Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer

'Ik ben mij ervan bewust dat ik hier niet een toverformule heb om alle problemen rondom het bouwen op milieubelaste locaties weg te nemen. Belangrijk is dat overheidspartijen de handen ineen slaan om gezamenlijk een uitweg te zoeken die enerzijds recht doet aan de noodzaak om reële gezondheidsrisico's te beperken en anderzijds ruimte laat voor de ruimtelijke ontwikkeling. Dynamiek waarvoor de Nota Ruimte nu net de juiste voorwaarden biedt', aldus besloot de secretaris-generaal Marjanne Sint haar toespraak tijdens het congres 'Bouwen op milieubelaste locaties' op 19 mei 2005 in Den Bosch.

Speech Secretaris-Generaal Marjanne Sint op 19 mei 2005 in Den Bosch

Bouwen op milieubelaste locaties. In het onderwerp van dit congres komen de verschillende beleidsvelden van VROM samen: ruimtelijke ordening, bouwen en milieu. Een buitengewoon urgent en actueel thema. Met name door uitspraken van de Raad van State en de brede aandacht voor luchtkwaliteit, gezondheid en ruimtelijke ontwikkeling in politiek, bestuur en media.
Nederland wordt hard geconfronteerd met de gevolgen voor de gezondheid van een slechte luchtkwaliteit. We worden ook geconfronteerd met de implicaties van het Europees milieubeleid, die voor een klein en dichtbevolkt land als het onze ingrijpend zijn. Nederland gaat echter niet op slot! Er zijn en blijven heel veel mogelijkheden voor ruimtelijke ontwikkeling. Groen licht van de Tweede Kamer voor de Nota Ruimte gaf daar nog maar enkele dagen geleden ruim baan voor.

Op het eerste gezicht lijken bouwbeleid en milieubelangen moeilijk met elkaar te verenigen. De Nota Ruimte biedt echter een integraal kader voor ontwikkelen met kwaliteit: ontwikkelkracht en basiskwaliteit gaan hand in hand. Zoals de ondertitel aangeeft, biedt de Nota Ruimte "ruimte voor ontwikkeling".
De Nota Ruimte bevat de visie van het kabinet op de ruimtelijke ontwikkeling van Nederland in de komende decennia. Wij willen hiermee de ruimtelijke bijdrage leveren aan een sterke economie, krachtige steden, een veilige en leefbare samenleving en een aantrekkelijk land.

Den Bosch is zo'n krachtige stad. Hij maakt deel uit van "Brabantstad": het tweede nationale stedelijke netwerk van Nederland. Zowel qua afmeting, inwoneraantal als economische prestaties. Het realiseren van voldoende woningen, ruimte voor bedrijvigheid, infrastructuur, recreatievoorzieningen en groen is hier en in de andere nationale stedelijke netwerken en steden van groot belang. De opgave is om het woningtekort terug te dringen van ruim 2,5% anno nu tot 1,5% in 2010. Dit is ambitieus, maar realistisch. In de Woningbouwafspraken is inmiddels met 19 stedelijke regio's overeenstemming bereikt over de aantallen te bouwen woningen.

Het kabinet richt zich echter niet eenzijdig op deze "ontwikkelkracht". Ook "basiskwaliteit" is een belangrijk bestanddeel van de Nota Ruimte. Iedere partij die ruimtelijke afwegingen maakt, moet daarbij het kwaliteitsaspect integraal betrekken. Basiskwaliteit zoals geformuleerd in de Nota Ruimte omvat procesmatige en inhoudelijke zaken. Voor een aantal onderwerpen - met name gezondheid, veiligheid, milieu en natuur - is het de som van eisen voor een gebied zoals vastgelegd in wetten en Europese richtlijnen. Deze "wettelijke basiskwaliteit" is een harde randvoorwaarde voor ruimtelijke ontwikkelingen. Het gaat immers om de gezondheid van mensen en om de kwaliteit van hun leefomgeving. Bewezen is dat veelvuldige belasting van de leefomgeving door bijvoorbeeld geluidhinder tot gezondheidsklachten leidt. Het belang van een goed en schoon milieu doet dan ook niet onder voor "ontwikkelkracht".

Ruimtelijke ordening is bij uitstek een kwestie van afwegen van verschillende ruimtevragende belangen. Zeker op een beperkt oppervlak is slim plannen dan ook nodig. Soms kunnen functies gecombineerd worden, soms strijden ze om dezelfde ruimte en moeten er keuzes gemaakt worden. En soms gaan aan die keuzes randvoorwaarden vooraf. Die randvoorwaarden beperken weliswaar de keuzemogelijkheden, maar door daar in een vroeg stadium rekening mee te houden, kunnen verrassingen achteraf - bij de rechter - in ieder geval worden voorkomen.
Met name wettelijke grenswaarden zijn vooraf bekend. Denk aan de maximale geluidsbelasting op een woning. Door afstand te houden, geluidsschermen te plaatsen of 'dove gevels' toe te passen kunnen we veel problemen voor zijn. Ook door te "schuiven" met verschillende functies in de inrichting van de ruimte, kan vaak op voorhand een passende oplossing worden bereikt.
Tot zo ver vertel ik u weinig nieuws. Rondom het thema luchtkwaliteit is echter méér aan de hand. Het is een andere situatie als voor een groot deel van het land een overschrijding van de luchtkwaliteitsnorm (m.n. voor fijn stof) sowieso een probleem vormt. Dan biedt een slimme inrichting van een beperkt gebied geen uitkomst, omdat overal binnen dat gebied de norm wordt overschreden. Om dat probleem aan te pakken zijn dan ook andersoortige beleidsmaatregelen nodig.

"Nederland zit op slot!" is de veelgehoorde noodkreet. Aanleiding hiervoor vormen vooral uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin besluiten om reden van luchtkwaliteit werden vernietigd. Enkele voorbeelden:

* de milieuvergunning voor het nieuwe ADO-stadion in Den Haag,
* bestemmingsplannen voor een bedrijventerrein bij Hendrik-Ido-Ambacht en het Stationseiland in Amsterdam,
* wegaanpassingsbesluiten voor de aanleg van spitsstroken op bijv. de A2 tussen (u kent de weg) Den Bosch en Eindhoven.

Een aantal besluiten is door de Raad van State vernietigd omdat ze gebrekkig onderbouwd of procedureel onzorgvuldig voorbereid waren. Het hoeft dus niet in alle gevallen te betekenen dat het plan of project geen doorgang kan vinden. Ons hoogste bestuursrechtcollege eist - terecht - van bestuurders dat zij zich bij de besluitvorming rekenschap geven van de normen voor luchtkwaliteit, óók als de geplande ontwikkeling daar als zodanig geen invloed op heeft. Ik kan in dit verband dan ook niet voldoende benadrukken hoe belangrijk integrale besluitvorming is. Geeft u zich er rekenschap van dat basiskwaliteit een integraal onderdeel van ontwikkelen is. Betrek aspecten als luchtkwaliteit, externe veiligheid, natuurwaarden e.d. dus in een vroegtijdig stadium en op de juiste wijze bij de planontwikkeling. Dat ondervangt in ieder geval een deel van de problemen.

Wat kunnen we verder doen aan de onrust in bestuurlijk en bouwend Nederland waar het gaat om de normering voor luchtkwaliteit? Ik wil vooropstellen dat er bij het zoeken naar oplossingen twee soorten risico's zijn wanneer we niet (of niet tijdig) voldoen aan de normen voor luchtkwaliteit.
Het eerste is dat ruimtelijke ontwikkelingen niet door kunnen gaan. Dit betekent ook risico's voor de uitvoering van de Nota Ruimte en van de Woningbouwafspraken. Dit is het aspect dat op dit moment de meeste aandacht krijgt. Maar daarnaast is er een tweede risico: de voortdurende gezondheidsrisico's voor de mensen die aan de luchtverontreiniging worden blootgesteld. Ook op dit punt komt realisering van de doelstellingen van de Nota Ruimte in gevaar, namelijk voor wat betreft de basiskwaliteit. Op deze gezondheidsrisico's heeft het Milieu- en NatuurPlanbureau vorige week nog nadrukkelijk gewezen bij de presentatie van de Milieubalans 2005.

Ik schets u deze context om aan te geven dat wij een oplossing zoeken die recht doet aan beide risico's. Die oplossing loopt over drie sporen. Ik ga op elk van deze drie kort in:

1. Het nemen van generieke en locatiespecifieke bronmaatregelen ter verbetering van de luchtkwaliteit.

2. Een spoor gericht op het EU-beleid, zowel het EU-bronbeleid als de EU-normstelling.

3. Aanpassing van de Nederlandse luchtkwaliteitsregelgeving.

Van deze inspanningen is pas op wat langere termijn resultaat te verwachten. Daarom wordt daarnaast een "taskforce" ingesteld die op zeer korte termijn de concrete ruimtelijke knelpunten in kaart zal brengen en zal (helpen) zoeken naar creatieve oplossingen daarvoor. Ik kom hier nog op terug.


1. Bronmaatregelen.
Zowel op rijksniveau als bij de decentrale overheden zijn bronmaatregelen te nemen. Het rijk staat aan de lat voor generieke maatregelen zoals stimulering van invoering van Euro-4/5 normen voor schonere vrachtwagens en bussen, stimulering van roetfilters voor dieselvoertuigen en verlaging van de maximumsnelheid tot 80 km bij enkele "hotspots" zoals nu al ingevoerd bij Overschie. Daarnaast zijn ook op decentraal niveau bronmaatregelen nodig. Hierbij kan worden gedacht aan uiteenlopende maatregelen als stimulering van schoner openbaar vervoer door aardgasbussen of verbetering van de verkeerscirculatie. De Staatssecretaris van VROM maakt hierover nog dit jaar afspraken met IPO en VNG.


2. De EU:
In EU-verband richt de Nederlandse inzet zich op twee elementen: het Europese bronbeleid en de EU-normstelling.

Van het EU-bronbeleid voor schonere voer- en vaartuigen is de belangrijkste bijdrage aan verbetering van de luchtkwaliteit te verwachten. Behalve op wegverkeer richt de inzet van Nederland zich nadrukkelijk ook op de zeescheepvaart en binnenvaart. Met name op de langere termijn is daar namelijk nog veel winst te behalen. Omdat het Europese bronbeleid tot op heden onvoldoende vruchten heeft afgeworpen, zijn de huidige doelstellingen voor stikstofdioxide en fijn stof moeilijk te realiseren. Dat geldt overigens niet alleen voor Nederland, maar ook voor de andere Lidstaten. Voor Nederland met heel veel mensen en ruimtelijke functies op een klein oppervlak, is het wel extra moeilijk. Wij moeten drie keer meer doen voor hetzelfde resultaat.

Vanuit de uitvoeringsknelpunten waar we tegenaan lopen, zal de Nederlandse inzet in Europa onder andere gericht zijn op een aanpassing van de norm voor fijn stof met het oog op gezondheidseffecten.
De gedachte hierbij is dat fijn stof van een aantal natuurlijke bronnen dat niet schadelijk is voor de gezondheid (zoals zeezout en opwaaiend stof) buiten beschouwing moeten blijven. In feite vertroebelt de aanwezigheid van dergelijke natuurlijke stoffen nu het beeld dat we hebben van de luchtkwaliteit.


