan bescherming te garanderen. Deze
vorm van Europese coördinatie door (minimum) voorschriften is gericht op enerzijds het
bieden van een (minimum)niveau aan arbeidsbescherming voor werknemers en
anderzijds het bieden van een level-playing field aan verplichtingen voor werkgevers.
Op basis van de zogenoemde kaderrichtlijn arbeidsomstandigheden zijn inmiddels
achttien bijzondere richtlijnen tot stand gebracht. De Commissie ziet daarbij zowel toe op
de adequate omzetting van bedoelde richtlijnen in nationaal recht als op de bevordering
door de lidstaten van de toepassing daarvan in de praktijk. Zo tracht de Commissie via
samenwerking met het zogenoemde Senior Labour Inspector Committee van de EU
benchmarking te bevorderen van de inspectiewerkzaamheden op dit terrein en
uitwisseling van goede praktijken te bevorderen. Tevens streeft men naar meer adequate
grensoverschrijdende samenwerking.
Het algemene kader van het optreden van de Commissie op dit terrein wordt gevormd
door de opvolgende meerjarenprogramma's. In de communautaire gezondheids- en
veiligheidsstrategie 2002-2006 wordt de al eerder ingezette trend doorgetrokken naar het
inzetten van andere Europese beleidsinstrumenten dan louter dwingende regelgeving om
alle betrokken actoren (lidstaten, maar ook sociale partners op alle denkbare niveau's) te
activeren tot verbetering van de arbeidsomstandigheden. Voorbeelden daarvan zijn
het (tripartiete) Agentschap voor Veiligheid en Gezondheid op het werk en bijbehorend
netwerk (bewustmaking van risico's, de opsporing en ontsluiting van goede praktijken ter
redressering van die risico's en de vroegtijdige signalering van zogenaamde nieuwe
risico's, in een zeer lichte variant van de open coördinatiemethode) en akkoorden tussen
Europese sectorale en interprofessionele sociale partners over de aanpak van arbo-
problemen waarvoor regelgeving een minder geëigend instrument lijkt.
Europees geformuleerde streefcijfers of indicatoren van goed arbo-beleid ontbreken
(nog).
Invloed op het nationale beleid
De arbo-wetgeving in Nederland wordt in aanzienlijke mate bepaald door EU richtlijnen.
De implementatie van deze richtlijnen op de werkvloer wordt echter in hoge mate door
nationale structuren bepaald. In Nederland wordt verhoudingsgewijs een sterk beroep
gedaan op branche organisaties en andere intermediaire partijen. Voor wat betreft de
handhaving geldt dat Nederland betrekkelijk weinig arbeidsinspecteurs heeft in
vergelijking met andere EU landen. Verder beschikt Nederland niet over een voor
onbepaalde tijd ingesteld nationaal instituut ter bevordering van de
arbeidsomstandigheden waar voorlichtende taken worden uitgevoerd, maar wel worden
op basis van meerjaren subsidies informatietaken belegd bij projectachtige Arbo-
10
structuren (Focal Point, arbo-platform). Evenmin zijn er in Nederland verzekerings-
instellingen (risque professionel), die substantieel investeren in de preventie van
arbeidsongevallen en beroepsziekten. Echter wordt in Nederland wel sterk ingezet op
financiële stimulansen. Voornoemde kenmerken worden als passend beschouwd binnen
het nationale arbeidsomstandighedenbeleid, maar zijn wel uniek voor de Nederlandse
positie.
Recent stelt Nederland zich, vooral ook vanwege de negatieve invloed van te
gedetailleerde voorschriften en de te beperkte ruimte voor maatwerk op
ondernemingsniveau die slecht uitpakt op de noodzakelijke zelfwerkzaamheid, kritischer
op ten aanzien van (additionele) Europese regelgeving. Inzet is -uitgaande van de wens
het feitelijk geboden beschermingsniveau tenminste te behouden - het bestaande acquis te
doen bezien op mogelijkheden tot vereenvoudiging en vermindering van administratieve
lasten. Nederland heeft zich er mede daarom voor ingezet de Commissie meer te zetten
op andere sporen dan regelgeving om bedrijven te activeren.
