Rapportage van de commissie ter toetsing van alternatieve
verantwoordingssystemen in de mestdistributie
(Commissie Welschen)
3 mei 2005
1
0 SAMENVATTING 4
1 INLEIDING 7
1.1 Aanleiding 7
1.2 Opdracht 7
1.3 Denklijn commissie 8
2. WERKWIJZE 11
2.1 Inleiding 11
2.2 Vaststellingen commissie 11
2.3 Toetsingskader 12
2.4 Procedure ingediende voorstellen 14
2.5 Indeling voorstellen 14
3 ADVIEZEN SPOOR 2 17
3.1 Type 1-voorstellen 17
3.1.1 Stichting Mestverwerking Gelderland (SMG) 17
3.1.2 Mestafzetcontract.nl 18
3.1.3 Hollvoet BV Mestverwerking 20
3.1.4 CUMELA Nederland 21
3.1.5 Bureau Mestafzet (mestverwerking) 23
3.1.6 Bureau Mest Afzet (Golden Harvest) 24
3.1.7 Mestverbranding 25
3.1.8 Samenvatting 25
3.2 Type 2-voorstellen 26
3.2.1 Analyse voorstellen 26
3.2.2 Beoordeling en advies voorstellen 27
3.3 Beoordeling en advies perspectiefvolle elementen 28
3.3.1 Inleiding 28
3.3.2 Contractuele levering- en afnameplicht tussen veehouder en akkerbouwer. 29
3.3.3 Differentiëren naar tekort en overschotgebieden 29
3.3.4 Bedrijfsspecifieke forfaits 29
3.3.5 Internetapplicaties 30
3.3.6 Organisator 30
3.3.7 Certificering 30
3.3.8 Conclusie en advies 31
3.4 Praktijkproef bedrijfsspecifieke forfaits 31
3.4.1 Inleiding 31
3.4.2 Resultaat praktijkproef 32
3.4.3 Opzet 33
3.4.4 De ontheffingsvariant 33
3.4.5 De pilotvariant 35
3.5 Advies 36
2
BIJLAGEN 39
Bijlage 1 Opdrachtbeschrijving 41
Bijlage 2 Samenstelling commissie 45
Bijlage 3 Achtergronddocument toetsingskader 47
Bijlage 4 Rapport 'Mestafzetkosten in relatie tot productiekosten in de veehouderij' 55
Bijlage 5 Rapport 'Inventarisatie van ontwikkelingen in de intermediaire sector' 65
Bijlage 6 Machtsrelaties in de mestketen 79
Bijlage 7 Veranderprocessen in de mestketen 95
Bijlage 8 Vergelijking van milieurisico van verfijnde mestafvoer met milieurisico van
forfaitaire mestafvoer 107
3
4
0 Samenvatting
De commissie is in september 2004 door de minister van LNV ingesteld ter toetsing van
alternatieve verantwoordingssystemen in de mestdistributie. De commissie stond onder
voorzitterschap van de heer R.W. Welschen en kende een gemengde samenstelling van
binnen en buiten de sector. De commissie heeft een toetsingskader opgesteld en partijen
uitgenodigd met voorstellen te komen. De voorstellen zijn meerdere malen behandeld
zodat partijen de gelegenheid kregen hun voorstel verder te ontwikkelen.
De commissie hanteerde bij de beoordeling de volgende denklijn. Er is dringend behoefte
aan een robuust stelsel van regels met zo min mogelijk uitzonderingen. De handhaving
dient vanaf de start van het nieuwe mestbeleid stevig ingezet te worden. De
handhavingsinspanning moet voor de sector zichtbaar zijn en moet resulteren in een
situatie waarbij eerlijke concurrentie de norm is.
Binnen dit robuuste spoor 1-systeem dient gezocht te worden naar ruimte voor
ondernemerschap en innovatie. In totaal zijn er vijftien voorstellen bij de commissie
bekendgemaakt, waarvan er uiteindelijk twaalf als definitief voorstel zijn ingediend. Deze
zijn onder te verdelen in twee typen. Type 1-voorstellen hebben specifieke bedrijven of
(gespecialiseerde) onderdelen van de sector als doelgroep. Type 2-voorstellen hebben
over het algemeen de gehele sector (veehouder, vervoerder, akkerbouwer/verwerker) als
doelgroep.
Op basis van de type 1 voorstellen komt de commissie tot de volgende generieke
adviezen:
1. Onderzoek de mogelijkheid van het (beperkt) verrekenen van fosfaat over twee
kalenderjaren;
2. Dien na succesvolle afronding van de derogatieonderhandeling bij de Europese
Commissie het verzoek in om bepaalde mestfracties als kunstmestvervanger aan te
kunnen wijzen;
3. Overleg met partijen uit de sector die plannen hebben om mest te verbranden, of dit
reeds doen, over de mogelijkheden van een alternatief regime voor mestafvoer. Start
dit overleg op basis van concrete plannen uit de sector;
4. Ondersteun onderzoek naar de mogelijkheid om stabiele mestverwerkingsproducten
op basis van een alternatief bemonsteringsprotocol af te voeren. Initiatief hiervoor
dient te liggen bij de sector;
5. Zorg voor een soepele administratieve verwerking bij de Dienst Regelingen bij
aanvang van het nieuwe mestbeleid. Voorkom administratieve frustratie bij de sector.
Zorg ervoor dat het bedrijfsleven geen dubbel werk uit te voeren krijgt als gevolg van
onvolkomenheden bij de Dienst Regelingen.
De commissie komt tot de conclusie dat op dit moment een aantal van de type 2-
voorstellen groeiend is in kwaliteit en volledigheid, maar nog niet volledig operationeel
is. Er blijven bij de commissie met name nog vragen leven op het gebied van de
5
betrouwbaarheid van de verschillende vormen van forfaits zoals deze worden
gepresenteerd en de invulling van de eerstelijnscontrole.
De commissie ziet in de verschillende voorstellen uiteenlopende waardevolle elementen.
Dit zijn onder meer de contractuele levering- en afnameplicht tussen veehouder en
akkerbouwer, het differentiëren naar tekort- en overschotgebieden, bedrijfsspecifieke
forfaits, internetapplicaties voor efficiënte administratie en controle, een organisator in de
mestmarkt en certificering van product en proces. Om deze elementen mee te kunnen
nemen in de beleidsvoorbereiding en de verdere ontwikkeling van het mestbeleid, ook na
1 januari 2006, adviseert de commissie een praktijkproef uit te voeren. Hiervoor
presenteert de commissie twee varianten:
1. De ontheffingsvariant: er wordt ontheffing voor onderdelen van spoor 1 verleend aan
die initiatiefnemers die vóór 1 oktober 2005 met een operationeel voorstel voor spoor
2 komen dat gebaseerd is op bedrijfsspecifieke forfaits met controlemonsters en een
eerstelijns toezicht door middel van certificering.
2. De pilotvariant: spoor 1 wordt onverkort voor de gehele sector ingevoerd. Simultaan
hieraan werkt een groep bedrijven uit verschillende veehouderijsectoren, onder
begeleiding van een extern onderzoeksinstituut, met bedrijfsspecifieke forfaits met
controlebemonstering.
De commissie vindt het van belang dat een aantal initiatiefnemers de ruimte krijgt om
deel te nemen aan een praktijkproef. De commissie acht het daarnaast ook van groot
belang dat de intermediaire sector geen investeringen pleegt in AGR/GPS die achteraf
door wijziging in regelgeving niet rendabel blijken te zijn. De commissie adviseert de
minister van LNV daarom voor de duur van de praktijkproef een vrijstelling te verlenen
voor AGR/GPS aan alle ondernemingen. Het generieke spoor 1 beleid wordt daarmee
formeel van kracht per 1 januari 2006, maar de werking naar de intermediaire sector toe
wordt uitgesteld voor de periode van één jaar tot 1 januari 2007. De intermediaire sector
heeft zo de gelegenheid zijn investeringen af te stemmen op de uitkomst van de
praktijkproef.
De commissie adviseert de minister de praktijkproef vorm te geven door middel van de
ontheffingsvariant. Mocht, om redenen die de commissie op dit moment niet voor ogen
heeft, een dergelijke benadering voor de minister niet tot de mogelijkheden behoren, dan
wenst de commissie dat in ieder geval de pilotvariant wordt uitgevoerd. De praktijkproef
moet leiden tot duidelijkheid voor de gehele sector vanaf 2007. De commissie adviseert
nadrukkelijk de sector dit perspectief voor de korte termijn te bieden en niet te wachten
met eventuele aanpassing van het generieke beleid tot 2008 of later.
6
7
1 Inleiding
1.1 Aanleiding
Per brief van 19 mei 20041 heeft de minister van LNV namens het Kabinet de Tweede
Kamer geïnformeerd over het voorgenomen mestbeleid. In deze brief constateert de
minister dat het reguleren van de mestdistributie cruciaal is voor het welslagen van het
mestbeleid. Het regeringsbeleid voorziet mede om die reden in een streng regime voor de
aan- en afvoer van dierlijke mest. De minister biedt de sector, in lijn met het advies van de
commissie Constandse, de ruimte om met alternatieven te komen voor de borging van de
aan- en afvoer van dierlijke mest2. Tijdens het Algemeen Overleg met de Tweede Kamer
op 9 juni 2004 heeft de minister dit nogmaals benadrukt waarbij hij tevens de
randvoorwaarden heeft aangegeven: transparant, controleerbaar en zorgvuldig. Om een
onafhankelijke beoordeling van initiatieven te garanderen is door de minister de
toezegging gedaan dat hiervoor een commissie in het leven geroepen zou worden.
Op het gebied van de administratieve lasten heeft de gemengde commissie
Administratieve Lastenverlichting, onder voorzitterschap van de heer Constandse
(hierna: commissie Constandse), aan de minister van LNV gerapporteerd op welke wijze
de administratieve lasten gereduceerd kunnen worden3. De commissie adviseerde de
minister van LNV onder andere:
* nieuwe regelgeving zo robuust mogelijk op te stellen en zeer terughoudend te zijn
met maatwerk in regelgeving; en
* beleid niet alleen te vertalen in regelgeving maar creatief te zoeken naar alternatieve
oplossingen en alleen controleerbaar en handhaafbaar beleid te instrumenteren in
regelgeving.
Over het nieuwe mestbeleid zegt commissie het volgende: "De balans maatwerk of lagere
administratieve lasten zal ten opzichte van het oude stelsel meer gericht moeten zijn op
lagere administratieve lasten. Het bedrijfsleven wordt uitgenodigd initiatieven te nemen
dit grotere vertrouwen met waarborgen te voorzien".
1.2 Opdracht
De commissie is door de minister van LNV gevraagd door belanghebbenden aangedragen
alternatieven te toetsen op de mate waarin de handhaving van de gebruiksnormen wordt
gewaarborgd. De commissie wordt gevraagd4:
* een toetsingskader vast te stellen op basis waarvan initiatieven uit de sector getoetst
kunnen worden. Het toetsingskader dient een nadere uitwerking te zijn van de door
de minister van LNV gestelde algemene vereisten en randvoorwaarden;
1 Tweede Kamer, vergaderjaar 2003-2004, 28 385, nr. 26
2 De alternatieven zijn bekend gaan staan onder de term 'spoor 2'. Het generieke beleid
van het Kabinet wordt aangeduid met de term 'spoor 1'.
3 Lasten in Balans; Eindrapport van de gemengde commissie Administratieve
Lastenvermindering, maart 2004
4 De volledige opdrachtformulering is opgenomen als bijlage 1 bij deze rapportage.
8
* initiatieven uit de sector op basis van het geformuleerde toetsingskader te toetsen.
Het resultaat van deze toets dient voorzien van een advies aangeboden te worden
aan de minister van LNV; en
* daar waar de commissie in de uitvoering van haar taak tot inzichten komt die bij
kunnen dragen aan de effectiviteit van het beleid rond de mestdistributie de minister
van LNV hierover van advies te dienen.
1.3 Denklijn commissie
De uitspraak van het Europese Hof van Justitie op 2 oktober 2003 heeft duidelijk gemaakt
het Mineralenaangiftesysteem (MINAS) niet conform de Nitraatrichtlijn is. Nederland is
gehouden de middelvoorschriften uit de Nitraatrichtlijn onverkort te implementeren. Per
1 januari 2006 wordt daarom het stelsel van gebruiksnormen van kracht. Deze herziening
van het mestbeleid kan ingrijpende gevolgen hebben voor (delen) van de landbouwsector.
De Nederlandse landbouwsector is de afgelopen jaren in staat geweest om zich met
behoud van concurrentiekracht aan te passen aan sterk veranderende omstandigheden en
eisen. De commissie is er van overtuigd dat de sector ook binnen aangescherpte
milieunormen in de internationale markt een rol kan blijven spelen. Dit vraagt echter wel
de bereidheid zich aan te passen aan een zich snel ontwikkelende en veranderende
wereldmarkt en andere maatschappelijke behoeften.
Alleen de beste ondernemers zullen in de toekomst kansrijk zijn om te overleven.
Algemeen beeld daarbij is dat de oplossing voor de intensieve veehouderij voornamelijk
gevonden moet worden in schaalvergroting. Goed ondernemerschap kenmerkt zich
onder andere door het vermogen zich te kunnen aanpassen aan nieuwe en strengere
milieunormen. Goed ondernemerschap vraagt echter ook ruimte om te kunnen
ondernemen en om een consistent optredende overheid.
Mest is een schakel in de keten van voedselproducent tot consument. In een
vraaggestuurde keten eist de retailer kwaliteitsgaranties van de akkerbouwer, die dat
doorvertaalt in kwaliteitseisen die hij aan zijn productiemiddelen stelt. Zo ook mest. In
deze keten is mest een product dat bijdraagt aan een efficiënte keten, waar alle partijen op
een professionele wijze kwaliteit aan toevoegen. Elke schakel is hierin voldoende
professioneel om zichzelf te controleren. De Commissie is van oordeel dat de akkerbouw
meer dan nu een rol moet gaan spelen in deze keten.
De overheid moet ruimte bieden aan vernieuwing en ondernemersschap om succesvol
beleid neer te zetten. Uitsluitend repressie werkt niet. Het gevoerde beleid dient ruimte te
bieden aan ondernemerschap en dient incentives te bevatten om innovatie in de sector te
stimuleren.
9
De commissie heeft zich bij de uitvoering van haar opdracht laten leiden door de
volgende constateringen en randvoorwaarden5:
1. Het nieuw ontworpen mestbeleid biedt heel weinig ruimte. De bij het ontwerp
aangehouden normen en berekeningen zijn zodanig krap, dat al bij een geringe
afwijking in de naleving het beleidsdoel in gevaar komt. Er is dus weinig speelruimte
in de uitvoering en de handhaving.
2. Er is het Kabinet veel aan gelegen om de eigen uitvoering en handhaving goed op te
zetten en om via die handhaving de risico's van het niet halen van de
beleidsdoelstellingen zo klein mogelijk te maken. Dat is van belang:
* voor het derogatieverzoek: het niet verkrijgen van derogatie geeft een
aanmerkelijk en te kwantificeren economisch nadeel;
* om de Europese Commissie te laten zien dat er alles aan gedaan wordt om de
doelstellingen te halen. Zo'n sterk ingezette handhaving voorkomt verdere
reprimandes vanuit de Europese Commissie en kan helpen om de voortzetting
van de derogatie te verzekeren; en
* voor het milieubeleid.
3. De Europese Commissie schrijft het stelsel van gebruiksnormen en de repressieve
handhaving daarvan voor, inclusief die via het strafrecht. Initiatieven die buiten dat
kader vallen, worden normaal gesproken afgewezen door de Europese Commissie en
spelen mee in de besluitvorming over de derogatie. Zie de uitspraak van het
Europese Hof inzake MINAS.
4. Het Kabinet kan zich, al zou het willen, experimenten die enig risico inhouden niet
veroorloven.
5. MINAS heeft vanaf de introductie in 1998 een groot aantal wijzigingen ondergaan.
Dit heeft geresulteerd in een woud aan uitzonderingen die de duidelijkheid in de
sector niet ten goede is gekomen. Ook in de uitvoering en de handhaving hebben de
vele uitzonderingen geresulteerd in een bepaalde mate van verkramping. De
Evaluatie van de Meststoffenwet 2004 heeft dit beeld bevestigd6.
6. Wanneer treed je als overheid nog handelend op en wanneer niet? Robuust beleid,
dat aan de sector is uit te leggen, is een voorwaarde voor het realiseren van gewenst
gedrag. De conclusie hieruit moet dan ook zijn dat alle betrokken partijen (sector,
politiek en overheid) terughoudend moeten zijn in het uithollen van het beleid. Dit
sluit aan bij de eerder gememoreerde conclusie van de commissie Constandse.
7. Alternatieven kunnen uitsluitend bestaansrecht hebben en succesvol opereren in een
stabiele omgeving. Dit betekent dat alternatieven pas volledig tot hun recht kunnen
komen als er sprake is van een robuust systeem. Er moet sprake zijn van een
duidelijk juridisch kader, een zichtbare handhavingsinspanning, duidelijke
handhavingsresultaten en politieke duidelijkheid voor een bepaalde termijn. Alleen
5 De commissie heeft zich hierbij laten adviseren door de heer prof. dr. Piet van Reenen,
Van Reenen-Russel Consultancy BV
6 In de Kabinetsbrief van 19 mei 2004 staat hierover: "In het samenspel van sector,
parlement en regering is het mestbeleid uitgegroeid tot een ingewikkeld, verfijnd en duur
stelsel. Tevens wordt het gekenmerkt door de vele snel opeenvolgende wijzigingen. De
instabiliteit is niet bevorderlijk voor het draagvlak en voor de effectiviteit van de
instrumenten".
10
zo kan de overheid over langere tijd consistent opereren, er rust in de markt ontstaan
en kan de sector investeren in de toekomst. Onzekerheid over de (nabije) toekomst is
funest voor innovatie en inzet.
8. Ondanks de hierboven genoemde beperkingen moeten initiatieven, die naar het
oordeel van de commissie een verbetering inhouden van het Kabinetsbeleid, een kans
krijgen in het nieuwe mestbeleid.
11
2. Werkwijze
2.1 Inleiding
De commissie heeft zich op basis van een aantal werkbezoeken in de sector georiënteerd
op de uitvoering van haar opdracht. Daarnaast heeft de commissie een aantal vragen
uitgezet om op specifieke onderdelen een verdiepingsslag te maken. Op basis hiervan zijn
de volgende rapportages verschenen:
1. Mestafzetkosten in relatie tot productiekosten. Onderzoek uitgevoerd door het LEI te
Den Haag (rapportage in bijlage 4);
2. Autonome technologische en administratieve ontwikkelingen in de
mesttransportsector. Onderzoek uitgevoerd door het Instituut voor Agrotechnology
& Food Innovations (A&F) te Wageningen (rapportage in bijlage 5);
3. Machtsverhoudingen in de mestketen. Onderzoek uitgevoerd door dr. ir. Katrien
Termeer van de Stichting Interacademiale Opleiding Organisatiekunde (Sioo) te
Utrecht en drs. ing. Martien van Bavel van het Landbouw Economisch Instituut (LEI)
te Den Haag (rapportage in bijlage 6);
4. Veranderprocessen in de mestketen. Essay geschreven door dr.ir. Katrien Termeer
(bijlage 7);
5. Vergelijking forfaitair versus verfijnd. Verkennende studie uitgevoerd door Mark de
Bode, Gerty Horeman en Jan Janssen van de Directie Kennis van het Ministerie van
LNV (bijlage 8).
2.2 Vaststellingen commissie
Mest is daghandel. Mede door de steeds verdergaande individualisering in de
veehouderij wordt door individuele veehouders bij intermediairs geshopt om de
goedkoopste prijs te bereiken. De intermediairs die verplichtingen volgend uit de
Meststoffenwet niet opvolgen, zijn de ondernemingen die tegen de laagste kosten kunnen
opereren. Ook dit blijkt een vorm van marktwerking. Deze praktijken leggen een grote
druk op de marges bij individuele ondernemers. Het tast de bereidheid aan om te
investeren. Daarnaast komt het de geloofwaardigheid van de sector als geheel niet ten
goede.
De commissie constateert zeer verschillende percepties van macht die niet altijd stroken
met het gedrag van personen en organisaties in de werkelijkheid. De intermediair wordt
door de meeste partijen gezien als de machtigste partij. De commissie durft wel te stellen
dat het alom in de maatschappij aanwezige principe van 'de klant is koning' in de
mestketen niet van toepassing is. De akkerbouwer, de afnemer van 'het probleem' van de
veehouder, wordt veelal niet als klant bezien. Kostenreductie is het adagium. Dat
verklaart wellicht ook dat alle initiatieven voor het homogeniseren van mest tot een
product met een stabiele en bekende samenstelling vroegtijdig beëindigd zijn vanwege
gebrek aan belangstelling. De mestmarkt is te zeer een prijsgestuurde markt voor dit soort
initiatieven. De kosten van deze kwaliteitsslag wegen kennelijk (nog) niet op tegen de
voordelen.
12
De commissie heeft laten nagaan wat gezegd kan worden over de prijzen van mestafvoer
en de kostenvermeerdering die toe te rekenen is aan de verplichting tot bemonsteren en
analyseren van de mest. Uit dit onderzoek blijkt dat de mestafzetkosten per sector sterk
verschillen van minder dan 1% van de totale productiekosten bij melkvee tot ruim 10% bij
vleesvarkens. De kosten voor wegen, bemonsteren en analyseren bedragen ¤ 1,- tot ¤ 1,50
per m3 afgevoerde mest en hebben een zeer gering effect op de totale productiekosten in
de veehouderij.
De veehouderijsector spreekt in belangrijke mate weerstand uit tegen de verplichting tot
bemonsteren en analyseren van dierlijke mest. Tijdens de werkbezoeken is gebleken dat
deze weerstand niet alleen voortvloeit uit de kosten die deze verplichting met zich
meebrengt, maar ook uit het feit dat men voor de afvoer van mest hierdoor aangewezen is
op intermediaire ondernemingen met volledig uitgeruste voertuigen. De veehouderij kan
hierdoor geen gebruik maken van eigen materieel of loonwerkers met voertuigen zonder
de voorgeschreven apparatuur en daarmee een aanzienlijke kostenreductie realiseren.
Daarnaast bestaat er veel weerstand tegen bemonsteren en analyseren omdat dit bij
drijfmest met een bepaalde onzekerheidsmarge gepaard gaat en bij vaste mest vrijwel
onmogelijk tot een nauwkeurige bepaling leidt.
De commissie is van mening dat er onvoldoende gegevens zijn, die de stelling uit
landbouwkringen onderschrijven, dat het werken met forfaits in de bepaling van de
mestproductie en -afvoer, even betrouwbaar of betrouwbaarder is dan bemonsteren en
analyseren van iedere vracht dierlijke mest.
2.3 Toetsingskader
Om de verschillende voorstellen op een min of meer gelijkwaardige wijze te beoordelen
heeft de commissie een toetsingskader opgesteld. Het opstellen van dit toetsingskader
maakte onderdeel uit van de opdracht aan de commissie. Naast het toetsingskader is er
een verklarend achtergronddocument opgesteld (bijlage 3). Het toetsingskader dient
gelezen te worden tezamen met het achtergronddocument. In het achtergronddocument
is het toetsingskader per punt nader uitgewerkt.
Spoor 1 heeft als referentie gediend voor het toetsingskader en het achtergronddocument.
Het toetsingskader schept een ruim kader. Dit is voornamelijk het gevolg van de keuze
om waar mogelijk gebruik te maken van doel- in plaats van middelvoorschriften. Dit is
een bewuste keuze geweest. Het gevaar van een te strak toetsingskader met voornamelijk
of uitsluitend middelvoorschriften is dat op voorhand hiermee initiatieven uitgesloten
worden die wellicht in hun opzet en uitwerking voldoen aan de filosofie van spoor 2. De
commissie heeft vanaf haar start bepaald dat in principe ieder initiatief een kans dient te
krijgen zich te bewijzen bij de commissie.
Het toetsingkader is gebruikt als richtsnoer voor de beoordeling van de initiatieven. De
commissie beoordeelt elk voorstel op het geheel aan criteria. Wanneer een voorstel op een
bepaald onderdeel slechter zou scoren dan spoor 1 kan dat gecompenseerd worden door
een betere score op andere criteria. Het is aan de commissie om te bepalen of binnen een
ingediend voorstel een juiste balans te vinden is tussen elementen waarop het initiatief
13
lager scoort dan de referentie en de elementen waarop het initiatief hoger scoort. De
beoordeling of een initiatief voor een afdoende borging zorgt is daarmee dus afhankelijk
van het systeem als geheel en niet van één of enkele elementen uit dit systeem.
Algemene criteria
1. Principes
1.1. Realisatie milieudoelen staat voorop.
1.2. Goed ondernemerschap: versterken innovatieve kracht sector, en redeneren
1.3. Verminderen fraudedruk.
1.4. Het realiseren van een robuust systeem voor mesttransport met een beperkt
1.5. Initiatieven worden getoetst op passendheid binnen bestaande wetgeving,
2. Algemene uitgangspunten
2.1. Spoor 1 is referentie; alternatieven kunnen worden gevonden wanneer zij als
2.2. Gebruiksnormen dierlijke mest, totaal stikstof en totaal fosfaat handhaafbaar
2.3. Administratieve lasten in mestbeleid met minimaal 40% verlagen
2.4. Eén op één transport is onder condities mogelijk
3. Criteria voor gehele keten
3.1. Veterinaire risico's zo beperkt mogelijk.
3.2. Fraudegevoeligheid en fraudedruk lager: incentives voor vrijwillige naleving
3.3. Handhaafbaarheid gelijk of groter.
Criteria per schakel in de keten
4. Hoeveelheidsbepaling
4.1. Zekerheid over mineralensamenstelling mest (fosfaat en stikstof) met
5. Transport/distributie
5.1. Verantwoording transport inzichtelijk en compleet.
5.2. Elektronisch aanleveren transportinformatie heeft voorkeur.
5.3. Transportbewegingen traceerbaar; laad- en losplaats geborgd.
6. Administratieve verantwoording
6.1. Aan- en afvoer voldoende gedocumenteerd.
6.2. Inzichtelijke administratie voor AID en Dienst Regelingen.
6.3. Dwarsverbanden met andere administraties zijn mogelijk.
6.4. Alle partijen tekenen voor akkoord.
6.5. Alleen daadwerkelijke fouten kunnen gecorrigeerd worden.
7. Handhaving en sanctionering
7.1. Verantwoordelijkheden zijn geformaliseerd.
7.2. Toezicht op toezicht: eigen verantwoordelijkheid stimuleren.
7.3. In aanvulling daarop effectieve handhavingsarrangementen.
7.4. Heldere criteria voor sanctioneren en adequate sancties.
14
2.4 Procedure ingediende voorstellen
De commissie heeft op 20 december 2004 via een persbericht van het Ministerie van LNV
kenbaar gemaakt dat het toetsingskader was vastgesteld. In dit persbericht werden
partijen uit de sector uitgenodigd voorstellen in te dienen bij de commissie. De commissie
heeft echter ruim voorafgaande aan het uitbrengen van het persbericht reeds gesprekken
gevoerd met initiatiefnemers. De werkzaamheden van de commissie waren reeds breed
bekend in de sector.
De voorstellen zijn door de commissie in eerste instantie schriftelijk becommentarieerd
richting de initiatiefnemers. Daarnaast heeft het secretariaat van de commissie met de
initiatiefnemers gesprekken gevoerd over de ingediende voorstellen. De commissie heeft
de initiatiefnemers de mogelijkheid geboden om op basis van het schriftelijk commentaar
of de gesprekken met het secretariaat met een herzien voorstel te komen.
Op basis van de definitieve voorstellen en gebruikmakend van het toetsingskader is de
commissie tot een eerste beoordeling gekomen. Op basis van deze beoordeling is bekeken
welke voorstellen in de ogen van de commissie in voldoende mate recht deden aan het
doel van spoor 2. De initiatiefnemers van deze voorstellen zijn door de commissie
uitgenodigd om voor de commissie te verschijnen voor een nadere toelichting en het
beantwoorden van vragen. Naar aanleiding van deze besprekingen heeft een aantal van
de initiatiefnemers de mogelijkheid gekregen nadere invulling te geven aan hun voorstel.
2.5 Indeling voorstellen
De voorstellen zijn te verdelen in twee typen voorstellen:
* Type 1 betreft voorstellen die als doelgroep specifieke bedrijven dan wel
(gespecialiseerde) onderdelen van de sector hebben;
* Type 2-voorstellen hebben over het algemeen de gehele sector (veehouder,
vervoerder, akkerbouwer/verwerker) als doelgroep.
Voor beide typen voorstellen heeft de commissie een advies opgesteld. Voor type 1-
voorstellen is per individueel voorstel een apart advies opgesteld. Hier is voor gekozen
om recht te doen aan de verscheidenheid die in deze voorstellen is terug te vinden. De
adviezen zijn opgenomen in paragraaf 3.1.
De type 2-voorstellen kennen een in grote lijnen een gelijk vertrekpunt, een gelijke
doelgroep en overeenkomstige uitwerking. Ieder voorstel kent vanzelfsprekend zijn eigen
specifieke kenmerken, maar de commissie is van mening dat de overeenkomsten
rechtvaardigen dat deze groep als één geheel voorzien wordt van een advies. Dit advies is
opgenomen in paragraaf 3.2.
15
2.6 Ingediende voorstellen
De volgende voorstellen zijn bij de commissie bekendgemaakt:
Nr. Titel Indiener Type voorstel
1 Verantwoording aanvoer
kalvergier naar een
kalvergierbewerkingsinstallatie
Stichting
Mestverwerking
Gelderland (SMG)
Type 1
2 Mestdistributie Alternatief Mestafzetcontract.nl Type 1
3 Vaste/voortschrijdende waarden
voor afzet gevaloriseerd product
Hollvoet BV
Mestverwerking
Type 1
4 Tweede spoor
meststoffendistributie
CUMELA Nederland te
Nijkerk
Type 1
5 Voorstel 2e spoor
distributievariant voor
mestverwerking.
Bureau Mestafzet (BMA)
te Nijkerk
Type 1
6 Voorstel 2e spoor Mestdistributie
Golden Harvest (2e Spoor Golden
Harvest variant)
Bureau Mestafzet (BMA)
te Nijkerk
Type 1
7 Mar2006.nl De Groene
Belangenbehartiger
Type 2
8 Nadere uitwerking spoor 2
mestafzet via 1:1 relaties
LTO Nederland Type 2
9 Mestafzet middels 2de spoor Mestac u.a. Type 2
10 Bedrijfs Mineralen PlanTM Mestbureau West Type 2
11 Mestafzet middels 2de spoor Orgafert BV/Stichting
DEP
Type 2
12 Uitwerking van een
vereenvoudigd
mestdistributiemodel
Stichting Ovem Type 2
13 Voorstel voor een
distributievariant bij Mestexport
Bureau Mestafzet (BMA)
te Nijkerk
Meegenomen in
reguliere
beleidsvoorbereiding
14 Voorstel van uitgangspunten voor
"Mestdistributie - 2e spoor" bij
Champignonsubstraten.
Bureau Mestafzet (BMA)
te Nijkerk
Idem
15 Mestgarantieplan, rendemest,
afzetpools, erkend regisseur en
een mestafzetcontractensysteem
Agrifirm Geen definitief
voorstel ingediend
In totaal zijn er vijftien voorstellen bij de commissie bekendgemaakt. Van deze vijftien
voorstellen zijn er uiteindelijk twaalf als definitief voorstel bij de commissie ingediend. De
voorstellen 13 en 14 zijn na overleg tussen de commissie, het ministerie van LNV en de
initiatiefnemers opgenomen in de reguliere beleidsvoorbereiding van het ministerie voor
het nieuwe mestbeleid. De commissie onthoudt zich voor wat betreft deze voorstellen dan
ook van een advies. Voorstel 15 is niet als definitief voorstel ingediend bij de commissie.
De volledige tekst van de voorstellen 1 tot en met 12 en de beoordeling door de commissie
zijn opvraagbaar bij het Ministerie van LNV.
16
17
3 Adviezen spoor 2
3.1 Type 1-voorstellen
Achtereenvolgens wordt per voorstel een korte beschrijving gegeven, wordt de gevraagde
ontheffing van spoor 1 beschreven en wordt het totale voorstel voorzien van een advies.
3.1.1 Stichting Mestverwerking Gelderland (SMG)
Voorstel
Titel: Verantwoording aanvoer kalvergier naar een kalvergierbewerkingsinstallatie
De Stichting Mestverwerking Gelderland (SMG) verwerkt circa 660.000 ton kalvergier in
vier kalvergierbewerkingsinstallaties (KGBI's) op en rond de Veluwe. De mest wordt van
de kalverhouders afgevoerd naar de KGBI's zonder de verplichte bemonstering op het
voertuig bij het laden en zonder het verplicht bij het transport aanwezige Vervoersbewijs
Dierlijke Meststoffen (VDM). De mest wordt op de KGBI's gewogen op een weegbrug en
bemonsterd met vaste bemonsteringsapparatuur. De bemonsteringsapparatuur maakt
reeds gebruik van Automatische Gegevensregistratie (AGR) waardoor verwisselen van
het mestmonster uitgesloten is. Het VDM wordt op de locatie uitgeprint en is op dat
moment voorzien van alle benodigde informatie. SMG verzorgt de verdere
administratieve afhandeling van het VDM naar de Dienst Regelingen. De afvoer van het
eindproduct van de bewerking vindt geheel volgens spoor 1 plaats en valt buiten het
voorstel. Het voorstel omvat uitsluitend het transport en de bemonstering van de
kalvergier vanaf het moment van laden tot het moment van lossen. De door SMG
gebruikte persleiding voor transport van kalvergier van kalverhouders naar één van de
installaties blijft buiten beschouwing.
Gevraagde afwijking van Spoor 1
SMG verzoekt op de volgende drie elementen een positief advies om af te mogen wijken
van de verplichtingen zoals deze voor spoor 1 gaan gelden:
1. Geen verplichting tot het voeren van een VDM tijdens het transport, maar
toestemming om deze achteraf op de locatie van de betreffende KGBI op te maken;
2. Toestemming om de bemonstering bij het lossen van de vracht uit te voeren met
bemonsteringsapparatuur die gekoppeld is aan de KGBI's;
3. Toestemming om bij het transport van de kalvergier van de kalverhouder naar de
KGBI's vrijgesteld te worden van de verplichtingen tot gebruik van een
plaatsbepalingssysteem (GPS).
Advies
De Commissie is van mening dat het voorstel onder spoor 1 gebracht kan worden. De
Commissie is van mening dat bij ieder transport waarbij sprake is van aflevering van
dierlijke mest aan een andere partij een VDM opgemaakt dient te worden. De betrokken
partijen bij het transport dienen hierbij te tekenen voor de juistheid van de informatie en
voor de overdracht van de mest.
18
Voor de bemonstering bij het lossen alsmede voor de vrijstelling van verplichting tot
gebruik van GPS bij het laden en lossen adviseert de commissie deze te laten vallen
onder het overgangsrecht. Hierbinnen zou de uitgestelde werking moeten gelden voor
een periode van bijvoorbeeld 5 jaar, waardoor de principes van spoor 1 overeind
blijven. Op deze wijze wordt ook recht gedaan aan de specifieke situatie van SMG en
de in het verleden gedane investeringen. SMG heeft door de overgangsperiode van 5
jaar de tijd zich aan te passen aan spoor 1 en over te schakelen op een moment dat
vervangingsinvesteringen aan de orde zijn.
3.1.2 Mestafzetcontract.nl
Voorstel
Titel: Mestdistributie Alternatief
Mestafzetcontract.nl koppelt via een internetapplicatie productie en plaatsingsruimte in
een centraal databestand. Het feitelijk transport wordt bemonsterd, geanalyseerd en
tezamen met GPS-peilingen van het gehele transport vastgelegd in het centrale
databestand. Ook biedt mestafzetcontract.nl een faciliteit voor administratie en
verantwoording. Mestafzetcontract.nl staat neutraal boven de partijen en heeft naast de
faciliterende ook een controlerende functie. Een ingehuurde onafhankelijke organisatie
controleert de deelnemende intermediaire ondernemingen middels audits.
Mestafzetcontract.nl wordt gecontroleerd door een Raad van Toezicht.
Gevraagde afwijking ten opzichte van spoor 1
Op hoofdlijnen vraagt Mestafzetcontract.nl de volgende uitzonderingen op spoor 1:
1. Indien de aanvoer bij een afnemer op basis van analyse van de mest de gebruiksnorm
heeft overschreden maar dit op basis van forfaits niet het geval is, mag de afnemer het
teveel aangevoerde verrekenen met het daaropvolgende jaar. Deze methodiek
verkleint volgens Mestafzetcontract.nl het risico voor de akkerbouwer en vergroot
zijn acceptatiegraad.
2. Het hanteren van real-time GPS zonder Automatische Gegevensregistratie (AGR).
AGR heeft in de ogen van Mestafzetcontract.nl geen meerwaarde ten opzichte van de
voorgestelde systematiek.
Advies commissie aan de minister van LNV
De commissie staat positief tegenover de aanpak die Mestafzetcontract.nl voorstelt, met
name de internettoepassing die moet resulteren in een transparante keten. De commissie
onderkent de voordelen van het verrekenen van een beperkte overschrijding in het ene
jaar met een onderschrijding in het daaropvolgende jaar.
De commissie is niet overtuigd van het feit dat Automatische Gegevensregistratie (AGR)
in de systematiek van Mestafzetcontract.nl geen meerwaarde heeft. De meerwaarde van
AGR is gelegen in het automatisch koppelen van het vervoersbewijs aan het mestmonster
en de betreffende vracht. Hiermee wordt het verwisselen van monsters voorkomen. De
door Mestafzetcontract.nl voorgestelde systematiek biedt hier geen alternatief voor. De
commissie adviseert de minister van LNV geen ontheffing te verlenen.
19
In de systematiek van Mestafzetcontract.nl vormt GPS een belangrijke peiler onder de
borging. Anders dan de door de minister van LNV aangekondigde controle met behulp
van GPS worden door Mestafzetcontract.nl niet alleen de laad- en loslocatie vastgelegd
maar de gehele route van het voertuig. De commissie adviseert de minister de
mogelijkheid te onderzoeken om aansluiting te vinden tussen de GPS-systematiek van
Mestafzetcontract.nl en die van de minister.
Verrekenen van fosfaat
Bij de commissie zijn meerdere verzoeken ingediend waarin verzocht wordt de
mogelijkheid te bieden verrekening van hoeveelheden stikstof en fosfaat over jaren heen
mogelijk te maken. De verrekeningstermijn verschilt in de voorstellen van één tot vier
jaar. De argumentatie hierachter is dat bij aanwending van de dierlijke mest de
samenstelling over het algemeen nog niet precies bekend is vanwege het ontbreken van
analyseresultaten. Dit gaat volgens de sector leiden tot een risicomijdend gedrag in de
akkerbouw waardoor de acceptatiegraad afneemt.
De commissie is van mening dat de sector moet streven naar innovatieve oplossingen die
het mogelijk moeten maken voorafgaande aan de aanwending van de dierlijke mest een
bepaalde mate van zekerheid te bieden over de samenstelling van de mest. De sector heeft
hier een eigen verantwoordelijkheid in. Dit past in de visie van de commissie dat de
akkerbouwer meer als klant bediend moet worden.
De commissie onderkent tevens dat de sector niet in alle gevallen beschikt over de
mogelijkheden om vooraf duidelijkheid te geven over de samenstelling van de mest. In
het voorjaar dienen grote hoeveelheden mest afgevoerd te worden naar akkerbouwers. In
deze korte periode maakt de logistiek het niet eenvoudig mest van bekende en homogene
samenstelling te leveren.
De Nitraatrichtlijn staat een verrekeningssystematiek voor stikstof niet toe. De
gebruiksnorm voor dierlijke mest heeft betrekking op één kalenderjaar. Voor fosfaat geldt
deze beperking niet. Europese en nationale regelgeving laten naar oordeel van de
commissie ruimte om - in beperkte mate - te verrekenen.
De commissie beveelt de minister van LNV dan ook aan de mogelijkheden voor een
verrekening van fosfaat over het volgend kalenderjaar te onderzoeken. Aangezien
fosfaat vanaf 2006 meer en meer de beperkende factor zal zijn in de aanwending van
dierlijke mest kan de mogelijkheid om te verrekenen met fosfaat een fikse stimulans
zijn om maximaal dierlijke mest in te zetten binnen de geldende gebruiksnormen.
Risicomijdend gedrag uit angst voor overschrijding, en de daaruit voortvloeiende sanctie,
kan sterk gereduceerd worden. De acceptatiegraad voor dierlijke mest zal hierdoor
stijgen.
20
3.1.3 Hollvoet BV Mestverwerking
Voorstel
Titel: Vaste/voortschrijdende waarden voor afzet gevaloriseerd product
Hollvoet scheidt varkensmest in een rulle en een dunne fractie. De rulle fractie is rijk aan
droge stof en fosfaat, de dunne fractie rijk aan stikstof en arm aan droge stof en fosfaat.
Deze laatste fractie, genaamd Lucrum Herba, wordt gebruikt als additionele
stikstofbemesting voor grasland.
Hollvoet heeft voor Lucrum Herba een grootschalige opslag (6000 m3) om het product
optimaal te kunnen uitleveren. Hollvoet stelt dat de samenstelling van Lucrum Herba
constant van kwaliteit en gehalten aan stikstof is. De verplichte bemonstering per vracht
levert echter veel variatie op in de uitslagen. Dit is volgens de initiatiefnemer inherent aan
onnauwkeurigheden in de door de overheid voorgeschreven bemonsteringsapparatuur.
De homogeniteit van het product maakt dat een aangepast bemonsteringsregime op zijn
plaats is en een beter beeld zal geven van de daadwerkelijke gehalten. Concreet stelt men
voor dagelijks één monster uit de opslag te nemen en deze wekelijks als mengmonster te
laten analyseren. De analyseresultaten dienen verwerkt te worden tot een voortschrijdend
gemiddelde. De motivatie daarbij is dat dit een stabielere meetreeks oplevert die de
werkelijkheid dichter nadert dan dat bij leveringen uitsluitend afgaan wordt op het
gehalte in het vrachtmonster. Dit laatste brengt voor de ontvanger dermate veel risico's
van overschrijding op papier, dat het product niet meer goed is af te zetten. Daarnaast wil
Hollvoet 1 op 1 contracten kunnen afsluiten voor transporten in de nabije omgeving.
De commissie hecht er aan experimenten met kleinschalige mestverwerking te stimuleren
en daar waar mogelijkheden bestaan te faciliteren. De commissie ziet perspectief in
kleinschalige mestverwerking die tot doel heeft een kwaliteitsverbetering aan te brengen
in het af te zetten product. Er moet daarom ruimte gemaakt worden voor dit soort
kleinschalige experimenten.
Gevraagde afwijking van Spoor 1
1. Dagelijks één monster nemen uit de opslag en deze in één wekelijks mengmonster
laten analyseren. Dit in plaats van bemonstering en analyse per vracht. De
analyseresultaten dienen te resulteren in een voortschrijdend gemiddelde.
2. Vrijstelling van bemonsteren, analyseren, AGR en GPS voor transport in de directe
omgeving.
Advies
De commissie adviseert te onderzoeken of het regime van dagelijkse monstername en een
voortschrijdend gemiddelde inderdaad een betere afspiegeling van de werkelijkheid is in
het specifieke geval van Hollvoet dan bemonstering en analyse per vracht. Indien dit zo is
adviseert de commissie Hollvoet ontheffing te verlenen voor bemonstering per vracht, en
in plaats daarvan te werken met de voortschrijdende gemiddelde concentratie en de
vervoerde volumes. De commissie vraagt de minister Hollvoet te ondersteunen bij dit
onderzoek.
21
Dierlijke mest(producten) als kunstmestvervanger
Het oorspronkelijke voorstel van Hollvoet BV Mestbewerking was vooral gericht op het
aanmerken van de dunne fractie Lucrum Herba als kunstmestvervanger. Na contact met
het Ministerie van LNV is de commissie gebleken dat, gezien de nog lopende derogatieonderhandelingen,
dit op momenteel nog geen onderwerp is dat bespreekbaar gemaakt
kan worden bij de Europese Commissie. De Europese Commissie kan een dergelijk
verzoek opvatten als een poging van de Nederlandse overheid om de gebruiksnorm voor
dierlijke mest te omzeilen. De commissie heeft begrip voor dit standpunt van het
ministerie van LNV.
De commissie dringt er bij de minister op aan om, na het succesvol afronden van het
traject rond het derogatieverzoek, bij de Europese Commissie het verzoek in te dienen
om bepaalde dierlijke mestproducten als kunstmestvervanger te mogen aanmerken.
Het gaat hierbij voornamelijk om stikstofrijke dunne fracties die het resultaat zijn van
mestbewerking en -verwerking.
3.1.4 CUMELA Nederland
Voorstel
Titel: Tweede spoor mestdistributie
CUMELA Nederland is van mening dat de administratie van de vervoersbewijzen een
taak is van de meststoffendistributeur. De administratie van de intermediair dient leidend
te zijn. De intermediair zou nog uitsluitend, gelijk de BTW-administratie, periodiek een
overzicht moeten versturen aan de Dienst Regelingen van de aan- en/of afvoer van fosfaat
en stikstof per relatienummer (per klant). Daarnaast zou de intermediair de individuele
Vervoersbewijzen Dierlijke Meststoffen (VDM's) aan de Algemene Inspectiedienst moeten
aanleveren ten behoeve van handhaving en controle.
De administratie die de intermediair voert, maakt volgens CUMELA verbandcontroles
mogelijk over de feitelijke afzet van A naar B. Een 'forensisch accountant' van de overheid
controleert twee maal per jaar de boekhouding. Hierbij worden verbandcontroles
uitgevoerd tussen ritstaten, werkbriefjes, tachograafschijven, facturering en
kilometerregistraties. Deze verbandscontrole zou ter vervanging moeten dienen van de
verplichting tot gebruik van GPS. Automatische Gegevensregistratie (AGR) wordt in zijn
meest eenvoudige vorm nog wel ingevoerd om zo het verwisselen van mestmonsters te
voorkomen. Bij goed gedrag wordt de frequentie van controle verlaagd. Bij slecht gedrag
wordt de optie genoemd om het vooraf melden voor een bepaalde periode te hanteren.
Gevraagde afwijking van spoor 1
CUMELA Nederland vraagt voor meststoffendistributeurs ontheffing van de verplichting
om ieder afzonderlijk VDM in te sturen aan de Dienst Regelingen. Daarvoor in de plaats
vraagt CUMELA de mogelijkheid om periodiek cumulatieve gegevens over de aan- en
afvoer van stikstof en fosfaat per relatienummer aan te leveren. CUMELA wil de controle
op laad- en loslocatie door middel van GPS vervangen door verbandcontroles op het
bedrijf van de intermediair. De controle op de individuele transporten dient in handen te
zijn van de AID. De intermediair dient hiervoor ieder VDM aan de AID aan te leveren.
22
Advies commissie
De commissie constateert, na mondelinge toelichting door de initiatiefnemer, dat het
voorstel mede is ingegeven door het gebrekkig functioneren van de Dienst Regelingen.
Volgens CUMELA is de administratie van de Dienst Regelingen (voorheen Bureau
Heffingen) niet op orde. Dit heeft tot gevolg dat bedrijven regelmatig meerdere malen
hun administratie moeten overleggen.
De commissie is van mening dat het voor de controle op de meststromen van essentieel
belang is dat de transportbewegingen centraal en op het niveau van individuele
transporten geregistreerd worden bij de overheid. Gegevens zijn hierdoor direct
beschikbaar voor controlerende instanties. Dit doet recht aan de versterking van het
toezicht op de meststromen zoals dit Kabinet voor ogen heeft.
In het voorstel van CUMELA wordt een extra informatiestroom geïntroduceerd. De
intermediair dient aan de Dienst Regelingen periodiek overzichten aan te leveren van de
aan- en afvoer van fosfaat en stikstof bij iedere individuele klant. Daarnaast dient ieder
VDM afzonderlijk aan de AID aangeleverd te worden. De commissie acht het in het kader
van administratieve lastenverlichting geen goede ontwikkeling indien de intermediaire
sector gevraagd wordt informatie tweemaal aan te leveren aan de overheid.
CUMELA Nederland verzoekt om een herverdeling van taken en bevoegdheden van de
uitvoerende en controlerende instanties van het ministerie van LNV. De commissie rekent
het niet tot haar opdracht om hier een uitspraak over te doen.
De commissie is van mening dat het goed functioneren van de Dienst Regelingen
essentieel is voor het welslagen van spoor 1. De minister dient oog te hebben voor
vermindering van administratieve lasten, maar meer nog van administratieve frustratie.
De commissie adviseert de minister van LNV dan ook met klem alles in het werk te
stellen om problemen zoals die zich tot op heden onder MINAS voordoen vanaf 1
januari 2006 te voorkomen. Bedrijven mogen in de ogen van de commissie niet in
onzekerheid gelaten worden over de juistheid van hun mineralenboekhouding van
jaren geleden. Ook vraagt de commissie aan het ministerie er zorg voor te dragen dat
het bedrijfsleven dubbel werk bespaard blijft.
Op het punt van GPS oordeelt de commissie negatief. GPS is een vertrouwde techniek die
meer en meer een vaste plaats krijgt in de transportsector. De commissie is van mening
dat de wijze waarop de minister van LNV invulling wil geven aan de controle met behulp
van GPS, gekoppeld aan AGR, een effectieve en efficiënte controle mogelijk maakt. De
commissie onderkent wel de noodzaak van integrale bedrijfscontroles door de
controlerende instanties van het ministerie van LNV. Deze bedrijfscontroles dienen echter
niet ter vervanging van, maar als aanvulling op de controle-instrumenten die onderdeel
uitmaken van spoor 1. De commissie ziet hier vooral een rol weggelegd voor de AID.
23
3.1.5 Bureau Mestafzet (mestverwerking)
Voorstel
Titel: Voorstel voor 2e spoor distributievariant voor mestverwerking
Veertien bedrijven die zich bezig houden met de industriële verwerking van dierlijke
mest geven middels een voorstel aan in aanmerking te willen komen voor een
uitzondering onder spoor 2. De bedrijven hebben gemeenschappelijk dat zij de mest
bewerken tot hoogwaardige bemestingsproducten en deze vervolgens op diverse
deelmarkten afzetten. De verwerkers stellen dat hun producten zodanig opgewaardeerd
zijn, dat deze op professionele markten kunnen worden afgezet, en niet meer de risico's
van onbewerkte mest kennen. Onderscheid wordt gemaakt tussen vaste en vloeibare
mest, en tussen afzet binnen en buiten de landbouw.
Het betreft een geaggregeerd voorstel van verschillende bedrijven met onderscheiden
situaties. Deze situaties worden niet allen apart voorgelegd. Het voorstel heeft betrekking
op de afvoer van de producten uit de mestverwerking. Voor de aanvoer van de
onbewerkte mest naar de verwerkingsinstallatie conformeert men zich aan spoor 1.
Gevraagde afwijking van spoor 1
Afvoer vindt plaats naar gespecialiseerde tuinbouwbedrijven, land- en tuinbouw,
openbaar groen, sportvoorzieningen, de groothandel, tuincentra en export binnen en
buiten de EG. Er wordt ontheffing gevraagd van de verplichtingen die gelden voor de
afvoer van dierlijke mestproducten die afkomstig zijn uit de mestverwerkingsinstallatie.
Het gaat dan om het bemonsteren en analyseren van iedere afgevoerde vracht, het
vervoersbewijs dierlijke meststoffen, AGR en GPS. De verantwoording van de afgevoerde
meststoffen vindt plaats door middel van vastlegging in de bedrijfsadministratie
(uitslagregisters) en de bedrijfsfacturering. De bestemming volgt uit de financiële
bedrijfsadministratie.
Advies commissie
De commissie staat positief tegenover het opwaarderen van dierlijke mest tot een
kwaliteitsproduct door middel van verwerking. De commissie staat ook positief
tegenover uit de mestketen nemen van dierlijke mest door afnemers buiten de
Nederlandse landbouw te bedienen (export, tuincentra, groenvoorziening, etcetera).
Gezien de algemeenheid van het voorstel kan de commissie echter geen generiek positief
advies geven. De commissie kan geen inschatting maken van de individuele
omstandigheden van de veertien aangesloten bedrijven en hun afzetmarkt. Daarom
adviseert de commissie de minister het volgende:
1. Stapelbare mest die verwerkt wordt tot hoogwaardige producten met een
bestemming buiten Nederlandse landbouw: wanneer deze producten worden
vervaardigd in een verwerkingsinstallatie en er sprake is van een stabiel
eindproduct, kunnen de spoor 1 verplichtingen bij afvoer vervallen. Voorwaarden
die hier aan verbonden moeten worden zijn in ieder geval:
* een inzichtelijke bedrijfsadministratie waaruit blijkt welke hoeveelheden van
welk product naar welke bestemming zijn afgevoerd;
24
* vermelding van de minerale samenstelling (stikstof en fosfaat) op de
verpakking of op een begeleidend document bij iedere afgevoerde partij of
verpakking.
De minister dient te bezien of de situaties bij de verschillende bedrijven
voldoende overeenkomst vertonen om hiervoor een generieke vrijstelling voor op
te stellen of bedrijven op individuele basis te ontheffen van bepaalde
verplichtingen.
2. Drijfmest: het is onvoldoende duidelijk of de eindproducten van de verwerking van
drijfmest zich in voldoende mate onderscheiden van onbewerkte drijfmest. Het is
voor de commissie dan ook niet vast te stellen of de aard van het eindproduct en de
daaraan verbonden positieve handelswaarde automatisch met zich meebrengt dat het
buiten de landbouw wordt aangewend en de fraudedruk is verdwenen is. De
commissie onthoudt zich op dit punt van advies.
3. De eindproducten van mestverwerking die in de Nederlandse landbouw worden
afgezet dienen te blijven vallen onder de verplichtingen van spoor 1. Wel zou bij zeer
stabiele gehalten het bemonsteringsregime aangepast moeten kunnen worden
gelijk het advies dat gegeven wordt voor Hollvoet Mestbewerking BV. De
bewijslast moet bij de ondernemer liggen. De te hanteren norm moet door de
overheid worden vastgesteld. De individuele onderneming zou in zo'n geval een
ontheffing dienen te ontvangen.
3.1.6 Bureau Mest Afzet (Golden Harvest)
Voorstel
Titel: Voorstel 2e Spoor Mestdistributie Golden Harvest
Golden Harvest is een samenwerkingsproject van mestverwerkers en pluimveehouders.
Alle op de veehouderijbedrijven geproduceerde pluimveemest wordt door de
mestverwerkers afgenomen en verwerkt tot organische stoffen. De meststoffen worden
buiten de Nederlandse landbouw afgezet. Golden Harvest is in 1998 gestart als een
beleidsexperiment van het Ministerie van LNV. Het experiment heeft tot doel om
ervaring op te doen met mestafzetovereenkomsten, waarbij op aantoonbare wijze de
geproduceerde mest wordt verwerkt en afgezet buiten de Nederlandse Landbouw. Het
experiment loopt nog steeds. Momenteel participeren 13 pluimveehouders en 4
mestverwerkers. In het experiment krijgen de deelnemende bedrijven ontheffing van het
uitbreidingsverbod (artikel 55 eerste lid Meststoffenwet).
Gevraagde afwijking van spoor 1
In feite bestaat het voorstel uit twee delen:
1. mestproductie en -afvoer van de veehouderijbedrijven;
2. mestafvoer van het mestverwerkingsbedrijf.
Bij de mestproductie en -afvoer van de pluimveehouderijbedrijven (ad 1) vraagt BMA om
ontheffing van de verplichting tot bemonsteren, analyseren en AGR/GPS. Bij de afvoer
van de mestproducten van de mestverwerking (ad 2) wordt aangesloten bij het voorstel
van BMA Voorstel 2e spoor distributievariant voor mestverwerking (zie 3.1.5).
25
Advies commissie
De commissie adviseert negatief over het verzoek tot de gevraagde ontheffingen. Reden
hiervoor is dat bij Golden Harvest reeds sprake is van een door de minister van LNV
verstrekte ontheffing. Het voorstel grijpt in op de voorwaarden zoals deze verbonden zijn
aan het beleidsexperiment. De commissie vindt het onverstandig hier ontheffing op
ontheffing te stapelen. Bovendien heeft de commissie geen evaluatie van het experiment
in handen gekregen die de commissie inzicht had kunnen geven in het feitelijke succes
van het experiment.
3.1.7 Mestverbranding
De commissie is van mening dat bedrijven die hun dierlijke mest blijvend buiten de
mestketen brengen door middel van verbranding onder voorwaarden vrijgesteld
dienen te worden van de verplichting om iedere vracht mest te bemonsteren en te
analyseren op stikstof en fosfaat.
De volgende voorwaarden dienen in ieder geval te gelden:
1. De veehouder dient al zijn geproduceerde mest, behoudens eventueel op eigen
bedrijf plaatsbare hoeveelheden, af te zetten aan de verbrandingsinstallatie;
2. De afzet dient voorafgaande aan een kalenderjaar contractueel vastgelegd te worden;
3. De afgevoerde mest dient te worden gewogen;
4. De verbrandingsinstallatie dient een inzichtelijke administratie te voeren van alle
aangevoerde mest.
De commissie adviseert de minister in overleg te treden met partijen die voornemens zijn
dierlijke mest door middel van verbranding buiten de mestketen te brengen. Overleg
dient plaats te vinden op basis van voorstellen uit de sector.
3.1.8 Samenvatting
Samenvattend komt de commissie op basis van de type 1-voorstellen tot de volgende
adviezen voor spoor 1:
1. Onderzoek de mogelijkheid van het (beperkt) verrekenen van fosfaat over twee
kalenderjaren;
2. Dien na succesvolle afronding van de derogatieonderhandeling bij de Europese
Commissie het verzoek in om bepaalde mestfracties als kunstmestvervanger aan te
kunnen wijzen;
3. Overleg met partijen uit de sector die plannen hebben om mest te verbranden, of dit
reeds doen, over de mogelijkheden van een alternatief regime voor mestafvoer. Start
dit overleg op basis van concrete plannen uit de sector;
4. Ondersteun onderzoek naar de mogelijkheid om stabiele mestverwerkingsproducten
op basis van een alternatief bemonsteringsprotocol af te voeren. Initiatief hiervoor
dient te liggen bij de sector.
5. Zorg voor een soepele administratieve verwerking bij de Dienst Regelingen bij
aanvang van het nieuwe mestbeleid. Geef aandacht aan administratieve
lastenverlichting maar meer nog aan het voorkomen van administratieve frustratie.
Zorg ervoor dat het bedrijfsleven geen dubbel werk uit te voeren krijgt als gevolg van
onvolkomenheden bij de Dienst Regelingen.
26
3.2 Type 2-voorstellen
3.2.1 Analyse voorstellen
De type 2-voorstellen kenmerken zich door een gedifferentieerde invulling van spoor 2
maar kennen wel een aantal duidelijke overeenkomstige elementen die in het merendeel
van de voorstellen terugkomen:
* De verplichting tot bemonsteren en analyseren van dierlijke mest wordt vervangen
door een vorm van forfaits. Het onderscheid zit hem in het soort forfait (gemiddeld
forfait, bedrijfsspecifiek forfait, productieforfaits, etc.) en de mate waarin
bemonsteren en analyseren nog dient als controlemiddel (variërend van in het geheel
niet tot silomonsters en periodieke vrachtbemonstering).
* De eerstelijnscontrole is over het algemeen onderbelicht. In een aantal voorstellen
wordt de controle zelfs volledig aan de overheid overgelaten. Een aantal voorstellen
bevatten een certificeringssysteem dan wel een aanzet hiertoe.
* In de meeste voorstellen is er sprake van een vorm van mestafzetcontracten waarbij
productie en plaatsingsruimte aan elkaar worden gekoppeld. De variatie wordt
gevonden in de vooraf te contracteren hoeveelheid dierlijke mest (van 50% tot de
gehele productie). In de meeste gevallen is er sprake van levering- en afnameplicht.
* De registratie van de contracten is bij vrijwel alle voorstellen in handen van de
initiatiefnemers. Het contractueel vastleggen van hoeveelheden mineralen wordt in
de meeste gevallen gezien als een waarborg van de aan- en afvoer. In een deel van de
voorstellen is tevens sprake van het vastleggen van de uiteindelijke transporten (met
of zonder vervoersbewijs of met een vervoersbewijs per dag).
De initiatieven uit de sector zoals deze bij de commissie zijn ingediend, zijn groeiend in
kwaliteit en volledigheid. Er is door de initiatiefnemers serieus omgegaan met de vragen
en opmerkingen die binnen de commissie leven. De commissie bespeurt duidelijk een
worsteling bij de initiatiefnemers als het gaat om het verkennen van de grenzen van de
eigen verantwoordelijkheid. Welk deel van de eerstelijnscontrole nemen wij als sector
voor onze rekening? Initiatiefnemers zijn tevens zoekende naar de kans die zij maken in
de markt om een goede afweging te maken over eventuele investeringen. Hoe staat men
in de markt?
Uit de voorstellen blijkt een grote mate van onvrede over de verplichting tot bemonsteren
en analyseren van iedere aan- en afgevoerde vracht dierlijke mest. Deze onvrede heeft
volgens de commissie een aantal achtergronden:
* Kosten van bemonsteren en analyseren: alom wordt voor bemonsteren en analyseren
een bedrag genoemd van ¤ 1,- tot 1,50 per ton afgevoerde mest. De totale kosten voor
de veehouderijsector bedragen dan circa ¤ 15 tot 22,5 miljoen (8 tot 10% van totale
kosten voor de afvoer van mest). Deze kosten worden bestempeld als onnodig.
* Afhankelijkheid van intermediaire ondernemingen: de verplichting tot bemonsteren
brengt met zich mee dat voor de afvoer van dierlijke mest intermediaire
ondernemingen ingeschakeld moeten worden. Transport op korte afstand tussen
boeren met eigen voertuigen of het inschakelen van lokale loonwerkers is hiermee
niet mogelijk. Een deel van de veehouderij beklaagt zich over de geringe invloed die
zij hierdoor heeft op de afzetprijs.
27
* Onnauwkeurigheid van bemonsteren: de onnauwkeurigheid waarmee de
bemonstering en analyse van dierlijke mest gepaard gaan, is de sector een doorn in
het oog. In de sector bestaat de overtuiging dat door onnauwkeurigheden in het
stelsel, nu en in de toekomst, onterecht sancties opgelegd worden.
Het werken met forfaits en/of aangepaste bemonsteringsregimes is in de ogen van de
initiatiefnemers veruit te prefereren boven bemonsteren en analyseren zoals
voorgeschreven in spoor 1. Forfaits geven duidelijkheid vooraf, vergroten de
acceptatiegraad in de akkerbouw en voorkomen onnodige sancties.
3.2.2 Beoordeling en advies voorstellen
De commissie komt tot de volgende beoordeling van de type 2-voorstellen. De voorstellen
zijn groeiend in kwaliteit en volledigheid, maar afzonderlijk nog onvoldoende
operationeel uitgewerkt om te kunnen gelden als een volwaardig alternatief voor spoor 1.
De constatering dat de voorstellen nog niet volwaardig zijn heeft in hoofdzaak te maken
met twee zaken: de methode van hoeveelheidsbepaling en de eerstelijnscontrole. In de
voorstellen ontbreekt het aan bewijs dat het gebruik van forfaits afdoende is om de aan-
en afvoer van fosfaat en stikstof te borgen (punt 4.1 uit het toetsingskader). De commissie
heeft uit de voorstellen nog niet het vertrouwen gekregen dat de milieudoelstellingen met
behulp van forfaits te realiseren zijn (punt 2.2 uit het toetsingskader).
De commissie heeft tevens moeten constateren dat de voorstellen nog onvoldragen zijn
als het gaat om het invullen en inrichten van een systematiek van eerstelijnscontrole die
de minister van LNV het vertrouwen kan geven dat toezicht op toezicht vanuit de
overheid hierbij afdoende zou zijn. Deze eerstelijnscontrole is van essentieel belang voor
zowel de minister van LNV als voor de initiatiefnemers. Zonder eerstelijnscontrole kan er
voor de minister van LNV geen sprake zijn van toezicht op toezicht en een verlaagde
handhavingsinspanning. Voor de initiatiefnemers is een serieuze aanpak van de
eerstelijnscontrole een voorwaarde om op onderdelen van het mestbeleid de teugels iets
te vieren en ruimte te krijgen voor een alternatieve aanpak.
Om te komen tot een effectieve eerstelijnscontrole dienen overheid en sector rekening te
houden met de volgende aandachtspunten:
1. Zelfregulering, bij voorkeur gekoppeld aan bekende en zo uniform mogelijke
kwaliteitssystemen is een aantrekkelijk perspectief in de landbouwsector. In de exante
analyse van het nieuwe mestbeleid is op het belang ervan voor het mestbeleid al
gewezen, met name in de mestmarkt. Overheidscontrole zou zich, bij gebleken goede
werking, dan kunnen beperken en vervolgens ingezet kunnen worden als
eerstelijnscontrole op de zelfregulering en aanvullende sanctionering van de
afwijkers.
2. De landbouwsector kent dit soort systemen. Ze werken het sterkst als er een
marktbelang is gediend met naleving en wanneer niet-naleving leidt tot verlies van
markten, contracten, boetes of imagoschade voor een bedrijf. Zwak werken die
systemen, waar alleen een overheidsbelang is gediend. Sancties zijn dan soms te licht,
28
komen te laat of worden inconsequent. Marktbelang in de keten kan omschreven
worden als een voorwaarde voor zelfcontrole systemen.
3. Waar de fraudedruk - en daarmee dus het economische belang van bedrijven - te
groot is, werkt zelfregulering slecht of niet. De reden is duidelijk. Beperking van
mestproductie, die mogelijk gevolgen heeft voor dieraantallen, voor bedrijven en die
dus groot economisch nadeel kan betekenen, laat zich via zelfcontrole niet goed of
helemaal niet doorvoeren.
4. Gegeven het belang dat overheidshandhaving in het nieuwe mestbeleid, zowel
vanuit het Nederlandse perspectief als vanuit het Europese perspectief, heeft, en de
specifieke verantwoordelijkheid waarop de overheid wordt aangesproken in het
derogatiebeleid, is de introductie van vormen van zelfcontrole alleen verantwoord
wanneer zeker is dat ze werken. LNV kan zich om de eerder aangegeven redenen
geen risico veroorloven.
5. In het algemeen geldt, dat verfijning van regelgeving de handhaving moeilijker
maakt en soms de ontduikingsmogelijkheden vergroot. Binnen de
belastingwetgeving is dat mechanisme berucht en leidt tot reparatie op reparatie.
Verfijningen, in de aanloop naar nieuwe regelgeving, verstoren daarnaast het toch al
onder druk staande proces van de voorbereiding van de administratieve organisatie
van de uitvoering en controle van het mestbeleid. Heldere en eenvoudige regelgeving
is het beste uitgangspunt voor succesvolle handhaving. Het risico het mestbeleid te
beginnen met een falende uitvoering en een daardoor verder teruglopend draagvlak,
wordt daardoor vergroot. Bij en na de invoering van MINAS traden beide effecten
op, ten nadele van de handhaving. Experimenten, waarvoor uitzonderingen in de
regelgeving worden gemaakt of verfijningen moeten worden toegepast, moeten dus
heel behoedzaam worden gehanteerd in het kader van het precaire mestbeleid.
De commissie moet concluderen dat geen van de initiatieven als geheel voldoet aan de
voorwaarden zoals deze zijn geformuleerd voor spoor 2 en zoals deze zijn opgenomen
in het toetsingskader. De commissie adviseert de minister van LNV daarom geen
integrale ontheffingen te verlenen aan type 2-voorstellen.
3.3 Beoordeling en advies perspectiefvolle elementen
3.3.1 Inleiding
De Commissie vindt het van groot belang om daar waar mogelijk gebruik te maken van
vernieuwende krachten en initiatieven in de sector. De commissie acht het dan ook
noodzakelijk om positieve elementen uit de verschillende voorstellen op hun eigen
merites te beproeven en te beoordelen.
De elementen kunnen volgens de commissie een bijdrage leveren aan perspectiefvolle
ontwikkelingen in de sector. Deze ontwikkelingen moeten leiden tot:
* een beweging richting een mestketen met structuur, weg van de daghandel;
* een gerichtheid op eigen verantwoordelijkheid en eerstelijnscontrole vanuit de sector;
en
* meer aandacht voor mest als product en de akkerbouwer als klant.
29
In de navolgende paragrafen volgt een samenvatting van perspectiefvolle elementen uit
de voorstellen.
3.3.2 Contractuele levering- en afnameplicht tussen veehouder en akkerbouwer.
In meerdere initiatieven komt het voorstel terug om de afzet van dierlijke mest te borgen
middels leveringscontracten met levering- en afnameplicht. In de uitwerking van de
verschillende initiatieven zit variatie op het punt van de hoeveelheid te contracteren mest
en de partijen die betrokken zijn bij de leveringsovereenkomst (1 op 1 contract tussen
veehouder en eindgebruiker dan wel leveringsovereenkomst tussen veehouder en
tussenpersoon enerzijds en tussenpersoon en eindgebruiker anderzijds). De duur van de
overeenkomst varieert van 1 tot maximaal 4 jaar.
De commissie oordeelt positief over het gebruik van contracten omdat dit kan bijdragen
aan rust op de mestmarkt en verhoging van de acceptatiegraad in de akkerbouw. Bij
langdurige relaties is de samenstelling van de mest naar verwachting beter bekend en kan
de veehouder beter inspelen op de behoeftes van de afnemer van zijn mest. Er is ruimte
voor het ontstaan van vertrouwensrelaties.
3.3.3 Differentiëren naar tekort en overschotgebieden
Mest, en dan vooral mest uit overschotgebieden, wordt in tekortgebieden anders ervaren
dan in overschotgebieden. In overschotgebieden wordt een veehouder met een aanzienlijk
bedrijfsoverschot, vanwege de beperkte plaatsingsruimte in de directe omgeving, al snel
geconfronteerd met hoge afzetkosten. De akkerbouwer in overschotgebieden heeft in zijn
directe omgeving een overaanbod van dierlijke mest. Dit betekent een ruime keuze uit
soorten mest, relatief hogere vergoedingen voor de afname van mest en een grotere druk
om meer mest in ontvangst te nemen - uiteraard tegen een vergoeding - dan de eigen
plaatsingsruimte toestaat. In tekortgebieden heeft de veehouder over het algemeen
voldoende plaatsingsruimte in de nabije omgeving. Er is weinig concurrentie van
collega's op de markt van afzetruimte. De akkerbouwer in tekortgebieden kan onder
bepaalde omstandigheden geconfronteerd worden met een tekort aan mestaanbod. De
keuze in soorten mest is beperkter en de veehouder is minder bereid een vergoeding te
betalen voor de afname van zijn mest. Overschot- en tekortgebieden zijn daarmee van
elkaar te onderscheiden situaties waarop het beleid kan differentiëren.
3.3.4 Bedrijfsspecifieke forfaits
Een manier om meer inzicht te krijgen in de gehalten in mestvrachten is het werken met
bedrijfsspecifieke forfaits. Dit type forfaits is in meerdere van de voorstellen terug te
vinden. Los van de vraag of de aan- en afvoer van dierlijke mest op basis van forfaits of
op basis van bemonstering en analyse dient plaats te vinden, kan het bedrijfsspecifieke
forfait nuttige informatie opleveren voor veehouders en akkerbouwers die in de private
sfeer onderling afspraken maken over de levering van mest.
Wanneer bedrijfsspecifieke forfaits ter vervanging van de systematiek van bemonsteren
en analyseren gaan gelden, treedt in de sfeer van controle en handhaving een aantal
complicaties op. Dit maakt het principe van bedrijfsspecifieke forfaits als
30
sturingsinstrument in de private sfeer niet minder waardevol. Alleen zal goed gekeken
moeten worden waar en hoe dit op korte termijn kansrijk kan worden toegepast.
Wanneer bedrijfsspecifieke forfaits worden gecombineerd met voldoende
controlemonsters, kan een forfaitair systeem ontstaan waarvan de nauwkeurigheid in de
buurt komt van die van wegen en bemonsteren per vracht. Hiermee is echter nog
onvoldoende ervaring opgedaan (zie ook § 3.4).
3.3.5 Internetapplicaties
Een aantal voorstellen weet een behoorlijke administratieve ontwikkelslag te maken door
de administratie vrijwel volledig via internetapplicaties te doen verlopen. Een aantal
voorstellen loopt daarin voor op de ontwikkelingen bij de overheid. De commissie ziet
vele voordelen in het gebruik van slimme ICT-oplossingen voor zowel de overheid
(controle en handhaving) als de sector (eerstelijnscontrole, administratieve borging
richting de overheid).
3.3.6 Organisator
Een organisator kan een bijdrage leveren aan het structureren van de mestmarkt. Het voor
een langere periode afstemmen van vraag en aanbod kan rust op de mestmarkt brengen.
De daghandel wordt hiermee minder prominent en minder dominant in het denken en
doen van actoren. Overheid noch sector heeft op voorhand echter een helder beeld van de
exacte invulling van deze rol van organisator. De minister van LNV kan de voorstellen
benutten om helder te formuleren waaraan een organisator moet voldoen. De commissie
is zich daarbij bewust van het feit dat het hier om een deels nieuwe rol gaat, die in
samenspraak tussen sector en overheid ontwikkeld moet worden, en een aantal
iteratieslagen nodig heeft om tot een voor beide partijen optimale uitwerking te komen.
Wanneer sprake is van directe 1 op 1-contracten tussen leveranciers en afnemers zorgt de
organisator voor de registratie en controle van de contractueel overeengekomen
verplichtingen.
3.3.7 Certificering
Een essentiële stap in de borging van kwaliteit, traceerbaarheid en zelfcontrole is
certificering. Partijen kunnen zelf of gezamenlijk heldere certificatiecriteria (generiek en
specifiek) opstellen en deze laten vaststellen door een onafhankelijk college van
deskundigen met kennis en draagvlak in de sector. In deze criteria kan ook de vigerende
wet- en regelgeving opgenomen worden. Hierna kunnen certificatie-instellingen onder
toezicht (accreditatie) van de Raad voor Accreditatie bedrijven of groepen van bedrijven
certificeren. Certificatie op systeemniveau borgt de transparantie bij de bedrijven en in de
keten en richt zich op het continue verbeteren van de bedrijfsvoering. Certificatie op
proces- en productniveau houdt zich voornamelijk bezig met de productkwaliteit en het
beheersen van de risico's in het proces.
31
certificatie
Boer 1 Boer 2 Boer 3 Boer 4
Boeren en
akkerbouwers
samenwerkings
verband
Certificatie instelling
Raad voor Accreditatie
Eigen controle
systeem
Akkerbouwers
3.3.8 Conclusie en advies
De commissie komt tot de conclusie dat op dit moment een aantal van de type 2-
voorstellen groeiend is in kwaliteit en volledigheid, maar nog niet volledig operationeel
is. Dit laatste heeft ook te maken met de situatie dat diverse partijen de koers van de
commissie hebben afgewacht om de eigen lijn te kunnen bepalen. Er blijven bij de
commissie met name nog vragen leven op het gebied van de betrouwbaarheid van de
verschillende vormen van forfaits zoals deze worden gepresenteerd, en de invulling van
de eerstelijnscontrole.
De commissie ziet in de verschillende voorstellen uiteenlopende waardevolle
elementen. Om deze elementen mee te kunnen nemen in de beleidsvoorbereiding en
de verdere ontwikkeling van het mestbeleid, ook na 1 januari 2006, adviseert de
commissie een praktijkproef uit te voeren.
3.4 Praktijkproef bedrijfsspecifieke forfaits
3.4.1 Inleiding
Perspectiefvolle elementen dienen op hun eigen merites beoordeeld en beproeft te
worden. Uit de gevoerde gesprekken en uit de ingediende voorstellen concludeert de
commissie een grote behoefte in de sector om de hoeveelheidsbepaling bij de aan- en
afvoer van mest te baseren op een vorm van forfaits. De commissie is van mening dat de
sector de ruimte moet krijgen om de mogelijkheden en onmogelijkheden van forfaits in
een praktijksituatie uit te testen. De commissie heeft de Directie Kennis van het ministerie
van LNV gevraagd een korte verkenning te verrichten naar de verschillen tussen een
systeem van bemonsteren en analyseren, een forfaitair systeem gebaseerd op
gemiddelden en een systeem van bedrijfsspecifieke forfaits met validatie door
controlebemonstering. De resultaten van deze studie zijn opgenomen in bijlage 8.
32
Conclusie uit deze studie is dat het milieurisico bij het gebruik van een bedrijfsspecifiek
forfait met controlebemonstering enigszins groter is dan bij bemonstering en analyse van
alle vrachten. De commissie acht deze uitkomst voldoende perspectiefvol om nader
onderzoek in de vorm van een praktijkproef voor te stellen. De commissie adviseert aan
de minister van LNV dan ook om een praktijkproef uit te voeren om na te gaan of een
bedrijfsspecifiek forfait met controlebemonstering een evenwaardig alternatief is voor
het bemonsteren en analyseren van dierlijke mest per vracht. De commissie acht een
dergelijke praktijkproef van groot belang omdat een werkbaar bedrijfsspecifiek forfait in
potentie kan leiden tot:
* administratieve lastenverlichting;
* afname van de productiekosten in de veehouderij;
* hogere acceptatiegraad in de akkerbouw;
* grotere acceptatie van het beleid in de sector.
Wanneer de praktijkproef slaagt ontstaat er een situatie waarbij er sprake blijft van
periodieke bemonstering van afgevoerde vrachten ter validatie van het bedrijfsspecifieke
forfait. Deze bemonstering en analyse blijven naar mening van de commissie noodzakelijk
om de kwaliteitsvergelijking met spoor 1 overeind te houden. Een geslaagde praktijkproef
kan resulteren in een situatie waarbij een deel van de mest op basis van daghandel via
spoor 1 en een deel van de mest via spoor 2-organisaties in een meer gestructureerde
markt wordt afgezet. Binnen spoor 2 dient daarbij sprake te zijn van eerstelijnscontrole en
certificering ter borging van de systematiek. Daarbij zijn 1 op 1-contracten met verplichte
levering- en afnameplicht een kansrijk instrument.
3.4.2 Resultaat praktijkproef
Een praktijkproef dient antwoord te geven op de vraag of en onder welke voorwaarden
een bedrijfsspecifiek forfait resulteert in een sturing die gelijkwaardig is aan een systeem
van bemonsteren en analyseren per vracht. Een aantal elementen is hierbij van belang:
1. Het bedrijfsspecifieke forfait moet over een geheel kalenderjaar een juiste weergave
zijn van de afvoer van het overschot aan mineralen vanaf een veehouderijbedrijf. Dit
is noodzakelijk om de gebruiksnorm te kunnen handhaven en toe te kunnen zien op
de verantwoordingsplicht van overschotbedrijven.
2. De praktijkproef moet aantonen met welke frequentie er een controlemonster
genomen dient te worden om met een bepaalde mate van betrouwbaarheid het forfait
te kunnen valideren. Startpunt voor het vaststellen van een bedrijfsspecifiek forfait
dienen de analyseresultaten te zijn uit de jaren 2004 en 2005 van MINAS;
3. De mest die gedurende een kalenderjaar van een veehouderij wordt afgevoerd gaat
over het algemeen naar meerdere afnemers. Het is de vraag in hoeverre het
bedrijfsspecifieke forfait in voldoende mate een juiste afspiegeling is van de
mineralengehalten van individuele vrachten. De pilot moet antwoord geven op de
vraag of het bedrijfsspecifieke forfait binnen bepaalde marges een juiste afspiegeling
is van de mineralengehalten in een individuele vracht.
4. Indien uit 3 blijkt dat het bedrijfsspecifieke forfait geen juiste afspiegeling geeft is de
vraag aan de orde of het mogelijk is met dit forfait de afvoer van meerdere vrachten
naar één en dezelfde afnemer te verantwoorden. Dit zou in de praktijk kunnen
betekenen dat de toepassing van het bedrijfsspecifieke forfait beperkt wordt tot die
33
omstandigheden waarbij het gehele overschot van een veehouderij naar slechts een
beperkt aantal afnemers gaat. De pilot dient antwoord te geven op de vraag waar de
grens getrokken moet worden.
5. Het aanpassen van het forfait op basis van uitslagen van bemonstering en analyse kan
op verschillende momenten plaatsvinden. De pilot dient antwoord te geven op de
vraag wanneer en hoe vaak dit gedurende een kalenderjaar dient te gebeuren.
Keuzemogelijkheden variëren van direct na het bekend worden van het
analyseresultaat (meest nauwkeurig) tot eenmaal per jaar aan de start van een nieuw
kalenderjaar (uitvoeringstechnisch het meest eenvoudig).
3.4.3 Opzet
De commissie vindt het van belang dat een aantal initiatiefnemers de ruimte krijgt om
deel te nemen aan een praktijkproef. De commissie acht het daarnaast ook van groot
belang dat de intermediaire sector geen investeringen pleegt in AGR/GPS die achteraf
door wijziging in regelgeving niet rendabel blijken te zijn. De commissie adviseert de
minister van LNV daarom voor de duur van de praktijkproef een vrijstelling te
verlenen voor AGR/GPS aan alle ondernemingen. Het generieke spoor 1 beleid wordt
daarmee formeel van kracht per 1 januari 2006, maar de werking naar de intermediaire
sector toe wordt uitgesteld voor de periode van één jaar tot 1 januari 2007. De
intermediaire sector heeft zo de gelegenheid zijn investeringen af te stemmen op de
uitkomst van de praktijkproef.
Voor de uitvoering van de praktijkproef ziet de commissie in hoofdlijnen twee
alternatieven:
1. De ontheffingsvariant: er wordt ontheffing voor spoor 1 verleend aan die
initiatiefnemers die vóór 1 oktober 2005 met een operationeel voorstel voor spoor 2
komen, dat gebaseerd is op bedrijfsspecifieke forfaits met controlemonsters en een
eerstelijns toezicht door middel van certificering;
2. De pilotvariant: spoor 1 wordt onverkort voor de gehele sector ingevoerd. Simultaan
hieraan werkt een groep bedrijven uit verschillende veehouderijsectoren, onder
begeleiding van een extern onderzoeksinstituut, met bedrijfsspecifieke forfaits met
controlebemonstering.
3.4.4 De ontheffingsvariant
De commissie adviseert de minister de volgende voorwaarden te verbinden aan de
ontheffingsvariant:
1. Er dient sprake te zijn van een organiserende partij bij het koppelen van productie en
plaatsingsruimte voor dierlijke mest dan wel een partij die zorgdraagt voor de
registratie van en de controle op 1 op 1-contracten;
2. De organisator dient te beschikken over een intern systeem van controle, handhaving
en sanctionering en de boringsystematiek dient gecertificeerd te zijn;
3. Er dient gebruik gemaakt te worden van bedrijfsspecifieke forfaits gebaseerd op
voortschrijdende gemiddelden en gevalideerd door periodieke bemonstering;
4. De organisatie en de boringsystematiek dienen toegankelijk te zijn voor toezicht op
toezicht vanuit de overheid.
34
De commissie beveelt de minister van LNV aan een beperkt aantal partijen uit het
bedrijfsleven op korte termijn uit te nodigen om vóór 1 oktober 2005 met een concreet
en volledig uitgewerkt initiatief te komen, op basis van een programma van eisen. De
randvoorwaarden zoals hierboven beschreven, kunnen als kader dienen voor het
programma van eisen. Voor wat betreft de uit te nodigen partijen komen met name die
organisaties in aanmerking, waarvan het huidige voorstel binnen de scope van de proef
valt of gaat vallen en reeds een behoorlijke mate van uitwerking kent. De commissie
rekent hiertoe de voorstellen van LTO Nederland, De Groene Belangenbehartiger,
Mestbureau West en Mestac.
De commissie onderscheidt in de uitwerking van de praktijkpoef op basis van een
ontheffing twee soorten voorstellen:
1. Directe 1 op 1 relaties: hierbij worden productie en plaatsingsruimte direct aan elkaar
gekoppeld. De leverancier en de afnemer van de dierlijke mest sluiten onderling een
contract met elkaar af met levering- en afnameplicht. De organisator kan bemiddelen
in het bij elkaar brengen van de twee partijen.
2. Koppeling van productie aan plaatsingsruimte via een organisator: hierbij wordt de
totale productie of het totale overschot van aangesloten veehouders gekoppeld aan de
totale plaatsingsruimte van aangesloten afnemers. De organisator draagt hierbij zorg
voor deze koppeling en het bewaken van de balans tussen productie en
plaatsingsruimte. De individuele ondernemers sluiten een contract af met de
organisator.
In de uitwerking en uitvoering zal het geschetste onderscheid vooral van invloed zijn op
de schaal van de praktijkproef. Bij directe 1 op 1 relaties is het relatief eenvoudig de
omvang van de praktijkproef op een wenselijk niveau te krijgen. Ieder 1 op 1 contract
staat immers op zichzelf. Bij de koppeling van productie aan plaatsingsruimte via een
organisator is de verwachting van de commissie dat dit uitsluitend als werkbaar systeem
kan functioneren als er sprake is van een bepaalde omvang. Immers, hoe groter het aantal
deelnemers, hoe groter de kans dat het systeem sluitend is in de zin van productie en
plaatsingsruimte en hoe beter de organisatiekosten gedekt zijn.
Op basis van de ingediende voorstellen kan de minister van LNV op 1 oktober 2005
besluiten welke partijen een ontheffing krijgen voor een periode van één jaar om per 1
januari 2006 in de vorm van een praktijkproef niet op basis van spoor 1, maar op basis van
spoor 2 te werken. De praktijkproef moet duidelijk maken of het bedrijfsspecifieke forfait
ter vervanging kan dienen van bemonstering en analyse van mest en onder welke
voorwaarden dit eventueel zou kunnen.
De commissie is van mening dat de sector als geheel sterker staat indien men
overeenstemming kan bereiken over één gezamenlijk plan met daarin een combinatie van
de meest veelbelovende elementen uit de individuele initiatieven. Dit voorkomt
versnippering door onderlinge concurrentie en ondermijning van de robuustheid van het
mestbeleid als geheel.
35
Ongeacht of de sector de bereidheid dan wel de mogelijkheden heeft om te komen tot een
gezamenlijk plan is de commissie van mening dat spoor 2 uitsluitend kans van slagen
heeft als er sprake is van een robuust, transparant en handhaafbaar systeem. De
commissie adviseert de minister van LNV, indien de uitkomst van de praktijkproef dit
rechtvaardigt, te komen tot één spoor 2-systematiek.
In de loop van 2006 moet op basis van de uitkomst van de praktijkproef worden
vastgesteld of de initiatieven na 2006 als spoor 2 worden voortgezet dan wel worden
beëindigd, waarna de deelnemers weer terugvallen in spoor 1. Het is echter ook zeer wel
mogelijk dat bepaalde elementen uit spoor 2 zich meer bewijzen dan andere elementen en
als aanvulling op of amendering van spoor 1 kunnen dienen. Deze mogelijkheid dient
meegenomen te worden in de beoordeling van de praktijkproef.
3.4.5 De pilotvariant
Vanwege het ontbreken van initiatieven uit de sector die op 1 januari 2006 reeds als
alternatief spoor 2 zouden kunnen fungeren, is er geen reden om af te wijken van het
ingezette Kabinetsbeleid. De commissie adviseert de minister naast spoor 1 een pilot te
organiseren bij een beperkte groep bedrijven. In deze pilot dient het bedrijfsspecifieke
forfait met controlebemonstering afgezet te worden tegen spoor 1. Door de pilot parallel
te laten lopen aan het generieke spoor 1-traject is het relatief eenvoudig het
bedrijfsspecifieke forfait af te zetten tegen de referentie, het bemonsteren en analyseren
per vracht.
De pilot zou een periode van maximaal een half jaar moeten beslaan (1 januari tot 1 juli
2006). Indien uit de resultaten van de pilot blijkt dat een bedrijfsspecifiek forfait met
controlebemonstering een afdoende methode is om de aan- en afvoer van dierlijke mest te
bepalen moet dit vanaf 1 januari 2007 resulteren in een (gedeeltelijke) wijziging van spoor
1. De commissie adviseert de minister van LNV nadrukkelijk de sector dit perspectief
voor de korte termijn te bieden en niet te wachten met eventuele aanpassing van het
generieke beleid tot 2008 of later.
De uitvoering van de pilot zou uitbesteed moeten worden aan een onafhankelijke
wetenschappelijke organisatie, bijvoorbeeld Wageningen UR. De Dienst Regelingen kan,
gezien de daar gecentreerde administratie van alle spoor 1-transporten, de praktische
uitvoering van de pilot op zich nemen. Om de transparantie te waarborgen en om een
optimale betrokkenheid vanuit de sector te realiseren zou de pilot onder aansturing van
een Klankbordgroep moeten vallen met vertegenwoordigers vanuit overheid, wetenschap
en sector. Deelname betekent overigens wel dat partijen uit de sector zich akkoord dienen
te verklaren met een aantal randvoorwaarden.
De minister van LNV heeft aangegeven met spoor 2 te streven naar meer zelfregulatie,
administratieve lastenverlichting en ruimte voor ondernemerschap. Daarnaast heeft de
minister benadrukt dat spoor 1 en spoor 2 middelen zijn om controle op de
milieudoelstellingen mogelijk te maken, in dit geval vertaald in het voldoen aan de
Nitraatrichtlijn. Voorwaarden die de minister aan spoor 2 heeft gesteld zijn transparantie,
36
controleerbaarheid en gewaarborgde naleving. De sector is daarbij opgeroepen
alternatieve verantwoordingssystemen te ontwikkelen.
Vanuit die gedachte is de commissie van mening dat parallel aan de pilot de sector het
initiatief dient te nemen, met ondersteuning van het ministerie van LNV, om te komen tot
een alternatieve vorm van borging. Certificering dient hierbij als uitgangspunt te
fungeren. Voorwaarden die vooraf gesteld moeten worden zijn:
1. Het vervoersbewijs dierlijke meststoffen (VDM) blijft verplicht voor iedere vracht
dierlijke mest. Registratie van de VDM's bij Dienst Regelingen;
2. De af- en aanvoer dient geborgd te worden met behulp van GPS;
3. Iedere vracht dierlijke mest dient gewogen te worden;
4. In de eerstelijnscontrole moet er sprake zijn van zowel periodieke aangekondigde
controles als van onaangekondigde controles.
3.5 Advies
De commissie is van mening dat er sprake moet zijn van een robuust en duidelijk
spoor 1. De commissie acht het daarnaast ook van groot belang dat de intermediaire
sector geen investeringen pleegt in AGR/GPS die achteraf door wijziging in
regelgeving niet rendabel blijken te zijn. De commissie acht het daarom noodzakelijk
dat er een vrijstelling komt van de verplichting tot gebruik van AGR/GPS in 2006 voor
de gehele sector.
De commissie adviseert de minister de praktijkproef vorm te geven door middel van de
ontheffingsvariant. Mocht, om redenen die de commissie op dit moment niet voor ogen
heeft, een dergelijke benadering voor de minister niet tot de mogelijkheden behoren,
dan wenst de commissie dat in ieder geval de pilotvariant wordt uitgevoerd. De
praktijkproef moet leiden tot duidelijkheid voor de gehele sector vanaf 2007. De
commissie adviseert nadrukkelijk de sector dit perspectief voor de korte termijn te
bieden en niet te wachten met eventuele aanpassing van het generieke beleid tot 2008
of later.
37
38
39
Bijlagen
40
41
Bijlage 1 Opdrachtbeschrijving
Aanleiding
Sinds 1998 heeft Nederland middels het mineralenaangiftesysteem, beter bekend als
MINAS, getracht te voldoen aan de vereisten uit de Nitraatrichtlijn. De Europese
Commissie was van mening dat Nederland met MINAS niet handelde conform deze
richtlijn. Na een lange periode van onzekerheid heeft het Europese Hof van Justitie op 2
oktober 2003 Nederland veroordeeld. Nederland diende MINAS en de daarin opgenomen
verliesnormen te vervangen door een stelsel van gebruiksnormen. Na intensieve
onderhandelingen heeft Nederland op 1 juli van dit jaar een akkoord bereikt met de
Europese Commissie over de wijze waarop vanaf 1 januari 2006 invulling gegeven zal
worden aan de vereisten uit de Nitraatrichtlijn. De eisen uit de Nitraatrichtlijn vormden
tezamen met de uitspraak van het Europese Hof een strak kader waarbinnen de
onderhandelingsruimte smal was.
Vooruitlopend op het akkoord met de Europese Commissie heeft de minister van LNV
namens het Kabinet de Tweede Kamer per brief (19 mei 2003) geïnformeerd over het
voorgenomen beleid. In deze brief heeft de minister van LNV aangegeven dat de
mestdistributie cruciaal is voor het welslagen van het mestbeleid. Het regeringsbeleid
voorziet mede om die reden in een streng regime voor de aan- en afvoer van dierlijke
mest. Dit regime geldt in principe voor alle ondernemingen die mest aan-, af- en
vervoeren, ongeacht hun bedrijfsspecifieke omstandigheden.
Deze generieke aanpak behelst intensieve bemoeienis van de overheid met de
mestdistributie. Er zijn echter wensen geuit vanuit de praktijk om op dit punt meer
ruimte te bieden voor initiatieven vanuit de sector om te komen tot alternatieve wijze van
verantwoording en borging van de mestdistributie. Die ruimte ben ik graag bereid te
bieden. Dat past in mijn uitgangspunt dat de overheid af moet van zorgen voor en toe moet
naar zorgen dat. Op het punt van de mestdistributie heb ik in de brief van 19 mei en op 9
juni jl. tijdens het Algemeen Overleg met de Vaste Kamercommissie voor LNV,
organisaties opgeroepen om te komen met initiatieven voor het borgen van de
mestdistributie. In de wandelgangen is hier de term spoor 2 aan gekoppeld. Dit als
tegenhanger van het generieke beleid (spoor 1). Om een onafhankelijke beoordeling van
initiatieven te garanderen heb ik tijdens het AO de toezegging gedaan hiervoor een
commissie in het leven te roepen.
Mestdistributie: beleid en praktijk
Sinds 1998 is de regelgeving rond het transport van dierlijke mest steeds verder
aangescherpt. Een aantal systeemkenmerken van MINAS alsmede economische krachten
maken dat de naleving van regels onder druk staat. Het ontbreken van tegengesteld
belang tussen leverancier en afnemer van de dierlijke mest en de hoge kosten die gemoeid
zijn met de afvoer van mest maken dat de fraudedruk hoog is. De ervaringen van de
Algemene Inspectiedienst van de laatste jaren wijzen ook die kant op.
Ter voorbereiding op het nieuwe mestbeleid is langdurig en intensief gezocht naar een
waterdicht systeem van mestdistributie. Een systeem dat de fraudedruk aan kan. Ik ben
42
tot de conclusie gekomen dat dit zeer lastig realiseerbaar is mede gezien de aanscherping
van de normering als gevolg van de introductie van gebruiksnormen en de veelal
sombere financiële situatie waarin de veehouderij zich bevindt. Ik ben tot de conclusie
gekomen dat verder aanscherpen van het afgelopen jaren ingezette spoor tenminste
noodzakelijk is. Dit betekent dat de verplichte bemonstering en analyse van dierlijke mest
aangevuld wordt met automatische gegevensregistratie (AGR), GPS en een sterke inzet
van de Algemene Inspectiedienst op de intermediaire sector.
Aanscherping van de voorwaarden waaraan mesttransporten gebonden zijn betekent in
de praktijk een kostenverhoging voor de intermediaire sector. Deze kosten zullen
voornamelijk op het bordje van de betalende partij komen te liggen: de (intensieve)
veehouderij. Er is deze sector dan ook alles aan gelegen om wegen te vinden om deze
kosten tot een minimum te beperken. Alternatieve verantwoordingssystemen die gestoeld
zijn op bijvoorbeeld forfaitaire waarden voor de afvoer van dierlijke mest liggen hierbij
het meest voor de hand. Maar ook andere wijzen van administreren en borgen van de
transporten kunnen hier wellicht aan bijdragen.
Eisen aan alternatieven
Transparantie en controleerbaarheid van de dierlijke meststroom in de gehele keten van
producent tot eindgebruiker zijn essentiële elementen om de naleving van de
gebruiksnormen voor dierlijke meststoffen te garanderen en daarmee te kunnen voldoen
aan de Nitraatrichtlijn. De vereisten die gelden voor spoor 1 dienen als leidraad voor de
beoordeling van initiatieven in spoor 2. Tijdens het AO van 9 juni heeft de minister van
LNV de Tweede Kamer laten weten waar initiatieven minimaal aan moeten voldoen om
in aanmerking te komen voor een positieve beoordeling. Het gaat hierbij om:
* Transparantie: De gehele keten van leverancier, transporteur en afnemer van de
dierlijke mest dient helder te zijn. Uitsluitend diegene die feitelijke de vracht dierlijke
mest, en daarmee de mineralen, in handen heeft is van belang voor het handhaven
van de bepalingen uit de Meststoffenwet.
* Zorgvuldigheid: De administratieve afhandeling van de mesttransporten dient 1-op-1
te lopen met de feitelijke meststromen.
* Gewaarborgde naleving: De mestdistributie is cruciaal voor het welslagen van het
mestbeleid. Of een ondernemer voldoet aan de gebruiksnorm wordt voor een groot
deel bepaald door de aan- en afvoer van dierlijke mest. De initiatieven dienen
waarborgen in zich te hebben (systeemkenmerken dan wel controlemechanismen)
die garanderen dat de gebruiksnorm niet wordt overschreden.
* Effect spoor 2 op het totale systeem van mestdistributie: Initiatieven voor spoor 2
mogen geen negatief effect hebben op de controle-inzet van de overheid in zijn geheel
en mogen niet leiden tot een groei van de uitvoeringskosten voor de overheid.
* De overheid dient zicht te behouden op de landelijke meststroom. Om dit te
realiseren blijft het Vervoersbewijs Dierlijke Meststoffen (VDM) voor alle
mesttransporten verplicht.
* Europese richtlijnen en verordeningen in zake afvalstoffen en veterinaire
aangelegenheden zijn onverkort van kracht.
43
Taak commissie
De Commissie heeft tot taak de minister van LNV te adviseren over alternatieve
verantwoordingssystemen in de mestdistributie. De Commissie wordt gevraagd door
belanghebbenden aangedragen alternatieven te toetsen op de mate waarin de handhaving
van de gebruiksnormen wordt gewaarborgd. Ter uitvoering van deze taak stelt de
Commissie een toetsingskader samen gericht op het toetsen van de individuele
voorstellen. Het toetsingskader wordt uitsluitend door de Commissie toegepast
gedurende de periode dat zij door de minister van LNV is ingesteld. Het toetsingskader
zal gebaseerd zijn op eerdergenoemde vereisten van transparantie, zorgvuldigheid en
controleerbaarheid. De Commissie toetst de initiatieven en voorziet deze van advies voor
de minister van LNV. Het advies dient in ieder geval inzicht te geven in de consequenties
op het punt van de handhaving, de uitvoering en de wet- en regelgeving. De minister van
LNV besluit uiteindelijk of een initiatief gehonoreerd wordt.
De taak van de Commissie valt daarmee dus uiteen in twee delen:
* Het vaststellen van een toetsingskader op basis waarvan initiatieven uit de sector
getoetst kunnen worden. Het toetsingskader dient een nadere uitwerking te zijn van
de eerdergenoemde algemene vereisten en randvoorwaarden;
* Het toetsen van initiatieven vanuit de sector op basis van het geformuleerde
toetsingskader. Het resultaat van deze toets wordt voorzien van een advies
aangeboden aan de minister van LNV.
Daar waar de Commissie in de uitvoering van haar taak tot inzichten komt die bij kunnen
dragen aan de effectiviteit van het beleid rond de mestdistributie is zij vrij de minister
hierover van advies te dienen.
Planning
De Commissie wordt gevraagd zo snel als mogelijk na het verlenen van de opdracht
(dagtekening deze brief) van start te gaan met het uitvoeren van de opdracht. De
Commissie wordt gevraagd deel 1 van de taak (opstellen toetsingskader) uiterlijk 1
december af te ronden. Deel 2 van de taak (het toetsen van de initiatieven) dient plaats te
vinden in de periode van 1 december tot 1 april 2005. Uiterlijk 15 april 2005 dienen alle
ingediende initiatieven voorzien van een advies aangeboden te zijn aan de minister van
LNV. De Commissie is zelf verantwoordelijk voor het vaststellen van een uiterste
deadline voor het indienen van initiatieven door de sector. De Commissie wordt uiterlijk
per 1 mei 2005 opgeheven.
Onderzoeksbudget
De Commissie krijgt de ruimte om buiten de eigen expertise en ervaringen aanvullend
informatie bij derden te vergaren. Ik ben bereid voor aanvullend onderzoek en/of de
inhuur van expertise financiële ruimte te bieden. Ik zie voorstellen op dit punt graag
tegemoet. Voorstellen kunnen ingediend worden bij de Directeur Landbouw.
44
Rapportage
De Commissie wordt gevraagd de minister van LNV een tussenrapportage aan te bieden
na het vaststellen van het toetsingskader. De Commissie wordt tevens gevraagd een
tweede tussenrapportage op te leveren voorafgaande aan de behandeling in de Tweede
Kamer van het wetsvoorstel ter wijziging van de Meststoffenwet. De verwachting is dat
deze behandeling zal plaatsvinden begin 2005.
45
Bijlage 2 Samenstelling commissie
Voorzitter
De heer Rein Welschen
Leden
De heer Jakob Bartelds * Akkerbouwer te 2e Exloermond
* Lid commissie milieu van LTO Nederland
De heer Ron Bleijswijk * Directeur ECAS BV, Europese Certificatieinstelling
voor de Agrarische Sector
De heer Philip Eijlander * Hoogleraar aan de Faculteit der
Rechtsgeleerdheid Universiteit van Tilburg.
De heer Maas van den Heuvel * Voorzitter sectie meststoffendistributie van
CUMELA Nederland
Mevrouw Annechien ten Have-
Mellema
* Voorzitter vakgroep LTO varkenshouderij
* Varkenshouder te Beerta
De heer Rudy Rabbinge * Hoogleraar Wageningen UR
* Decaan Wageningen University Graduate
Schools
* Lid Eerste Kamer der Staten-Generaal
De heer Jan Wijnen * Bestuurlijk platform ZLTO, porteffeuille
pluimveehouderij
* Vice-voorzitter NOP
* Pluimveehouder te Odiliapeel
De heer Wyno Zwanenburg * Vice-voorzitter NVV
* Varkenshouder te Odiliapeel
Secretaris
De heer Henk Smit * Manager en procesbegeleider bij WING,
Wageningen UR
Assistent secretaris
De heer Martin van Rietschoten * Beleidsmedewerker Ministerie van LNV,
Directie Landbouw, Afdeling Mineralen &
Ammoniak
46
47
Bijlage 3 Achtergronddocument toetsingskader
1. Principes
1.1. Realisatie milieudoelen staat voorop.
Het mestbeleid is er op gericht de verontreiniging van het grond- en
oppervlaktewater met stikstof (nitraat) en fosfaat terug te dringen. Om dit doel te
bereiken is het onder andere noodzakelijk de toediening van mineralen uit
dierlijke mest te beperken tot maximaal de geldende gebruiksnorm. De
regulering van mesttransporten is er op gericht zorg te dragen voor een
verantwoorde aan- en afvoer van dierlijke mest en daarmee de handhaving van
de gebruiksnorm mogelijk te maken. Alternatieven voor de regulering van
mesttransporten dienen minimaal dezelfde borging te realiseren als het
generieke beleid.
1.2. Goed ondernemerschap: versterken innovatieve kracht sector, en redeneren
vanuit klant (akkerbouwer).
De commissie acht het van groot belang dat goed ondernemerschap wordt
gestimuleerd. Hierbij staat een aantal begrippen centraal:
Innovatieve kracht; de focus moet sterker komen te liggen op de innovatieve
kracht van de partijen in de mestketen. Dat is een essentiële voorwaarde voor
een duurzame toekomst. Nieuwe technologische oplossingen moeten meer dan
tot nu toe een kans krijgen om door de ketenpartijen te worden geadopteerd als
gangbare handelswijze.
Klantgerichtheid; de focus moet veel sterker komen te liggen op de eisen en
wensen van de klant, de afnemers van de dierlijke mest. De nieuwe
gebruiksnormen voor stikstof en fosfaat zullen de akkerbouw kritischer maken.
Mest moet meer een kwaliteitsproduct worden met waarde voor de afnemer en
minder een afvalproduct in het grijze.
Het is de overtuiging van de Commissie dat innovatie en marktgericht denken
en werken zal leiden tot een grotere acceptatie van dierlijke mest in de
akkerbouw.
1.3. Verminderen fraudedruk.
De Commissie is van mening dat de huidige regelgeving met zijn vele
uitzonderingen, de ontoereikende handhaving, het geringe draagvlak en de
financiële druk in de sector leidt tot strategisch gedrag en fraude. Het ontduiken
van wet- en regelgeving levert kostenvoordeel op. Hierdoor ontstaat er een
ongeoorloofde concurrentiekloof waardoor de goeden onder de kwaden leiden
en er scepsis en onverschilligheid ontstaat. Deze situatie is niet bevorderlijk voor
het draagvlak en innovatie in de sector. Initiatieven uit de sector moeten de druk
om te frauderen waar mogelijk wegnemen. Hoe minder druk de partijen
ervaren, des te beter zal een systeem gaan werken.
48
1.4. Het realiseren van een robuust systeem voor mesttransport met een beperkt
aantal uitzonderingssituaties, zodat het geheel uitvoerbaar en handhaafbaar
blijft.
Het Kabinet staat in den brede een beleid voor van transparantie en strikte
handhaving. Het beleid rond mesttransport mag daar geen uitzondering op zijn.