3. De Nederlandse regelgeving.
Aanpassing van de nationale regelgeving is zoals gezegd het derde spoor waar Nederland zich op richt. Eind maart heeft de Raad van State in een zogenaamde "voorlichting" aangegeven wel enige ruimte te zien voor aanpassing binnen de kaders van de geldende EU-richtlijnen. Op basis van deze voorlichting en de jurisprudentie van de Raad van State is inmiddels een aanpassing van het geldende Besluit luchtkwaliteit in procedure gebracht. Deze aanpassing betreft de volgende punten:

1. Aftrek van fijn stof van de al genoemde natuurlijke bronnen bij de toetsing aan de normen voor fijn stof.

2. Projecten in overschrijdingsgebieden die de situatie niet verslechteren.

3. Toepassing van een saldobenadering waarbij sprake is van een maatregel of project die over het geheel genomen een verbetering van de situatie tot gevolg heeft, maar partieel ook tot een beperkte verslechtering leidt.

Voor het maken van een onderscheid tussen "gevoelige" en "niet-gevoelige" functies waar het specifiek gaat om de gezondheid van mensen, ziet de Raad van State onder de werking van de huidige EU-richtlijnen overigens geen ruimte.

Deze wijziging van het Besluit luchtkwaliteit loopt als tussenoplossing vooruit op de indiening van een voorstel voor een Wet luchtkwaliteit bij de Tweede Kamer na de zomer. Voorafgaand aan de opstelling van dat wetsvoorstel zal een juridische analyse plaatsvinden van eventuele alternatieve mogelijkheden om de EU-richtlijnen voor luchtkwaliteit in Nederland te implementeren.

Zoals gezegd zal het effect van het merendeel van deze beleidstrajecten pas over enige tijd merkbaar zijn. Hiermee wordt dus niet op korte termijn tegemoet gekomen aan de problemen waar overheden en andere partijen nu in de dagelijkse praktijk te maken hebben. Daarom neemt VROM een drietal initiatieven:
Eén: inventarisatie van de concrete bouwprojecten waarvan de voorbereiding vooralsnog stagneert vanwege luchtkwaliteit. Aan de hand hiervan zullen pilotprojecten worden opgezet om, samen met gemeenten en provincies, locatiespecifieke oplossingen te ontwikkelen. Een concreet voorbeeld is de omgeving van de A10 in Amsterdam. In deze pilot zal mede aan de hand van windtunnelonderzoek het feitelijke effect van mogelijke maatregelen worden onderzocht. Twee: aanvullend wordt een handreiking voor de lokale planvoorbereiding opgesteld. Daarin zal, onder andere op basis van de uitspraken van de Raad van State, worden aangegeven hoe bouwplannen op het punt van luchtkwaliteit het beste onderbouwd kunnen worden. Drie: VROM zal zo spoedig mogelijk een loket krijgen waar overheden en andere betrokken partijen met vragen terecht kunnen.

Een soortgelijke aanpak is in het verleden ook gevolgd voor externe veiligheid en geluid: in de eerste plaats richten op bronmaatregelen, ten tweede beleid en regelgeving bezien, en tot slot bekijken hoe we in concrete situaties de helpende hand kunnen bieden. Net als in die situaties zullen wij ook nu weer concreet samenwerken met gemeenten en provincies in een speciale taskforce die erop gericht is bouwen op milieubelaste locaties mogelijk te maken, waar dat maar enigszins kan. Uiteraad zonder burgers bloot te stellen aan onaanvaardbare gezondheidsrisico's.

Slot
Ik ben mij ervan bewust dat ik hier niet een toverformule heb om alle problemen rondom het bouwen op milieubelaste locaties weg te nemen. Belangrijk is dat overheidspartijen de handen ineen slaan om gezamenlijk een uitweg te zoeken die enerzijds recht doet aan de noodzaak om reële gezondheidsrisico's te beperken en anderzijds ruimte laat voor de ruimtelijke ontwikkeling. Dynamiek waarvoor de Nota Ruimte nu net de juiste voorwaarden biedt.