Ministerie van Buitenlandse Zaken

Gaarne bied ik u hierbij het verslag aan van mijn recente werkbezoek aan Zambia.

Samenvatting

Van 18 - 20 april jl.bracht ik, vergezeld door de Tsjechische onderminister van Buitenlandse Zaken, een werkbezoek aan Zambia. Tijdens dit bezoek, het eerste door een Nederlandse Minister voor Ontwikkelingssamenwerking sinds 1989, heb ik nader kennis genomen van de Nederlandse bijdrage aan het programma van de Zambiaanse regering om de armoede in het land aan te pakken. Daartoe heb ik enkele veldbezoeken afgelegd, en met een aantal ministers, tal van deskundigen, mensen uit het bedrijfsleven en met vertegenwoordigers van maatschappelijke instellingen intensieve gesprekken gevoerd. Daarbij is mij gebleken dat de huidige regering belangrijke stappen heeft gezet in de richting van beter beleid en beter bestuur. Zo is er sinds enige tijd een hoge mate van macro-economische stabiliteit, een stabiele wisselkoers, daalt de inflatie en de rentestand, is er reeds enkele jaren positieve economische groei en lijkt de regering ernst te maken met de aanpak van corruptie en het AIDS-vraagstuk. Voorts heeft de regering in nauw overleg met de donorgemeenschap armoedebestrijding tot centraal beleidsthema gemaakt en is men tot een gezamenlijk beleid gekomen om de Millennium Doelstellingen te realiseren. Ook al wordt vooruitgang geboekt in het beleid, het gaat om aantoonbare resultaten ten aanzien van armoedevermindering. Donoren zullen daarom samen met maatschappelijke organisaties op constructief kritische wijze de overheid moeten blijven aanspreken op haar verantwoordelijkheden.

De hulprelatie van Nederland met Zambia
Nederland heeft al zo'n vier decennia een partnerrelatie met Zambia. Het land is een baken van rust en stabiliteit, al grenst het sinds de onafhankelijkheid aan landen in conflict. Veel van de ontwikkelingsinspanningen van de Zambiaanse bevolking en buitenlandse donoren zijn gedurende de laatste decennia teniet gedaan door verschillende ontwikkelingen. Veelgenoemde problemen in dit kader zijn: gekelderde koperprijzen, slecht bestuur, nadelige invloed van donorbeleid (SAP's, privatisering) en de AIDS-pandemie. Verschillende sociaal- en macro-economische indicatoren laten dan ook weinig vooruitgang, of zelfs achteruitgang zien vergeleken met de situatie ten tijde van de onafhankelijkheid, nu veertig jaar geleden.

Toch laat het land thans hoopwekkende ontwikkelingen zien. Sinds het begin van de jaren negentig zijn de eerste ervaringen opgedaan met een meerpartijenstelsel, relatief vrije verkiezingen en met een onafhankelijke en kritische pers en maatschappelijk middenveld. Dit heeft ertoe geleid dat er open en vrij gediscussieerd wordt over de problemen van het land. Zo treffen politici, belangengroepen, kerken, de media elkaar in heftige discussies over uiteenlopende onderwerpen zoals grondwetshervorming, verkiezingen, reproductieve gezondheid, corruptie en armoedebestrijding. Ook kent het land weer een zekere macro-economische stabiliteit en economische groei, en lijken sociale indicatoren zich te herstellen.

De Nederlandse samenwerking met Zambia heeft een enorme verandering doorgemaakt. In het verleden was het programma gebaseerd op geïsoleerde projecten die door Nederland waren geïnitieerd en grotendeels uitgevoerd. Hulp werd veelal gebonden aan transacties met Nederland en er was weinig aandacht voor de kwaliteit van de Zambiaanse beleidsomgeving. Sinds enige tijd echter is het beleid van de Zambiaanse overheid het uitgangspunt en vindt er steeds verdergaande samenwerking plaats tussen donoren. In 2003 begonnen zeven gelijkgezinde donoren (NORDIC+) met een 'Harmonisatie in de Praktijk-initiatief'. Dit is inmiddels uitgegroeid tot een samenwerking van de overheid van Zambia met vijftien donoren, inclusief organisaties zoals de Wereldbank en de Europese Commissie.

Binnen dit kader is de Nederlandse bijdrage momenteel met name gericht op de sectoren gezondheid en onderwijs. Speciale aandacht wordt bovendien besteed aan goed bestuur en private sector ontwikkeling. Niet alleen wordt er nauw samengewerkt met de overheid, ook worden maatschappelijke organisaties, waaronder vertegenwoordigers van het bedrijfsleven ondersteund. Een belangrijk doel hierbij is om de overheid aan tafel te krijgen met het maatschappelijk middenveld voor het voeren van een diepgaande dialoog over het Zambiaanse beleid en beleidsuitvoering. De Nederlandse financiële bijdrage aan Zambia zal in 2005 circa E 30 miljoen. bedragen en zal, afhankelijk van de vorderingen van de Zambiaanse overheid, oplopen tot circa E 44 miljoen in 2008.

Tsjechië in Zambia
Tijdens mijn werkbezoek werd ik vergezeld door mijn Tsjechische collega, Petr Kolar, onderminister van Buitenlandse Zaken. Als nieuwe EU-lidstaat is Tsjechië bezig een eigen OS-programma op te zetten en het heeft daarbij de hulp van Nederland ingeroepen. Collega Kolar beschouwde dit gezamenlijke bezoek als een zeer nuttig middel om kennis te maken met bilaterale samenwerking temeer daar het Zambia heeft uitgekozen als een van zijn partnerlanden in Afrika. Aangezien Tsjechië geen ambassade heeft in Zambia, is overeengekomen dat een Tsjechisch diplomaat binnenkort voor enige tijd op de Nederlandse ambassade in Lusaka zal worden gehuisvest om ervaring op te doen met het armoedebestrijdingsprogramma van de overheid en de Nederlandse betrokkenheid daarbij. Vanuit het oogpunt van harmonisatie juich ik deze aanpak bijzonder toe. Het bezoek gaf mij ruimschoots gelegenheid met collega Kolar van gedachten te wisselen over de mogelijke rol die Tsjechië in Zambia kan spelen.

Gesprekken met Zambiaanse ministers
We hebben tijdens ons bezoek met de volgende regeringsvertegenwoordigers gesproken: Vice-president Lupando Mwape, minister van Buitenlandse Zaken Shikapwasha, minister van Handel Patel, minister van Landbouw Sikatana, minister van Gezondheidszorg Chituo en onderminister van Financien Mutati. Zij hebben ons uitgebreid geïnformeerd over het beleid dat de regering van president Mwanawasa sinds 2002 voert om de armoede in Zambia effectief aan te pakken. Geconstateerd moet worden dat Zambia, ten tijde van haar onafhankelijkheid in 1964 een van de minst arme landen in Afrika, in de loop der jaren is afgezakt naar de onderste regionen wat betreft armoede in Afrika. Dit is gebeurd ondanks omvangrijke steun vanuit de donorgemeenschap, waaronder Nederland. Het geleidelijke economische en sociale verval van Zambia, dat inmiddels tot stilstand lijkt te zijn gekomen, is toe te schrijven aan een aantal externe en interne factoren. Genoemd kunnen worden de enorme kwetsbaarheid van de economie doordat die enerzijds in hoge mate werd beheerst door de kopersector terwijl anderzijds alle olie moet worden geïmporteerd. De geografische ligging van Zambia, als voormalige Frontlijnstaat en als land lange tijd omringd door landen in oorlog of vrijheidsstrijd, heeft ook sterk nadelige gevolgen gehad voor de economie. Voorts is onder Kaunda een topzware bureaucratie en publieke sector opgebouwd die zeer inefficiënt werd geleid. Deze hing als een molensteen om de nek van de regering die lange tijd niet durfde in te grijpen uit vrees voor civiele onrust. Zambia heeft een groot aantal structurele hervormingen doorgevoerd die, hoe pijnlijk die ingrepen ook waren, thans hun vruchten lijken af te werpen. Centrale rol speelt het Poverty Reduction Strategy Paper (PRSP) dat tussen overheid, donoren en maatschappelijk middenveld is overeengekomen en de lijnen uitzet voor de komende jaren om de armoede effectief te verminderen en voortgang te maken ten aanzien van de MDG's. De regering zet het reeds eerder ingezette beleid van privatisering en liberalisatie van de economie die lange tijd werd gedomineerd door de publieke sector, voort. Dit heeft bijgedragen aan de weliswaar nog bescheiden, maar consistente economische groei de afgelopen jaren. Daarnaast is een omvangrijk programma van hervormingen in uitvoering dat het overheidsbeleid doorzichtiger en effectiever moet maken en voor de particuliere sector de voorwaarden moet scheppen om tot verdere ontwikkeling te komen. Het is duidelijk dat in Zambia de nadruk bij de bestrijding van de armoede dient te liggen op de landbouw waarbij het niet alleen gaat om kleine boeren maar ook om op export gerichte bedrijven die een belangrijke bron van werkgelegenheid en van buitenlandse deviezen kunnen worden. Daarnaast bieden ook relatief nieuwe sectoren zoals toerisme grote kansen om tot verdere diversifiëring van de economie, waarin de export van koper nog steeds een overheersende rol speelt, te komen. De verdere ontwikkeling van de particuliere sector is daarmee van cruciaal belang vanuit het oogpunt van armoedebestrijding en in mijn bilaterale beleid voor Zambia speelt private sectorontwikkeling dan ook een belangrijke rol. Het verloop van de huidige WTO-onderhandelingen is besproken warbij Minister Patel zijn frustraties over gebrek aan voortgang duidelijk formuleerde. Als woordvoerder van de groep van minst ontwikkelde landen speelt Zambia daarin een belangrijke rol. Voor deze groep landen gaat het daarbij zeker niet alleen om invoerrechten en de afschaffing c.q. vermindering van landbouwsubsidies. Vrije markttoegang voor hun producten wordt immers ook belemmerd door allerlei non-tarifaire barrières, en technische ondersteuning om aan bijvoorbeeld phyto-sanitaire voorschriften te voldoen kan vrije markttoegang effectief maken.

Ik heb onze gesprekspartners laten weten met instemming kennis te hebben genomen van de ernst waarmee de regering het armoedevraagstuk tegemoet treedt, met de hervormingen die zij thans doorvoeren en met het gevoerde macro-economische beleid. Het bereiken van het 'Heavily Indebted Poor Countries (HIPC)-completion point' waardoor de buitenlandse schuld van Zambia met ongeveer de helft zal afnemen, is mede daaraan te danken. Ik heb onze gesprekspartners hiermee gecomplimenteerd en hen aangeraden het succesvolle macro-economische beleid voort te zetten. Daarbij heb ik opgemerkt dat de Millennium Development Goals (MDG's) weliswaar centraal staan in het Zambiaanse beleid maar dat nog een enorme inspanning vereist is om althans enkele MDG's in 2015 te realiseren. Het positieve, op armoedebestrijding gerichte beleid van de overheid is voor de donorgemeenschap aanleiding zijn steun aan Zambia voort te zetten of zelfs uit te breiden. Nederland is daartoe ook bereid in de komende jaren en wil met ingang van 2006, in navolging van het VK en de EU, een begin maken met het verstrekken van algemene budgetsteun onder strikte voorwaarden van goed begrotingsbeleid. Ook heb ik aandacht gevraagd voor Goed Bestuur en in het bijzonder voor het corruptievraagstuk. Zoals in veel andere landen is corruptie ook in Zambia endemisch en wijdverbreid. De 'zero tolerance policy on corruption' van de regering begint vruchten af te werpen. De Anti-corruptie Task Force die is ingesteld om de plundering van overheidsmiddelen en staatseigendommen onder de vorige regering te onderzoeken en de schuldigen voor het gerecht te brengen heeft al enkele successen behaald. Om de corruptie over de brede linie (de zogenaamde 'petty corruption') een halt toe te roepen, is nog meer inspanning nodig. Werkelijke verbeteringen hier vergen socio-economische veranderingen en raken gevestigde belangen. In mijn gesprekken met de Vice-president en de minister van Buitenlandse Zaken heb ik Zambia gecomplimenteerd met haar inzet voor vrede in het Grote Merengebied, en heb ik op het belang gewezen van de discussies die binnenkort in New York zullen worden gehouden inzake de VN-hervormingen. Tenslotte heb ik hun dringende aandacht gevraagd voor het lot van een Nederlandse gedetineerde die in Zambia ter dood is veroordeeld.

Gesprekken met vertegenwoordigers uit de donorgemeenschap, het maatschappelijk middenveld en het bedrijfsleven. In onze gesprekken met vertegenwoordigers van de donorgemeenschap hebben wij met name gesproken over het belang van donorharmonisatie, en het verstrekken van algemene budgetsteun. Onze gesprekspartners waren unaniem van mening dat harmonisatie en vereenvoudiging van procedures aan de zijde van donoren en regering noodzakelijk zijn en tot een aanzienlijke reductie van transactiekosten en tot veel effectievere samenwerking kunnen leiden. Een veelbelovende ontwikkeling in het kader van donorharmonisatie is de samenwerking die zich de komende jaren tussen donoren en de overheid zal voltrekken rond het 'National Development Programme' (NDP 2006-2010). Dit programma dat het huidige PRSP zal vervangen, zal door donoren door middel van het 'Joint Assistance Strategy for Zambia' (JASZ) ondersteund worden. In dit kader zullen donoren komen tot een werkverdeling die ertoe moet leiden dat alle sectoren uit het NDP gelijkmatig door de donorgemeenschap worden ondersteund. Dit initiatief geeft op concrete wijze uitvoering aan de doelstellingen van de Verklaring van Parijs, waarover ik u op 21 april jl. informeerde (TK 29800 V, nr. 99). Wat betreft algemene budgetsteun is mij opgevallen dat de Europese Commissie deze reeds op ruime schaal verstrekt teneinde op die wijze meer invloed te kunnen uitoefenen op het beleid van de overheid. Ik heb gesteld daartoe pas te willen overgaan wanneer aan belangrijke voorwaarden is voldaan onder meer inzake transparantie van overheidsuitgaven en de monitoring daarvan. In dit verband heeft een aantal grote donoren (Nederland, Verenigd Koninkrijk, Noorwegen, Zweden, Europese Commissie en Wereldbank) onlangs met de Zambiaanse regering een 'Memorandum of Understanding' ondertekend inzake 'Poverty reduction budget support'. Daarin committeren zij zich onder meer aan de principes van harmonisatie en voorts dat zij hun budgetsteun zullen baseren op de voortgang die is bereikt bij de implementatie van het 'National Development Plan' (de opvolger van het PRSP). Die voortgang zal worden gemeten aan de hand van overeengekomen 'performance indicators'.

Met vertegenwoordigers van het maatschappelijk middenveld hebben wij met name gesproken over Goed Bestuur en de betrokkenheid van het maatschappelijk middenveld bij het armoedevraagstuk. Er heerst bij hen enige zorg over de bereidheid aan regeringszijde om opvattingen vanuit de maatschappij over zaken zoals corruptie, de grondwetsherziening en de wijziging van het kiesstelsel serieus te nemen. Diepgewortelde, sociaal-culturele gewoonten en gevestigde belangen, alom aanwezige patronagesystemen laten zich maar moeilijk beïnvloeden c.q. wijzigen. De elite van het land heeft baat bij de status quo en is daarom niet geneigd zijn bevoorrechte positie op te geven. Er blijkt een enorme kloof te gapen tussen de overheid en de samenleving die weinig vertrouwen lijkt te hebben in de overheid. Naar mijn mening dient werkelijke ontwikkeling zoveel mogelijk 'all inclusive' te zijn waarbij brede lagen van de samenleving actief betrokken en gehoord worden. Hoewel de donorgemeenschap zich hier bescheiden dient op te stellen, kan zij wel in haar contacten met overheid en maatschappelijk middenveld haar stem laten horen en waar mogelijk zinvolle initiatieven ondersteunen. Een krachtige 'civil society' is een onmisbaar element bij de ontwikkeling van een land, onder meer om tegenwicht te geven aan de macht van de overheid. Voor Zambia betekent dit dat 'civil society' een volwaardige rol verdient in het maatschappelijke en politieke bestel en daarbij ook op de steun van de donorgemeenschap moet kunnen rekenen.