Dat houdt allereerst in dat het beleid zelf robuust en goed handhaafbaar moet
zijn en niet mag uitnodigen tot strategisch gedrag en fraude. Het aantal
uitzonderingen moet beperkt blijven tot de hoogst noodzakelijke, omdat anders
de uitzondering en niet de regel gaat regeren. De Commissie staat niet alleen
robuustheid van het beleid rond mesttransporten in zijn geheel voor maar tevens
robuustheid binnen een initiatief. Dit betekent dat de voorkeur van de
Commissie uitgaat naar initiatieven waarbij ondernemingen uitsluitend vallen
onder spoor 2. In de ogen van de Commissie is vermenging van spoor 1 en spoor
2 binnen een bedrijf, onderneming of organisatie geen kenmerk van robuustheid.
De Commissie is zich bewust van het feit dat er vanuit de sector de wens is om
de mogelijkheid van gelijktijdige deelname aan spoor 1 en spoor 2 open te
houden. De Commissie sluit initiatieven op dit punt dan ook niet uit maar wil
benadrukken dat voorstellen op dit element kritisch bekeken worden op
robuustheid, borging en transparantie.
1.5. Initiatieven worden getoetst op passendheid binnen bestaande wetgeving,
transparantie, zorgvuldigheid, gewaarborgde naleving, uitvoeringskosten,
administratieve lasten en op aansluiting bij Europese richtlijnen en
verordeningen.
De minister van LNV heeft de Commissie en aantal algemene criteria
meegegeven die voor de Commissie leidend moeten zijn in het opstellen van het
toetsingskader en bij de toetsing zelf. Alhoewel de meeste criteria ook elders in
andere bewoordingen terugkomen worden ze hieronder voor de volledigheid
weergegeven:
Transparantie: De gehele keten van leverancier, transporteur en afnemer van de
dierlijke mest dient helder te zijn. Uitsluitend diegene die feitelijke de vracht
dierlijke mest, en daarmee de mineralen, in handen heeft is van belang voor het
handhaven van de bepalingen uit de Meststoffenwet.
Zorgvuldigheid: De administratieve afhandeling van de mesttransporten dient 1-
op-1 te lopen met de feitelijke meststromen.
Gewaarborgde naleving: de mestdistributie is cruciaal voor het welslagen van
het mestbeleid. Of een ondernemer voldoet aan de gebruiksnorm wordt voor een
groot deel bepaald door de aan- en afvoer van dierlijke mest. De initiatieven
dienen waarborgen in zich te hebben (systeemkenmerken dan wel
controlemechanismen) die garanderen dat de gebruiksnorm voor dierlijke mest
niet wordt overschreden.
Kosten van controle: initiatieven voor spoor 2 mogen geen negatief effect hebben
op de controle-inzet van de overheid in zijn geheel en mogen niet leiden tot een
49
groei van de uitvoeringskosten voor de overheid in vergelijking met spoor 1.
VDM. De overheid dient zicht te behouden op de landelijke meststroom. Om dit
te realiseren blijft het Vervoersbewijs Dierlijke Meststoffen (VDM) voor alle
mesttransporten verplicht.
Europese richtlijnen en verordeningen in zake afvalstoffen en veterinaire
aangelegenheden zijn onverkort van kracht.
De Commissie onderschrijft de criteria zoals deze door de minister van LNV zijn
aangedragen. De Commissie heeft bij één criterium toch de vrijheid genomen af
te wijken van het criterium van de minister van LNV. De Commissie is met de
minister van LNV van mening dat een correcte en volledige documentatie van
de meststromen cruciaal is voor het controleren van de meststromen. De
Commissie wil initiatiefnemers echter de vrijheid geven om te komen met
alternatieven voor het gebruik van een Vervoersbewijs dierlijke meststoffen
(VDM) per vracht (zie ook de punten 3.1 en 6.2 van het toetsingskader). Gezien
het feit dat de minister van LNV het VDM als algemeen leidend criterium aan de
Commissie heeft meegegeven verplicht dit de Commissie wel zeer kritisch te
kijken naar voorstellen die afwijken van dit specifieke criterium.
2. Algemene uitgangspunten
Een aantal politieke uitgangspunten komt voort en uit de kabinetsbrief van 19
mei 2004 en het Algemeen Overleg (AO) met de Vaste Kamercommissie voor
LNV van de Tweede Kamer der Staten Generaal van 9 juni 2004. Algemene
politieke uitgangspunten:
Mestdistributie "zorgvuldig en transparant" (brief 19 mei 2004);
Mestdistributie "transparant en controleerbaar" (AO 9 juni 2004);
"Naleving gewaarborgd" (AO 9 juni 2004);
"Transparantie en handhaafbaarheid gegarandeerd" (AO 9 juni 2004);
2.1. Spoor 1 is referentie; alternatieven kunnen worden gevonden wanneer zij als
systeem beter scoren dan referentie.
De Commissie beoordeelt elk voorstel op het geheel aan criteria. Wanneer een
voorstel op een bepaald onderdeel slechter zou scoren dan spoor 1 kan dat
gecompenseerd worden door een betere score op ander criteria. De uiteindelijke
toetsing van alternatieven zal dus in belangrijke mate bepaald worden door de
uitleg die door de Commissie gegeven wordt aan de onderdelen van het
toetsingskader. Het is tevens aan de Commissie om te bepalen of binnen een
ingediend voorstel een juiste balans te vinden is tussen elementen waarop het
initiatief lager scoort dan de referentie en de elementen waarop het initiatief
hoger scoort. De beoordeling of een initiatief voor een afdoende borging zorgt is
daarmee dus afhankelijk van het systeem als geheel en niet van één of enkele
elementen uit dit systeem.
2.2. Gebruiksnormen dierlijke mest, totaal stikstof en totaal fosfaat handhaafbaar
50
Eisen voortvloeiend uit Nitraatrichtlijn zijn bindend. Deze eisen komen tot
uitdrukking in een drietal gebruiksnormen:
Gebruiksnorm dierlijke mest: maximaal 170 kg N/ha (of ter hoogte van een
eventuele derogatie);
Stikstofgebruiksnorm voor meststoffen;
Fosfaatgebruiksnorm voor meststoffen.
2.3. Administratieve lasten alsmede uitvoeringskosten mestbeleid met minimaal 40%
verlagen
De administratieve lasten voor het bedrijfsleven alsmede de uitvoeringskosten
voor de overheid worden teruggebracht met minimaal 40%. Dit betekent dat een
initiatief voor spoor 2 in geen geval mag leiden tot hogere administratieve lasten
en uitvoeringskosten dan de referentie.
2.4. Eén op één transport is onder condities mogelijk
De Commissie erkent dat de minister van LNV binnen spoor 1 reeds een
toezegging heeft gedaan aan de Tweede Kamer voor een uitzondering in het
kader van zogenaamde boer-boer transporten. Deze uitzondering is uitsluitend
van toepassing indien een veehouder minimaal 85% van de eigen mestproductie
op eigen grond kan aanwenden. Voor de overige maximaal 15% wordt de
veehouder vrijgesteld van de verplichting tot wegen, bemonsteren en
analyseren. De Commissie is van mening dat spoor 2 zich in eerste instantie
vooral leent voor initiatieven die bestaan uit een groter geheel dan uitsluitend
een 1 op 1 relatie tussen een leverancier en een afnemer. De Commissie staat
echter open voor initiatieven voor 1 op 1 relaties binnen spoor 2. Speciale
aandacht dient daarbij gegeven te worden aan de borging van deze vorm van
transport.
3. Criteria voor gehele keten
3.1. Veterinaire risico's zo beperkt mogelijk.
Een initiatief binnen spoor 2 dient geen extra veterinaire risico's met zich mee te
brengen. Alle daarvoor gelden nationale en Europese regelgeving blijft binnen
spoor 2 onverkort van kracht.
3.2. Fraudegevoeligheid en fraudedruk lager: incentives voor vrijwillige naleving
hebben voorkeur boven naleving door strenge sancties.
De Commissie staat open voor initiatieven die kenmerken met zich meebrengen
die maken dat de druk om te frauderen afneemt. Het moet voor deelnemers aan
een initiatief meer dan in de huidige situatie een vanzelfsprekendheid zijn om
zich te conformeren aan de wet- en regelgeving. Vrijwillige naleving is immers te
prefereren boven afgedwongen naleving.
51
3.3. Handhaafbaarheid gelijk of groter.
De handhaafbaarheid is binnen spoor 1 meer en meer gekoppeld aan technische
systemen. De Commissie staat open voor initiatieven die vanuit de kenmerken
van het systeem de handhaafbaarheid vergroten. Deze systeemkenmerken
kunnen bestaan uit technische elementen maar ook bijvoorbeeld uit
administratieve verplichtingen of privaatrechtelijke overeenkomsten tussen
partijen.
Criteria per schakel in de keten
In het transport van dierlijke mest van leverancier naar afnemer is een aantal
onderdelen te onderscheiden waarop afzonderlijke regelgeving van toepassing is
dan wel overheidsinzet wordt gepleegd. Partijen die tot initiatieven voor spoor 2
willen komen dienen om die reden minimaal over deze te onderscheiden
onderdelen een uitspraak te doen:
Hoeveelheidbepaling;
Transport/distributie (het vervoer);
Administratieve verantwoording;
Handhaving/sanctionering.
4. Hoeveelheidbepaling
4.1. Zekerheid over mineralensamenstelling mest (fosfaat en stikstof) met voldoende
mate van betrouwbaarheid.
Bij het gebruik van de dierlijke mest dient voldaan te worden aan de
gebruiksnormen. Onder hoeveelheidbepaling wordt veelal het wegen,
bemonsteren en analyseren van dierlijke mest verstaan. Er zijn echter in
hoofdlijnen vier methoden:
Volumebepaling;
Forfaitair (één forfait per diercategorie);
Gedifferentieerd forfaitair (meerdere forfaits per diercategorie afhankelijk van
o.a. voerregime en waterconsumptie);
Wegen, bemonsteren en analyseren.
Het is voorstelbaar dat bij de hoeveelheidbepaling gekozen wordt voor een
combinatie van methoden. Te denken valt aan een op hoofdlijnen forfaitair
systeem met periodieke bemonstering en analyse of een systeem op basis van
voortschrijdende gemiddelden per bedrijf en periodieke bemonstering en
analyse. Voorwaarde die gesteld wordt aan de wijze van hoeveelheidbepaling is
in ieder geval dat deze een voldoende mate van waarborg geeft dat de
gebruiksnormen, zowel aan de kant van de leverancier als aan de kant van de
afnemer, gerealiseerd kunnen worden. Het dient tevens een waarborg te zijn
voor de verantwoorde afvoer van dierlijke mest indien geen sprake is van
aanwending maar van handel in, be- of verwerking of opslag.
52
5. Transport/distributie
5.1. Verantwoording transport inzichtelijk en compleet.
Bij het transport cq. de mestdistributie gaat het hoofdzakelijk om de
administratie van het transport en het borgen van de laad- en de losplaats. In
spoor 1 is het Vervoersbewijs Dierlijke Meststoffen een verplichting die geldt
voor ieder transport van dierlijke mest, inclusief boer-boer transporten. Een
algehele verplichting tot gebruik van het Vervoersbewijs Dierlijke Meststoffen
(VDM) per vracht dierlijke mest geeft de overheid namelijk het meest
inzichtelijke en complete verantwoording van het feitelijk verloop van de
stappen en verantwoordelijken in het mesttransport. De landelijke meststroom is
hiermee in kaart gebracht en voor controle en handhaving beschikbaar. Er valt
dan ook veel voor te zeggen om deze verplichting ook te laten gelden voor
transporten die onder spoor 2 zullen plaatsvinden. Hiervoor zijn de volgende
argumenten:
Europese regelgeving betreffende grensoverschrijdende transporten van dierlijke
bijproducten schrijft voor dat er bij ieder transport een transportdocument
aanwezig is. Het vervoersbewijs leent zich hier uitstekend voor.
Voor een volledig beeld van de nationale meststromen is het noodzakelijk alle
transporten op één centraal punt in beeld te krijgen. Het huidige systeem van
vervoersbewijzen met als registratiepunt de Dienst Regelingen heeft op dit punt
zijn waarde bewezen.
Het in 2003 geïntroduceerde vervoersbewijs is onomstreden in de intermediaire
sector. In combinatie met het elektronisch verzenden werkt dit uitstekend.
Zoals reeds vermeld onder punt 1.5 is de Commissie van mening dat op dit punt
toch een bepaalde mate van vrijheid aan initiatiefnemers gegund dient te
worden. De Commissie zal voorstellen waarbij het VDM niet langer als
verplichting voor ieder transport van dierlijke meststoffen van toepassing is niet
alleen toetsen op uitsluitend borging en transparantie maar ook toetsen aan de
hand van de argumenten zoals deze hierboven zijn weergegeven. De Commissie
is wel van mening dat ieder transport van dierlijke mest in ieder geval voorzien
is van een bepaalde vorm van transportdocument.
Indien binnen een initiatief gebruik gemaakt wordt van het VDM dan kan dit
VDM uitsluitend gebruikt worden voor de informatie zoals deze binnen spoor 1
voorgeschreven zijn. Anders gezegd, aanvullende informatie, benodigd voor
borging binnen het eigen spoor 2, kan niet op het VDM opgenomen worden
maar zal op een apart document moeten worden weergegeven.
Indien ondernemingen zowel aan spoor 1 als aan spoor 2 deelnemen dienen zij
deze gescheiden te administreren.
5.2. Elektronisch aanleveren transportinformatie heeft voorkeur.
53
Elektronisch aanleveren van het VDM aan Dienst Regelingen te Assen heeft de
voorkeur.
5.3. Transportbewegingen traceerbaar; laad- en losplaats geborgd.
Voor de handhaving van de gebruiksnorm dierlijke mest is het essentieel dat de
locatie van laden (de leverancier) en de locatie van lossen (de afnemer) bekend is.
Deze locaties dienen geborgd te zijn. Deze borging dient te garanderen dat in een
later stadium geen discussie kan bestaan over de locatie van lossen of de locatie
van laden. Hieruit volgt dat het laad- en losadres in principe achteraf niet
gecorrigeerd (gemuteerd) kan worden. Immers, deze zijn tijdens het transport
geborgd.
6. Administratieve verantwoording
6.1. Aan- en afvoer voldoende gedocumenteerd.
Die informatie die benodigd is voor een effectieve controle op de gebruiksnorm
dierlijke mest dient gedocumenteerd te worden.
6.2. Inzichtelijke administratie voor AID en Dienst Regelingen.
De administratie van alle stukken die relevant zijn voor controle van
mesttransporten dienen inzichtelijk te zijn voor controle door de AID en Dienst
Regelingen. In het kader van toezicht op toezicht dienen de Algemene
Inspectiedienst en/of de Dienst Regelingen op één locatie de toezichthoudende
organisatie te kunnen controleren. Het gaat bij deze toezicht op toezicht
controles in hoofdzaak om de controle op de toezichthoudende werkzaamheden
van de organisatie en niet om de controle op ieder afzonderlijk transport. Die
controle immers wordt in essentie uitgevoerd door de toezichthoudende
organisatie.
6.3. Dwarsverbanden met andere administraties zijn mogelijk.
Hier denkt de commissie onder meer aan de mogelijkheid om een koppeling te
leggen met de financiële administratie. Dit geeft extra controlemogelijkheden.
6.4. Alle partijen tekenen voor akkoord.
Ondertekening van mesttransportdocumenten door alle partijen geeft de meeste
garanties dat verantwoordelijkheden in alle fasen van het transport helder zijn.
Indien gebruik gemaakt wordt van machtigingen dient dit inzichtelijk
geadministreerd te zijn.
6.5. Alleen daadwerkelijke fouten kunnen gecorrigeerd worden.
Indien correcties doorgevoerd worden op eerder vastgelegde gegevens dient er
54
aantoonbaar sprake te zijn van een administratieve fout. Het mag niet zo zijn dat
correcties uitsluitend tot doel hebben administraties kloppend te maken. Diegene
die een correctie wil doorvoeren dient aannemelijk te maken dat er een
daadwerkelijke fout wordt gecorrigeerd.
7. Handhaving en sanctionering
7.1. Verantwoordelijkheden zijn geformaliseerd.
Verantwoordelijkheden binnen de organisatie van een spoor 2-initiatief dienen
geformaliseerd te zijn. Wie is waarvoor verantwoordelijk en wie is bevoegd tot
welke handelingen.
55
Bijlage 4 Rapport 'Mestafzetkosten in relatie tot productiekosten in de
veehouderij'
1. Inleiding
Aanleiding
De Commissie Welschen heeft tot taak de minister van LNV te adviseren over alternatieve
verantwoordingssystemen in de mestdistributie. De Commissie toetst door
belanghebbenden aangedragen alternatieven op de mate waarin de handhaving van de
gebruiksnormen wordt gewaarborgd. Daarnaast is de commissie Welschen voornemens
de minister te adviseren over het mestbeleid, voor zover gerelateerd aan mestdistributie.
De commissie is op 20 september geïnstalleerd en rondt naar verwachting zijn
werkzaamheden af in april 2005.
Voor het vervullen van haar taak heeft de commissie onder andere behoefte aan
informatie over de invloed van de kosten van mestafzet op de productiekosten in de
veehouderij.
Probleemstelling
In welke mate dragen de kosten van de afzet van dierlijke mest bij aan de productiekosten
in de veehouderij uitgedrukt in kosten per eenheid product (per kilogram vlees, eieren
dan wel per kilogram melk) en per bedrijf?
Afbakening
Het onderzoek dient uitspraken te doen over de periode na 1 januari 2006. Dit betekent
een gebruiksnorm van 170 kg/ha dan wel een derogatie van 250 kg N/ha bij minimaal 70%
gras. In onderzoek dat door het LEI is uitgevoerd in het kader van het Mestakkoord
(De Hoop et al., 2004), wordt voor de jaren 2006 en 2009 voor stikstof gerekend met de
normeringen voor het totaal gebruik van kunstmest en dierlijke mest en voor fosfaat met
normeringen voor totaal gebruik van kunstmest en dierlijke mest voor fosfaat. De studie
betreffende het Mestakkoord beschrijft de ingeschatte situatie voor de jaren 2006 en 2009.
Omdat voor de te onderzoeken bedrijfscategorieën in de door te rekenen scenario's
weinig verschil tussen 2006 en 2009 wordt verwacht en het jaar 2009 een wat grotere
tijdshorizon overziet is in deze studie gekozen voor het jaar 2009; wel zal kort op de
ingeschatte situatie voor 2006 worden ingegaan.
Opzet
Hoofdstuk 2 verwoordt beknopt de methodiek en de uitgangspunten die in deze studie
worden toegepast. Verder worden de keuze van groepen bedrijven en de scenario's
toegelicht. Hoofdstuk 3 geeft resultaten weer terwijl hoofdstuk 4 de conclusies beschrijft.
56
2. Opzet van het onderzoek
Bedrijfskeuze
De Commissie Welschen heeft gevraagd naar berekeningen voor twee typen
varkensbedrijven, twee typen pluimveebedrijven, een type melkveebedrijf en een type
vleeskalverenbedrijf. Voor het vleeskalverenbedrijf blijkt het niet mogelijk om
berekeningen te maken op basis van LEI-boekhoudingen door te weinig bedrijven in het
Bedrijven-Informatienet van het LEI (het Informatienet).
Voor de andere vijf typen heeft het LEI vijf groepen bedrijven samengesteld die de
gewenste typen van de Commissie benaderen. Elke groep bestaat uit 15 tot 30
Informatienetbedrijven. De bedrijfsopzet van deze groepen ziet er als volgt uit:
* fokzeugenbedrijven met 270 fokzeugen, 37 vleesvarkens en 8 ha grond;7
* vleesvarkensbedrijven met 1.150 vleesvarkens en 5 ha grond;1
* leghennenbedrijven met 52.500 leghennen en 10 ha grond;1
* vleeskuikensbedrijven met 46.500 vleeskuikens en 5 ha grond;1
* melkveebedrijven met minimaal 17.500 kg melk per hectare en op zandgrond gelegen.
De groepen 1 t/m 4 (varkens- en pluimveebedrijven) blijken alle gemiddeld 5 tot 10 ha
grond te hebben. In relatie tot de aantallen dieren en de gebruiksnormen moet minstens
80% (en meestal meer dan 90%) van de geproduceerde mest buiten het bedrijf worden
afgezet. De groep melkveebedrijven heeft in 2009 bijna 31 ha grond in gebruik, ruim
620.000 kg melk, 67 melkkoeien en 34 stuks jongvee. De melkproductie per hectare is dan
ruim 20.000 kg en de melkproductie per koe ruim 9.300 kg.
Methodiek en uitgangspunten
Qua uitgangspunten (normstellingen, landbouwbeleid, prijsontwikkelingen,
ontwikkeling productiviteit) wordt geheel aangesloten bij de berekeningen voor het
Mestakkoord. De herziening van het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid (ook nog wel
Mid Term Review genoemd) is ook meegenomen in de berekeningen.
Bij de berekeningen voor varkens- en pluimveehouderij wordt gebruik gemaakt van het
FES-model en voor melkvee van het APPROXI-model. De Hoop et al. (2004) gebruikt
eveneens deze modellen voor deze veehouderijsectoren en beschrijft de werking van deze
modellen.
Het FES-model is een simulatiemodel en rekent vanuit het basisjaar 2002 veranderingen
in opbrengsten en kosten door voor de Informatienetbedrijven in de dataset en verwerkt
ook vervangingsinvesteringen, leningen, aflossingen en dergelijke.
Vervangingsinvesteringen worden doorgevoerd als gebouwen, installaties en/of
werktuigen 'te oud' worden ofwel dat hun moderniteit te laag wordt. Ook houdt het
model bij of een door te rekenen bedrijf aan de betalingsverplichtingen kan voldoen. Zo
niet, dan gaat het bedrijf op kortere of langere termijn failliet en verdwijnt het uit de door
7 Gemiddelde van de groep: er zullen grondloze bedrijven tussen zitten.
57
te rekenen set bedrijven. Het FES-model houdt geen rekening met veranderingen in de
bedrijfsstructuur (zoals bijvoorbeeld bedrijfsvergroting).
Het APPROXI-model (waarvan alleen aparte versies voor akkerbouw en melkvee
beschikbaar zijn) is een expertmodel. Op basis van kennis van experts worden
maatregelen in een bepaalde mate genomen, afhankelijk van bedrijfsstructuur,
bedrijfsvoering, verwacht economisch effect van de maatregel en de stijl van de
ondernemer op dat bedrijf. APPROXI kan wel veranderingen in bijvoorbeeld
bedrijfsstructuur meenemen zoals vergroting van de oppervlakte of van het melkquotum.
APPROXI gaat, in tegenstelling tot FES, niet verder dan opbrengsten en kosten. Uit
ervaring in diverse studies rond mestbeleid is gebleken dat het mestbeleid nagenoeg nooit
wezenlijk de doorslag gaf in het continuïteitsperspectief van akkerbouw- en
melkveebedrijven (mestbeleid leidde voor deze bedrijven nooit tot
betalingsmoeilijkheden of faillissement, ook niet in de meest recente studie betreffende
het Mestakkoord). Voor melkvee in deze studie is APPROXI daarom voldoende adequaat.
De productiekosten, waaraan de mestafzetkosten gerelateerd zullen worden, betreffen
alle betaalde kosten voor het bedrijf exclusief betaalde rente en exclusief aflossingen
(aflossingen zijn overigens geen kosten maar een omzetting van vermogen). Naast deze
genoemde betaalde kosten zijn ook nog de afschrijvingen over duurzame
productiemiddelen voor het bedrijf, de berekende rente over productiemiddelen in
eigendom voor het bedrijf (grond, gebouwen, machines, installaties en vee) en de
berekende arbeid ten dienste van het bedrijf als onderdeel van de productiekosten
meegenomen in de berekeningen. Betaalde arbeid valt onder de betaalde kosten.
De ervaring leert dat vaak de aldus becijferde productiekosten voor het bedrijf hoger zijn
dan de opbrengsten uit het bedrijf. Omdat de ondernemer(s) genoegen neemt/nemen met
een geringere dan marktconforme vergoeding ten aanzien van berekende arbeid en/of
berekende rente kan het bedrijf doorgaans toch voortgezet worden, ook na betaling van
rente en aflossing aan een kredietverstrekker.
Is dat niet voldoende, dan kunnen de afschrijvingen (wel kosten maar geen uitgaven)
tijdelijk een 'bron' zijn waaruit geput wordt. Dit kan echter alleen als er wel afgeschreven
wordt en niet geïnvesteerd (in vervanging en/of uitbreiding). Gevolg is dan wel dat het
bedrijf veroudert en op termijn minder inkomen gaat opleveren. Door niet te investeren
en (deels) op de afschrijvingen te teren kan men het even uitzingen maar nooit voor lang:
de afschrijvingen stoppen immers ook als de betreffende productiemiddelen geheel zijn
afgeschreven en er niet wordt geïnvesteerd.
Scenario's
De Commissie Welschen heeft verzocht inzicht te geven in de invloed van de variatie in
mestafzetprijs en in productiekosten voor de verschillende bedrijfstypen. Bij de variatie in
mestafzetprijs is verzocht om deze ook door te rekenen op een niveau dat ¤ 1,50 per ton
lager ligt. Dit onder de aanname dat dit bedrag per ton bespaard wordt als bemonstering
en analyse van dierlijke mest niet meer verplicht zijn.
De variatie in mestafzetprijs zou een bandbreedte van ¤ 5 tot ¤ 20 per ton dienen te
beslaan. Voor rundvee- en varkensmest zijn prijzen van ¤ 6, ¤ 13 en ¤ 20 per ton genomen.
Dit is de mestafzetprijs voor de veehouder in het overschotgebied (concentratiegebied
58
Oost en Zuid ofwel de zandgronden van de provincies Overijssel, Gelderland, Utrecht,
Noord-Brabant en Limburg). In de tekortgebieden (zeekleigronden en Veenkoloniën) zijn
deze prijzen ¤ 2,70 per ton lager, in de overgangsgebieden (overige gronden) ¤ 1,35 per
ton lager.
De mestafzetprijs van ¤ 13/ton in het overschotgebied is gehanteerd in de berekeningen
voor het Mestakkoord voor het jaar 2009 (De Hoop et al., 2004). Om de 'afstand' (13-6=7
en 20-13=7) gelijk te houden is als lage prijs niet ¤ 5 maar ¤ 6/ton genomen. Voor
pluimveemest wordt nauwelijks een lagere prijs dan ¤ 20/ton verwacht zodat als lage prijs
¤ 13 in plaats van ¤ 6 is genomen. Een prijs boven ¤ 20 per ton is voor pluimveemest
echter evenmin te verwachten omdat voor die prijs ongelimiteerd naar het oosten van
Duitsland geëxporteerd kan worden.
Als variatie in productiekosten is gekozen voor -10% en +10% (naast uiteraard de
verwachte productiekosten in 2009) van de verwachte productiekosten in 2009.
Op basis van bovengenoemde uitgangspunten ontstaat dan een kruistabel met vijf
(bedrijfstypen) * drie (niveaus mestafzetprijzen) * drie (niveaus productiekosten) variaties.
Voor elk van de 45 variaties zijn de mestafzetkosten per eenheid product, de
mestafzetkosten per bedrijf en de mestafzetkosten in procenten van de productiekosten
weergegeven.
Tenslotte is deze kruistabel 'gedubbeld' door steeds de mestafzetprijs met 1,50 euro/ton,
de wegvallende kosten als gevolg van het niet meer verplicht hoeven
bemonsteren/analyseren van de mest, te verlagen.
3. Resultaten
Bemonstering en analyse van af te voeren dierlijke mest verplicht
Tabel 3.1 geeft de resultaten van de berekeningen weer voor de vijf groepen bedrijven bij
drie (voor pluimvee twee) niveaus van mestafzetprijzen en drie niveaus van
productiekosten. Bemonstering en analyse van dierlijke mest zijn verplicht.
59
Tabel 3.1 Mestafzetkosten voor vijf groepen veehouderijbedrijven in het jaar 2009 onder
het Mestakkoord en herziening van het Gemeenschappelijk Landbouw Beleid bij drie
niveaus van mestafzetprijzen en drie niveaus van productiekosten: bemonstering en
analyse van dierlijke mest verplicht
Mestafzetprij
s
(rundvee/var
kens en
pluimvee)
RV + VA ¤6 per ton en
PL ¤13 per ton
Idem ¤13/20 per ton Idem ¤20/20 per ton
Productiek
osten tov
verwacht
2009
-10% verwacht
+10% -10% verwacht
+10% -10% verwacht
+10%
Bedrijfstype
Mestafzet-
kosten
Fokzeugen ¤ per big 1,12 1,12 1,12 2,42 2,42 2,42 3,73 3,73 3,73
270 fokz. ¤ per bedrijf 6600 6600 6600 14400 14400 14400 22100 22100 22100
37 vleesv %
productiekos
ten 3 2,7 2,4 6,3 5,6 5,1 10,7 9,4 8,4
8 ha grond
Vleesvarkens ¤ per 100 kg
vlees 3,06 3,06 3,06 6,62 6,62 6,62 10,18 10,18 10,18
5 ha, 1150 ¤ per bedrijf 6000 6000 6000 13000 13000 13000 20000 20000 20000
vleesvarkens %
productiekos
ten 3,2 2,9 2,6 6,8 6 5,4 11,4 10 9
Leghennen ¤ per 100
eieren 1,96 1,96 1,96 3,01 3,01 3,01 3,01 3,01 3,01
10 ha, 52500 ¤ per bedrijf 19600 19600 19600 30100 30100 30100 30100 30100 30100
leghennen %
productiekos
ten 4,2 3,7 3,3 6,3 5,5 5 6,3 5,5 5
Vleeskuikens ¤ per 100 kg
vlees 1,17 1,17 1,17 1,8 1,8 1,8 1,8 1,8 1,8
5 ha, 46500 ¤ per bedrijf 6700 6700 6700 10300 10300 10300 10300 10300 10300
vleeskuikens %
productiekos
ten 1,7 1,5 1,3 2,5 2,3 2,1 2,5 2,3 2,1
Melkvee ¤ per 100 kg
melk 0,54 0,54 0,54 1,18 1,19 1,17 1,73 1,73 1,70
> 17500 kg ¤ per bedrijf 3400 3400 3400 7400 7400 7300 10800 10900 10600
Melk/ha %
productiekos
ten 1,04 0,97 0,89 2,26 2,10 1,91 3,30 3,05 2,77
31 ha zand
Bron: Berekeningen met modellen FES en APPROXI op gegevens uit het Bedrijven-
Informatienet van het LEI (het Informatienet).
60
Bij hogere mestafzetprijzen stijgen de mestafzetkosten per eenheid product, per bedrijf en
in procenten van de productiekosten. Bij een gelijke mestafzetprijs vormen bij het lage
niveau van de productiekosten (-10%) de mestafzetkosten een groter deel van de
productiekosten: de productiekosten exclusief mestafzetkosten zijn lager en de
mestafzetkosten zijn gelijk. Bij een gelijke mestafzetprijs en een hoog niveau van
productiekosten zijn de mestafzetkosten een geringer deel van de totale productiekosten.
Bij het lage niveau van mestafzetprijzen (¤ 6/ton voor rundvee- en varkensmest in het
overschotgebied, ¤ 13/ton voor pluimveemest in het overschotgebied) zijn de
mestafzetkosten voor alle bedrijfsgroepen minder dan 5% van de productiekosten
ongeacht de drie niveaus van die productiekosten. Zowel per bedrijf als in procenten van
de productiekosten zijn de mestafzetkosten dan het hoogst voor de bedrijven met
leghennen.
Bij het 'midden'niveau van mestafzetprijzen (¤ 13/ton voor rundvee- en varkensmest,
¤ 20/ton voor pluimveemest) zijn de mestafzetkosten voor varkens- en
leghennenbedrijven 5 tot 7% van de productiekosten. Voor de vleeskuiken- en
melkveebedrijven is dat rond de 2%. Op bedrijfsniveau hebben wederom de
leghennenbedrijven de hoogste mestafzetkosten.
Bij het hoge niveau van mestafzetprijzen (¤ 20/ton voor alle mestsoorten) zijn de
mestafzetkosten bij de pluimveebedrijven hetzelfde als bij het 'midden'niveau omdat
dezelfde mestafzetprijs is gehanteerd. Voor de varkensbedrijven zijn de mestafzetkosten
dan rond de 10% van de productiekosten. De groep melkveebedrijven heeft dan ruim
¤ 10.000 per bedrijf aan mestafzetkosten, ongeveer 3% van hun productiekosten.
In de mestafzetkosten per eenheid product is uiteraard hetzelfde verloop te zien als bij de
mestafzetkosten per bedrijf: de bedrijfsomvang varieert namelijk niet of uiterst weinig
(soms bij de melkveebedrijven) bij de verschillende scenario's.
Worden de mestafzetkosten uitgedrukt in procenten van de opbrengsten, dan zullen de
percentages meestal hoger zijn dan wanneer uitgedrukt in een percentage van de
'berekende' productiekosten. In hoofdstuk 2 is al aangegeven dat de productiekosten
meestal hoger zijn dan de opbrengsten. Zo zijn voor de groep melkveebedrijven bij het
gemiddelde kostenniveau en een mestafzetprijs van ¤ 13/ton voor rundveemest in het
overschotgebied (dus de middelste kolom van tabel 3.1) de mestafzetkosten 3,3% van de
opbrengsten, aanzienlijk meer dan de 2,1% van de productiekosten.
Bemonstering en analyse van af te voeren dierlijke mest niet verplicht
Tabel 3.2 geeft de resultaten van de berekeningen ook weer voor de vijf groepen bedrijven
bij drie (voor pluimvee twee) niveaus van mestafzetprijzen en drie niveaus van
productiekosten. Bemonstering en analyse van dierlijke mest zijn hier echter niet
verplicht. Daardoor zijn de mestafzetprijzen ¤ 1,50 per ton lager.
61
Tabel 3.2 Mestafzetkosten voor vijf groepen veehouderijbedrijven in het jaar 2009 onder
het Mestakkoord en herziening van het Gemeenschappelijk Landbouw Beleid bij drie
niveaus van mestafzetprijzen en drie niveaus van productiekosten: bemonstering en
analyse van dierlijke mest niet verplicht
Mestafzetprij
s
(rundvee/var
kens en
pluimvee)
RV + VA ¤6 per ton en
PL ¤13 per ton
Idem ¤13/20 per ton Idem ¤20/20 per ton
Productiek
osten tov
verwacht
2009
-10% verwacht
+10% -10% verwacht
+10% -10% verwacht
+10%
Bedrijfstype
Mestafzet-
kosten
Fokzeugen ¤ per big 0,84 0,84 0,84 2,15 2,15 2,15 3,45 3,45 3,45
270 fokz. ¤ per bedrijf 5000 5000 5000 12700 12700 12700 20400 20400 20400
37 vleesv %
productiekos
ten 2,3 2 1,8 5,6 5 4,5 10 8,8 7,8
8 ha grond
Vleesvarkens ¤ per 100 kg
vlees 2,29 2,29 2,29 5,86 5,86 5,86 9,42 9,42 9,42
5 ha, 1150 ¤ per bedrijf 4500 4500 4500 11500 11500 11500 18500 18500 18500
vleesvarkens %
productiekos
ten 2,4 2,2 1,9 6 5,4 4,8 10,6 9,4 8,4
Leghennen ¤ per 100
eieren 1,73 1,73 1,73 2,78 2,78 2,78 2,78 2,78 2,78
10 ha, 52500 ¤ per bedrijf 17300 17300 17300 27900 27900 27900 27900 27900 27900
leghennen %
productiekos
ten 3,7 3,3 2,9 5,8 5,2 4,6 5,8 5,1 4,6
Vleeskuikens ¤ per 100 kg
vlees 1,03 1,03 1,03 1,66 1,66 1,66 1,66 1,66 1,66
5 ha, 46500 ¤ per bedrijf 5900 5900 5900 9500 9500 9500 9500 9500 9500
vleeskuikens %
productiekos
ten 1,5 1,3 1,2 2,4 2,1 1,9 2,4 2,1 1,9
Melkvee ¤ per 100 kg
melk 0,40 0,41 0,41 1,05 1,06 1,04 1,62 1,62 1,59
> 17500 kg ¤ per bedrijf 2500 2500 2500 6500 6600 6500 10100 10200 9900
melk/ha %
productiekos
ten 0,78 0,73 0,67 2,01 1,88 1,71 3,09 2,86 2,6
31 ha zand
Bron: Berekeningen met modellen FES en APPROXI op gegevens uit het Bedrijven-
Informatienet van het LEI (het Informatienet).
62
De lagere mestafzetprijzen leiden tot lagere mestafzetkosten. De verschillen met tabel 3.1
(in die berekeningen was bemonstering en analyse van af te voeren dierlijke mest
verplicht) variëren van minder dan ¤ 1.000 per bedrijf bij de groep melkveebedrijven tot
ruim ¤ 2.000 voor de groep leghennenbedrijven.
Het verloop van de mestafzetkosten door variatie in mestafzetprijs en niveau van de
productiekosten is bij de verschillende bedrijfstypen hetzelfde als in tabel 3.1. In
procenten van de productiekosten of per eenheid product zijn de mestafzetkosten in tabel
3.2 (uiteraard) iets lager dan in tabel 3.1.
Situatie in 2006
De uitkomsten in de tabellen 3.1 en 3.2 hebben betrekking op het jaar 2009. Het
Mestakkoord voorziet geen aanscherping van de gebruiksnorm dierlijke mest en de
stikstofgebruiksnorm in de jaren na 2009. Voor de fosfaatgebruiksnorm wordt nog wel
een aanscherping gegeven, vooral voor bouwland. Op bouwland gaat de norm van 80 kg
per hectare naar 60 kg per hectare, voor grasland van 95 naar 90 kg per hectare. Deze
aanscherping wordt voorzien rond het jaar 2015. De normstelling van het jaar 2009 zal
dus, veranderingen door toekomstige inzichten daargelaten, een aantal jaren blijven
bestaan. Mede daarom is deze normstelling gekozen in deze studie.
Voor 2006 zijn de stikstofgebruiksnorm en de fosfaatgebruiksnorm wat ruimer dan in
2009. De gebruiksnorm voor dierlijke mest (de '250/170') is echter gelijk. Zeker voor
melkveebedrijven is dit doorgaans de meest beperkende norm zodat voor
melkveebedrijven vrijwel geen verschil is te verwachten tussen de jaren 2006 en 2009 in de
hoeveelheid af te zetten mest.
De varkens- en pluimveebedrijven hebben in relatie tot hun veestapel weinig grond; zij
moeten, zoals al opgemerkt, het grootste deel van de mest afvoeren. Zij hebben daardoor
direct niet zoveel van doen met de gebruiksnormen en zullen dus in 2006 en 2009
ongeveer evenveel mest moeten afvoeren.
Indirect hebben de scherpere gebruiksnormen in 2009, vooral die voor fosfaat, wel effect
op de mestafzetprijzen. De fosfaatgebruiksnorm voor bouwland gaat van 95 kg per
hectare in 2006 naar 80 kg per hectare in 2009 (met de aantekening dat in 2006 fosfaat uit
dierlijke mest maximaal 85 kg per hectare is). Omdat vooral de akkerbouw dan minder
mest zal accepteren bij dezelfde mestafzetprijzen als in 2006, zullen de mestafzetprijzen,
bij een gelijke omvang van de totale veestapel, hoger worden om de acceptatie in de
akkerbouw in evenwicht te laten geraken met de af te zetten hoeveelheid mest uit de
veehouderij.
De in deze studie gehanteerde bandbreedte in mestafzetprijzen is echter veel groter dan
De Hoop et al. (2004) aan prijsverschillen tussen 2006 en 2009 hebben ingeschat (¤ 3/ton
voor rundvee- en varkensmest en geen verschil voor pluimveemest). Daarom is geen
aparte analyse opgesteld voor het jaar 2006.
Toekomstige technische ontwikkelingen
Specifiek op dierlijke mest gerichte toekomstige technische ontwikkelingen zullen slechts
optreden als ze leiden tot reductie van de mestafzetkosten. In deze studie is hieraan geen
specifieke aandacht gegeven. Wel is geanalyseerd welke verschillen in mestafzetkosten
63
optreden als bemonstering en analyse van af te voeren dierlijke mest wel of niet verplicht
is.
In die zin geeft het verschil tussen tabel 3.1 en 3.2 wel een indicatie. Bij de uitkomsten van
tabel 3.2 is namelijk verondersteld dat álle mest van de bedoelde groepen bedrijven niet
bemonsterd en geanalyseerd wordt. Het is echter de vraag of dat gebeurt. Ontvangende
bedrijven, met name akkerbouwers, kunnen toch bemonstering en analyse verlangen voor
hun bemestingsstrategie: zij hebben immers ook te maken met de normstellingen uit het
Mestakkoord. Tabel 3.2 geeft daarmee waarschijnlijk een onderschatting van de te
verwachten mestafzetkosten, tenzij er op termijn nog technologische ontwikkelingen
optreden die kostenverlagend uitwerken.
4. Conclusies
Op basis van de resultaten van deze verkennende studie wordt voor de jaren vanaf 2006
het volgende geconcludeerd:
* voor melkveebedrijven met een melkproductie boven 17.500 kg per hectare en op
zandgrond gelegen zullen de mestafzetkosten bij de in deze studie gehanteerde
scenario's ongeveer 3% van de productiekosten worden. Het overgrote deel van de
melkveebedrijven is extensiever dan deze groep en/of niet op zandgrond gelegen. Op
niet-zandgrond gelden minder scherpe stikstofgebruiksnormen;
* voor varkensbedrijven kunnen de mestafzetkosten tot boven de 10% van de
productiekosten oplopen als de mestafzetprijs per ton in de overschotgebieden in de
buurt van ¤ 20 komt. Gemiddeld per bedrijf gaat het dan om zo'n ¤ 20.000;
* voor leghennenbedrijven zijn de mestafzetkosten 5 tot 7% van de productiekosten.
Gemiddeld per bedrijf gaan de mestafzetkosten richting ¤ 30.000;
* zowel in procenten van de productiekosten als in bedragen, gemiddeld per bedrijf,
hebben de vleeskuikenbedrijven lagere mestafzetkosten dan de varkens- en
leghennenbedrijven;
* worden de mestafzetkosten genomen in procenten van de opbrengsten, dan zullen
deze percentages meestal hoger zijn dan wanneer de mestafzetkosten worden
genomen in procenten van de productiekosten (zoals in deze studie is gedaan). Voor
de groep melkveebedrijven met meer dan 17.500 kg melk per hectare en gelegen op
zandgrond zal het percentage van de opbrengsten ongeveer anderhalf maal zo hoog
zijn als het percentage van de productiekosten;
* niet meer verplicht stellen van bemonstering en analyse van af te voeren dierlijke
mest leidt (onder de aanname dat de mestafzetprijs dan ¤ 1,50/ton lager zal zijn) tot
enige daling van de mestafzetkosten: minder dan ¤ 1.000 per bedrijf voor de
melkveebedrijven tot ruim ¤ 2.000 voor de leghennenbedrijven;
* de uitkomsten zullen voor het jaar 2006 vrijwel gelijk zijn aan die voor het in deze
studie gehanteerde zichtjaar 2009, omdat de verschillen in gebruiksnormen tussen
deze twee jaren beperkt zijn;
* effect van toekomstige technische ontwikkelingen wordt gedeeltelijk weerspiegeld in
wel of niet verplicht stellen van bemonstering en analyse van af te voeren dierlijke
mest. Leiden toekomstige technische ontwikkelingen tot een mestafzetprijs die
¤ 1,50/ton lager is, dan dalen de mestafzetkosten per bedrijf met minder dan ¤ 1.000
per bedrijf voor de melkveebedrijven tot ruim ¤ 2.000 voor de leghennenbedrijven.
64
Literatuur
Hoop, D.W. de, H.H. Luesink, H. Prins, C.H.G. Daatselaar, K.H.M. van Bommel en
L.J. Mokveld
Effecten in 2006 en 2009 van Mestakkoord 2004 en nieuw EU-Landbouwbeleid; Rapport 6.04.23,
LEI, Den Haag, december 2004, (gratis te downloaden van www.lei.dlo.nl
(publicaties\rapporten)
65
Bijlage 5 Rapport 'Inventarisatie van ontwikkelingen in de intermediaire sector'
Auteurs: Paul Hoeksma en Lobke Coppens, Instituut voor Agrotechnology & Food
Innovations B.V. te Wageningen
Rapport 368, maart 2005
1 Samenvatting
A&F heeft in opdracht van de Commissie Welschen een inventarisatie uitgevoerd naar
technologische ontwikkelingen op het gebied van logistieke en administratieve processen die
zich de laatste paar jaar binnen de mesttransportsector hebben voorgedaan. Daarnaast is
globaal geïnventariseerd welke technologische ontwikkelingen zich in andere sectoren
voltrekken, waarvan gebruik gemaakt zou kunnen worden voor borging van
mesttransport.
Deze inventarisatie had een tweeledig doel; enerzijds het verschaffen van inzicht in het
innovatievermogen van de sector en het verkrijgen van inzicht in de mogelijkheden om
bestaande technologische ontwikkelingen aan te laten sluiten bij de nieuwe wet- en
regelgeving. Anderzijds diende de verkregen informatie een indruk te geven in welke
mate draagvlak te verwachten is binnen de sector voor technologische en administratieve
verplichtingen.
De inventarisatie is uitgevoerd door middel van interviews met een aantal relevante
actoren binnen de mesttransportsector en sluit aan bij een recente studie naar de stand
van zaken betreffende de automatische gegevensregistratie en GPS-toepassing in de
mesttransportsector. De oriëntatie op bestaande technologie buiten de
mesttransportsector heeft zich beperkt tot een desk-studie van enkele transportketens die
op een aantal punten vergelijkbaar zijn met de mesttransportketen.
In 2002 waren in de mesttransportsector 736 bij Bureau Heffingen geregistreerde
intermediairs actief. Deze vervoerden 14,5 Mton mest verdeeld over 500 000 transporten.
Veel ondernemingen hebben naast mesttransport nog een nevenactiviteit, zoals loonwerk
en transport van diverse rest- en afvalproducten. Voor steeds minder ondernemingen is
mesttransport de hoofdactiviteit. Er zijn op dit moment 3 aanbieders op de markt van
systemen voor dataregistratie en plaatsbepaling bij mesttransport. Daarnaast zijn er
enkele producenten van softwarepakketten voor administratieve afhandeling van
mesttransportgegevens en datatransfer naar Dienst Regelingen.
Op basis van informatie van de producenten wordt geschat dat de laatste twee jaar ca. 100
ondernemingen gebruik hebben gemaakt van een administratiepakket voor automatische
afhandeling van mesttransportgegevens, een ontwikkeling die niet los gezien kan worden
van de introductie van het vervoersbewijs dierlijke meststoffen (VDM) op 1 januari 2003.
De ondernemers die nu van administratiepakketten gebruik maken doen dit uit oogpunt
van administratieve lastenverlichting.
66
Slechts enkele vervoerders werken met een plaatsbepalingssysteem (beperkt tot GPS) op
mesttransportvoertuigen. Andere ondernemingen in de sector die van GPS gebruik
maken hebben naast mesttransport vaak nog een tweede of derde bedrijfsactiviteit
waarbij het systeem wordt toegepast. Het gros van de ondernemingen in de sector is te
klein om te investeren in een plaatsbepalingssysteem uit oogpunt van optimalisatie van
het mesttransport.
Ondernemers in de mesttransportsector zien af van investeringen in nieuwe
technologieën zolang ze niet bijdragen aan een lagere kostprijs en zolang de kosten niet
kunnen worden doorberekend naar de klant. De mestproducent probeert altijd op de
goedkoopste manier van de mest af te komen. Kwaliteiten als betrouwbaarheid,
efficiency, continuïteit, kennis en kunde van de intermediaire onderneming spelen voor
hem geen rol. Bovendien heeft hij geen relatie met de afnemer. Zolang dierlijke mest een
product met een negatieve marktwaarde is en elke ondernemer in beginsel vrij is het
transport van mest aan te bieden blijft deze situatie bestaan, hetgeen zelfregulering en
(verdere) professionalisering van de sector in de weg staat.
De terughoudendheid van de sector om te investeren in nieuwe technologie heeft ook te
maken met onzekerheid over het mestbeleid en onduidelijkheid van de mestregelgeving.
De overheid biedt te weinig zekerheid dat investeringen over een redelijke termijn
kunnen worden afgeschreven. Daar komt bij dat de controle en handhaving van de
regelgeving tot nu toe ontbreekt. Bedrijven die de zaken goed voor elkaar hebben kijken
met schuine ogen naar collega's die niet aan de wettelijke verplichtingen voldoen en daar
zonder verdere consequenties mee wegkomen. Dit werkt een afwachtende houding in de
hand.
De oriëntatie op technologische ontwikkelingen in transportketens die met mesttransport
vergelijkbaar zijn, betrof het transport van levende dieren, kadavers en ziekenhuisafval.
Deze ketens hebben met mesttransport gemeen dat ze gerekend worden tot
risicotransport en moeten voldoen aan specifieke regelgeving.
Transporteurs van levende dieren zijn gebaat bij een juist veetransport omdat dit invloed
heeft op de kwaliteit van hun product en daarmee op de prijs die ze daarvoor ontvangen.
Dit aspect zorgt ervoor dat de sector bereid is tot het nemen van initiatieven voor
kwaliteitsverbetering, zoals het opstellen van een kwaliteitssysteem.
Transport van kadavers is op een groot aantal punten vergelijkbaar met mestdistributie.
Essentieel verschil is echter dat kadavertransport wordt verzorgd door slechts één
vervoerder, die de investeringen in nieuwe technologieën aan de klant kan
doorberekenen. Men is zich bewust van de voordelen van GPS en de intentie is om op alle
vrachtwagens boordcomputers inclusief GPS aan te schaffen. De belangrijkste redenen
hiervoor zijn: elektronische datatransfer, navigatie, en traceerbaarheid.
67
Transport van ziekenhuisafval kent eveneens veel overeenkomsten met mesttransport. Bij
beide wordt gewerkt met erkende en geregistreerde transporteurs. Beide afvalstromen
hebben een negatieve waarde en betekenen een hoge kostenpost voor de producenten.
Beide ketens zijn daardoor gevoelig voor fraude. Het transport van ziekenhuisafval heeft
te kampen met onduidelijke wet- en regelgeving. VROM worstelt met de controle en
handhaving. Er hebben zich in deze sector de laatste jaren geen evidente innovatieve
vernieuwingen voorgedaan.
Bovenstaande inventarisatie heeft het beeld opgeleverd dat vervoerders in de
mesttransportsector in het algemeen geringe bereidheid tonen om in nieuwe
technologische ontwikkelingen te investeren. De indruk is verkregen dat investeringen in
automatische gegevensregistratie- en plaatsbepalingssystemen in het overgrote deel van
de sector door regelgeving moeten worden afgedwongen. Dit geldt zeker voor de kleinere
ondernemingen met mesttransport als enige bedrijfsactiviteit.
De belangrijkste redenen hiervoor zijn:
* Onzekerheid over terugverdientijd door onduidelijkheid van beleid en regelgeving,
* Geen sprake van eerlijke concurrentie door onvoldoende controle en handhaving,
* Negatieve waarde van dierlijke mest; producent kiest altijd voor goedkoopste afzet.
Autonome innovatieve ontwikkelingen zijn in de mestransportsector niet te verwachten
zolang bovengenoemde oorzaken niet worden weggenomen. Nieuwe technologieën ten
behoeve van het mestbeleid zullen door de overheid moeten worden afgedwongen met
consistent beleid, heldere regelgeving en strikte controle en handhaving. Dit is tevens een
voorwaarde voor het verkrijgen van voldoende draagvlak in de sector.
Aanbeveling aan de Commissie is daarom om niet te veel te verwachten van eigen
initiatieven uit de sector. De overheid kan alleen komen tot een succesvol mestbeleid als
zij zelf duidelijke kaders schept en daarop toeziet. Een heldere en betrouwbare overheid
moet het uitgangspunt zijn.
Wel kan de overheid binnen de kaders ruimte bieden voor de technische invulling door
doelvoorschriften in plaats van middelvoorschriften te definiëren, voor bijvoorbeeld
gegevensregistratie- en plaatsbepalingssystemen. Dit maakt het mogelijk dat de
verschillende technologiebedrijven nieuwe concepten met toegevoegde waarde op de
markt kunnen brengen en onderling zullen concurreren.
68
2 Inleiding
In het nieuwe mestbeleid dat per 1 januari 2006 van kracht wordt zal sterk worden
ingezet op borging en verantwoording van de mestdistributie. De minister van LNV heeft
hierbij een strakke regulering van de mestdistributie voor ogen. Tegelijkertijd heeft de
minister de sector de ruimte gegeven om alternatieve voorstellen aan te dragen voor een
verantwoorde mestdistributie die past binnen het nieuwe mestbeleid. De Commissie
Welschen heeft tot taak de initiatieven uit de sector te toetsen en te beoordelen in hoeverre
ze bijdragen aan een effectief beleid en hierover te adviseren aan de minister.
A&F heeft in opdracht van de Commissie een inventarisatie gemaakt van autonome
technologische ontwikkelingen op het gebied van logistieke (met name plaatsbepaling
middels GPS en andere technieken) en administratieve processen, die zich de laatste paar
jaar binnen de mesttransportsector hebben voorgedaan. Daarnaast is globaal
geïnventariseerd welke transportgerelateerde ontwikkelingen zich in andere sectoren
voltrekken (onder andere ketencertificering), waarvan binnen de sector gebruik gemaakt
zou kunnen worden ten behoeve van borging van het mesttransport.
De verkregen informatie heeft tot doel:
* Inzicht te verschaffen in het innovatievermogen van de sector en in de mogelijkheden
om bestaande technologische ontwikkelingen aan te laten sluiten bij de nieuwe wet-
en regelgeving.
* Een indruk te geven in welke mate binnen de sector draagvlak te verwachten is voor
technologische en administratieve verplichtingen.
In hoofdstuk 3 wordt de gekozen aanpak beschreven. Vervolgens worden in hoofdstuk 4
de technologische ontwikkelingen in de intermediaire sector geschetst, waarna in
hoofdstuk 5 een parallel wordt getrokken met een drietal vergelijkbare transportsectoren.
Afsluitend wordt in hoofdstuk 6 een aantal conclusies en aanbevelingen gepresenteerd.
3 Aanpak
De inventarisatie van technologische ontwikkelingen binnen de mesttransportsector moet
gezien worden als een verkenning zonder diepgaande analyse van de gevonden
informatie. De oriëntatie op bestaande technologie in andere, vergelijkbare sectoren heeft
zich beperkt tot een desk-study, met hoofdzakelijk internet als informatiebron. Het
resultaat betrof een beschrijving van belangrijke systeemkenmerken in relatie tot borging
van mesttransport. De inventarisatie is uitgevoerd door middel van interviews met een
aantal relevante actoren binnen de mesttransportsector. Deze sluit aan bij een recente
studie naar de stand van zaken betreffende de automatische gegevensregistratie en GPS
in de mesttransportsector8.
8 Hoeksma, P. & R. Vernède (2004). Evaluatie van de stand van zaken betreffende
implementatie AGR/GPS. A&F Rapport nr. 305.
69
Om te komen tot het gewenste resultaat is antwoord gezocht op onder meer de volgende
vragen:
* Welke overwegingen spelen een rol om wel of niet gebruik te maken van een systeem
van plaatsbepaling;
* Welke informatiebronnen zijn geraadpleegd bij de systeemkeuze;
* Zijn er andere plaatsbepalingssystemen dan GPS in gebruik;
* Welke functie(s) heeft het plaatsbepalingssysteem op intermediaire bedrijven (onder
andere relatie met MINAS);
* In hoeverre is het mogelijk om met de voornemens van de minister aan te haken bij de
ontwikkelingen in de mesttransportketen.
4 Ontwikkelingen in intermediaire sector
4.1 Karakteristiek intermediaire sector
In Tabel 1 is een karakteristiek gegeven van de intermediaire sector voor mesttransport
naar de situatie in 2003 en 20049.
Tabel 1 Karakteristiek van de intermediaire sector voor mesttransport in 2003 en 2004.
Drijfmest 2003 2004
Aantal actieve bedrijven* 722 691
Aantal transporten** 360 000 333 000
Hoeveelheid getransporteerde mest (ton) 10 700 000 10 101 000
Vaste mest
Aantal actieve bedrijven 26 ?
Aantal transporten 74 000 68 000
Hoeveelheid getransporteerde mest (ton) 1 700 000 1 658 000
- waarvan afzet binnenland (ton) 1 290 000 1 244 000
- waarvan afzet buitenland (ton) 410 000 414 000
* Met actieve bedrijven worden intermediaire ondernemingen bedoeld, die in 2003
en 2004 een MINAS-boekhouding voerden en op VDM's als vervoerder staan vermeld.
** Het betreft hier uitsluitend bij Dienst Regelingen geregistreerde transporten. Het
werkelijke aantal wordt geschat op een half miljoen per jaar.
Uit Tabel 1 blijkt dat het aantal in de intermediaire sector actieve bedrijven en de
hoeveelheid vervoerde mest de laatste paar jaar een dalende lijn vertoont. In 2004 is het
aantal actieve intermediaire ondernemingen met bijna 5% is afgenomen ten opzichte van
2003. Het afgelopen jaar werd 6% minder drijfmest getransporteerd dan in het jaar
daarvoor. Het aantal transporten en de hoeveelheid vervoerde vaste mest was in 2004 een
fractie kleiner dan in 2003. Ongeveer een kwart van de vaste mest werd in het buitenland
afgezet.
9 Bron: Dienst Regelingen
70
In Figuur 1 zijn de vervoerders ingedeeld naar het aantal in 2003 en in 2004 uitgevoerde
mesttransporten.
Figuur 1: Indeling van de vervoerders naar het aantal in 2003 en 2004 uitgevoerde
mesttransporten.
Figuur 1 illustreert dat de omvang van de intermediaire ondernemingen, gemeten naar
het aantal jaarlijks uitgevoerde mesttransporten, sterk varieert. Het aantal kleinere
vervoerders is in 2004 iets afgenomen ten opzichte van 2003, terwijl het relatieve aantal
grotere vervoerders iets is toegenomen.
In 2003 vervoerden de 20% grootste drijfmesttransporterende bedrijven ca. 80% van de
totale hoeveelheid fosfaat10. Veel ondernemingen hebben naast mesttransport nog een
nevenactiviteit, zoals loonwerk en transport van diverse restproducten.
4.2 Technologische ontwikkelingen
4.2.1 Algemeen beeld
De inventarisatie heeft het beeld opgeleverd dat vervoerders in de mesttransportsector in
het algemeen geringe bereidheid tonen om in nieuwe technologische ontwikkelingen te
investeren. De indruk is verkregen dat investeringen in automatische gegevensregistratie-
en plaatsbepalingssystemen in het overgrote deel van de sector door regelgeving moeten
worden afgedwongen. Dit geldt zeker voor de kleinere ondernemingen met
mesttransport als enige bedrijfsactiviteit.
10Bron: Cumela
0
10
20
30
40
50
2000
Aantal transporten per vervoerder
Aantal vervoerders (%)
2003
2004
71
4.2.2 Actoren
Bij de distributie van mest zijn drie actoren actief: de producent van de mest (boer), de
afnemer van de mest, en de intermediair als transporteur van de mest van de producent
naar de afnemer (zie Figuur 2). Uit interviews met de intermediairs is naar voren gekomen
dat een aantal van hen afziet van investeringen in nieuwe technologische ontwikkelingen,
omdat de kosten niet kunnen worden doorberekend naar de klant, de producent en de
afnemer. De mestproducent probeert altijd op de goedkoopste manier van de mest af te
komen, zeker als het gaat om drijfmest. De intermediaire onderneming wordt door de
mestproducent doorgaans niet beoordeeld op kwaliteiten als betrouwbaarheid, efficiency,
continuïteit, kennis en kunde van het personeel. Ook heeft de producent in het algemeen
geen relatie met de afnemer. Zolang dierlijke mest een product met een negatieve
marktwaarde is en elke ondernemer in beginsel vrij is het transport van mest aan te
bieden, zal deze situatie blijven bestaan, hetgeen niet bijdraagt aan het zelfregulerend
vermogen, en de (verdere) professionalisering van de sector.
Figuur 2: Actoren van mestdistributie
Uit de interviews blijkt ook dat de terughoudendheid van de sector als geheel om te
investeren in nieuwe technologie ook te maken heeft met onduidelijkheid van het
mestbeleid van de overheid. De overheid biedt te weinig zekerheid dat investeringen in
relatie tot huidige en toekomstige mestwetgeving over een redelijke termijn kunnen
worden afgeschreven. Daar komt bij dat de controle en handhaving van het mestbeleid tot
nu toe zeer te wensen overlaat. Bedrijven die de zaken goed voor elkaar hebben kijken
met schuine ogen naar collega's die niet aan de wettelijke verplichtingen voldoen en daar
zonder verdere consequenties mee weg komen. Dit werkt een afwachtende houding in de
hand.
72
4.2.3 Administratieve systemen
In 2003 en 2004 werd ongeveer 50% van de vervoersbewijzen dierlijke meststoffen (VDM)
elektronisch naar Bureau Heffingen (nu Dienst Regelingen) verzonden. Verschillende
leveranciers bieden een administratiepakket aan met de mogelijkheid voor de aanmaak en
de verzending van elektronische VDM's, gekoppeld aan een module voor facturering en
de financiële administratie. De aanschafkosten van deze pakketten zijn aanzienlijk en
bedragen ca. ¤ 3000 - 4000. Eén bedrijf biedt een service op internet aan voor de aanmaak
en verzending van elektronische VDM's. Gebruikers betalen hier abonnementskosten
voor. Dit laatste is met name interessant voor de kleinere intermediairs.
Geschat wordt dat ca. 100 ondernemingen gebruik maken van een administratiepakket
voor automatische afhandeling van mesttransportgegevens, onder andere middels
elektronische datatransfer naar Dienst Regelingen. Slechts enkele ondernemingen maken
gebruik van enige vorm van automatische gegevensregistratie op het transportvoertuig.
Het gebruik van administratieve systemen is binnen de intermediaire sector een
ontwikkeling van de laatste paar jaar, die niet los gezien kan worden van de introductie
van het VDM op 1 januari 2003. Het VDM mag elektronisch dan wel op papier bij Bureau
Heffingen worden aangeleverd. Voor een aantal ondernemingen was dit het moment om
over te stappen op een geautomatiseerde bedrijfsadministratie. De ondernemers die nu
van administratieve systemen gebruik maken doen dit uit oogpunt van administratieve
lastenverlichting.
4.2.4 Plaatsbepaling
Slechts een paar ondernemingen werkt met een plaatsbepalingssysteem. Het betreft hier
in alle gevallen het op satellietgegevens gebaseerde GPS. Andere systemen zijn bij deze
inventarisatie niet aangetroffen. Het merendeel van de systemen die op
mesttransportvoertuigen zijn geplaatst is met overheidssubsidie aangeschaft in het kader
van de ontwikkeling van AGR ten tijde van MINAS. Slechts een enkele intermediaire
ondernemer maakt gebruik van GPS ter ondersteuning van bedrijfsoptimalisatie, waarbij
de mestwetgeving niet direct van invloed op de aanschaf is geweest.
Andere ondernemingen die van een plaatsbepalingssysteem gebruik maken, hebben naast
mesttransport vaak nog een tweede of derde bedrijfsactiviteit. Hierdoor kan op deze
bedrijven de meerwaarde van het systeem beter tot zijn recht komen, bijvoorbeeld als
onderdeel van een parallel track systeem op verspreidingsvoertuigen. Het gros van de
ondernemingen in de sector is te klein om een plaatsbepalingssysteem enkel voor
optimalisatie van het mesttransport tot een verantwoorde investering te maken.
Ondernemers noemen als belangrijkste informatiebronnen voor nieuwe technologische
ontwikkelingen: vakbladen, leveranciers en internet.
73
5 Ontwikkelingen in andere sectoren
5.1 Transport van dieren
Saveetra - de Samenwerkende Veetransporteurs van Transport en Logistiek Nederland -
veroordeelt de excessen van bijladen van dieren in vrachtauto's en neemt afstand van het
criminele gedrag van de ondernemers die hiervoor verantwoordelijk zijn. Bijladen is
schadelijk voor de dieren en het is zeer risicovol in verband met het verspreiden van
dierziekten. Voor vervoerders die op deze wijze met dierenwelzijn en diergezondheid
omgaan mag geen plaats zijn in de sector. Saveetra is met minister Veerman van
Landbouw en de Dierenbescherming van mening dat deze bedrijven streng moeten
worden aangepakt. Hiervoor moet de controle en sanctionering worden aangescherpt.
Saveetra neemt daarom zelf de verantwoordelijkheid om de naleving te verbeteren door -
samen met zusterorganisaties in het buitenland - te pleiten voor GPS op vervoermiddelen
die gebruikt worden bij dierenvervoer en om automatisch te registreren of de laadklep
van een veewagen open of dicht is. Illegaal bijladen is dan niet meer mogelijk, zonder dat
dit wordt geconstateerd en geregistreerd.
De beroepsvervoerders hebben twee jaar geleden het initiatief genomen voor de
ontwikkeling van een kwaliteitssysteem voor lange afstand transporten. Dit initiatief heeft
de goedkeuring en de steun van de Dierenbescherming. Het kwaliteitssysteem zal
worden gecontroleerd met behulp van GPS. Na het constateren van overtredingen zal via
een lik op stuk beleid krachtig worden afgerekend met knoeiers11.
Voor het Productschap voor Vlees en Eieren (PVE) is het dierenwelzijn vooral gebaat bij
goede vervoersmiddelen, adequate facilitaire voorzieningen op de veewagen en
vakkundige chauffeurs. Men acht dit belangrijker dan lange rustpauzes waarbij dieren in
diverse klimatologische omstandigheden op de wagen moeten blijven. PVE pleit voor een
kwalitatief goed transport, waarbij zo snel mogelijk de plaats van bestemming wordt
bereikt. Men denkt dat een verplichte invoering van het GPS-systeem gekoppeld aan een
boordcomputer die enkele data registreert, kan bijdragen aan de kwaliteit12.
5.1.1 Overeenkomsten met mestdistributie
* Behoort tot het zogenaamde risicotransport (verspreiding van dierziekten)
* Fraudegevoelig (bijvoorbeeld het bijladen van dieren)
* Aanscherping controle & sanctionering
5.1.2 Verschillen met mestdistributie
* Initiatief voor GPS komt vanuit de sector . geen plaats voor ondernemers die
dierenwelzijn en diergezondheid niet serieus nemen.
* Er bestaat reeds een kwaliteitssysteem, wat middels GPS (nog beter) gecontroleerd
kan worden.
11 http://www.tln.nl/kwartaal22004.html?id=680
12 http://www.kalkoen.nl/nieuws/arc9-2003.shtml
74
* Ondernemers hebben er baat bij dat transport volgens de regels gebeurt . heeft
invloed op de kwaliteit. Hoe hoger de kwaliteit, hoe hoger de prijs die zij voor hun
'product' ontvangen.
5.1.3 Conclusies
Hoewel er overeenkomsten zijn aan te wijzen tussen mestdistributie en het transport van
levende dieren, zijn de verschillen aanmerkelijk groter. Het meest belangrijke verschil is
dat de ondernemers in de sector gebaat zijn van een juist transport van vee. Dit heeft
invloed op de kwaliteit van hun product en dus op de prijs die ze daarvoor ontvangen. En
juist dit aspect zorgt ervoor dat de ondernemers bereid zijn tot het nemen van initiatieven,
zoals het opstellen van een kwaliteitssysteem, en nu het aandringen op GPS.
5.2 Transport van kadavers
De destructiewet schrijft voor dat dieren die zijn gestorven zo spoedig mogelijk, maar
uiterlijk de eerstvolgende werkdag bij het destructiebedrijf moeten worden aangemeld.
Kadavers moeten worden afgedekt om aanvreten te voorkomen. Kleine dieren moeten
worden gekoeld. De AID kreeg onlangs van het destructiebedrijf de melding dat de
kwaliteit van aangeboden kadavers achteruit gaat. Dat is meestal een teken dat de
kadavers langer liggen dan voorgeschreven13.
In Nederland is één onderneming voor transport en verwerking van kadavers actief, die
al meer dan 70 jaar dierlijk restmateriaal en kadavers verwerkt. Hun activiteiten bestaan
uit het ophalen, verwerken en (laten) vernietigen van dierlijke restmaterialen en kadavers
op een zodanige manier dat veilige en bruikbare grondstoffen ontstaan. De dierlijke
restmaterialen en kadavers die opgehaald en verwerkt worden, vallen volgens de
Europese destructiewetgeving in de categorie 1 of 2 materiaal. Dit materiaal dat uit
ethische/maatschappelijke overwegingen of uit het oogpunt van volksgezondheid dient te
worden vernietigd. Bij het uitvoeren van de activiteiten wordt grote waarde gehecht aan:
kwaliteit, hygiëne, veiligheid, service, efficiency en traceerbaarheid.
De onderneming vervult een taak die door de overheid wettelijk is vastgelegd in de
Destructiewet. In deze wet staat onder meer dat kadavers verplicht moet worden
aangeboden aan een verwerkingsbedrijf. Daarnaast regelt deze wet dat kadavers na
voorbewerking bij een destructiebedrijf dienen te worden vernietigd. Vervolgens staan in
de wet richtlijnen voor de ophaaltarieven, het melden en het aanbieden van kadavers.
De onderneming beschikt over een eigen wagenpark en bezoekt dagelijks enkele
duizenden adressen, met name veehouderijen en slachterijen. De vrachtwagens zijn
uitgerust met de meest moderne technieken om de hygiëne optimaal te borgen. Zo
worden bijvoorbeeld de wielen en grijpkraan van de vrachtwagen na ieder bezoek
automatisch gereinigd.
Door het transport en de verwerking van kadavers bij één partij onder te brengen, kan een
sluitende BSE-controle en een koppeling met I&R Runderen worden gegarandeerd. Om
13 http://www.aid.nl/AIDNIEUWS118
75
onderzoek te kunnen verrichten, neemt de Voedsel en Waren Autoriteit (VWA) een
monster van de hersenstam. Deze monsters gaan samen met de oormerken naar een
gespecialiseerd laboratorium voor analyse. Naast de waarborging van de test, worden de
gegevens ook geregistreerd bij de VWA.
Het aantal kadavermeldingen varieert per dag en kan oplopen tot 5000. Dagelijks wordt
de meest efficiënte planning samengesteld middels een routeplanningssysteem dat
gebruik maakt van een digitale kaart. Om een goede planning mogelijk te maken, worden
vele planningsparameters ingevoerd, zoals het aantal beschikbare kadaverwagens, de
laadvermogens, rijtijden en de overlaadstations. Dit gebeurt grotendeels automatisch. De
kadavermeldingen die binnenkomen via het Voice Response Systeem (VRS), internet en
de helpdesk, worden gedurende de dag verzameld in een database. 's Nachts om 3.00 uur
start het routeplanningssysteem automatisch op. Als rond 5.30 uur het planningsproces is
afgerond worden de routedocumenten uitgeprint. Dit gebeurt op meerdere locaties in
Nederland. Indien een chauffeur noodgedwongen van de geplande volgorde moet
afwijken, bijvoorbeeld door een omleiding, dan noteert hij dat. Hierdoor is de werkelijke
routevolgorde altijd bekend. Indien het aantal aangeboden kadavers afwijkt van de
melding, past de chauffeur het aantal aan op de routelijst. Nadat een route is gereden,
worden gegevens van de routelijst administratief verwerkt. Deze administratie vormt de
basis voor het monitoren van de efficiency en de facturatie (handmatig).
5.2.1 Overeenkomsten met mestdistributie
* Behoort tot het zogenaamde risicotransport
* Hoge kosten voor transport en verwerking van rest c.q. afvalstromen
* Administratieve lasten
* Moet voldoen aan specifieke wetgeving
* Verscherpte controle door AID
* Sancties als niet aan wetgeving voldaan wordt
* Borging en transparantie is noodzakelijk
* Traceerbaarheid speelt een belangrijke rol
* Monstername is verplicht
* Er is sprake van milieubelasting
* Vrachtwagens zijn uitgerust met moderne technieken, inclusief geijkte weeginstallatie
* Strenge instructies voor chauffeurs
5.2.2 Verschillen met mestdistributie
* Er zijn géén intermediairs; het verwerkingsbedrijf beschikt over een eigen wagenpark.
* Het routeplanningssysteem maakt gebruik van een digitale kaart. Er wordt géén
gebruik gemaakt van GPS . afwijking van de route wordt op dit moment door de
chauffeur handmatig op routedocumenten ingevuld.
* Er is één transporteur/verwerker (monopoliepositie)
* Per dag worden duizenden adressen bezocht
5.2.3 Conclusies
Het transport van kadavers is op een groot aantal punten vergelijkbaar met
mestdistributie. Er wordt op dit moment nog geen gebruik gemaakt van GPS. De sector is
76
zich wel bewust van de eventuele voordelen van GPS. De intentie is om voor alle
vrachtwagens boordcomputers inclusief GPS aan te schaffen. De reden hiervoor is onder
andere navigatie (beter en sneller de weg kunnen vinden), maar ook het beter kunnen
controleren waar vrachtwagens (geweest) zijn als bijvoorbeeld wijzigingen optreden ten
aanzien van de vooraf bepaalde route. Het kunnen doorgeven van elektronische gegevens
is een andere reden voor de boordcomputer.
5.3 Transport van ziekenhuisafval
Onder specifiek ziekenhuisafval wordt verstaan: alle afvalstoffen afkomstig van medische
behandeling van mens of dier of van biologisch onderzoek, die infectueuze stoffen
bezitten of afvalstoffen waarbij de waarschijnlijkheid gering is dat infectueuze stoffen
aanwezig zijn14. Per jaar wordt 6,5 duizend ton ziekenhuisafval afgevoerd. Het transport
van dit afval valt onder de bepalingen van de Wet vervoer gevaarlijke stoffen. De
Inspectie Verkeer en Waterstaat (IVW) houdt toezicht op de naleving van deze wet onder
meer door het houden van weg en broncontroles. Bij controles in 2002 bij 40 ziekenhuizen
en 20 instellingen werden vele overtredingen geconstateerd. Het ontbreken van
gevaarsetiketten en gevarenkaarten en het onjuist of onvolledig invullen van
vervoersdocumenten waren de meest voorkomende overtredingen. Om mogelijke
overtredingen tijdig te onderkennen en onveilige situaties te voorkomen, gaat de IVW
vanaf eind september tot en met november 2002 preventieve controles uitvoeren bij
verschillende ziekenhuizen en instellingen zoals bloedbanken en laboratoria. Omdat de
controles voor het transport plaatsvinden, kunnen eventuele tekortkomingen op tijd
worden verholpen. Tijdens de controle worden de betrokken ziekenhuizen en instellingen
geïnformeerd over de geldende regels voor het veilig vervoeren van het ziekenhuisafval.
Waar nodig worden afspraken gemaakt voor verbeteringen. Bij overtredingen krijgt het
bedrijf een extra controle die moet uitwijzen of het ziekenhuis of instelling zich aan de
afspraken houdt. Met deze actie streeft de IVW, Divisie Vervoer naar een nog beter en
veiliger vervoer van gevaarlijke stoffen over de weg15.
specifiek ziekenhuisafval mogelijk zijn. Eventueel zal het LAP op de uitkomsten daarvan
worden aangepast. De huidige structuur dateert uit eind jaren tachtig en stelt centrale
verwerking verplicht. De primaire verwerker van specifiek ziekenhuisafval is Zavin.
Vanuit de ziekenhuissector is de laatste tijd kritiek gekomen, omdat de kosten hierdoor te
hoog zouden zijn. Ook de wijze waarop verpakking en transport van dit afval moet
plaatsvinden zorgt voor een zeer hoge kostenstructuur. De minister van VWS vindt echter
dat vanuit het oogpunt van infectiepreventie deze structuur niet nodig is. Het
desinfecteren ter plaatse kan voldoende zijn volgens haar, om vervolgens - mits goed
verpakt - het als normaal brandbaar afval af te voeren naar een AVI. Zij heeft de minister
van VROM gevraagd de afvalverwijderingsstructuur zoals die nu in het LAP staat daarop
14 http://www.rivm.nl/infectieziektenbulletin/bul1309/ziekenhuisafval.html
15 Voor informatie over vervoerswetgeving kunt u terecht bij het
Vervoerinformatiecentrum (VIC) het loket van de Inspectie Verkeer en Waterstaat, divisie
Vervoer, tel: 070-3052444 ( http://www.ivw.nl) .
77
aan te passen. Dat wil de minister alleen na een onderzoek naar de beste inzamelings- en
verwijderingstructuur. Daarbij zal ook gekeken worden naar de kosten. Van invloed op
de kostenstructuur zal ook zijn dat het inzamelvergunningstelsel voor specifiek
ziekenhuisafval in 2003 wordt opgeheven. Dan ontstaat een vrije markt, die naar
verwachting tot aanzienlijk lagere kosten zal leiden16.
De Inspectie Verkeer en Waterstaat registreert veel veiligheidsovertredingen bij het
vervoer van infectieuze stoffen zoals ziekenhuisafval. De oorzaak ligt volgens de inspectie
voornamelijk bij de kwaliteit van het verpakkingsmateriaal en de onduidelijke
regelgeving. Veel overtredingen kunnen worden gepleegd omdat de internationale regels
niet goed op elkaar zijn afgestemd.
5.3.1 Overeenkomsten met mestdistributie
* Behoort tot het zogenaamde risicotransport
* Aparte richtlijn voor transport en verwerking
* Moet voldoen aan wetgeving (Wet vervoer gevaarlijke stoffen)
* Verscherpte controles (Inspectie Verkeer & Waterstaat)
* Fraudegevoelig (veel overtredingen op transport)
* Administratieve lasten (vervoersdocumenten)
* Er is sprake van erkende en geregistreerde distributeurs
* Borging en betrouwbaarheid is erg belangrijk
* Hoge kosten voor transport en verwerking van het afval
* Onduidelijkheid over wet- en regelgeving
5.3.2 Verschillen met mestdistributie
* Ziekenhuisafval is een verzamelnaam voor een scala aan verschillend materiaal, elk
met hun eigen richtlijn.
* Er wordt gebruik gemaakt van certificaten voor transport en verwerking.
* Vaak is het zo dat het verzamelen en transporteren van het afval deel uitmaakt van de
bedrijfsactiviteiten van de verwerker van het afval.
* Internationale aspecten: wetgeving is niet voldoende op elkaar afgestemd.
5.3.3 Conclusies
Er zijn veel overeenkomsten tussen het transport van specifiek ziekenhuisafval en de
distributie van mest. Beide afvalstromen hebben een negatieve waarde en betekenen een
hoge kostenpost voor de producenten van dit afval. Ook zijn er duidelijke risico's aan te
wijzen bij het transport van beide afvalstromen en zijn beide stromen gevoelig voor
fraude. Tijdens de desk-study research zijn geen aanwijzingen gevonden op de toepassing
van GPS in deze sector. Met name de negatieve waarde van afvalstroom, zou hier een
verklaring voor kunnen zijn.
16 http://www.afval.noordhoek.nl/archief/2002/mogelijkheden_voor_verwijderen_z.htm
78
6 Conclusies en aanbevelingen
Uit de inventarisatie blijkt dat vervoerders in de mesttransportsector in het algemeen
geringe bereidheid tonen om in nieuwe technologische ontwikkelingen te investeren.
Investeringen in automatische gegevensregistratie- en plaatsbepalingssystemen in het
overgrote deel van de sector door regelgeving moeten worden afgedwongen. Dit geldt
zeker voor de kleinere ondernemingen met mesttransport als enige bedrijfsactiviteit.
De belangrijkste redenen hiervoor zijn:
* Onzekerheid over terugverdientijd door onduidelijkheid van beleid en regelgeving;
* Geen sprake van eerlijke concurrentie door onvoldoende controle en handhaving;
* Negatieve waarde van dierlijke mest; producent kiest altijd voor goedkoopste afzet.
Autonome innovatieve ontwikkelingen zijn in de mestransportsector niet te verwachten
zolang bovengenoemde oorzaken niet worden weggenomen. Nieuwe technologieën ten
behoeve van het mestbeleid zullen door de overheid moeten worden afgedwongen met
consistent beleid, heldere regelgeving en strikte controle en handhaving. Dit zijn tevens
voorwaarden voor het verkrijgen van voldoende draagvlak in de sector.
Aanbeveling aan de Commissie: verwacht niet te veel van eigen initiatieven uit de sector.
Het mestbeleid kan alleen succesvol zijn als de overheid zelf duidelijke kaders schept en
toeziet op naleving. Wel kan de overheid binnen de kaders ruimte bieden voor de
technische invulling door doelvoorschriften in plaats van middelvoorschriften te
definiëren, voor bijvoorbeeld gegevensregistratie- en plaatsbepalingssystemen. Dit maakt
het mogelijk dat nieuwe concepten die voortvloeien uit technologische ontwikkelingen
binnen bestaande regelgeving kunnen worden ingepast en dat technologiebedrijven
onderling zullen concurreren.
79
Bijlage 6 Machtsrelaties in de mestketen
In dit rapport worden de resultaten weergegeven van het onderzoek
'Machtsverhoudingen in de mestketen'. De resultaten van dit onderzoek zijn opgeleverd
in een powerpoint-presentatie. De sheets zijn op zich leesbaar. Waar dat in de ogen van de
onderzoekers meerwaarde heeft is een korte toelichting bij de desbetreffende sheet
toegevoegd.
Machtsverhoudingen in de
mestketen
Drs. ing.Martien van Bavel (LEI)
Dr. ir. Katrien Termeer (SIOO)
LEI, Den Haag. Projectnummer 30366
80
De Comissie Welschen heeft tot taak de minister van LNV te adviseren over alternatieve
verantwoordingssystemen in de mestdistributie. De Commissie toetst door
belanghebbenden aangedragen alternatieven op de mate waarin de handhaving van de
gebruiksnormen wordt gewaarborgd.
De commissie wil graag een beeld krijgen van de machtsverhoudingen in de keten, dat
voorbij de gebruikelijke one-liners kijkt. Hierbij gaat het zowel om de machtsverdeling in
de keten op dit moment, als de verschuivingen in machtsverdeling na introductie van (en
als gevolg van) het stelsel van gebruiksnormen.
Katrien Termeer van Sioo en Martien van Bavel van het LEI zijn gevraagd om een kort
onderzoek/quick scan naar deze machtsrelaties uit te voeren. Het doel van deze quick
scan is zoals bovenstaand geïnterpreteerd.
Opdracht quick scan
Inzicht in (machts)relaties tussen partijen in
de mestketen en eventuele verschuivingen
daarin na 2006
Opdat het beter mogelijk is alternatieven
spoor 2 te toetsen en wellicht nieuwe
innovaties op het spoor te komen
81
Het mestdossier kent een lange geschiedenis waardoor er een complex beleids-systeem is
ontstaan. Dit bestaat uit de hiernaast opgesomde elementen. In de loop der tijd hebben
alle betrokken partijen een betekenis- en gedragsrepertoire ontwikkeld om 'effectief' in dit
systeem te opereren. De komende wijzigingen in het mestbeleid krijgen ook weer
betekenis binnen dit beleidssysteem; het reeds ontwikkelde gedragsrepertoire zal hierop
weer 'losgelaten' worden. Nieuwe mest-wetgeving, zoals gebruiksnormen en
voorschriften met betrekking tot distributie komen binnen in dit beleidssysteem. In
onderlinge interacties zullen actoren betekenis geven aan deze nieuwe maatregelen en op
basis daarvan zullen ze handelen.
Voor beleidsmakers is het interessant om voorafgaande aan een maatregel zoveel
mogelijk zicht te krijgen op dit toekomstig handelen van actoren. Ook is het interessant
om te kunnen inschatten welke handelingen door voorgestelde wet-geving worden
uitgesloten. Dit is met name interessant wanneer dit handelingen betreft die mogelijk tot
innovaties leiden in de mestdistributie en dus gewenst zijn.
Het ministerie van LNV heeft ingrijpende wijzigingen in de mestwetgeving voorgesteld.
Een onderdeel hiervan, te weten de voorgestelde verantwoordings-systemen, worden
door actoren uit de sector als te beperkend ervaren waardoor innovatieve oplossingen te
weinig kans krijgen. Op basis daarvan hebben ze alternatieven aangedragen. De
commissie Welschen wil deze alternatieve ver-antwoordingssystemen toetsen. Ze
verwacht dat gepercipieerde kansen en belemmeringen in de implementatie van de
alternatieven en machtsverhoudingen tussen de betrokken partijen hierbij van belang zijn.
Mest a ls complex beleid ssysteem
* intensief netwerk van relaties tussen actoren
(overheden, bedrijven agroketen ,
belangenorgan isaties);
* accumulatie van regels, no rmen,
beleidsinstrumenten , controle en handhaving;
* actoren geven h ieraan betekenis;
* effectief ged ragsrepertoire om h ierin te opereren.
82
Een onderdeel van dit mestbeleidssysteem betreft de mestdistributieketen. In enge zin
gaat het daarbij om de productie van mest, de distributie van mest, eventuele verwerking
van mest en het gebruik van de mest. Natuurlijk is dit systeem niet los te zien van het iets
grotere systeem (inclusief veevoederproductie en controle?) en het nog grotere systeem
(ook inclusief prijsontwikkelingen in de akkerbouw en de varkensmarkt). In het kader
van dit onderzoek zien we het wel gedeeltelijk los. In dit onderzoek beperken we ons,
gezien het quick scan karakter, tot mestdistributie in enge zin, waarbij we ons richten op
varkensmest.
Mestdistributieketens
* systeem van productie, distributie,
verwerking en aanwending van mest;
* onderdeel van grotere mest beleidssysteem;
* dat weer onderdeel is van andere
beleidssystemen rondom akkerbouw en
veehouderij;
* en er zijn meerdere mestdistributieketens.
83
Macht is een aspect
van het beleidssysteem.
Bepaalde
actoren in het systeem
hebben relatief veel
invloed (macht) op het
handelen van andere
actoren. Macht kan
zowel gebaseerd zijn
op direct gepercipieerde
afhankelijkheidsrelaties
(ik moet
dit doen wat de bank
zegt anders krijg ik
geen geld) als op
toekenning van gezag
(als hij er zo over denkt neem ik dat over). Macht kan tot uitdrukking komen
in tegen de wil in beperken van gedragsopties als wel in het bieden van
mogelijkheden voor nieuw gedrag.
Binnen de afbakening
voor dit onderzoek zijn
in overleg met de
opdrachtgever acht
typen respondenten
geselecteerd. In de
bovenstaande sheet is
het achtste type, de
'frauderende'
distributeur, niet
opgenomen. Met een
aantal van hen zijn wel
telefonische gesprekken
gevoerd, maar
uiteindelijk is geen
respondent gevonden
die bereid was mee te
werken aan een
uitgebreider interview.
Onderzoeksmethode
* quick scan;
* percepties van macht:
- gepercipieerde afhankelijkheden;
- toekenning van macht en invloed;
- koppeling gedrag.
* via verhalen van mensen;
* interviews.
Interviews
* akkerbouwer in Noord-Nederland;
* akkerbouwer in concentratiegebied;
* distributeur;
* akkerbouwcoöperatie met mestdistributie;
* varkenshouder (grootschalig, ook bedrijf in
Duitsland);
* varkenshouder (onder milieukeur, ook
intermediair);
* varkenshouder (klein familiebedrijf).
84
De gesprekken duurden over het algemeen ruim een uur en zijn zeer open ingestoken. De
bovenstaande vragen zijn hierbij als aandachtspunten gehanteerd.
Vragen
* wat maakt dat uw bedrijf nog floreert?
* verwachtingen toekomst (nieuwe mestwetgeving)
* met wie contacten over mest/met wie niet
* waarover wordt gesproken en waarover niet
* wie heeft de macht?
* naar wie luistert u het meest?
* wie heeft het meest invloed op uw gedrag?
* zijn er collega's die het heel anders doen?
85
De gesprekken zijn open ingestoken met vragen over het eigen bedrijf in relatie tot
verleden en toekomst. Doel hiervan was zicht te krijgen op het gedragsrepertoire van de
respondenten; hoe doen zij het nu in dat beleidssysteem. Twee van deze punten lichten
we hieronder nog nader toe:
* De nadruk die respondenten leggen op creatieve oplossingen bleek groter te zijn
naarmate de bedrijven van deze respondenten kleiner werden.
* Vanuit het oogpunt van kostenbesparing gaan, met name de respondenten met een
kleiner bedrijf, steeds meer zelf doen. De zelfwerkzaamheid is zodoende groot. Een
voorbeeld is het zelf bouwen van een stal en het zelf bouwen van apparatuur ten
behoeve van mestinjectie. Dit kan implicaties hebben voor het naleven van normen
met betrekking tot stallenbouw en injectie.
Wat maakt dat uw bedrijf nog floreert?
* goed op de hoogte blijven;
* investeer in wat overheid wil (pas als het zeker is);
* technisch goed;
* ouderwets ondernemerschap;
* gevoelsmatige beslissingen;
* ethisch, geen gesjoemel;
* creatieve oplossingen;
* zelfwerkzaamheid;
* kostenbesparing;
* kritische massa;
* goede structuur in Nederland.
86
Voordat op de mest is ingezoomd, is de respondenten gevraagd wat hun verwachtingen
voor de toekomst waren, ook in relatie tot het nieuwe mestbeleid.
Verwachtingen toekomst (nieuwe
mestwetgeving)
* vinden we wel weer een oplossing voor;
* vooral stijging kosten door controle en extra mest;
* stijgende opbrengsten voor de akkerbouw;
* problemen door concentratie in voorjaar;
* sommige boeren moeten bijna wel frauderen;
* veel flauwekul (GPS en zo) die toch niet klopt;
* vroeger teveel, nu risico te weinig gebruik mest;
* geschrokken van uitspraak Luxemburg;
* toekomst erg afhankelijk handhaving: 'bij slechte
handhaving overleef ik niet';
* ook bij te strikte handhaving risico's (meer mest, meer
faalfactoren (nl. zowel P als N)).
Drives in mestdistributieketens
Coöperatieve werkwijze biedt meeste kansen ook
voor mestdistributie, inzichtelijke markt, vuist
maken
Akkerbouw
coöperatie
Zo goedkoop mogelijk produceren, extra kosten
opvangen, continuïteit in mestafzet;
Poblemen oplossen
Varkenshouder
(Verplichte) investeringen (met winst)
terugverdienen door deze door te kunnen berekenen
aan klanten; langjarige binding klanten door b.v.
meer service
Distributeur
Landbouwkundig goede mest; betrouwbare inhoud
en tijdstip; geld, geen risico's, (dubbele kans op
fouten); mest is ook gedoe
Akkerbouwer
87
In het bovenstaande schema zijn de contacten die uit de interviews naar voren kwamen in
beeld gebracht. De dikte van de pijl staat hierbij symbool voor de intensiteit van het
contact. Een aantal zaken vallen hierbij op:
* de distributeurs vervullen een centrale rol in de mestdistributie. Zowel sommige
akkerbouwers als sommige varkenshouders laten alles over aan een distributeur;
* sommige akkerbouwers lossen het binnen het bestaande systeem op en laten ook
mestaankoop gewoon aan de loonwerker met wie ze al hun zaken doen;
* de akkerbouwcoöperatie voelt zich, naast de coöperatieve inkoop van zaad en
bestrijdingsmiddelen, verantwoordelijk voor het coöperatief regelen van de
mestinkoop voor de akkerbouwer, zodat zij de krachten kunnen bundelen ten
opzichte van de distributeur;
* er zijn varkenshouders die alles via één distributeur afzetten, maar er zijn ook
varkenshouders die nadrukkelijk kiezen voor spreiding door afzet via verschillende
distributeurs en rechtstreeks via loonwerkers in de omgeving;
* één varkenshouder, met een klein familiebedrijf, koos ervoor om al zijn mest
rechtstreeks af te zetten bij particulieren zijn directe omgeving. Om duurzame relaties
aan te kunnen gaan met zijn klanten heeft hij zichzelf aangemeld als erkend
intermediair;
* de rollen van Mestac, Agrifirm en Cumela worden door onze respondenten in de
marge genoemd.
Contacten over mest(distributie)
distributeur
akkerbouwer akkerbouw
coöperatie
mestdistributie
varkenshouder
loonwerker
varkenshouder
varkenshouder
akkerbouwer
loonwerker/
distributeur
agrifirm cumela
akkerbouwer
paarden
houder
mestac
akker
bouwer
distributeur
88
De rol van LNV roept bij sommige respondenten verbazing op. In hun ogen zijn de rollen
omgedraaid. Eerst gaf het ministerie voorlichting over het mest beleid en hoe daarmee om
te gaan. Nu worden ze zelf als deskundige en kennisleverancier gevraagd om te
participeren in allerlei workshops over mest. Dit wordt vreemd, maar interessant
gevonden.
Eén van de respondenten bezat tevens een varkenshouderij in Duitsland. Dit biedt hem
de mogelijkheid om verschillende implementatiewijzen van
EU mestbeleid met elkaar te vergelijken. In zijn ogen is het mestbeleid in Duitsland veel
minder restrictief en minder complex dan in Nederland. Dit kan voor hem een
overweging zijn om zijn hele productie naar Duitsland te verplaatsen.
Contacten over mest (2)
* kleine varkenshouder veel diverser en uitgebreider
netwerk dan grote;
* veel contacten in marge: studiegroepen, vakbond,
LTO, collega's; vooral belangrijke infobron bij
actieve participatie;
* LNV vraagt ons wel eens om kennis, hun eigen
voorlichting is weggevallen;
* contacten Duitsland genereren ander beeld EU.
89
Hierbij valt op dat veehouders niet meer spreken over gezamenlijke oplossingen. Het
argument dat hierbij genoemd wordt is dat het al te vaak mislukt is. De respondenten zijn
niet meer bereid om nogmaals hun nek uit te steken voor dergelijke initiatieven.
Waarover gesproken
* distributie praat met veehouders over prijs
(en waarom deze zo hoog is) en met
akkerbouwers over kwaliteit en tijdstip
levering;
* collega's praten onderling over hun bedrijf
en consequenties beleid;
* braven praten over fraudeurs.
Waarover niet gesproken
* veehouders praten onderling niet over: particuliere
afzetklanten; details over prijzen die ze betalen;
gezamenlijke oplossingen (te vaak mislukt);
* distributeurs praten onderling niet over eigen
financiële situatie (voor velen tegenvaller);
* akkerbouwers praten onderling niet over mest;
* algemeen: minder over mest, is zo negatief.
90
Een observatie uit de interviews
is dat er steeds minder
gesproken wordt over mest.
Daar waar het vroeger het
'gesprek van de dag' was, lijkt
het nu te worden gemeden. Dat
kan de bovenstaande
consequenties met zich
meebrengen. Mensen praten er
niet graag over, men vindt het
gedoe. Mest heeft een negatief
imago en gezamenlijke
oplossingen zijn mislukt. Er zijn
veel taboes over mest. Veel
mensen lijken murw geslagen,
en proberen er in hun eigen
bedrijfsvoering maar gewoon het
beste van te maken.
Uit de interviews is naar voren
gekomen dat er weinig
contacten zijn tussen
akkerbouwers en veehouders.
Hierboven is weergegeven
welke argumenten hiervoor
door de respondenten gegeven
worden. De onderste bullet
laat zien dat contacten die (bij
toeval) wél tot stand komen
een totaal ander perspectief op
de positie van de 'andere kant'
geeft. Terwijl de
varkenshouder van zijn
distributeur altijd hoorde dat
de akkerbouwer zoveel geld toe wilde krijgen, bleek dat helemaal niet het geval te zijn.
Individualisering?
* mest is gezeur en gedoe;
* je praat er alleen over als het moet;
* je laat het achterste van je tong niet zien;
* daardoor individualiseren betekenisgeving;
* gefragmenteerde i.p.v. collectieve
initiatieven.
Weinig contacten
akkerbouwers-veehouders
Akkerbouwers:
* ze wonen niet in de buurt;
* mest is product dat je krijgt of koopt.
Veehouders:
* teveel moeite en tijd;
* daar is de distributeur beter in;
* geïnteresseerd in kostenreductie en niet in klant;
* maar persoonlijk contact kan belangrijk zijn: 'toen
ik een akkerbouwer sprak hoefde die helemaal
geen geld voor goede mest!'
91
Uit de interviews
kwam naar voren
dat er weinig
contacten zijn
tussen de 'braven'
en de 'fraudeurs'.
Deze
overwegingen
werden daarbij
genoemd.
Opgevallen is dat mensen
over de 'fraudeurs' als
over één groep spreken.
Na doorvragen blijkt deze
groep echter zeer divers
te zijn. De betekenis die
aan het woord fraudeur
wordt gegeven is hiermee
even divers. Wat de een
fraudeur noemt, noemt de
ander innovator.
Personen die
kleine
loonwerkers/distri
buteurs
beschouwen als deugnieten, verbinden daaraan de conclusie dat Cumela,
waar relatief meer kleine bedrijven lid van zijn, vooral de belangen van de
deugnieten vertegenwoordigt.
Weinig contacten
'braven' en 'fraudeurs'
* kun je je niet veroorloven;
* oneerlijke concurrenten;
* die denken toch dat ze goedkoper uit zijn;
* zijn zielige mensen, voelen zich er niet goed
bij;
* ze staan je voor de gek te houden.
Meerdere interpretaties van
'fraudeur'
* de echte grote fraudeurs;
* ondernemers die sjoemelen (om het hoofd boven
water te kunnen houden);
* ondernemers die de zaken wat buigen om het voor de
regeltjes te laten kloppen;
* 'deugnieten' (volgens sommigen
vooral boer-boer-transporteurs, kleine loonwerkers);
* bovendien, sommige deugnieten noemen zichzelf
innovator!
92
D
De betekenisgeving aan macht is via drie invalshoeken geanalyseerd. Aan iedereen
is gevraagd wie het meeste macht heeft, naar wie ze het meest luisteren en wie het
meest invloed heeft op het gedrag. De verschillen tussen de antwoorden van de
respondenten op iedere invalshoek zijn frappant.
Percepties van macht
Ministerie LNV LNVpublikaties,
Bladen
Distributeur Akkerbouw
coöperatie
Cumela Cumela
Concullega's
Ministerie LNV Distributeur
Voervoorlichter
Mijn vrouw
Voervoorlichter
Accountant
Bladen
Distributeur Varkenshouder
Loonwerker Bladen,
Voorlichters
Studiegroepen
Distributeur Akkerbouwer
Meeste invloed
op mijn gedrag
Luister ik het
meeste naar
Meeste macht in
de keten
Fraudeurs: ook machtig!
* invloed op markt (drukt de prijs);
* kunnen lang hun gang gaan door gebrek
controle (slim ontwijken regels is een goed
ontwikkeld gedragsrepertoir);
* tijdelijk gedogen is bijna onmogelijk;
* ontbreken corrigerend vermogen sector
(door individualisering?).
93
Machtsbronnen
Actuele signalen over mestbeleid Cumela
Goed klankbord; weet hoe het bij anderen
gaat, specialistische kennis
Voervoorlichter
Bepaalt beleid en voorwaarden LNV
Grondbezit, kunstmest als alternatief Akkerbouwer
Soms: eigen opslag, snelle betaling, eigen
relaties, variatie afzetmogelijkheden,
zelfwerkzaamheid
Varkenshouder
Informatie en contacten, inzicht in andere
kant, opslag en materieel, kennen elkaar,
kunnen prijs maken, zijn we tot veroordeeld
Distributeur
Wijzigingen macht na 1-1-2006
* algemeen: weinig verandering;
* misschien meer fraudeurs met meer invloed op
markt;
* misschien door meer fraudeurs minder pakkans;
* misschien meer concurrentie tussen distributeurs
als MAO's verdwijnen;
* misschien varkenshouder meer veroordeeld tot
distributeur;
* wanneer het slecht blijft gaan in de akkerbouw
gaan ze hun machtsmiddelen misschien wel
uitnutten.
94
Observaties
* de woorden 'spoor 1' en 'spoor 2' komen niet voor;
* iedereen wil versoepeling van onderdelen uit spoor 1;
* er wordt wel, zowel positief als negatief, gesproken
over uitzonderingen in de lijn van boer-boer transport
in spoor 1;
* niemand spreekt over alternatieven in de geest van
spoor 2;
* notities commissie en LNV doorspekt met weinig
fiducie in spoor 2;
* maar wie wil en kan spoor 2?
95
Bijlage 7 Veranderprocessen in de mestketen
dr. ir. Katrien Termeer / Sioo
1 Aanleiding
De commissie Welschen heeft tot taak de minister van LNV te adviseren over alternatieve
verantwoordingssystemen in de mestdistributie. De commissie toetst door
belanghebbenden aangedragen alternatieven op de mate waarin de handhaving van de
gebruiksnormen wordt gewaarborgd. Tegen de achtergrond van deze adviesaanvraag is
de commissie ook geïnteresseerd in achterliggende mechanismen die inzicht geven in
veranderprocessen in de mestketens. Deze kunnen aangrijpingspunten bieden voor
flankerend beleid, gericht op het versterken van de boogde gedragsverandering conform
spoor 1. Tevens signaleert de commissie dat de overheid nu al ruim 20 jaar bezig is met
het ontwikkelen, vaststellen, uitvoeren, handhaven en veranderen van mestwetgeving. Ze
vraagt zich of het niet mogelijk is om op een andere manier naar het mestvraagstuk te
kijken, om als het ware een draai te maken zodat er (eindelijk) een meer robuust
mestbeleid ontstaat.
In het onderstaand verhaal komen deze vragen aan de orde. Dit verhaal leidt niet tot een
eenduidige diagnose met daaraan gekoppeld een aantal interventies. Belangrijkste doel
van dit verhaal is om een variëteit aan beelden te creëren en ideeën te genereren voor
anders kijken en voor anders interveniëren. Met het oog op dit doel is gekozen voor een
impressionistische en associatieve schrijfstijl. Wat materiaal betreft wordt voortgebouwd
op de bevindingen uit het eerdere rapport "Machtsverhoudingen in de mestketen"
(inclusief de beperking tot de varkensmest), de in dat kader gehouden interviews en
enkele gesprekken met en stukken van de commissie Welschen.
Ook naar veranderprocessen zelf is op vele manieren te kijken. Dit verhaal start daarom
met een korte uiteenzetting van een theoretisch kader voor de bestudering van
veranderprocessen en daarin te verrichten interventies. Vervolgens wordt ingegaan op
verschillende beelden om naar het verandervermogen van de sector te kijken. Daarna
komen achtereenvolgens aan de orde: de dynamiek, de dreigende blokkades in het
continue veranderproces en de fixaties. Af en toe worden opties voor interventies
geopperd.
2 Kijken naar processen van verandering
Bij het vraagstuk van de mest en de mestketens zijn heel veel mensen en organisaties
betrokken. Deze mensen kennen uiteenlopende betekenissen toe aan dezelfde
verschijnselen. Ze definiëren als het ware zelf een werkelijkheid. Vanuit deze eigen
werkelijkheid handelen ze. Zo zullen er bijvoorbeeld binnen LNV en binnen de sector
verschillende werkelijkheidsdefinities bestaan over de slagingskansen van het huidige
mestbeleid, over de toekomst van de intensieve veehouderij en over de benadering van de
aangedragen alternatieven. Deze betekenissen of werkelijkheidsdefinities hebben vaak
historische wortels. Ze zijn in de loop der tijd ontwikkeld in interacties (communicatie en
gedrag) met andere mensen.
Mensen gaan bij voorkeur interacties aan met mensen die volgens hen de
beschikking hebben over interessante middelen of met mensen die overeenkomstige
werkelijkheidsdefinities hanteren. De bron van dynamiek is de confrontatie met andere
96
betekenissen, andere mensen of andere omgangsvormen. Hierdoor ontstaat zicht op
nieuwe betekenissen en nieuwe gedragsopties wat kan leiden tot aanpassing van gedrag.
Hierdoor ontstaan veranderprocessen.
Een veranderproces is te beschrijven in termen van dynamiek en blokkades. Het
gaat er dan om goed te kijken welke verbindingen mensen aangaan en wie ze
buitensluiten, welke onderwerpen aan de orde komen en waarover ze het vooral niet
hebben; welke opties ze insluiten en welke ze bij voorbaat onmogelijk maken, aan welke
personen ze macht toekennen en wie ze als irrelevant aan de kant zetten, rond welke
middelen ze gedrag koppelen en welke middelen ze buiten onderhandelingen houden;
welke spelregels ze regelmatig aanpassen aan de situaties en welke spelregels zijn
verworden tot vaste rituelen etc.
Deze wijze van kijken heeft consequenties voor het begrijpen, evalueren en
bijstellen van sturingsprocessen, gericht op het bevorderen van maatschappelijke
veranderprocessen. Neem bijvoorbeeld een nieuw stukje wetgeving. Het doel van iedere
wetgeving is uiteindelijk gedragsverandering. Maar wat gebeurt er wanneer nieuwe
wetgeving wordt uitgevaardigd? In onderlinge interactie kennen mensen betekenis toe
aan deze nieuwe wetgeving. Het is deze toekenning van betekenis die vervolgens het
gedrag bepaalt. Deze betekenis en daarmee ook het gedrag zijn vaak een andere dan de
overheid voor ogen had. In onze interviews bleek bijvoorbeeld al dat mensen
verschillende onderdelen uit de wetgeving hebben onthouden; dat bepaalde termen die
voor de wetgever belangrijk zijn (zoals bijvoorbeeld spoor 2) niet leven bij betrokkenen en
dat veel betrokkenen de wet interpreteren in termen van de zoveelste aanpassing die ze
ook wel weer zullen overleven in plaats van een definitieve wet.