2.6. Arbeidsverhoudingen: arbeid en zorg
Wijze van coördinatie en Europese beleidsdoelen
De Europese coördinatie op het terrein van de combinatie van beroeps- en gezinsleven
geschiedt door gebruik te maken van een combinatie van verschillende methoden die
variëren in mate van dwingendheid en flexibiliteit.
Zo wordt in de conclusies van de Europese Raad van Lissabon (2000) het belang erkend
van bevordering van alle aspecten van gelijke kansen, het verminderen van de segregatie
op de arbeidsmarkt en van vergemakkelijking van de combinatie van werk en gezin.
Daarnaast is in het kader van de open coördinatie een van de globale doelen van de
actieve werkgelegenheidsmaatregelen, de arbeidsparticipatie van vrouwen vóór 2010 tot
meer dan 60% te verhogen. Nederland voldoet op dit moment aan deze Lissabon-
doelstelling voor de participatie van vrouwen. Deze doelstelling is gedefinieerd volgens
de Europese definitie (Eurostat). Volgens deze definitie tellen ook de banen van 1 tot
12 uur per week mee voor de bepaling van de participatiegraad. Dit is in de Nederlandse
definities (CBS) niet het geval. De Nederlandse regering heeft de Lissabon-doelstelling
verhoogd tot 65% (van de vrouwelijke beroepsbevolking). Momenteel is dit percentage
55% (van banen > 12 uur). Voor een verdere uitwerking hiervan zie paragraaf 2.1 over
werkgelegenheid en arbeidsmarkt.
Meer dwingend is de Europese wetgeving in de vorm van richtlijnen. Deze verplichten tot
nationale regelgeving waarin tenminste de Europese minimumvoorschriften zijn
neergelegd. De EG-zwangerschapsrichtlijn (92/185/EG) regelt onder meer de minimale
omvang van het zwangerschapsverlof en bepaalt dat er sprake moet zijn van behoud van
een bezoldiging en/of het genot van een adequate uitkering. In deze richtlijn is tevens een
bepaling opgenomen over vrijstelling van arbeid voor zwangerschapsonderzoek. Voor
zelfstandigen is de EG-richtlijn 86/613/EEG van belang.
11
Vier jaar later, op 3 juni 1996, heeft de Raad van de Ministers van de Europese Unie een
richtlijn ouderschapsverlof aangenomen: de Richtlijn 96/ 34/ EG. Deze schrijft een recht
op onbetaald ouderschap voor van tenminste drie maanden tot het kind 8 jaar oud is.
Daarnaast is in deze Richtlijn onder meer een clausule opgenomen betreffende
arbeidsverzuim door overmacht in verband met onvoorziene gezinsomstandigheden in
gevallen van ziekte of ongeval.
Voorts kan gewezen worden op de aanbeveling nr. R (96/5) van het Comité van Ministers
van de Raad van Europa aan de lidstaten inzake de combinatie van beroeps- en
gezinsleven, de verklaring over de gelijkheid van mannen en vrouwen als
wezenskenmerk van democratie, aangenomen op de vierde Europese ministeriële
conferentie over gelijkheid van mannen en vrouwen1, in het bijzonder met betrekking tot
een grotere deelneming van mannen aan het gezinsleven.
Invloed op het nationale beleid
Bovenstaande EU-richtlijnen maar ook Internationale bepalingen uit het VN-
vrouwenverdrag, uit ILO-verdragen, uit het Europees Sociaal Handvest, hebben in
Nederland bijgedragen tot het entameren van discussies over staand beleid en
daaropvolgende introductie van nieuw beleid, bijvoorbeeld van de Wet arbeid en zorg
(2001) en de Wet Aanpassing arbeidsduur (2000). Deze wetten beogen het vergroten van
de arbeidsparticipatie van vrouwen en de zorgparticipatie van mannen. Dit gebeurt langs
meerdere sporen zoals het mogelijk maken van deeltijdarbeid (een structurele oplossing
voor gebrek aan tijd om te zorgen) en het bieden van verlofrechten (tijdelijke
oplossingen). Bij de totstandkoming van de Wet arbeid en zorg is tevens rekening
gehouden met de Europese verplichtingen, voortkomend uit de bovengenoemde
richtlijnen, ten aanzien van:
· Een recht op zwangerschaps- en bevallingsverlof voor werknemers;
· Een inkomensvoorziening tijdens het zwangerschaps- en bevallingsverlof voor
werknemers en zelfstandigen werkzaam op een arbeidsovereenkomst;
· Een recht op calamiteiten- en ander kort verzuimverlof voor werknemers;
· Een recht op ouderschapsverlof voor werknemers.