Met vertegenwoordigers van het bedrijfsleven hebben wij van gedachten gewisseld over het ondernemersklimaat in Zambia en het beleid van de overheid terzake. Daarbij kwam naar voren dat het macro-economisch beleid van de overheid door het bedrijfsleven positief wordt gewaardeerd. Toch liggen de rentetarieven nog op een zo hoog niveau dat het buitengewoon moeilijk is voor ondernemers om geld te lenen voor investeringen. Daarnaast heeft de overheid belastingvoordelen verstrekt om nieuwe investeringen aan te trekken maar die hebben geleid tot een 'uneven playing field'. Voorts ondervindt het bedrijfsleven veel hinder van archaïsche regel- en wetgeving die het moeilijk maakt flexibel met werkgelegenheid om te gaan. De HIV/AIDS-epidemie brengt ook voor het bedrijfsleven hoge kosten met zich door veelvuldige absentie, oplopende kosten voor medische behandeling, pensioenen, opleiden van personeel e.d. Tenslotte werd opgemerkt dat factoren zoals onveiligheid, de gebrekkige infrastructuur en de logge, weinig competente bureaucratie hoge kosten meebrengen voor investeerders waardoor Zambia nog steeds niet erg aantrekkelijk voor hen is. Ik heb kort uiteengezet op welke wijze Nederland in Zambia de ontwikkeling van de particuliere sector ondersteunt. Daarbij staat ontwikkeling van de landbouwsector voorop aangezien die sector een belangrijke bijdrage kan leveren aan armoedevermindering. Instrumenteel daarbij zijn onder meer partnerschappen die Nederland aangegaan is met de particuliere sector zoals het 'Zambia Business Forum', de Zambiaanse 'Farmers Union' en de 'Zambia Export Growers Association'. Doel hiervan is o.m. het bedrijfsleven meer te betrekken bij armoedebestrijding, samenwerking tussen bedrijfsleven en overheid te verbeteren, gerichte trainingen op te zetten en ondernemerschap met name van vrouwen te stimuleren. Daarnaast heb ik de aandacht gevestigd op de mogelijkheden die FMO kan hebben voor het bedrijfsleven in Zambia, en PSOM voor Nederlandse bedrijven in Zambia. FMO is reeds betrokken bij activiteiten inzake woningbouw, energie en mijnbouw, terwijl er thans 2 PSOM-projecten in uitvoering zijn. Op het terrein van HIV/AIDS streeft Nederland public-private partnerships na met het bedrijfsleven inzake HIV/AIDS personeelsbeleid.

Bezoek aan Chelstone Health Centre, Lusaka
Deze kliniek is gelegen in een zeer arme wijk van Lusaka waarvan de inwoners nauw zijn betrokken bij het functioneren van de kliniek. De kliniek is een goed voorbeeld van de geïntegreerde wijze waarop het HIV/AIDS-vraagstuk en andere gezondheidsissues zoals 'Safe motherhood' en reproductieve gezondheidszorg worden benaderd. Door middel van de zgn. 'supermarket approach' wordt tegelijkertijd toegang verstrekt tot moeder- en kindzorg, vaccinaties, zgn. 'prevention of mother to child transmission services' en anti-retrovirale zorg. De kliniek wordt door de overheid en enkele donoren waaronder Nederland gesteund en biedt een goede illustratie van het door de overheid thans gevoerde beleid inzake geintegreerde gezondheidszorg. Tijdens ons bezoek werden wij onder meer begeleid door de minister voor Gezondheidszorg, Brian Chituo, die ons zijn beleid toelichtte. Met hem hebben wij ook stil gestaan bij de enorme gevolgen die de HIV/AIDS-epidemie heeft voor Zambia. Alle lagen van de samenleving worden daardoor zwaar getroffen en dit maakt de taak van de overheid om de armoede te bestrijden extra moeilijk. De besmettingsgraad in de leeftijdsgroep 15-49 jaar ligt op 16% (plm. 1 miljoen Zambianen besmet) en lijkt zich te stabiliseren. Ongeveer 10% van hen die ARV's nodig hebben, ontvangen die ook, het aantal AIDS-wezen wordt geschat op 600.000 en de levensverwachting ten gevolge van HIV/AIDS is gedaald naar 39 jaar. Een groot aantal donoren ondersteunt, tezamen met NGO's, het nationale AIDS-beleid. Dat is een geïntegreerd beleid, betrekking hebbende op alle sectoren. In het onderwijs bijvoorbeeld stierven in 1999 niet minder dan 1600 leerkrachten aan AIDS en aangenomen wordt dat de besmettingsgraad daar 40% bedraagt. Naast activiteiten gericht op preventie door middel van voorlichting en het beschikbaar stellen van condooms e.d., is behandeling noodzakelijk alsmede de opleiding van voldoende leerkrachten. Bijzondere aandacht is in het AIDS-programma nodig voor kwetsbare groepen zoals vrouwen, (wees)kinderen, gevangenen en mensen die aan HIV/AIDS lijden. Nederland ondersteunt het nationale AIDS-beleid en heeft daarnaast een eigen HIV/AIDS-beleid in uitvoering voor het ambassadepersoneel en hun gezinnen. Soortgelijke ondersteuning wordt ook verleend aan Nederlandse bedrijven in Zambia.

Bezoek aan Mubuyu Farms, Mazabuka
Tijdens dit bezoek werden wij onder meer vergezeld door de minister voor Handel, Patel, en voor Landbouw, Sikatana alsmede door vertegenwoordigers uit het bedrijfsleven hetgeen ons een goede gelegenheid bood met hen van gedachten te wisselen over de mogelijkheden en belemmeringen voor het bedrijfsleven. Het bezoek aan dit landbouwbedrijf, door een voormalige Nederlandse vrijwilliger opgezet, gaf ons daarnaast een goed inzicht in het enorme potentieel dat met name de landbouwsector in Zambia heeft om de armoede te bestrijden: er is een overvloed aan vruchtbare grond, maar waar het vooral aan ontbreekt is de toegepaste kennis en een 'enabling environment' om dat potentieel veel beter te benutten. Tevens toonde dit bezoek aan hoe belangrijk het is de juiste 'niche' in de markt - in dit geval koffie van hoge kwaliteit - te vinden. Naast voorzieningen die het bedrijf heeft opgezet op het gebied van onderwijs en gezondheidszorg werkt het samen met lokale boeren op het gebied van irrigatie en profiteren lokale boeren van de koffie-research die wordt ondernomen om te komen tot nieuwe, betere koffiesoorten. Daardoor vormt het bedrijf niet alleen een belangrijke bron van werkgelegenheid voor de omgeving, maar profiteert men ook van andere diensten die dit bedrijf levert.

Concluderend:
Een buitengewoon nuttig bezoek dat mij en mijn Tsjechische collega een goed inzicht heeft gegeven niet alleen in de problemen waarmee Zambia kampt om de MDG's te realiseren, maar ook in het potentieel dat het land heeft om de armoede effectief aan te pakken. De overheid, krachtig gesteund door een goed samenwerkende donorgemeenschap, heeft belangrijke stappen gezet in de richting van beter beleid en beter bestuur. Waar het op aan komt is om dat beleid op consistente wijze en langdurig in praktijk te brengen. Alleen dan kunnen resultaten worden verwacht waarvan ook de armen in Zambia kunnen profiteren.

De Minister voor Ontwikkelingssamenwerking,

A.M.A. van Ardenne-van der Hoeven


---- --