Consequentie van deze benadering is dat het niet mogelijk wordt geacht om van
buitenaf mensen een betekenis en daarmee gedrag op te leggen. Werkelijkheids-definities
en daarop gebaseerd gedrag zijn immers het resultaat van voortdurende betekenisgeving
in interacties. Voor veranderstrategieën betekent dit dat het belangrijk is aansluiting te
zoeken bij het proces van betekenisverlening door mensen. Sturing van verandering is
dan niet gericht op directe gedragsverandering maar gericht op het leerproces van
mensen, op het vitaliseren van mensen en bevorderen dat ze in beweging blijven en
experimenten genereren die 'onbekende' mogelijkheden zichtbaar maken. De overheid
kan haar middelen (inclusief wetgeving) inzetten om dat proces te bevorderen. Voor een
overheid is het dan belangrijk een globale richting te verschaffen om te evalueren.
Daarnaast ligt er een taak in het faciliteren van openhartige en respectvolle interacties.
Omdat de overheid zelf ook onderdeel is van veranderprocessen begint veranderen
binnen de muren van de eigen organisatie.
3 Vier beelden over verandervermogen van de mestsector
In 1974 publiceerde het toenmalige ministerie van Landbouw en Visserij de Nota
Intensieve Veehouderij. Daarin was onder meer te lezen dat er boeren waren die de mest
niet uitreden omdat de gewassen het nodig hadden maar omdat hun mestkelder vol zat
en ze van de mest af moesten. De conclusie luidde toen dat het mestvraagstuk in feite als
een transportprobleem te beschouwen was. Een aanpassing van de mestwetgeving werd
aangekondigd. Begin jaren zeventig namen regionale landbouworganisaties de eerste
initiatieven tot de oprichting van mestbanken. Ook stelde het produktschap voor
Veevoeder een heffing in op veevoer voor de financiering van onderzoek naar preventie
97
van hinder. Ook buiten de landbouwwereld kreeg mest steeds meer aandacht. Het
toenmalige ministerie van Vomil besteedde in haar Urgentienota van 1972 een speciale
paragraaf aan de milieuproblemen van dierveredelingsbedrijven. De natuur en
milieubeweging verscheen met nota's over de vele negatieve gevolgen van de bioindustrie.
Ondertussen startten onderzoekers van diverse instituten hun strijd (we zouden
nu spreken over 'joint fact finding') over de precieze cijfers achter de hoeveelheden mest
en de consequenties daarvan voor het milieu.
Inmiddels zijn we ruim 30 jaar verder. Het onderwerp mest is niet meer van de politieke
agenda geweken. Wel verschijnt het in wisselende gedaanten met verschuivende
accenten, zoals bijvoorbeeld stankoverlast, verzuring, mest, nitraatrichtlijn, inkrimping,
dierziekten of de risico's voor de algehele volksgezondheid. Wat betekent dit stukje
geschiedenis nu wanneer we spreken over het verandervermogen van de mestsector?
Vanuit het hierboven beschreven theoretisch kader zullen hier verschillende beelden aan
de orde komen. Dit vanuit de overweging dat ieder beeld weer andere
interventiemogelijkheden zichtbaar maakt.
Beeld 1: veel drukte zonder beweging
Het eerste beeld dat ontstaat is dat van een kleine groep van dezelfde actoren die al dertig
jaar op dezelfde wijze met elkaar aan het rommelen zijn over hetzelfde vraagstuk en in
feite niets opschieten. Oplossingen die aan de orde komen waren allemaal begin jaren
zeventig al bekend. De hoofdrolspelers zijn hetzelfde. Het vraagstuk blijft voortbestaan.
Dit is een pessimistisch beeld dat vooral door relatieve buitenstaanders
regelmatig geuit wordt. Wanneer we dit beeld serieus nemen zijn er als het ware twee
wegen. Of gelaten doorgaan op dezelfde weg of echt de knuppel in het hoenderhok
gooien en met geheel nieuwe mensen, met geheel nieuwe taal en geheel nieuwe
omgangsregels aan de slag gaan.
Beeld 2: ingrijpende veranderingen
Een andere zienswijze is ook mogelijk. Dan ontstaat er een beeld van ingrijpende
veranderingen in een sector die ondanks continue 'urgente problemen' nog steeds bestaat;
van veehouders die op onderling zeer verschillende wijze betekenis geven aan
ontwikkelingen en hun bedrijven daarop aanpassen; en van maatschappelijke partijen die
stuk voor stuk betrokken zijn bij de mestproblematiek en zoeken naar verbindingen
tussen deze problematiek en wat zij belangrijk vinden.
In de eerder gevoerde interviews hebben we getracht de mensen vanuit dit beeld
te bevragen. Zo is gevraagd naar de wijze waarop bedrijven het voor elkaar hebben
gekregen om nog steeds te bestaan. Dit leverde antwoorden op als: goed op de hoogte
blijven; technisch goed zijn; ouderwets ondernemerschap; ethisch handelen; ook
gevoelsmatige beslissingen nemen; creatieve oplossingen; zelfredzaamheid
kostenreductie, de goede structuur in Nederland en een kritische massa. Deze
antwoorden bieden aangrijpingspunten voor continue veranderingen maar geven ook
grenzen daarvan aan. Wat gebeurt er bijvoorbeeld wanneer er door daling van het aantal
veehouders het omslagpunt van de kritische massa wordt bereikt?
98
Beeld 3: Gevangen in een beleidssysteem
Een derde bril is die van het beleidssysteem. Vanaf begin jaren zeventig is rondom de
mest een complex beleidssysteem ontstaan. Dit bestaat uit: een intensief netwerk van
relaties tussen betrokken partijen (Europese, nationale en regionale overheden, diverse
NGO's en bedrijven in de gehele agroketen); een accumulatie van regels, normen en
beleidsinstrumenten; en een uitgebreid stelsel van controle en uitvoering. In de loop der
tijd hebben alle betrokken partijen een betekenis- en gedragsrepertoire ontwikkeld om
"effectief" in dit systeem te opereren.
Nieuw beleid, zoals de actuele wijzigingen in de mestwetgeving, zullen weer
betekenis krijgen binnen dit beleidssysteem. Het reeds ontwikkelde gedragsrepertoire
wordt als het ware weer losgelaten op de nieuwe regels. Dit geldt niet alleen voor de
veehouders en andere actoren in de mestketen maar ook voor de beleidsmakers,
kamerleden, belangenbehartigers, controleurs en handhavers. Zo zullen in hun aard
dezelfde soort discussies ontstaan tussen de verschillende kamerfracties, zullen
belangenorganisaties van veehouders onderhandelen over uitzonderingen en af en toe
actie voeren om hun argumenten kracht bij te zetten en zullen veehouders in overleg met
hun directe adviseurs kijken hoe ze dit weer in hun bedrijfsvoering krijgen geïntegreerd
of besluiten dat dit de druppel is en het bijltje erbij neer leggen.
Voor een deel wordt er weer hetzelfde spel gespeeld. Interessant is om te kijken waarin
dit spel nu afwijkt en waar dus vernieuwing zit. Ook experimenten met het vestigen van
nieuwe spelen bieden mogelijkheden. Het instellen van de commissie Welschen is
bijvoorbeeld te beschouwen als een variatie op het spel.
Beeld 4: De cynische organisatie met sporen van innovatie
Een vierde beeld ontstaat via een uitstapje naar de veranderkunde waar veel onderzoek is
gedaan naar het verandervermogen van organisaties. In de literatuur wordt het
verandervermogen gering geacht wanneer er binnen een organisatie het volgende aan de
hand is. De mensen bekritiseren zowel de organisatie als het veranderproces. Er is gebrek
aan duidelijkheid over de doelen en strategie van de organisatie. De structuur is star en de
cultuur wordt gekenmerkt door slechte communicatie, een eilandcultuur, slechte relaties
met leidinggevenden en levert onvoldoende voorwaarden voor samenwerking. Verder
wordt het werk als onprettig beschouwd en heeft men onvoldoende vrijheden in de
uitvoering van de werkzaamheden. Employees weten niet waar hun organisatie voor
staat en lijken voornamelijk hun eigen belangen na te streven. Ook de kenmerken van het
veranderproces worden erg negatief beoordeeld. De verandering veroorzaakt spanningen
die kunnen samenhangen met de slechte politieke verhoudingen en echt moeizame
functioneren van de organisatie. De verandermanagers krijgen zware kritiek. De
verwachting van de uitkomst is negatief en er is geen steun en inzet voor de verandering.
Deze organisaties worden wel aangeduid als cynische organisaties. Dit in tegenstelling tot
innovatieve organisaties die hoog scoren op alle voorwaarden voor succesvolle
verandering. Het is moeilijk zonder meer een parallel te trekken tussen een organisatie en
een hele sector. Bij een grove vergelijking ontstaat een beeld van een mestsector met
zowel cynische als innovatieve sporen.
99
4. Waar zit de dynamiek?
Het vraagstuk van de mest en mestketens is verbonden met zeer veel mensen, relaties en
betekenissen. Voor de betrokkenen is het vraagstuk verre van vrijblijvend. Er zijn grote
economische en politiek/bestuurlijke belangen mee gemoeid. De lange geschiedenis drukt
via diverse beelden ook een belangrijk stempel op het heden. Het klinkt paradoxaal maar
juist in deze als bevangen ervaren situaties is het belangrijk mentale ruimte te creëren
voor onbevangen waarnemen en te kijken waar dynamiek is zodat deze, indien passend
bij de gewenste richting, ook gekoesterd kan worden. Ook met het oog op mogelijke
interventies is het belangrijk een zo'n breed mogelijk beeld te hebben van variatie aan
initiatieven, betekenissen, verbindingen en dynamiek daarin. Bij deze een kleine selectie
van dynamiek.
Variatie aan kleine vernieuwingen op bedrijfsniveau
Uit het geringe aantal interviews met veehouders volgen al veel voorbeelden van kleine
vernieuwingen op bedrijfsniveau. Zo is er het kleine varkenshouderijbedrijf dat veel
mestafzetafspraken heeft met particulieren in de buurt en dat ten behoeve van de
verhoging van de eigen betrouwbaarheid (gegarandeerd leveren op het tijdstip en in de
hoeveelheid die is afgesproken) zich heeft laten registreren als intermediair. Ook is er het
bedrijf dat zowel stallen heeft in Nederland als in Duitsland, zich vervolgens verbaast
over de verschillende uitwerkingen van hetzelfde Europese mestbeleid en die verschillen
weer inbrengt in een studieclub. Tot slot het veehouderijbedrijf uit het zuiden dat zelf
grond heeft aangekocht in Noord-Nederland en op basis daarvan ook in staat is zelf
contacten te leggen met akkerbouwers aldaar voor de afzet van mest. Opvallend is dat
met name de kleinere bedrijven hun netwerk voor onder meer mestafzet de laatste jaren
flink hebben uitgebreid. Ook zijn er organisaties die voorheen weinig met mest van doen
hadden, bijvoorbeeld een akkerbouwcoöperatie of loonwerkbedrijf voor akkerbouwers,
die recentelijk hun werkzaamheden hebben uitgebreid met mestdistributie. In feite had
geen van de geïnterviewde bedrijven het verhaal dat ze hetzelfde doen als jaren geleden.
Alle respondenten spraken over gerealiseerde vernieuwingen en plannen voor verdere
verbeteringen.
Nieuwe allianties
Net zoals op andere plekken in de landbouw gaan ook bedrijven die actief zijn in de
mestketen allianties aan met bedrijven buiten de primaire landbouw. Bijvoorbeeld een
joint venture tussen Agrifirm en Bavaria of tussen het Havenbedrijf in Amsterdam en de
initiatiefnemers van agribusiness-complexen (varkensflats).
Bulk en niches
Het benadrukken van de verschillende mogelijkheden van kippenmest, koeienmest,
varkensmest en kalvermest is al enige tijd gaande. Er rouleren ook ideeën om meer
gedifferentieerd naar varkensmest te kijken. Bijvoorbeeld organische mest als bulk
product voor voorjaarsbemesting naast mest als niche. Ook zijn organisaties bezig met
kwaliteitscertificering van mest. Wat wij gehoord hebben zijn het nog losse ideeën.
Wellicht is dit een trend die aansluiting kan vinden bij een bredere maatschappelijk
proces gericht op branding en een proces binnen de landbouw gericht op
kwaliteitsproducten.
100
Weerstand is vaak ook betrokkenheid
Wanneer mensen zich verweren tegen veranderingen of tegen overheidsbeleid zijn we
nogal snel geneigd dat te benoemen als weerstand en als sabotage. De keerzijde van deze
medaille is dat organisaties die veel energie steken in verzet dat vaak juist doen vanuit
een grote betrokkenheid bij het vraagstuk en daarom vaak ook veel
vernieuwingspotentieel kunnen aanboren. In de mestketen zijn deze voorbeelden zeker te
vinden. Een mogelijk voorbeeld hiervan is de NVV. Deze organisatie is aan de ene kant
verwikkeld in juridische procedures met de overheid maar ontwikkelt tegelijkertijd ook
nieuwe initiatieven op het terrein van groene belangenbehartiging en certificering.
Transitieproces duurzame landbouw
Onder de noemer van transitieproces duurzame landbouw wordt er op dit moment op
een vernieuwende wijze gewerkt aan duurzame landbouw. De toon en communicatie is
positief en uitnodigend, LNV positioneert zich op een andere wijze, er wordt verbinding
gezocht met vele andere partijen, naast praten en plannen is er veel aandacht voor
experimenteren, ieder initiatief wordt open benaderd etc.
5. Waar zitten risico's voor blokkades van veranderprocessen
Een belangrijke strategie in veranderprocessen is gericht op het scheppen van condities
voor effectieve leerprocessen die mensen in staat stellen zich op een gevarieerde wijze met
hun omgeving te verbinden en tot innovaties te komen. Negatief geformuleerd is deze
strategie gericht op het tegengaan van buitensluiten van mensen, betekenissen en
spelregels; op het tegengaan van blokkades in het veranderproces. Natuurlijk is het
belangrijk om af en toe wat vast te zetten om tot actie over te gaan. Voorkomen moet
echter worden dat dit tot een blokkade van innovaties leidt. Deze strategie is belangrijk
omdat variatie doven makkelijker is dan deze opnieuw te laten ontstaan. In deze
paragraaf wordt ingegaan op eenzijdigheden in interacties die mogelijk beperkend
werken voor innoveren en veranderen.
Weinig interacties tussen veehouders en akkerbouwers
In een gesprek met de commissie kwam de gedachte (verlangen) naar voren dat het voor
de mestmarkt goed zou zijn wanneer veehouders meer aansluiting zouden zoeken bij de
vraag naar mest vanuit de akkerbouw en wanneer deze akkerbouwers zich als klanten
van de mest meer zouden kunnen positioneren in de mestketen. Om dit te bereiken is het
belangrijk dat er sprake is van interacties tussen veehouders en akkerbouwers om elkaar
wederzijds te informeren over vraag en aanbod en nieuwe opties te ontwikkelen.
Rondom de toelevering en afname van mest is weinig direct contact tussen
akkerbouwers en veehouders. Een groot deel van de handel in mest verloopt via de
mestdistributeur. Deze communiceert naar beide kanten (zowel naar de akkerbouw als
naar de veehouder) dat hij het wel voor ze regelt zodat ze er zelf zo min mogelijk last van
hebben en zo voordelig mogelijk uit zijn. Distributeurs nemen op deze wijze veel 'gedoe'
over van akkerbouwers en veehouders maar ze filteren tevens een deel van de informatie
uit, die gunstig kan zijn voor het ontwikkelen van meer gevarieerde vraag-aanbod opties.
Hiermee wordt het beeld versterkt dat de mestmarkt aanbodgedreven is: er zijn
veehouders die teveel van iets hebben en dat kwijt willen bij akkerbouwers. Een enkele
101
keer dat er wel direct contact was tussen veehouders en akkerbouwers leverde dat nieuwe
gezichtspunten op. Zo kreeg een veehouder bijvoorbeeld van een akkerbouwer te horen
dat deze niet altijd geld toe wilde, waarop een gesprek ontstond over voorwaarden voor
gratis afname van mest.
Het ministerie van LNV heeft zo'n 60 voorlichtingsavonden over de nieuwe
mestwetgeving georganiseerd. Op deze avonden komen vooral de veehouders af,
akkerbouwers zijn massaal afwezig. Zij ontvangen informatie over de nieuwe
mestwetgeving vooral via de bladen en hun adviseurs. De voorlichtingsavonden bieden
daarmee dus ook geen forum voor gesprekken tussen akkerbouwers en veehouders over
mest. Onder de noemer van voorlichting over mestwetgeving komen er dus geen
akkerbouwers. Het kan dan een optie zijn het onderwerp van de avond zodanig te
herbenoemen dat het wel interessant wordt voor akkerbouwers.
What makes Sammy run?
Ideaal voor iedere vorm van beoogde gedragsverandering is dat de overheid een klein
zetje geeft, de betrokkenen vervolgens zelf hard gaan lopen en de overheid nog maar heel
weinig hoeft te doen. In de interviews en gesprekken is opgevallen dat er sterk
geredeneerd wordt vanuit de mest en nauwelijks vanuit waar de betrokkenen in de keten
zelf warm voor lopen. Waar gaat het de akkerbouwers nu bijvoorbeeld om? Zijn ze bezig
met een zo'n gunstig mogelijke afbouw, zijn ze bezorgd dat bedrijfsuitbreiding niet
mogelijk is vanwege hoge grondprijzen of zijn ze wellicht bezig een niche te vinden in de
markt voor hoogwaardige kwaliteitsproducten. En hoe is dan van daaruit een eventuele
verbinding te maken met mest? Inzichten daarin zijn noodzakelijk om betrokkenen in
beweging te krijgen en tot robuust beleid te komen.
Tegen deze achtergrond is het interessant een parallel te trekken met milieuvraagstukken
in andere sectoren. Op het moment dat Shell zich realiseerde dat de afvalproblematiek
rondom de Brent Spar via negatieve invloed op haar imago grote consequenties kreeg
voor het voortbestaan van Shell ging het snel. Al snel investeerde Shell meer in milieu dan
waartoe ze juridisch verplicht was. In de rest van de chemische sector en de afvalsector
hebben vergelijkbare processen plaatsgevonden.
Eenzijdige gerichtheid op de overheid
Als belangrijke succesfactor voor hun voortbestaan gaven enkele bedrijven in de
interviews aan dat ze altijd goed op de hoogte zijn gebleven van het overheidsbeleid en
dat ze op het moment dat dit beleid zeker was ze besloten te investeren in wat de
overheid wilde. Dit levert een beeld op van een 'gehoorzame' sector die sterk gericht is op
de overheid. Een enkel bedrijf koppelde zelfs het eigen voortbestaan aan een goede
handhaving van het overheidsbeleid. Uiteindelijk is het doel van robuust overheidsbeleid
te komen tot een wijze van organiseren in de mestketen die ook in een continue
variërende wereld leidt tot een duurzame ontwikkeling in verbinding met consumenten
en andere belangrijke stakeholders. Een dominante gerichtheid op de overheid draagt het
risico in zich dat de veehouderij zich meer afsluit van de maatschappij en meer richt op de
overheid. De overheid positioneert zich daarmee als het enige doorgeefluik tussen de
wensen vanuit de maatschappij en de mogelijkheden van de sector.
102
Regels gericht op beperking relaties
Er zijn veel varkenshouders die er voor kiezen alle mest via een distributeur af te zetten.
Daarnaast zijn er varkenshouders die kiezen voor een strategie van spreiding en variatie
(b.v. een deel via verschillende distributeurs, een deel naar particulieren in de omgeving,
een deel via de loonwerker). Dit laatste type veehouder onderhoudt rondom de mest een
uitgebreid netwerk en is op zoek om contacten met al deze afnemers zo duurzaam
mogelijk te maken. Een van de betreffende veehouders duidt zich zelf dan ook aan als een
innovator op de mestmarkt. Een grote variatie aan contacten biedt veel mogelijkheden
nieuwe opties te ontdekken en tot innovatie te komen.
Echter een deel van het nieuwe mestbeleid (eveneens het veterinaire en
fytosanitaire beleid) is gericht op minimalisering van contacten tussen bedrijven. Hieraan
liggen natuurlijk vele legitieme overwegingen ten grondslag. Echter door het focussen op
een minimum van contacten verdwijnen ook kansen voor innoveren door het ontdekken
van nieuwe opties.
Individualisering
De afgelopen eeuw was het subtiele spel tussen individueel ondernemerschap en
collectieve acties een belangrijke aanjager voor innovaties in de landbouwsector. Uit de
interviews komen een aantal observaties naar voren die duiden op een tendens van
individualisering. Zo geven diverse veehouders aan dat ze een afnemend geloof hebben
in de mogelijkheden van collectieve acties. De vele collectieve initiatieven die de
oplossing van de mestproblematiek zouden betekenen, zoals bijvoorbeeld centrale
mestverwerking of mestbanken, zijn daarvoor de afgelopen decennia te vaak mislukt. Dit
ten koste van veel geld, tijdsinvesteringen en hoop. Een andere observatie is dat de rollen
van intermediaire, belangenbehartigende organisaties (Agrifirm, Cumula, Mestac) door
de respondenten alleen in de marge worden genoemd. Ook geven respondenten aan dat
ze in gesprekken met collega-varkenshouders niet langer het achterste van hun tong laten
zien als het gaat om het noemen van prijzen van afzet en namen van particuliere
afzetklanten. Het meer beschouwen van collega's als concurrenten is te zien als een
symptoom van individualisering maar ook als een gevolg daarvan. Op deze wijze kan een
spiraal ontstaan van op elkaar inwerkende krachten die leiden tot verdere
individualisering. Wanneer deze observaties kloppen dreigt een beweging te ontstaan in
de richting van verdere individualisering. Indien dat als ongewenst wordt gezien is het
raadzaam collectieve initiatieven die zich nog wel ontplooien zoveel mogelijk te
bemoedigen en condities te creëren voor succes. Ook verbindingen met de eerder
genoemde nieuwe allianties kan een impuls betekenen om de invidualiseringsspiraal te
temperen.
Ruimte voor leren en evalueren
Voor innoveren en veranderen kan het belangrijk zijn wanneer overheden en betrokkenen
ruimte creëren voor gezamenlijk leren en ontwikkelen. Een ruimte om bijvoorbeeld te
leren werken met het nieuwe mestbeleid en met elkaar vast te stellen van wat tijdelijk is
en wat robuust. Tegen de achtergrond van een 30-jarige geschiedenis is een dergelijke
open mind en leerstrategie wellicht moeilijk voor te stellen. Veel mensen zijn murw
geslagen. Er zijn ook veel argumenten te bedenken die pleiten tegen gezamenlijk leren,
103
denk bijvoorbeeld aan de argusogen waarmee de EU het Nederlands mestbeleid volgt.
Echter in het verleden zijn juist veel innovaties in de landbouw ontstaan door
gezamenlijke onderzoeken en experimenteren in de OVO-driehoek. Ook hier weer de
keerzijde dat experimenteren binnen alleen de OVO-driehoek ook tot buitensluiten van
andere mensen en opties heeft geleid. De uitdaging kan zijn om te experimenteren met
gezamenlijk leren binnen bepaalde kaders en daarbij ook partijen te betrekken die buiten
de traditionele ovo-driehoek vallen. In het transitieproces duurzame landbouw is dat al
volop gaande.
Onderbenutting checks and balances
Op basis van de interviews is een tabel gemaakt over diverse percepties van macht in de
mestketen. Dit leverde een interessante tabel op omdat er grote verschillen blijken te
bestaan tussen aan wie mensen het meest macht toe kennen, naar wie ze het meeste
luisteren en wie het meest invloed op hun gedrag had. Er is dus niet een machtig figuur
die alles bepaalt maar voor ieder bedrijf zijn er meerdere. Naast de distributeurs zijn ook
de voervoorlichters, de loonwerkers en de informatie via de bladen zeer belangrijk. Met
het oog op veranderstrategieën biedt dat veel mogelijkheden.
Mest is voer voor specialisten
Het beleidssysteem rondom mest heeft technisch/juridisch complexe dossiers
geproduceerd. Mestbeleid is zo ingewikkeld geworden dat weinig mensen het nog
kunnen begrijpen. De consequentie hiervan is dat er steeds minder mensen zijn die met
kennis van zaken over mest kunnen meepraten. Ook binnen het ministerie is er
bijvoorbeeld maar een kleine kring van mensen die zich met mest bezighoudt. De
complexiteit schrikt af en sluit buiten. Een intelligente vereenvoudiging kan een optie zijn
het veld van spelers weer wat te vergroten en daarmee het risico van blikvernauwing en
groupthink te beperken.
6. Waar zitten fixaties
Bovenstaande 'waarschuwingen voor blokkades' en strategieën hebben alleen zin
wanneer er sprake is van bereidheid en mogelijkheid om te ontwikkelen en om te leren. In
veel situaties is dat niet het geval. Er is dan sprake van fixaties. Symptomen voor fixaties
zijn bijvoorbeeld de aanwezigheid van taboes, herhaling van zetten, vicieuze cirkels,
tergende vertragingen of een geëscaleerd conflict. Variëteit wordt buitengesloten: "dit is
zo" of "zo doen we dat hier en punt uit". Wanneer er sprake is van fixaties is gericht
interveniëren de adequate strategie. Dit gebeurt niet vanuit een veroordeling van fixaties.
Immers fixaties ontstaan vaak omdat het voor mensen in het meer of minder recente
verleden een effectieve reactie was op ambiguïteit. Op dit moment vormen ze echter een
blokkade voor verdere ontwikkelingen. Doorbreken van fixaties is lastig. Binnen de
bestaande context zijn mensen niet meer in staat tot reflectie en tot verandering van
gedrag. De enige mogelijkheid is om de confrontatie te organiseren aan de kant die nog
variatie toelaat. Dit is het principe van contextvariatie. Contextvariatie is voor veel
mensen contra-intuïtief. Immers veel sturingsstrategieën zijn juist gericht op het
benadrukken van hetgeen dat vast zit. Wanneer bijvoorbeeld rondom bepaalde regels
handelingspatronen zijn ontstaan die contraproductief werken is er de neiging om die
regels aan te scherpen opdat mensen zich beter aan de regels zullen houden.
104
Mest is afval
Ooit werd op de arme zandgronden in Brabant organische mest gezien als goud. Op dit
moment is dat bijna niet meer voor te stellen. Omdat er al dertig jaar wordt gesproken
over organische mest als een produkt waar teveel van is en dat schadelijk is voor het
milieu, is het moeilijk geworden voor mensen om nog op een andere manier naar mest te
kijken. Dit is versterkt door een periode waarin degenen die aan mest nuttige
eigenschappen toeschreven werden beschouwd als mensen die het mestprobleem
ontkenden. De betekenis van mest als afval is ook doorgedrongen tot in de kleinste
haarvaten van het beleidssysteem. De hele accumulatie van regelgeving en controle is
gericht op het tegengaan van teveel mestgebruik en het verminderen van nadelige
milieuemissies bij wel toegestane opslag en gebruik. Een van de consequenties hiervan is
dat de meeste boeren de mestwetgeving hanteren als bottum-line voor het gebruik van
mest. Ze bepalen het gebruik van mest niet door wat nuttig is maar door wat wettelijk is
toegestaan. Om er zeker van te zijn dat ze binnen de normen blijven brengen veel
akkerbouwers zelfs nog een extra veiligheidsmarge aan van 10%.
Vanuit de fixatie 'mest is afval'is het heel moeilijk om te bevorderen dat
akkerbouwer zich als klant gaan gedragen voor het product mest dat ook nuttige
eigenschappen kan hebben.
Tegen deze achtergrond zijn initiatieven met betrekking tot differentiatie en
certificatie interessant. Uiterste consequentie daarvan moet dan wel zijn dat het ook
mogelijk wordt om naast hoge kwaliteitsklassen bepaalde categorie mest als 'inferieur' te
benoemen. Ook beelden uit andere contexten kunnen helpen. (Een persoonlijk voorbeeld
daarbij is dat toen ik buitenlandse studenten vertelde over het mestvraagstuk ze dachten
dat ik hen voor de gek hield. Voor hen was mest een nuttig product. Op dat moment
realiseerde ik me dat ik dat bijna vergeten was).
Van mest is gedoe naar mest als taboe?
Uit de gesprekken bleek dat mensen niet meer zoveel communiceren over mest. Niet
omdat het mestprobleem is opgelost maar omdat men het praten over mest meer dan zat
is. Praten over mest is gezeur en negatief. Boeren hebben geen zin hun familie en
vrienden nog langer met dezelfde, vaak weinig opbeurende verhalen, lastig te vallen. In
contacten met collega's is het wel onderwerp van gesprek maar deze zijn tegelijkertijd ook
concurrent op de afzetmarkt. Wanneer deze observaties kloppen is of dreigt mest een
onderwerp te worden dat wordt gemeden. Met het oog op vergroting van het leer- en
verandervermogen is dat een negatieve ontwikkeling. Als mensen er niet meer met elkaar
over communiceren valt er ook weinig te leren.
Een mogelijke optie om deze fixatie te doorbreken is het koppelen van mest aan
positieve ontwikkelingen en een waarderend discours. Wellicht biedt het explicieter
verbinden van mest aan de transitieprocessen hiervoor een optie. Of heeft het taboe zich
al zover ontwikkeld dat mest buiten de transitie wordt gehouden?
Geïnstitutionaliseerd wantrouwen
De hele regelgeving over mest inclusief het vele praten en schrijven daarover door
overheidsactoren lijkt doorspekt te zijn van wantrouwen. Het idee domineert dat
veehouders en andere actoren in de mestketen wat betreft de naleving van de
105
mestwetgeving niet te vertouwen zijn en indien mogelijk de mazen in de wet of
handhaving zullen opzoeken om tegenstrijdig de doelen van de regelgeving te handelen.
De wetgeving lijkt gericht de bad guys. Alhoewel dat gezien het verleden en de druk
vanuit de EU allemaal heel begrijpelijk is, kent dit wantrouwen ook een keerzijde. Het
risico van deze benadering is een self-fulfilling prophecy. Wanneer mensen met zo'n blik
naar de sector kijken kan het bijna alleen bevestigd worden in termen van: "zie nou wel!".
Op deze wijze werk je als overheid onbewust mee een het produceren en machtiger
maken van fraudeurs.
Voor het doorbreken van de negatieve aspecten van dit wantrouwen kan de
behandeling van de alternatieven door de commissie Welschen een belangrijk schakeltje
zijn. Worden deze behandeld vanuit een positieve helpende grondhouding in termen van
goed dat er initiatieven zijn, initiatieven getuigen immers van grote betrokkenheid, van
initiatief, van lef om collectief iets op te pakken en van een coöperatieve houding t.o.v. de
overheid. Of worden de initiatieven benaderd vanuit ontmoediging en wantrouwen in
termen van het zal toch wel niets zijn of ze proberen via een omweg onder de regelgeving
uit te komen.
Fraudeurs kunnen hun gang gaan
In de perceptie van vele betrokkenen in de mestketen bederven fraudeurs de mestmarkt.
Het beeld over wie fraudeurs zijn is gevarieerd. Die variatie betreft vooral de kleine
sjoemelaars. Daaronder vallen boeren die wegens omstandigheden een beetje moeten
aanrommelen of boeren die buiten de distributeurs om op diverse plaatsen hun mest
afzetten. Er lijkt meer eenduidigheid in opvattingen over wie de grote fraudeurs zijn.
Voor een groot deel is ook bekend wie deze echte fraudeurs zijn. Onder het mom van
overgang tussen twee wetgevingsregimes is afgelopen jaren veel gedoogd. Het beeld of
misschien wel fixatie is dan ook ontstaan dat fraudeurs hun gang kunnen gaan. Dat werkt
demotiverend. Zeggen dat fraudeurs streng zullen worden aangepakt werk niet meer.
Een mogelijk interventie is om een aantal grotere 'boeven' flink aan te pakken en
ervoor te zorgen dat dit bij iedereen bekend wordt. Het gaat dan om het creëren van een
schokeffect opdat de actoren in de mestketen weer op een andere manier gaan kijken naar
normconform gedrag. Als overheid vertoon je daarmee voorbeeldgedrag. Kanttekening
hierbij is dat deze mogelijke interventie vanuit veranderkundige optiek is beschreven
zonder de juridisch implicaties in beschouwing te nemen.
Zeepbeleffect
Zowel distributeurs, akkerbouwers als veehouders geven aan dat het moeilijk gaat. Hun
financiële situatie ziet er vaak niet rooskleurig uit. Terwijl en sommige boeren hier
misschien al wat aan gewend zijn blijkt het vooral voor de distributiebedrijven een
tegenvaller. Uit de interviews kwam naar voren dat over tegenvallende financiële
resultaten niet met elkaar wordt gesproken. Dat lijkt taboe. Dergelijke taboes kunnen
stagnerend werken op veranderprocessen op het moment dat mensen situaties
rooskleuriger voorstelen dan deze zijn. Dan ontstaat het risico van het zeepbeleffect. Dit
zou mede ten grondslag kunnen hebben gelegen aan een aantal mislukte initiatieven tot
grootschalige mestverwerking of mestdistributie. In de mestsector schat ik op dit moment
dit risico niet zo hoog in, maar alertheid blijft geboden.
106
Toekomst
Een ander sluimerend taboe lijkt betrekking te hebben op de toekomst van de sector.
Wanneer mensen met elkaar een ingrijpend veranderproces doormaken is een wenkend
toekomstperspectief belangrijk. Waartoe doe je het anders? In de interviews is het eigen
toekomstbeeld nauwelijks aan de orde gekomen. Wel verwijzen respondenten tussen de
regels door naar anderen die negatief over de sector denken (zij die de sector om zeep
willen helpen of zij die de sector hebben afgeschreven). en daarom in hun ogen niet te
vertrouwen. Het lijkt of mensen een gesprek over de toekomst van de sector vermijden uit
angst bepaalde als negatief ervaren toekomsten te moeten benoemen of onder ogen te
moeten zien.
107
Bijlage 8 Vergelijking van milieurisico van verfijnde mestafvoer met
milieurisico van forfaitaire mestafvoer
Auteurs: Mark de Bode, Gerty Horeman en Jan Janssen (Directie Kennis, Ministerie van
LNV)
1 Inleiding
Deze notitie dient als ondersteuning voor de Commissie Welschen om het milieurisico
van de voorliggende varianten tegen elkaar af te kunnen wegen. Er is reeds veel
onderzoek gedaan naar forfaits en bemonstering. De informatie is versnipperd
gedocumenteerd, maar er is geen gerichte studie beschikbaar naar de verschillen in
milieurisico tussenforfaits en bemonsteren. Om die reden heeft het ministerie van
Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit een notitie opgesteld waarin alle bekende
onderzoeksgegevens samengevoegd worden. Deze notitie heeft tot doel om een analyse te
geven over het verschil in milieurisico tussen forfaitaire mestafvoer en bemonstering en
analyse van alle vrachten.
In deze notitie worden de systemen van forfaitaire mestafvoer en bemonsteren en analyse
beschreven. In de beschrijving van de systemen wordt extra aandacht besteed aan de
onnauwkeurigheid van de systemen. Bij deze beschrijving wordt speciaal ingegaan op het
al dan niet voorkomen van milieurisico
Deze notitie kan worden gebruikt in discussies wanneer het gaat om een keuze te maken
tussen forfaitair en bemonsteren. Tevens biedt de notitie inzicht in aspecten waar nader
onderzoek nog nodig is.
2 Beschrijving varianten
In deze notitie worden de milieurisico 's van drie varianten besproken. Deze varianten
zijn op dit moment ook onderwerp van discussie in de Commissie Welschen. In alle drie
de varianten wordt de mestproductie vastgesteld aan de hand van een stalbalans. De
varianten zijn alleen onderscheidend in de wijze waarop de afvoer van stikstof en fosfaat
wordt vastgesteld. Het gaat om de volgende drie varianten:
a. Forfaitaire gehalten in afgevoerde mest
In deze variant wordt de hoeveelheid afgevoerde stikstof en fosfaat, die een bedrijf in de
vorm van dierlijke mest afvoert, forfaitair bepaald. Van elke vracht mest wordt het
gewicht bepaald door te wegen. Het stikstof en fosfaatgehalte in de mest wordt niet
bepaald door bemonstering en analyse van de mest, maar is forfaitair in de wet
vastgelegd. Voor elke mestsoort is er een apart forfait voor het stikstof en fosfaatgehalte in
de mest. De mestsoorten worden getypeerd met een mestcode, waarvoor wordt
aangesloten bij de huidige mestcodes van de Meststoffenwet. De huidige mestcodes
bevatten een koppeling met stal en voersysteem.
Het forfait is het landelijk gemiddelde gehalte in de mest voor die specifieke mestcode.
Het gemiddelde wordt bepaald met gegevens uit de databank van Dienst Regelingen. In
108
deze databank worden alle mestanalyses geregistreerd, die in het kader van de
Meststoffenwet zijn uitgevoerd.
b. Bedrijfsspecifiek "forfait" voor de afgevoerde mest
In deze variant wordt de hoeveelheid stikstof en fosfaat, die een bedrijf in de vorm van
dierlijke mest afvoert, bedrijfsspecifiek forfaitair bepaald. Van elke vracht mest wordt het
gewicht bepaald door te wegen. Het stikstof en fosfaatgehalte in de mest is
bedrijfsspecifiek bepaald en vastgelegd. Het bedrijf heeft dus een soort bedrijfsspecifiek
forfait. Een onderscheid in mestcodes is in deze variant overbodig.
Het bedrijfsspecifieke forfait wordt bepaald uit het gemiddelde stikstof- en fosfaatgehalte
in de mest van het specifieke bedrijf over de afgelopen 2 jaar (2004 en 2005), zoals dat uit
de registratie van Dienst Regelingen kan worden berekend. Dit bedrijfsspecifieke forfait is
geen statisch forfait, maar wordt regelmatig aangepast. Voor de actualisatie van het
bedrijfsspecifieke forfait moet elke vierde vracht mest worden bemonsterd en
geanalyseerd.
c. Bemonstering en analyse van iedere vracht
In deze variant wordt de hoeveelheid stikstof en fosfaat, die een bedrijf in de vorm van
dierlijke mest afvoert, per vracht bepaald. Van elke vracht mest wordt het gewicht
bepaald door te wegen. Bovendien wordt van elke vracht mest het stikstof en
fosfaatgehalte in de mest met bemonstering en analyse bepaald. Een onderscheid in
mestcodes is in deze variant overbodig.
Voor de beschrijving van de varianten wordt een aantal mestsoorten als voorbeeld
gekozen. Voor de keuze zijn de volgende criteria gehanteerd:
* Mestsoort van een diercategorie waarvan verwacht wordt dat veel mest van het
bedrijf afgevoerd zal moeten worden;
* Mestsoort moet representatief zijn voor diercategorie, zowel qua frequentie van
voorkomen als qua kwaliteit van de gegevens;
* Er wordt uitgegaan van de meest recente gegevens.
De gekozen mestsoorten zijn die van:
* Vleeskalveren, witvlees (mestcode 18);
* Vleeskalveren, rosévlees (mestcode 18a)
* Leghennen, mestband met nadroging (mestcode 33a)
* Vleeskuikens, alle systemen (mestcode 39)
* Varkens fokzeugen, biggen, guste en dragende zeugen (mestcode 51)
* Vleesvarkens, antimors (mestcode 52a)
Er wordt dus geen rundveemest meegenomen. Aangenomen is dat deze mest voor het
grootste deel onder boer-boer transport zal vallen en daarom geen onderwerp van
discussie is.
109
3 Nauwkeurigheid van het gehalte in de mest per variant
a. Forfaitaire gehalten in afgevoerde mest
Het forfait is het gemiddelde gehalte in de mest, zoals blijkt uit de databank van DR. Om
het forfait vast te stellen wordt van de analyseresultaten van alle Nederlandse bedrijven
die aanwezig zijn in de data bank van Dienst Regelingen een meerjarig gemiddeld gehalte
stikstof en fosfaat berekend. Dit gebeurt per mestcode, dit is de enige beschikbare bron
hiervoor. Daarmee is het forfait een nationaal gemiddelde.
Voor de belangrijkste mestcodes (dunne en vaste rundveemest, witvleeskalvermest,
dunne zeugenmest, dunne vleesvarkensmest, dunne leghennenmest, vaste
bandbatterijmest en vleeskuikensmest) gaat het om meer dan 10.000 monsters. Op basis
daarvan kan een zeer nauwkeurig gemiddelde worden bepaald. Daarnaast is er nog een
grote groep van mestcodes waarvan het forfait bepaald kan worden op basis van een
monsteraantal dat ligt tussen 1.000 en 10.000. Ook dit aantal is nog voldoende voor een
betrouwbaar gemiddelde. Het gaat hier o.a om de volgende mestcodes: rosé
vleeskalveren, mestscheiding bij varkens, mest bij opfokhennen, mest van volièrestallen
en mest bij vleeskuikenouderdieren. Tenslotte is er nog een groep van mestcodes,
waarvan minder dan 1.000 monsters beschikbaar zijn. In sommige gevallen gaat het zelfs
om enkele tientallen monsters. Van deze groep kan de betrouwbaarheid in het geding
komen, vooral als bepaalde bedrijven oververtegenwoordigd zijn binnen een mestcode.
Het gaat hier om mest van kleine diersoorten zoals konijnen, nertsen en schapen en om
gier en mestscheidingsproducten bij rundvee.
Aangezien in Nederland sprake is van een diversiteit aan bedrijven (met veel verschillen
in bedrijfsvoering en omvang mestproductie) geven de analyseresultaten een grote mate
van spreiding. Deze spreiding wordt aangegeven met de standaardafwijking. Tabel 1
geeft voor een aantal mestcodes een beeld van het gemiddelde gehalte fosfaat en stikstof
en de daarbij gevonden standaardafwijking. Deze standaardafwijkingen variëren voor de
gegevens van Bureau Heffingen van 20 % tot 84 %. Een zelfde variatie is te zien voor de
gegevens van het BLGG.
Een standaardafwijking van 50 % wil zeggen dat het gehalte in de mest op een bedrijf de
helft hoger of de helft lager kan liggen (bv bij een gemiddelde van 10 kan het tussen 5 en
15 liggen). Daarbij geldt volgens de definitie van het begrip standaardafwijking dat 1/3
van de bedrijven dan een nog grotere afwijking (naar boven of naar beneden) kan hebben.
Tabel 1.Gemiddelde samenstelling dierlijke mest; vergelijking gegevens Bureau Heffingen
en BLGG
MESTCODE
Bureau Heffingen*
Gemiddelde van 2000-2002
BLGG**
Gemiddelde van 1993-1995
Nr Omschrijving
P2O5
kg/ton
St. afw.
%
N
kg/ton
St. afw.
%
P2O5
kg/ton
St. afw.
%
N
kg/ton
St. afw.
%
18
Rundvee: vleeskalveren,
witvlees 1,56 84 2,81 39 1,7 65 3,8 55
110
18A
Rundvee: vleeskalveren, roze
vlees 2,03 43 4,51 35
33A
Pluimvee: mestband met
nadroog 27,84 24
35,21 24 24,2 29 24,4 47
39 Pluimvee:Alle systemen 18,27 28 33,66 20 24,2 21 20,3 24
51
Varkens: combinatie 46, 47 en
48 (zeugen) 2,88 52 4,58 34 2,7 81 4,5 42
52A
Varkens: vleesvarkens, antimors
3,97 37 7,07 29 3,7 76 6,6 29
* Bij gegevens BHF is de standaardafwijking berekend als gemiddelde afwijking van de
jaren 2000 - 2002, en uitgedrukt als procenten van de gemiddelde samenstelling.
** Bron: Mooy, 1996. Het betreft analyses van mestmonsters uitgevoerd door BLGG in de
periode april 1993 t/m januari 1995.
Als vanuit een bedrijf naar de forfaits wordt gekeken, dan liggen de daadwerkelijke
gehalten fosfaat en stikstof in de mest in een bepaalde verhouding tot de forfaitaire
waarden ( bv het fosfaatgehalte is 0,85 % van het forfait). Een belangrijke oorzaak
hiervoor is de spreiding in de mestproductie per bedrijf. Door verschillen in
watermanagement per bedrijf is er een grote spreiding in mestproductie per dier tussen
bedrijven. Er is dus sprake van tussenbedrijfvariatie.
De verhouding tussen het bedrijfsgemiddelde en het forfait zal voor veel bedrijven relatief
stabiel zijn. Dat betekent dat er sprake is van een systematische afwijking van het bedrijf
van het forfait. Een goede ondernemer weet in welke mate zijn bedrijf van het forfait
afwijkt.
De forfaits zijn wettelijk vastgelegd en daarmee voor langere periodes constant.
Innovaties binnen de sectoren en daarmee aanpassingen in de bedrijfsvoering kunnen tot
lagere fosfaat en stikstofgehaltes in de mest leiden. Aanpassingen van het forfait vinden
meestal pas plaats nadat de nieuwe bedrijfsvoering GLP is geworden. De systematische
fout van bedrijven kan daarmee groter worden. Dit speelt met name bij
voorloperbedrijven.
Als het systeem via forfaitaire gehalten vorm krijgt heeft dat als consequentie, dat Dienst
Regelingen geen analyseresultaten meer van de mestvrachten ontvangt. Voor actualisatie
van forfaitaire normen moet er op een andere manier gegevens worden verzameld, of
moet op een modelmatige manier gebeuren. Beiden maken de geactualiseerde forfaits
minder nauwkeurig.
b. Bedrijfsspecifiek forfait
De nauwkeurigheid waarmee het gemiddelde stikstof- en fosfaatgehalte in de mest kan
worden vastgesteld is afhankelijk van het aantal monsters. Hoe meer monsters er
beschikbaar zijn, des te nauwkeuriger het bedrijfsforfait kan worden vastgesteld. De
standaardfout van het gemiddelde is namelijk gelijk aan de standaardafwijking van een
monster gedeeld door de wortel van het aantal monsters. Indien het gemiddelde wordt
bepaald op basis van 100 monsters is de standaardfout dus 10x kleiner.
111
Het gemiddelde bedrijfsforfait is opgebouwd uit een groot aantal individuele monsters.
De analyseresultaten van deze individuele monsters kennen een spreiding rond het
bedrijfsgemiddelde. In tegenstelling tot de forfaitaire variant bestaat de spreiding rond
het bedrijfsgemiddelde uitsluitend uit binnenbedrijfsvariatie en speelt
tussenbedrijfsvariatie geen rol. De nauwkeurigheid van het bedrijfsgemiddelde is daarom
groter dan dat van een algemeen forfait.
Per individuele vracht kan het werkelijke stikstof- en fosfaatgehalte in de mest afwijken
van het bedrijfsgemiddelde. Om een idee te geven van de mate van spreiding zijn in tabel
2 de resultaten van een steekproef van het databestand van Dienst Regelingen
weergegeven. Hieruit blijkt dat de standaardafwijking van het bedrijfsspecifieke forfait
voor dunne varkensmest ongeveer 25% (14% tot 36%) bedraagt voor fosfaat en 15% voor
stikstof (10% tot 18%) en voor vaste pluimveemest ongeveer 13% voor fosfaat (2,4% tot
56%) en ongeveer 10% voor stikstof (5% tot 17%).
Tabel 2: Steekproef van analyseresultaten van 5 pluimvee- en 5 varkens bedrijven uit het
databestand van Directie Regelingen.
Bedrijf mestsoort Aantal
monsters
fosfaat-gehalte
(kg fosfaat/ton)
Sdev
(%)
Stikstofgehalte
(kg stikstof/ton)
Sdev
(%)
1 Vleeskuikenmest 32 15,2 14 37,23 10
2 Vleeskuikenmest 30 15,85 13 29,74 7,7
3 Vleeskuikenmest 63 13,96 11 30,32 8,8
4 Vleeskuikenmest 94 33,27 56 46,55 17
5 Vleeskuikenmest 16 26,16 2,4 41,41 5
6 Zeugenmest 64 3,66 14 6,82 10
7 Zeugenmest 52 2,23 30 4,23 18
8 Zeugenmest 40 2,68 36 4,18 18
9 Zeugenmest 42 3,35 27 4,75 11
2 Zeugenmest 13 3,11 29 5,74 15
10 Zeugenmest 87 3,20 20 4,97 16
2 vleesvarkensmest 44 5,01 16 8,43 14
10 Vleesvarkensmest 90 3,14 24 4,94 18
De onnauwkeurigheid in het gehalte stikstof en fosfaat van de mest is in deze variant
alleen een toevallige fout. De ondernemer kent de afwijking tussen bedrijfsforfait en
werkelijkheid niet.
Het bedrijfsforfait kan dus met een vrij grote nauwkeurigheid worden vastgesteld. Op
een bedrijf met 2000 vleesvarkens wordt ongeveer 2000 ton mest per jaar afgevoerd. Dit
komt overeen met ongeveer 55 vrachten per jaar, in twee jaar dus ongeveer 110 vrachten.
Als we er hierbij van uitgaan dat de onnauwkeurigheid van bemonstering en analyse
voldoet aan de wettelijke eisen kan de standaardafwijking van het bedrijfsforfait als volgt
worden berekend: Wettelijk wordt een spreiding toegestaan van 15%. Het gaat hierbij om
het 95%-betrouwbaarheidsinterval. Het 95%-betrouwbaarheidsinterval is per definitie het
112
gemiddelde plus of min tweemaal de standaardafwijking. Dit betekent dat de wettelijk
toegestane spreiding van 15% overeenkomt met een standaardafwijking van 7,5%.
Uitgaande van de dus wettelijk voorgeschreven standaardafwijking van 7,5% bedraagt de
standaardafwijking van het bedrijfsforfait dus maximaal 0,75%.
Het bedrijfsforfait is een voortschrijdend gemiddelde. Geleidelijk wordt het aantal
monsters waarop het forfait is gebaseerd tot een kwart teruggebracht. Over een periode
van 2 jaar zullen er voor het bovengenoemde bedrijf dan nog ongeveer 25 monsters
beschikbaar zijn i.p.v. 110. Dit heeft voor de nauwkeurigheid bij het bedrijf van 2000
vleesvarkens tot gevolg dat het gemiddelde op termijn nog door 25 monsters wordt
bepaald. De onnauwkeurigheid van het gemiddelde bedrijfsforfait is dan 2x zo groot
(1,5%) als in de uitgangssituatie.
c. Bemonstering en analyse
Als het gaat om de bemonstering moet onderscheid gemaakt worden tussen dunne en
vaste mest. In deze variant gaat het om bemonstering van alle vrachten.
De nauwkeurigheid wordt bepaald door de bemonsteringsmethode, de zorgvuldigheid
van bemonsteren en door de manier van analyseren.
Dunne mest
De bemonstering van drijfmest vindt plaats met geautomatiseerde
bemonsteringsapparatuur, die op het transportvoertuig is gemonteerd. Deze wijze van
bemonstering garandeert dat de bemonstering volgens een voorgeschreven protocol
verloopt. In het stelsel van gebruiksnormen zal door middel van automatische
gegevensregistratie een koppeling gelegd worden tussen het monster, de vracht en het
vervoersbewijs, om te garanderen dat de bemonstering tevens fraudebestendig
plaatsvindt (Hoeksma in concept).
De nauwkeurigheid van bemonstering en analyse van dunne mest is afgeleid uit het
lopende onderzoek van A&F. Uit dit onderzoek blijkt bij bemonstering van 95 vrachten
dunne mest (1. nertsenmest, 2. vleesvarkensmest, 3. zeugenmest, 4. leghennenmest, 5.
vleeskalverenmest, 6. rundermest) dat:
* De hoogte van de standaardafwijkingen is niet afhankelijk van de mestsoort
* Gemiddeld is de standaardafwijking voor P 8 % en voor N 3,5 %. (Het 95%-
betrouwbaarheidsinterval is dus het gemiddelde plus of min 16% voor fosfaat en 7%
voor stikstof) Hierbij is nertsenmest niet in het gemiddelde meegenomen, aangezien
het een te gering aantal monsters betrof.
* De onnauwkeurigheid in het gehalte stikstof en fosfaat van de mest is bij
bemonstering van dunne mest een toevallige fout.
113
Figuur 1. Procentuele verschillen in N en P in monsters van 6 soorten dunne mest
(Bron: A&F, Hoeksma (in concept))
114
Vaste mest
Er zijn verschillende technieken en methoden om vaste mest te bemonsteren, maar is er
geen fraudebestendig geautomatiseerd bemonsteringsapparaat beschikbaar.
De verschillende bemonsteringsmethoden (stalbemonstering, bemonstering vijzelboor
bemonstering door de transporteur) leiden bij de vaststelling van de mestsamenstelling
tot verschillende uitkomsten. De verschillen zijn echter willekeurig en niet systematisch
(Hoeksma, oktober 1999).
Volgens het protocol dat is opgenomen in de 'Regeling hoeveelheidsbepaling dierlijke en
overige organische meststoffen' moet vaste mest worden bemonsterd met een steeklans.
Uit onderzoek van IMAG is gebleken dat de resultaten met de steeklans (mits volgens
protocol uitgevoerd) een nauwkeurigheid hebben die vallen binnen de wettelijke eis van
15%.
Het gebruik van de steeklans is in de praktijk echter vaak niet mogelijk en vanuit ARBOwetgeving
in bepaalde gevallen niet toegestaan. Daarom wordt vaste mest vaak
handmatig uit de mesthoop bemonsterd. De nauwkeurigheid van deze manier van
bemonsteren is onbekend.
Automatische bemonstering van vaste mest in transportcontainers is mogelijk met de
vijzelboor en de knipboor. Met beide apparaten kan een bemonsteringsnauwkeurigheid
voor stikstof en fosfaat worden bereikt van 15%. Een nadeel is dat automatische
bemonstering van vaste mest met een vijzelboor of knipboor hoge kosten geeft waardoor
deze methoden weinig gangbaar zijn.
De conclusie is dat de betrouwbaarheid van de gehalten stikstof en fosfaat in vaste mest
onzeker is en vooral afhangt van de zorgvuldigheid van monstername. Een vast protocol
en het door een onafhankelijke monsternemer laten nemen van de mestmonsters zijn
manieren om de nauwkeurigheid zo groot mogelijk te houden.
In tabel 3 is een samenvatting gegeven van de nauwkeurigheid van de drie varianten.
Tabel 3: Overzicht van de bronnen van onnauwkeurigheid in de drie varianten.
Variatie tussen
bedrijven
20 - 84 %
Variatie tussen
vrachten
dunne mest: ca
25%
vaste mest: ca 13 %
Variatie tussen
monsters
dunne mest: 8 %
vaste mest : 15 %
Analysefouten
???%
Forfaitair X X X X
Bedrijfsspecifiek
forfait
_ X X X
Bemonsteren
_ _ X X
115
Er worden in deze notitie vier bronnen van onnauwkeurigheid onderscheiden: variatie
tussen bedrijven, variatie tussen vrachten binnen één bedrijf, bemonsteringsfouten en
analysefouten.
In de forfaitaire variant spelen alle vier de varianten een rol, waarbij de variatie tussen de
bedrijven de belangrijkste zal zijn. De fout in bemonstering en analyse zal in deze variant
van weinig betekenis zijn, omdat deze door de grote aantallen zal zijn uitgemiddeld.
In de bedrijfsspecifieke variant vervalt de variatie tussen de bedrijven. De
nauwkeurigheid wordt dan vooral bepaald door de variatie tussen de verschillende
vrachten op één bedrijf. De fout in bemonstering en analyse zal ook in deze variant van
weinig betekenis zijn, omdat deze door de grote aantallen zal zijn uitgemiddeld.
In de variant bemonstering en analyse wordt de nauwkeurigheid alleen nog bepaald door
de fout in bemonstering en analyse.
4 Milieuconsequenties van onnauwkeurigheid
In dit hoofdstuk wordt het milieurisico van de drie onderscheiden varianten besproken.
Eerst wordt algemeen ingegaan op het verschil in milieurisico van onnauwkeurigheid als
gevolg van toevallige fouten en van systematische fouten. Vervolgens wordt aan de hand
van een voorbeeldbedrijf een indicatie gegeven van de omvang van het milieurisico.
4.1 Verschil in milieurisico tussen systematische en toevallige fouten
Systematische afwijking
Indien de afwijking van het gemiddelde systematisch is, kan een ondernemer zich bewust
zijn van deze systematische afwijking. Hij kan deze afwijking hebben opgemerkt op basis
van bemonstering en analyse in het verleden of op basis van stalbalans en de
mestproductie van zijn dieren.
Indien een mestproducent zich bewust is van een systematische afwijking in zijn stikstof-
en fosfaatgehalte in de mest, zou hij daarvan gebruik kunnen maken. In het geval dat het
gehalte in zijn mest lager is dan het forfait, omdat de mestproductie op het bedrijf gewoon
hoger is dan het gemiddelde, hoeft de ondernemer volgens de regelgeving niet alle mest
af te voeren. De ondernemer voldoet immers al aan de regelgeving als hij de forfaitaire
hoeveelheid mest heeft afgevoerd. De mest die hij over heeft, nadat hij de forfaitaire
hoeveelheid heeft afgevoerd, kan hij op zijn eigen bedrijf laten of buiten de administratie
om naar zijn buurman afvoeren. Vanwege de hoge afvoerkosten van dierlijke mest is de
verleiding voor de ondernemer in deze situatie groot.
Een producent kan ook systematisch hogere gehalten in de mest hebben dan het forfait.
Voor de producent ontstaat dan de situatie dat hij volgens de regelgeving meer mest moet
afvoeren dan hij daadwerkelijk heeft. Dit levert echter geen compensatie voor het
milieurisico aan de andere kant, omdat de producent onmogelijk mest kan afvoeren die er
niet is. De compensatie zou namelijk zijn dat er mineralen, vanaf de bodem weggehaald
zou worden.
116
Voor de ontvanger van de mest zijn er weinig mogelijkheden om gebruik te maken van
een systematische afwijking. De ontvanger krijgt de mest aangeleverd en weet niets over
de geschiedenis van de mest. De ontvanger zal rekening moeten houden met de
onnauwkeurigheid t.o.v. het forfait, maar hij kan daar niet op anticiperen. Het
milieurisico bij de ontvanger bestaat uit de onzekerheid over de werkelijke samenstelling.
In werkelijkheid zou het stikstof- en fosfaatgehalte in de mest hoger kunnen zijn dan het
forfaitaire gehalte. In dat geval wordt de grond van de ontvanger overbemest. Indien de
ontvanger van de mest uitsluitend mest van één producent ontvangt wordt de omvang
van het milieurisico bepaald door de standaardafwijking van de mestsoort van de
producent.
Tegenover deze overbemesting bij de ontvanger ontstaat de situatie dat de akkerbouwer
te weinig mineralen aangevoerd krijgt. Uitgaande van de forfaitaire gehalte zal de
akkerbouwer zijn grond in werkelijkheid met minder mineralen bemesten dan op papier.
Toevallige afwijking
Indien de afwijking van het gemiddelde toevallig is, kan een ondernemer daar niet op
anticiperen. De afwijking is vooraf immers niet bekend. Bij een toevallige afwijking
bestaat het milieurisico uit de onzekerheid over de werkelijke samenstelling van de mest.
Indien de werkelijke samenstelling hoger is dan een bedrijfsforfait of geanalyseerde mest
dan kan er sprake zijn van overbemesting.
Er is in milieurisico, uitgedrukt als kg N of P2O5 per hectare, bij een toevallige afwijking
geen onderscheid tussen de producent en de ontvanger van mest. Immers het milieurisico
bestaat uit de toevallige afwijking van de samenstelling. Aangezien het bij mesttransport
in veel gevallen gaat om afvoer van dierlijke mest van een hokdierbedrijf met relatief
weinig grond naar een akkerbouwbedrijf met relatief veel grond, is in absolute zin (in
aantal kg stikstof of fosfaat) bij een toevallige afwijking het milieurisico het grootst bij de
ontvanger.
4.2 Relatieve omvang milieurisico
Het bepalen van het exacte milieurisico bleek op deze korte termijn niet mogelijk. Om
toch een idee te geven van de omvang van het milieurisico wordt het milieurisico van alle
drie de varianten besproken aan de hand van een voorbeeld bedrijfssituatie. Op deze
manier wordt het milieurisico van de drie beschreven varianten in dezelfde situatie met
elkaar vergeleken.
Om het milieurisico van de verschillende varianten met elkaar vergelijkbaar te maken is
in alle varianten steeds uitgegaan dat het fosfaatgehalte in de mest eenmaal de
standaardafwijking in ongunstige kant afwijkt van het gemiddelde. Bij een afwijking van
eenmaal de standaardafwijking naar de voor het milieu ongunstige kant, is in 15% van de
gevallen de afwijking nog ongunstiger voor het milieu. Indien de afwijking wordt
verhoogd tot tweemaal de standaardafwijking is het aantal afwijkingen dat nog
ongunstiger is teruggebracht tot 2,5% van de situaties.
117
Het milieurisico van de drie varianten wordt vergeleken aan de hand van de volgende
voorbeeld bedrijfssituatie: Een vleesvarkensbedrijf met een mestproductie van 4170 kg
fosfaat en de beschikking over 2 ha maïsland. De mestcode van het bedrijf is 52A. Het
bedrijfsgemiddelde fosfaatgehalte in de mest op dit bedrijf kent een afwijking van
eenmaal de standaardafwijking (37%, zie tabel 1) t.o.v. het forfait over alle bedrijven met
dezelfde mestcode. Het gemiddelde fosfaatgehalte in de mest bedraagt voor dit bedrijf
2,50 kg fosfaat/ton i.p.v.het forfaitaire 3,97 kg fosfaat/ton. Het bedrijf voert 25 vrachten
mest per jaar af.
a. Forfaitair
Producent
Het varkensbedrijf heeft 2 ha maisland. Het kan daarop 2*85 kg fosfaat/ha = 170 kg fosfaat
aan dierlijke mest plaatsen. Het restant van de mestproductie moet worden afgevoerd, het
gaat dus om 4170 - 170 = 4000 kg fosfaat. In het forfaitaire systeem moet het
varkensbedrijf dus 4000/3,97 = 1008 ton mest afvoeren. Het bedrijf kent echter een
systematisch lager fosfaatgehalte in de mest. Indien het varkensbedrijf de forfaitaire 1008
ton mest afvoert dan voert het bedrijf gemiddeld 1008* 2,5 = 2520 kg fosfaat af. Dit is een
systematische afwijking van 1480 kg fosfaat. Indien het bedrijf deze mest niet afvoert en
op eigen bedrijf aanwendt wordt de 2 ha maïs niet met 85 kg fosfaat per ha bemest, maar
met 1480/2 + 85 = 825 kg fosfaat/ha.
Fictief voorbeeld
% verdeling varkensbedrijven naar m3 mest per dier
0 5
10
15
20
25
30
35
40
45
1 2 3 4 5 6 7
fosfaatgehalte in de mest (kg fosfaat/ton mest)
% varkensbedrijven
bedrijf
X
forf
norm
In dit geval is er sprake van een systematische afwijking en treden deze problemen niet
éénmalig op, maar structureel. Bedrijven die systematisch in de mest een gehalte fosfaat
hebben dat veel lager is dan het forfait, kunnen een milieurisico vormen. Het resterende
gedeelte van de mest voert het bedrijf niet af of voert het zwart af naar een bedrijf in de
buurt, die het wel kan gebruiken.
118
Ontvanger
De mest die dit voorbeeld varkens bedrijf aan een akkerbouwbedrijf afzet vormt daar
geen milieurisico. Het forfaitaire gehalte dat de akkerbouwer moet hanteren bedraagt 3,97
kg fosfaat/ha , terwijl in werkelijkheid het gehalte 2,5 kg fosfaat per ha bedraagt. Indien de
akkerbouwer de fosfaat in de mest voor zijn bemesting nodig heeft, kan er op zijn bedrijf
opbrengstderving plaats vinden.
Indien de systematische afwijking op het varkensbedrijf andersom was, dus het
werkelijke gehalte eenmaal de standaardafwijking hoger dan het forfait had dat voor het
akkerbouw bedrijf betekent dat hij zijn hectares had overbemest.
Indien hij zijn hectares bouwland voor de volledige gebruiksruimte had bemest met de
mest van het voorbeeldbedrijf dan had hij per ha 1,37*3,97/3,97* 85 kg = 116 kg fosfaat
gebruikt.
b. Bedrijfsspecifiek
Het milieurisico in deze variant bestaat uit de toevallige afwijking in het fosfaatgehalte in
de mest van individuele vrachten t.o.v. het gemiddelde fosfaatgehalte in de mest van het
bedrijf.
De spreiding in het gehalte van de mest dat de producent op eigen bedrijf gebruikt zal iets
groter zijn dan de spreiding in de mest die bij de ontvanger wordt gebruikt. De ontvanger
krijgt immers meer vrachten. De standaardafwijking neemt hierdoor af.
Bij dit voorbeeldbedrijf is het milieurisico bij de producent afhankelijk van de
standaardafwijking van één vracht. Indien we net als in de voorgaande situaties uitgaan
van een afwijking van eenmaal de standaardafwijking dan is het milieurisico dat er per ha
1,25 *2,5/2,5 * 85 kg = 106 kg fosfaat wordt gegeven i.p.v. 85 kg fosfaat. Uit de steekproef
van DR van bedrijfsgemiddelde gehalten in de mest bleek immers dat de
standaarddeviatie in het fosfaatgehalte voor dunne varkensmest ongeveer 25% bedraagt.
Het milieurisico bij het ontvangende bedrijf is kleiner omdat dit bedrijf alle vrachten op
zijn percelen aanwendt. De onnauwkeurigheid wordt hierdoor kleiner. Het akkerbouw
bedrijf ontvangt 25 vrachten mest. De afwijking bedraagt dan 25%/ v25. Het milieurisico is
dan dat er per ha 1,05 *2,5/2,5 * 85 kg = 89 kg fosfaat wordt gegeven i.p.v. 85 kg fosfaat.
c. Bemonstering en analyse
Het milieurisico in deze variant bestaat uit de onnauwkeurigheid van de bepaling van het
fosfaatgehalte in de mest van individuele vrachten. In dit geval is er sprake van een
toevallige afwijking en is per bemonstering de afwijking verschillend.
De spreiding in het gehalte van de mest dat de producent op eigen bedrijf gebruikt zal iets
groter zijn dan de spreiding in de mest die bij de ontvanger wordt gebruikt. De ontvanger
krijgt immers meer vrachten. De standaardafwijking neemt hierdoor af.
Bij dit voorbeeldbedrijf is het milieurisico bij de producent afhankelijk van de
standaardafwijking van één vracht. Indien we net als in de voorgaande situaties uitgaan
119
van een afwijking van eenmaal de standaardafwijking dan is het milieurisico dat er per ha
1,08*2,5/2,5 * 85 kg = 92 kg fosfaat wordt gegeven i.p.v. 85 kg fosfaat. De
standaardafwijking bij bemonstering en analyse van dierlijke mest bedraagt immers 8%
(zie paragraaf 3, bemonstering en analyse)
Het milieurisico bij het ontvangende bedrijf is nog kleiner omdat dit bedrijf alle vrachten
op zijn percelen aanwendt. De onnauwkeurigheid wordt hierdoor kleiner. Het
akkerbouw bedrijf ontvangt 25 vrachten mest. De afwijking bedraagt dan 0,08/ v25 =
0,015. Het milieurisico is dan dat er per ha 1,015*2,5/2,5*85 = 86,3 Kg fosfaat.
Fictief voorbeeld verfijnd systeem
% verdeling varkensbedrijven naar gehalte P per
m3 mest
0
5
10
15
20
25
30
35
40
45
1 2 3 4 5 6 7
gehalte P per ton mest
% varkensbedrijven
bedrijf
x
verfij
nde
norm
4.3 Vergelijking
In de voorgaande paragrafen is het milieurisico beschreven van de verschillende
varianten bij een voorbeeldsituatie. In onderstaande tabel 3 wordt de kg overschrijding
geven van de fosfaatgebruiksnorm dierlijke mest bij eenmaal de standaardafwijking in de
voor het milieu ongunstige richting.
Tabel 3: De overschrijding van de fosfaatgebruiksnorm voor dierlijke in kg fosfaat/ha bij
een afwijking in de bepaling van het gehalte in de mest van eenmaal de
standaardafwijking.
Variant 1 Variant 2 Variant 3
Producent Ontvanger Producent Ontvanger Producent Ontvanger
Overschrijding
(kg /ha)
825 31 11 4 7 1,3
Variant 1: forfaitair
Variant 2: bedrijfsspecifiek
Variant 3: bemonstering en analyse
120
In de beschreven voorbeeld situatie zijn variant 2 en 3 beduidend nauwkeuriger dan
variant 1. Als gevolg hiervan is de omvang van het milieurisico bij variant 2 en 3 kleiner
dan bij variant 1. Een ander belangrijk verschil tussen variant 2 en 3 en variant 1 is de aard
van de afwijking. In tegenstelling tot variant 2 en 3 is de afwijking in variant 1
systematisch. Dit maakt het mogelijk dat ondernemers gebruik (moeten) maken van de
afwijking.
In variant 2 is in vergelijking met variant 1 de tussenbedrijfvariatie uitgeschakeld.
Hierdoor neemt de nauwkeurigheid sterk toe en is de systematische afwijking
weggenomen. In variant 2 wordt nog steeds geen rekening gehouden met verschillen in
vrachten, dit gebeurt wel in variant 3. Alhoewel de bemonstering en analyse van vrachten
ook een zekere onnauwkeurigheid kent, neemt de totale nauwkeurigheid in dit voorbeeld
hierdoor toch toe.
Het voorbeeld betrof het fosfaatgehalte in dunne varkensmest. Uit tabel 1 blijkt dat over
alle mestmonster bij Bureau Heffingen de standaardafwijking voor stikstof iets lager is
dan voor fosfaat. De nauwkeurigheid van variant 1 zal voor stikstof dus iets beter zijn dan
voor fosfaat. De tussenbedrijfsvariatie is voor stikstof echter ook kleiner dan voor fosfaat
en ook de bemonsteringsfout is voor stikstof kleiner dan voor fosfaat. Alle varianten
zullen voor stikstof dus nauwkeuriger zijn dan voor fosfaat.
Als we de nauwkeurigheid van vaste pluimveemest vergelijken met die van dunne
varkensmest, blijkt uit tabel 1 en 2 dat de standaardafwijking van vaste pluimveemest
gemiddeld kleiner is dan van dunne varkensmest. Echter de bemonstering van vast mest
blijft wel een probleem.
Bronnen
Bode, M.J.C. de, Besseling, P.A.M. , 2004, Milieurisico instrumentarium nieuw mestbeleid,
Interne notitie Expertisecentrum LNV, Ede
Boer E., Hoeksma P., Berg V. van den, 2005, Vaststellen van de
bemonsteringsnauwkeurigheid van drijfmest, Presentatie A&F
Dienst Regelingen, 2004, Gegevens 2000-2002
Hoeksma, P. , Houwers, H.W.J, (in voorbereiding) Inventarisatie van mogelijkheden voor
bemonstering van vaste mest, A&F, Wageningen
Mooy 1996, Gegevens BLGG 1993-1995
Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit