Financieel Jaarverslag 2004 van het Rijk goedgekeurd door Rekenkamer
De Algemene Rekenkamer keurt het Financieel Jaarverslag 2004 van het Rijk goed. In 2004 is net als in 2003 sprake van verbetering in de bedrijfsvoering van de ministeries. Deze verbetering staat onder druk door hervormingen binnen de overheid. De beleidsinformatie in de begrotingen en jaarverslagen laat een opgaande lijn zien, maar is nog beperkt bruikbaar. Dit blijkt uit de 25 Rapporten bij de jaarverslagen die de Algemene Rekenkamer op Verantwoordingsdag publiceert en uit de rapporten Rijk verantwoord 2004 en Staat van de Beleidsinformatie 2005 die ook op Verantwoordingsdag verschijnen.
Financieel Jaarverslag van het Rijk 2004 goedgekeurd
In 2004 waren de inkomsten van het Rijk ruim E 167 miljard en de uitgaven ruim
E 166 miljard. De Algemene Rekenkamer keurt de Rijksrekening 2004 en de Saldibalans 2004 goed. Zij oordeelt dat 23 van de 25 jaarverslagen aan de daaraan te stellen eisen voldoen. Alleen het Jaarverslag van het Ministerie van VROM en het Jaarverslag van het BTW-compensatiefonds (een fonds dat wordt beheerd door het Ministerie van Financiën, de Belastingdienst) voldoen niet geheel, maar dit staat een positief oordeel over de Rijksrekening 2004 niet in de weg.
Bij VROM ligt de oorzaak vooral in het aangaan van onrechtmatige verplichtingen voor de huursubsidie en energiepremies. Bij het BTW-compensatiefonds is er over 2004 nog te weinig controle-informatie over een substantieel deel van de uitgaven hetgeen tot onzekerheid leidt.
Verbeteringen in de bedrijfsvoering van de ministeries
In 2004 is net als in 2003 sprake van verbetering in de bedrijfsvoering van de ministeries. Het totaal aantal onvolkomenheden in de bedrijfsvoering is gedaald van 83 naar 69. Van deze 69 zijn er 24 nieuw. De ministeries hebben er dus 38 weggewerkt. Slechts bij twee ministeries, Buitenlandse Zaken en Defensie, is er sprake van een verslechtering. Bij Buitenlandse Zaken is het aantal onvolkomenheden met één toegenomen tot zeven, Defensie is van twaalf naar zestien onvolkomenheden gegaan. Een grootschalige reorganisatie legt grote druk op de bedrijfsvoering van dit departement.
Het aantal ernstige onvolkomenheden is gedaald. Waren er vorig jaar acht ernstige onvolkomenheden, dit jaar zijn het er zes. Dit zijn het voorschotbeheer (Buitenlandse Zaken), de Informatie- en communicatie Technologie Organisatie (ITO, BZK), het systeem P&O2000+/Peoplesoft en het munitiebeheer (beide Defensie), de uitvoering van de huursubsidie (VROM) en het subsidiebeheer (VWS).
De Algemene Rekenkamer heeft dit jaar tweemaal bezwaar gemaakt: tegen de uitvoering van de huursubsidie bij VROM en het subsidiebeheer bij VWS. Bezwaar maken is het zwaarste instrument dat de Algemene Rekenkamer kan inzetten tegen onvolkomenheden. Het komt neer op een zeer dringend verzoek aan de ministers om de knelpunten op te lossen. Beide ministers hebben een toereikend verbeterplan ingediend. De Algemene Rekenkamer handhaaft de bezwaren daarom niet. Zij zal de implementatie van de verbeterplannen nauwlettend volgen. Komend jaar gaat de Algemene Rekenkamer twee onderzoeken ter onderbouwing van een mogelijk bezwaar uitvoeren: het voorschotbeheer bij het Ministerie van Buitenlandse Zaken en het materieelbeheer bij het Ministerie van Verkeer en Waterstaat. Volgend jaar zal als zich geen duidelijke verbeteringen voordoen direct bezwaar worden gemaakt (dus zonder voorafgaand bezwaaronderzoek) bij ITO (BZK) en het materieelbeheer bij Defensie.
Rijk in verandering
De bedrijfsvoering van het Rijk is het afgelopen jaar verbeterd. Toch ziet de Algemene Rekenkamer een aantal risico's voor de toekomst. Het kabinet is een omvangrijk hervormingsprogramma gestart om te komen tot een slagvaardige overheid. De hervormingen uiten zich in reorganisaties en herziening/verandering van regelgeving. In dergelijke situaties kan de bedrijfsvoering onder druk komen te staan. De Algemene Rekenkamer onderschrijft het streven van het kabinet om de regeldruk te verminderen en de controlelast te verlichten. Dit kan volgens haar op drie manieren: minder regels, beter uitvoerbare regels en kwalitatief betere regels. Zij wijst erop dat het beheer ook tijdens én na hervormingen op orde moet blijven.
Bruikbaarheid beleidsinformatie nog beperkt
Ministeries verantwoorden zich niet alleen over het geld dat ze hebben uitgegeven, maar ook over het beleid dat ze hebben uitgevoerd: wat hebben ze gedaan (prestaties) en wat voor maatschappelijke effecten hebben ze daarmee bereikt (effecten). Een begroting met concrete informatie over effecten, prestaties en middelen is de belangrijkste voorwaarde hiervoor. Ministeries hebben in de begrotingen 2005 voor 87% van de doelstellingen duidelijk gemaakt wat het beschikbare budget is en hebben voor 72% van de doelstellingen concrete informatie over prestaties opgenomen. Van slechts 41% van de doelstellingen is concreet weergegeven welk maatschappelijk doel wordt nagestreefd.
De Staten-Generaal heeft deze beleidsinformatie nodig om haar autorisatiefunctie en controlefunctie goed te kunnen vervullen. Het is belangrijk dat deze informatie bruikbaar is. Bruikbare beleidsinformatie voldoet aan drie eisen: ze is concreet, relevant en betrouwbaar. In het rapport Staat van de beleidsinformatie 2005 concludeert de Algemene Rekenkamer dat de bruikbaarheid van de beleidsinformatie in de begrotingen 2005 nog beperkt is, doordat er geen of onvoldoende relevante effect- of prestatie-indicatoren zijn opgenomen. Slechts 16% van alle doelstellingen in de begrotingen geven een concreet, relevant en betrouwbaar beeld van de beoogde en gerealiseerde maatschappelijke effecten.
Over het algemeen is de beleidsinformatie in de jaarverslagen over 2004 wel deugdelijk tot stand gekomen en voldoet de beleidsinformatie aan de verslaggevingsvoorschriften.
Al vanaf het begin is er bij de implementatie van VBTB (Van Beleidsbegroting Tot Beleidsverantwoording) aandacht voor de speerpunten van beleid (beleidsprioriteiten). Deze zijn in de Miljoenennota en de beleidsagenda's van de departementen beschreven. De Algemene Rekenkamer constateert dat de beoogde effecten van de speerpunten in de verantwoordingen van de ministeries concreter zijn beschreven dan de effecten van de overige doelstellingen. Ook staat zij er positief tegenover dat de Minister van Financiën in het Financieel Jaarverslag van het Rijk 2004 aandacht besteedt aan deze speerpunten. Zij constateert echter wel dat het Financieel Jaarverslag van het Rijk 2004 niet inzichtelijk maakt, hoeveel geld de regering in 2004 aan de speerpunten heeft gespendeerd.
Beeld Algemene Rekenkamer komt grotendeels overeen met beeld minister van Financiën
De minister van Financiën heeft namens het kabinet gereageerd op Rijk verantwoord 2004 en constateert dat er op veel punten overeenstemming is. Hij verschilt van mening met de Algemene Rekenkamer over het oordeel over het BTW-compensatiefonds. De Algemene Rekenkamer blijft echter van mening dat de controlemethodiek ten aanzien van dit fonds haar onvoldoende zekerheid geeft. Omdat het BTW-compensatiefonds een 'jong' begrotingsfonds en de mogelijkheid bestaat dat het controleprobleem in de komende jaren niet vanzelf kan worden opgelost zullen de Minister van Financiën en Algemene Rekenkamer in overleg treden om een structurele oplossing voor het gerezen probleem te zoeken.
De minister deelt het beeld, dat de bedrijfsvoering verder is verbeterd. Hij stelt echter dat de departementen met de ernstige onvolkomenheden in een veranderingstraject zitten, waarbij vooraf een terugval in het financieel beheer als niet te voorkomen is beschouwd. De Algemene Rekenkamer vindt dat de bedrijfsvoering bijzondere aandacht verdient, juist in tijden van verandering. Bij de besluitvorming moet er oog zijn voor de haalbaarheid en uitvoerbaarheid en waar nodig moeten begeleidende beheersmaatregelen worden getroffen.
De belangrijkste kritiek van het kabinet op het rapport Staat van de Beleidsinformatie 2005 betreft de nadruk die de Algemene Rekenkamer legt op de mate waarin doelstellingen meetbaar zijn gemaakt met indicatoren. Het kabinet ziet meer in het realiseren van verbeteringen door een beter onderbouwde koppeling tussen doelstellingen, instrumenten en middelen. Zij meent dat het niet altijd zinvol en relevant is om indicatoren te benoemen. De Algemene Rekenkamer heeft eerder al aangegeven dat het benoemen van relevante indicatoren soms niet goed mogelijk en/of te kostbaar is. Zij kan zich dan ook goed vinden in de afspraak met de Tweede Kamer dat ministers in die gevallen uitleggen waarom geen zinvolle of relevante indicatoren kunnen worden opgenomen.
Concrete beleidsinformatie wordt vaak geassocieerd met kwantitatieve beleidsinformatie. Het onderzoek van de Algemene Rekenkamer laat zien dat ook kwalitatieve informatie concreet kan zijn. De Algemene Rekenkamer meent verder dat er bij het benoemen van effect- en prestatie-indicatoren meer mogelijk is. Dit blijkt uit de grote onderlinge verschillen tussen departementen. Zij vindt daarom het initiatief van de minister van Financiën om met alle individuele ministers te kijken naar doelformuleringen en mogelijke outcome- en outputindicatoren een goede stap om te komen tot het aangeven van meer concrete effecten en prestaties in begrotingen en jaarverslagen.
Het kabinet onderschrijft de constatering dat het Financieel Jaarverslag van het Rijk 2004 nauwelijks inzicht geeft in de middelen die met de speerpunten van beleid zijn gemoeid. De reden is dat de speerpunten niet aansluiten op de departementale begrotingsindeling. Autorisatie en controle van ingezette middelen vinden plaats via de departementale begrotingen en jaarverslagen. Het kabinet ziet geen aanleiding het Financieel Jaarverslag van het Rijk op dit punt te veranderen. De Algemene Rekenkamer vindt dit jammer. Een verantwoording over deze speerpunten waarin de koppeling wordt gelegd tussen de effecten, geleverde prestaties en ingezette middelen, zou het verantwoordingsdebat over de realisatie van het regeringsbeleid goed kunnen ondersteunen.
Afsluitend ziet de Algemene Rekenkamer uit naar overleg met het kabinet en de Tweede Kamer over verankering van de in de afgelopen periode gevoerde discussie over rechtmatigheid, afnemende regeldruk én de daarmee gepaard gaande afnemende controledruk en de uitkomsten van de VBTB-evaluatie.
In lijn met de opvattingen van het kabinet zou alle aandacht uiteindelijk uit moeten kunnen gaan naar de maatschappelijk gewenste effecten van het overheidsoptreden.
| | | |
Algemene Rekenkamer