2.7. Arbeidsverhoudingen: arbeidstijden
Wijze van coördinatie en Europese beleidsdoelen
Het beleid op het terrein van arbeids- en rusttijden en de daarmee samenhangende wet- en
regelgeving wordt in toenemende mate beïnvloed door Europese regels en de uitspraken
van het Hof van Justitie EG naar aanleiding van prejudiciële vragen.
De Europese regelgeving is gericht op het stellen van minimumvoorschriften op het
gebeid van arbeids- en rusttijden ter bescherming van de veiligheid en gezondheid van de
1 november 1997, Istanbul.
12
werknemer. De minimumvoorschriften zijn vastgelegd in een algemene
arbeidstijdenrichtlijn die is aangevuld met enkele richtlijnen die specifieke voorschriften
bevatten voor bepaalde vervoerssectoren. Aangezien de richtlijnen slechts
minimumvoorschriften bevatten, zijn zij niet gericht op het harmoniseren van de
nationale wetgeving op dit terrein. Lidstaten zijn vrij om aanvullende voorschriften in hun
wetgeving op te nemen of voorschriften die meer bescherming bieden aan de werknemer.
Na de inwerkingtreding van de richtlijn (1996) heeft het Hof van Justitie EG in
Luxemburg naar aanleiding van prejudiciële vragen een aanzienlijk aantal uitspraken
gedaan waarin een nadere interpretatie van de richtlijn wordt gegeven. Ook op dit
moment zijn een aantal zaken in behandeling. Uitspraken van het Hof die voor Nederland
van direct belang zijn liggen op het terrein van de definities en het toepassingsgebied van
de richtlijn.
Naar aanleiding van de uitspraken van het Hof inzake zogenaamde
aanwezigheidsdiensten (SIMAP/Jaeger) heeft de Europese Commissie een voorstel
gedaan om de richtlijn aan te passen.
Invloed op het nationale beleid
De minister van SZW is verantwoordelijk voor het arbeids- en rusttijdenbeleid. Voor de
verschillende vervoerssectoren deelt hij deze verantwoordelijkheid met de minister van
V&W. Beide ministers zijn ondertekenaar van het Arbeidstijdenbesluit vervoer. Het feit
dat op Europees niveau voor deze sectoren verschillende richtlijnen bestaan, die
bovendien niet altijd goed aansluiten bij de algemene arbeidstijdenrichtlijn, noodzaakt
nog meer tot een goede afstemming en samenwerking met het ministerie van V&W.
Na de uitspraken van het Hof inzake aanwezigheidsdiensten (SIMAP/Jaeger) bleek dat
de Nederlandse wetgeving niet in overeenstemming was met het gemeenschapsrecht.
Deze uitspraken toonden daarmee nog eens aan dat de Europese dimensie van toenemend
belang is. Na deze uitspraken is de beleidsoriëntatie meer dan daarvoor verlegd naar deze
Europese aspecten. Prejudiciële vragen die aan het Hof worden voorgelegd, worden actief
gevolgd en wanneer er mogelijk Nederlandse belangen in het geding zijn wordt het
Nederlands standpunt ingebracht bij het Hof.
Ook bij de voorgenomen vereenvoudiging van de Arbeidstijdenwet zal rekening moeten
worden gehouden met de internationale voorschriften en afspraken over arbeids- en
rusttijden.
13
2.8. Sociale Zekerheid (wetgeving en uitvoering)
Wijze van coördinatie en Europese beleidsdoelen
De verwachting is dat de uitvoering rond socialezekerheidsregelingen inhoudelijk niet of
nauwelijks beïnvloed wordt door de verdergaande Europeanisering. Dat is inherent aan de
Europese politiek rond sociale zekerheidswetgeving: iedere afzonderlijke lidstaat kan op
het terrein van de sociale zekerheid zijn eigen beleid bepalen.
De Europese coördinatie op het terrein van de sociale zekerheid is vormgegeven door
Verordening 1408/71 en de toepassingsverordening 574/72. Deze Verordeningen regelen
de toepassing van de nationale sociale zekerheidsregelingen op grensoverschrijdende
gevallen binnen de Europese Unie. De Verordening harmoniseert of uniformeert niet,
maar maakt verbindingen tussen de bestaande nationale sociale zekerheidsregels en
-voorzieningen van de lidstaten. De coördinatieregeling, zoals neergelegd in de
Verordening, voert niet een op zichzelf staand stelsel in en beoogt evenmin
gelijkschakeling van de wetgeving van de betrokken lidstaten. De lidstaten hebben ten
aanzien van hun sociale zekerheidswetgeving beleidsvrijheid.
De belangrijkste principes die in de Verordeningen 1408/71 en 574/72 zijn vastgelegd
zijn:
· het verbod van discriminatie naar nationaliteit;
· de aanwijzing van een toepassing zijnde wetgeving bij het verrichten van
grensoverschrijdende arbeid;
· de export van verkregen rechten op uitkeringen en pensioenen en
· de samenstelling van verzekerings- en arbeidstijdvakken voor de opening van het
recht op uitkering.
De regels van deze Verordeningen hebben het oogmerk het vrije verkeer van personen te
bevorderen.
Invloed op het nationale beleid
De Verordening is van toepassing op een limitatief aantal wetten of wettelijke bepalingen.
In relatie tot Nederland vallen zowel de volksverzekeringen (bijv. AOW, AKW en ANW)
als de werknemersverzekeringen (bijv. ZW, WW, WAO, WAZ en Wajong) onder de
materiële werkingssfeer. Bijstandsregelingen (WWB) zijn nadrukkelijk uitgezonderd van
de Verordening en worden dus niet Europees gecoördineerd.
De Verordening leidt niet tot extra bepalingen in enige nationale wet, omdat deze
rechtstreeks werkt en onder ons constitutionele systeem supra- en internationale
wetgeving niet in de nationale wet behoeft te worden opgenomen. De Europese Unie
heeft onder het EU-verdrag geen bevoegdheid met betrekking tot inhoud en inrichting
van de nationale sociale verzekeringen. De EU heeft alleen de bevoegdheid tot
regelgeving indien het om de coördinatie van de nationale sociale verzekeringen gaat in
geval van grensoverschrijdend vrij verkeer van personen.
14
3. Conclusies
De eerste vraag van de visitatiecommissie luidde: wat betekent de steeds verdergaande
Europeanisering voor de taken en de werkwijze van het departement van SZW?
Het beeld dat uit de voorgaande beschrijvingen per beleidsterrein naar voren komt, is
divers. Toch worden enkele algemene lijnen zichtbaar.
1. de invloed van Europa op het nationale beleid op het terrein van SZW is over de hele
linie aanzienlijk. De consequentie voor taken en werkwijze van SZW is in het
algemeen, dat de hoeveelheid werk op het nationale niveau eerder toeneemt dan
afneemt. Vroegtijdige betrokkenheid bij de ontwikkeling van het Europese beleid is
geboden om gewenste uitkomsten te bereiken (resp. ongewenste consequenties te
voorkomen). Het Europese beleid moet actief worden gevolgd en doorvertaald en er
moet worden voldaan aan soms forse rapportageverplichtingen.
2. op de terreinen van werkgelegenheid en arbeidsmarkt, pensioenen en sociale
insluiting wordt gebruik gemaakt van de open coördinatiemethode, soms aangevuld
met richtsnoeren. Op Europees niveau worden algemene doelstellingen voor de
middellange termijn overeengekomen, maar de lidstaten hebben een zekere
beleidsvrijheid om voor zichzelf haalbare (VBTB-)doelstellingen en
beleidsmaatregelen vast te stellen. Tussentijds dienen zij in de vorm van Nationale
Actieplannen (NAP's) en uitvoeringsverslagen te rapporteren over hun
beleidsinspanningen en de gemaakte vorderingen, zich aldus "openstellend" voor de
constructief kritische commentaren en aanbevelingen van de Commissie en de andere
lidstaten. Recentelijk is vanuit de commissie het voorstel gedaan door de lidstaten
nog maar één geïntegreerd nationaal actieprogramma en één uitvoeringsverslag te
laten opstellen. Nu zijn dat er nog drie op het terrein van SZW;
3. op de terreinen van gelijke behandeling, arbeid en zorg, arbeidstijden en arbeids-
omstandigheden wordt voor de Europese beleidscoördinatie voornamelijk gebruik
gemaakt van Europese wetgeving in de vorm van richtlijnen. Deze zijn dwingend wat
betreft hun resultaat en laten de lidstaten weinig ruimte in de wijze waarop zij de
Europese verplichtingen willen omzetten in nationale regelgeving. Op basis van
evaluaties van het gevoerde beleid is SZW terughoudender geworden ten aanzien van
gedetailleerde wetgeving en streeft SZW naar globalere regelgeving aangevuld met
andere beleidsinstrumenten, die meer ruimte laten aan betrokken partijen om
invulling te geven aan de eigen verantwoordelijkheid. SZW stelt zich de laatste tijd
dan ook kritischer op ten aanzien van (gedetailleerde) Europese regelgeving.
4. de Europese coördinatie op het terrein van de sociale zekerheid wordt vormgegeven
door twee verordeningen die de toepassing regelen van de nationale sociale
zekerheidsregelingen op grensoverschrijdende gevallen. Deze hebben niet tot doel
enige mate van harmonisatie of gelijkschakeling van nationale sociale zekerheids-
stelsels te bevorderen, maar beperken zich tot het bevorderen van het vrije verkeer
15
van personen.
In de volgende paragraaf zal worden ingegaan op de vraag van de visitatiecommissie,
welke consequenties SZW verbindt aan de moeizame voortgang van de Lissabon-agenda
voor de interne werkwijze en prioriteitsstelling.
4. Organisatie binnen SZW, nu en in de toekomst
De Lissabon-agenda is zoals uit het bovenstaande blijkt een - ook binnen de afbakening
van het ministerie van SZW - veelomvattend beleidsproces, dat direct of indirect stevige
implicaties heeft voor de beleidsvorming op sociaal en werkgelegenheidsterrein. De
verantwoordelijkheid voor het verbinden van dit Europese afsprakenlijstje met de
nationale beleidsagenda ligt bij de voor de deelterreinen verantwoordelijke
beleidsdirecties.
Nu de Europese Voorjaarsraad heeft besloten tot een meer integrale aanpak (één nationaal
actieplan Lissabon gebaseerd op één geïntegreerde set van richtsnoeren) en ook in
Nederland de Lissabon-coördinatie opnieuw wordt vormgegeven, vraagt dit (nog los van
de intrinsieke wenselijkheid) ook om een meer gecoördineerde aanpak binnen SZW.
Deze zal in elk geval bestaan uit een vorm van gestructureerde informatievoorziening ten
behoeve van het overleg van SG en DG's (SDO), op basis waarvan de voortgang op de
verschillende beleidsterreinen kan worden bewaakt. Beleidsdirecties blijven uiteraard zelf
verantwoordelijk voor de inhoud van de informatie. Doel is met name inzicht en
samenhang te bieden.
Meer in zijn algemeenheid staat dit jaar de internationale dimensie van beleid prominent
op de SZW-agenda. De eerste resultaten van dit project zullen op 16 september worden
gepresenteerd aan het SDO.
16
Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid