Contactpersoon
-
Datum
23 mei 2005
Ons kenmerk
DGP/MDV/u.05.01331
Doorkiesnummer
-
Bijlage(n)
-
Uw kenmerk
23645-87
Onderwerp
Kamervragen aanbesteding OV
Geachte voorzitter,
Hierbij stuur ik u de antwoorden op de vragen van de Kamer over
aanbesteding OV.
1. Tijdens de hoorzitting is door wethouder Maij van de gemeente
Amsterdam
- indien tot aanbesteding wordt besloten - gepleit voor één
aanbesteding voor bus en rail per 2012 (bus dus iets opschuiven, rail
meer terug in de tijd). Deze optie zou, volgens de wethouder,
bespreekbaar zijn voor de regering. Is dat juist? Past dit binnen de
visie van de regering om maatwerk te willen leveren?
1. De inzet van het kabinet aan het begin van het proces was om voor elke
stad een passende oplossing te vinden. Maatwerk was dus in principe
bespreekbaar, maar bleek tegelijkertijd juridisch ingewikkeld, omdat
wetgeving nu eenmaal algemeen is. Daarbij bleek dat een verruiming in het
pakket voor de ene stad, zijn weerslag had op de wensen die de andere
stad had.
Voor Amsterdam was de variant die wethouder Maij in de hoorzitting
schetste één van de opties in onze gesprekken. We zijn echter niet tot
afspraken gekomen op dit punt, omdat het naar mijn mening echt mogelijk
is de markt voor het busvervoer eerder dan 2012 te openen. In Amsterdam
zijn immers ook al ervaringen opgedaan met een vorm van onderhandse
gunning met een competitief element. Een andere reden dat we niet tot
afspraken zijn gekomen is dat ik de randvoorwaarde stel dat de gemeente
Amsterdam onomkeerbare stappen zet in de verzelfstandiging van het GVB-A.
Daar komt bij dat ik het argument, dat de integraliteit van het vervoer
voor de reiziger verloren zou gaan indien bus en tram en metro apart
zouden worden aanbesteed, sterk nuanceer. Die afstemming kan heel goed
door de concessieverlener worden bewerkstelligd door eisen te stellen in
de beide concessies en overleg met en tussen de vervoerders, zoals dat nu
ook tussen stads- en streekvervoer het geval is. Hier kom ik in het
antwoord op vraag 3 op terug.
2. Uit de hoorzitting is gebleken dat de G4 verschillende
aanbestedingconcepten voorstaan. Zo wil Amsterdam een ander
aanbestedingsconcept dan Rotterdam-Den Haag. Waarom maakt de regering
geen onderscheid door te kiezen voor maatwerk?
2. Op zich staat de regering niet afwijzend tegenover maatwerk. Ik heb
daarom voorafgaand aan de standpuntbepaling met alle betrokken partijen
van de G4 gesproken en de opties doorgenomen. Dit laat onverlet dat het
rijk de taak heeft om heldere en algemeen geldende regels voor de
ordening van de markt te ontwikkelen.
De huidige wet- en regelgeving maakt maatwerk niet onmogelijk; het bevat
slechts een algemene verplichting tot aanbesteden verbonden aan bepaalde
jaartallen, waarbij bepaalde randvoorwaarden gelden en waarop bepaalde
uitzonderingen gemaakt kunnen worden (bijvoorbeeld door middel van een
ontheffingenregime). Binnen deze kaders is het aan de concessieverlener,
de provincie of de WGR+-regio, om de aard van de aanbesteding goed te
laten passen op haar specifieke situatie.
3. Welke risico's voorziet de regering bij het ontvlechten van het bus-
en railvervoer?
3. De risico's die bij de verschillende data voor bus en rail over de
integraliteit van het openbaar vervoer te maken zijn en door diverse
partijen ook gemaakt zijn, zijn vooral vervoerkundig van aard. Het
kabinet heeft dat uiteraard in haar afweging meegenomen en is van mening
dat de risico's van het onderscheid tussen bus en rail te beheersen zijn.
Integraliteit is een uitgangspunt voor de reiziger. In hoeverre op de bus
het logo van de ene of andere vervoerder staat, maakt de reiziger niet
uit. Er zal altijd ergens een grens liggen tussen verschillende
concessies, zoals nu bijvoorbeeld tussen een GVB-concessie,
streekconcessies en de trein. Ook nú moet dus al afstemming gevonden
worden tussen de stadsbussen van een GVB en de streekbussen die de stad
inrijden naar bijvoorbeeld een centraal station. Dat kan ook bij een
onderscheid tussen bus- en tram/metrovervoer. De concessieverlener kan in
de beide concessies, dus bus en rail, eisen stellen aan de vervoerders
over een goede afstemming. Praktische verbeteringen kunnen middels het
regelmatige onderling overleg tussen opdrachtgever en vervoerders
ingevoerd worden.
Gegeven het feit dat dit risico beheersbaar is, hecht het kabinet veel
belang aan de noodzaak voor het OV in de grote steden om meer
marktconform en meer klantgericht te gaan werken. Het instellen van
verschillende data betekent dat op korte termijn stappen gezet kunnen
blijven worden. Deze laatste afweging weegt zwaar voor het kabinet.
4. Vindt de regering het in het kader van het gedecentraliseerde beleid
niet veel gepaster om de lokale vervoerders zelf de keuze te laten om aan
te besteden? Hoe dwingend is de Europese regelgeving op dit onderdeel?
4. Het zijn niet de vervoerders die concessies verlenen en deze
aanbesteden, maar de decentrale overheden (WGR+-regio's en provincies).
Het kabinet kiest er niet voor om decentrale overheden de keuze te laten
al dan niet aan te besteden.
Het belangrijkste argument hiervoor is dat de marktordening van het stad-
en streekvervoer op nationale schaal speelt. Bij een keuzevrijheid voor
decentrale overheden om wel of niet aan te besteden, functioneert de
markt niet optimaal. Als het onduidelijk blijft of concessies worden
aanbesteed of als een deel van de markt feitelijk gesloten blijft, zou
dit de marktspanning in het geopende deel van de markt kunnen reduceren.
Het kabinet wil ook om die reden de ingezette lijn van aanbesteden
doorzetten.
Daarnaast zijn de positieve effecten van de aanbestedingen de belangrijke
reden om de aanbestedingsverplichting te handhaven. De verwachting is dat
zonder de aanbestedingsverplichting partijen zullen 'verslappen'. Ook is
de verplichting in de grote steden van belang. Daar heeft het OV immers
de grootste potentie. Zonder aanbestedingsverplichting blijven de
zittende vervoerders monopolisten zonder druk tot het bieden van extra
kwaliteit aan de reiziger. Ook in een gedecentraliseerd kader past een
aanbestedingsverplichting; deze verplichting betreft slechts een te
hanteren werkwijze. De inhoud van de concessies is vervolgens immers
geheel vrij aan de decentrale overheden en kan daarmee dus ook maatwerk
zijn.
Tot slot speelt de Europese regelgeving een rol. Deze is op dit moment
nog niet dwingend, maar een aanbestedingsverplichting blijft steeds het
uitgangspunt in voorstellen voor een Europese verordening. De Europese
Commissie is bij mijn weten vastbesloten om deze verplichting te
handhaven. De voorwaarden die de Commissie stelt aan een mogelijke
uitzondering voor stedelijk vervoer zijn zeer stringent, zó stringent dat
zij voor de Nederlandse GVB'en naar mijn mening geen uitkomst lijken te
bieden. Daarbij is uit het Altmark-arrest duidelijk geworden dat er een
werkwijze nodig is om marktconformiteit en transparantie in (de mate van
) subsidiering van het openbaar vervoer aan te tonen. Een
aanbestedingsverplichting sluit op deze Europese uitgangspunten aan.
5. Is het verschil tussen de ziekteverzuimcijfers van de G4 en de
aanbestede regio's wel feitelijk?
5. Bij mijn brief van 19 november 2004, kenmerk DGP/MDV/U.04.04158, heb
ik aan de Tweede Kamer vertrouwelijk de verzuimcijfers per concessie
verstrekt voor heel Nederland. Voordat ik de verzuimcijfers heb
opgevraagd, heeft overleg plaatsgevonden met vertegenwoordigers van IPO
en SKVV/BOV (de BDU-ontvangers) en Mobis (de vervoerders) over de te
hanteren definitie. Dit heeft geleid tot een aantal 'aanwijzingen voor
aanlevering gegevens ziekteverzuim' die bij de opgave in acht moesten
worden genomen. Vervolgens heb ik accountants de verzuimcijfers en de
totstandkoming conform deze aanwijzingen laten controleren. Een
belangrijk element van de gehanteerde definitie is de keuze voor verzuim
korter dan een jaar (dus exclusief WAO). Deze keuze sluit aan bij
gebruikelijke CBS-statistieken.
Gezien de gevolgde procedure heb ik geen reden te twijfelen aan de
feitelijke juistheid van de ziekteverzuimcijfers
6. Hoe staat de regering tegenover het concept van
managementaanbesteding?
6. Zoals ik heb aangegeven in mijn brief van 24 maart 2005 kan
managementaanbesteding een instrument zijn om marktconformiteit te
stimuleren. In aansluiting op het onderzoekstraject naar de
managementaanbesteding dat voor NS is ingezet wil ik samen met decentrale
overheden bekijken welke vormen van managementaanbesteding mogelijk en
voor de decentrale overheden eventueel wenselijk zijn. De uiteindelijke
keuze van de vorm van aanbesteding ligt uiteraard bij de decentrale
overheden.
7. Wat bedoelt het kabinet precies met de term op pagina 2 'extern
verzelfstandigd'? Wat valt er in deze constructie te zeggen over de
zeggenschap, anders gezegd, hoort hierbij een zekere verdeling van
eventuele aandelen?
7. Voor een onafhankelijke en transparante aanbesteding van het openbaar
vervoer is het noodzakelijk dat de concessieverlenende overheid geen
feitelijke en/of juridische zeggenschap heeft over het GVB dat wil
meedingen bij de aanbesteding. Dit volgt uit de Europese
aanbestedingsrichtlijnen en de daarop gebaseerde jurisprudentie. Dat
betekent dat GVB-en die nu een tak van dienst zijn ten opzichte van de
gemeente in ieder geval op afstand geplaatst zouden moeten worden. Om dit
te bereiken kan het GVB extern verzelfstandigd worden door middel van
oprichting van een aparte rechtspersoon; in de praktijk wordt het GVB dan
gegoten in de vorm van een zogenaamde structuurvennootschap (NV). De
gemeente kan alle aandelen in handen houden. Met externe
verzelfstandiging wordt tevens beoogd om het bedrijf klantgerichter,
efficiënter en bedrijfsmatiger te laten werken, zijn eigen strategische
keuzes te laten maken en zijn vleugels uit te slaan. Een stap verder is
privatisering van het GVB dat wil zeggen dat de aandelen geheel of
gedeeltelijk worden vervreemd.
8. Uit welk onderzoek blijkt dat de besparingen bij onderhandse gunning
lager zijn dan de kostenreducties in aanbestede gebieden? Gaat het om
aantoonbaar andere zaken dan aangeboden DRU's?
8. Het betreft het onderzoek "Ontwikkeling kostenniveau bij OC-
concessies" (MuConsult, augustus 2004), dat als bijlage is opgenomen in
het Kabinetsstandpunt aanbestedingen stads- en streekvervoer
(Kamerstukken II, 2004/05, 23 645, nr. 82).
In het onderzoek is gezocht naar het kostenniveau per dienstregelinguur
(hierna: DRU). Het rapport geeft aan dat in de meeste concessies
tegelijkertijd met een kostenreductie ook kwaliteitsverbeteringen zijn
ingevoerd. Er wordt geconcludeerd:
- Het effect van aanbestedingen op het kostenniveau ligt in WGR+-regio's
en
gemeenten globaal tussen de 15 en 20%, en in de door de provincies
aanbestede concessiegebieden rond de 10% à 15%. De resultaten zijn
afhankelijk van het gebied, de gestelde kwaliteitseisen en de risico's
voor de concessiehouder. Deze gemiddelde waarden zijn een indicatie.
- Bij onderhands gegunde gebieden zijn ook besparingen te
behalen. De
bereidheid van de vervoerder om kosten te reduceren, lijkt vooral
ingegeven door de dreiging van een aanbestedingsverplichting. De
potentiële besparingen hangen in grote mate af van de
onderhandelingskracht en -bereidheid van de OV-autoriteit. De
besparingen liggen grosso modo zo'n 10 procentpunten lager dan de
kostenreducties in de aanbestede gebieden. Deze reducties zijn vaak
uitgesmeerd over meerdere jaren (in de vorm van
kostenreductieprogramma's), terwijl de besparingen bij aanbestedingen
onmiddellijk zijn, namelijk met ingang van de nieuwe concessie. De
feitelijke besparing over de gehele periode bezien is bij de onderhands
gegunde concessies daardoor gemiddeld slechts de helft van het te
realiseren einddoel van het kostenreductieprogramma.
9. Kan het kabinet een niet voor tweeërlei uitleg vatbare omschrijving
geven van wat wordt bedoeld met de term 'aanbesteed' op pagina 1, maar
ook pagina 3 onder punt twee van de desbetreffende brief? De term
'aanbesteding' komt op diverse plekken in de brief voor. Eenduidige
uitleg van de term is daarom van groot belang. Is dat volledig openbaar,
onderhands op uitnodiging, via managementaanbesteding, of kan daar ook
onderhandse aanbesteding onder vallen?
9. Onder 'aanbesteed' verstaat de regering 'volledig openbaar
aanbesteed', waarbij in de Wp2000 aansluiting is gezocht bij de procedure
van de Europese richtlijn diensten.
Zodra een contract niet openbaar wordt aanbesteed, spreekt het kabinet
van onderhandse gunning. Door partijen in het veld wordt hiervoor ook wel
de term 'onderhandse aanbesteding' gebruikt. Onderhandse gunning, al dan
niet op uitnodiging, is nadrukkelijk géén vorm van concessieverlening die
de regering voorstaat.
10. Waarom wordt er bij de ontwikkeling van de benchmark voor
gekozen enkel de vier bestaande GVB's met elkaar te vergelijken? Waarom
is niet gekozen om te benchmarken met (buitenlandse) bedrijven die al
openbaar aanbesteed zijn?
10. De evaluatie in 2009 richt zich op de kosten van het tram- en
metrodeel van het GVB in relatie tot de prestaties. Door een
onafhankelijke partij wil ik de resultaten van de GVB'en laten
vergelijken met die van andere bedrijven die rail verzorgen, zowel in
Nederland als daarbuiten.
De afgelopen tijd heb ik met de WGR+-regio's een eerste benchmark-
instrument ontwikkeld. De precieze uitwerking van het instrument voor de
evaluatie in 2009 moet nog plaatsvinden, maar op het reeds ontwikkelde
benchmark-instrument wil ik verder bouwen. Deze benchmark zou uitgebreid
kunnen worden met andere vervoerders in binnen- en buitenland. In ieder
geval zal ik van tevoren met de betrokken overheden afspreken hoe het
proces wordt ingericht.
11. Kan de regering meer inzicht verschaffen over het fenomeen
'managementaanbesteding' ? De informatie in de brief op dit punt is
summier. Op welk niveau in de organisatie komt naar de mening van het
kabinet hierbij 'de knip' te liggen en in hoeverre kan het toepassen van
dit instrument bijdragen aan het verminderen van de onrust bij het
betrokken personeel? Meer algemeen: welke mogelijkheden ziet de regering
om bij wisseling van concessies een zo groot mogelijk deel van het
personeel de 'geografische' werkplek (=standplaats) te laten behouden?
11. Voor wat betreft "management aanbesteding" verwijs ik naar het
antwoord op vraag 6. Het al dan niet kunnen behouden van de standplaats
voor het personeel heeft te maken met:
- de vervoerkundig (dus voor de reiziger) optimale indeling van
concessies, die door de decentrale overheden wordt bepaald, en met
- de keuzes van vervoerders voor de vanuit kostenoverwegingen
optimale locatie voor stallingen/remises.
Wat er dus verder binnen de concessie gebeurt, is een zaak van de
decentrale overheid en vervoerder. Veranderingen op dat niveau komen ook
in het overleg tussen management en OR aan de orde. Dat is geen zaak voor
de Minister.
12. Waarom mag de gemeente Nijmegen ook gebruik maken van de
mogelijkheid tot een langere periode om tot de aanbesteding te komen?
12. Zoals in het kabinetsstandpunt over het GVB-beleid (kamerstukken II,
2004/05,
23 645, nr. 87) is aangegeven is onafhankelijke concessieverlening
noodzakelijk. Vervreemding van het verzelfstandigde GVB is de meest
zuivere manier om dit te bereiken: op die manier worden risico's van
conflicterende belangen vermeden en de rollen goed gescheiden. Om verkoop
niet in de weg te staan en transparantie en verzakelijking te realiseren,
biedt de regering de mogelijkheid om de aanbesteding nog 3 jaar uit te
stellen indien het GVB wordt verkocht.
Het GVB in de gemeente Nijmegen, Novio, is het enige GVB buiten de G4,
dat nog niet is verkocht. Ik wil ook hen de ruimte tot verkoop alsnog
bieden. Voor alle duidelijkheid: de aanbestedingsverplichting ligt voor
deze regio op 1 januari 2007. De verruiming met drie jaar zou de gemeente
Nijmegen de tijd geven Novio te verkopen met een onderhands meegegeven
concessie tot 1 januari 2010.
13. Waarom is er niet gekozen om het railvervoer in 2015 of al in
2012 openbaar aan te besteden? Dit lijkt haalbaar daar dit ook mogelijk
is als een GVB onvoldoende stappen onderneemt richting marktconformiteit.
13. Zoals in het antwoord bij vraag 2 ook aangegeven heb ik
voorafgaand aan de standpuntbepaling met alle betrokken partijen van de
G4 gesproken en de opties doorgenomen. Daaruit kwam 2017 als haalbare
datum; zij verwachten dat de GVB'en tegen die tijd serieus kunnen
meedingen. Daarbij komt dat dit precies één concessieperiode ná de
aanbesteding van het busvervoer ligt en de decentrale overheden op dat
moment desgewenst weer nieuwe, integrale, concessie-indelingen kunnen
maken. Uiteraard juich ik het toe als partijen besluiten eerder dan de
uiterste datum van 1 januari 2017 aan te besteden.
Wat bedoelt de regering met de omschrijving 'verzelfstandiging van het GVB'
op pagina 2 (maar ook 4 en 5) van de brief? Is dat een afzonderlijke
rechtspersoon (NV of BV; nog los van het bezit van de aandelen) of kan dat
ook zijn een gemeentelijke afdeling of tak van dienst waarmee op basis van
bijvoorbeeld zelfbeheer en contractmanagement harde, afrekenbare afspraken
zijn gemaakt?
14. Zie het antwoord op vraag 7.
Hoogachtend,
DE MINISTER VAN VERKEER EN WATERSTAAT,
Karla Peijs
Ministerie van Verkeer en Waterstaat