De Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Postbus 20018
2500 EA Den Haag
ons kenmerk: DL. 2005/1205
datum: 13-05-2005
onderwerp: Alternatieve verantwoordingssystemen in de mestdistributie:
rapport Commissie Welschen
Bijlagen: 2
Geachte Voorzitter,
Mede namens de staatssecretaris van Volkshuisvesting, Ruimtelijke
Ordening en Milieubeheer bericht ik u als volgt.
In mijn brief van 19 mei 2004 (Kamerstukken II 2003/04, 28385, nr. 26)
betreffende het voorgenomen mestbeleid heb ik aangegeven dat de
mestdistributie cruciaal is voor het welslagen van het mestbeleid. Het
regeringsbeleid voorziet mede om die reden in een streng regime voor
de aan- en afvoer van dierlijke mest. Dit regime geldt in principe
voor alle ondernemingen die mest aan-, af- en vervoeren, ongeacht hun
bedrijfsspecifieke omstandigheden. Deze generieke aanpak behelst
intensieve bemoeienis van de overheid met de mestdistributie. Het
verder aanscherpen van het afgelopen jaren ingezette spoor is daarbij
noodzakelijk. Dit betekent dat de verplichte bemonstering en analyse
van dierlijke mest aangevuld wordt met automatische
gegevensregistratie (AGR) en GPS. De Algemene Inspectiedienst zet bij
de controles sterk in op de intermediaire sector. In de wandelgangen
is aan dit generieke beleid de term 'spoor 1' gekoppeld. Er zijn
echter wensen geuit vanuit de praktijk om te komen tot alternatieve
wijze van verantwoording en borging van de mestdistributie. Ik heb
deze ruimte geboden en organisaties opgeroepen te komen met
initiatieven voor het borgen van de mestdistributie als tegenhanger
van het generieke beleid, het zogenaamde 'spoor 2'.
Commissie Welschen
Om een onafhankelijke beoordeling van initiatieven te garanderen heb
ik medio september 2004 een breed samengestelde commissie onder
leiding van de heer dr. R.W. Welschen ingesteld, bestaande uit
vertegenwoordigers van binnen en buiten de sector.
De taak van de commissie was om aan mij een advies uit te brengen over
alternatieve verantwoordingssystemen in de mestdistributie. Daarbij
heb ik de commissie gevraagd door belanghebbende aangedragen
alternatieven te toetsen op de mate waarin de handhaving van de
gebruiksnormen wordt gewaarborgd. De commissie heeft haar rapport op 3
mei jl. aan mij aangeboden. Het rapport bied ik u hierbij aan. In deze
brief geef ik tevens mijn reactie op de positieve adviezen van de
commissie.
Bovenal wil ik mijn waardering uitspreken voor het feit dat de
commissie er in geslaagd is om een unaniem advies uit te brengen,
ondanks de verschillende belangen die in de commissie vertegenwoordigd
zijn. Uit de voorstellen blijkt dat er in de sector weerstand en zorg
bestaat over het verplicht wegen, bemonsteren en analyseren van mest
gekoppeld aan het gebruik van AGR/GPS. Het werk van de commissie
vormde evenwel de gelegenheid voor de sector om met alternatieven te
komen.
Ik onderschrijf van harte de denklijn die de commissie gehanteerd
heeft bij de beoordeling van de voorstellen: er is dringend behoefte
aan een robuust stelsel van regels met zo min mogelijk uitzonderingen.
De handhaving dient vanaf de start van het nieuwe mestbeleid stevig
ingezet te worden. De handhavingsinspanning moet voor de sector
zichtbaar zijn en moet resulteren in een situatie waarbij eerlijke
concurrentie de norm is.
In totaal zijn bij de commissie vijftien voorstellen aangemeld,
waarvan er uiteindelijk twaalf als definitief voorstel zijn ingediend.
Deze zijn door de commissie onderverdeeld in voorstellen met
specifieke bedrijven of (gespecialiseerde) onderdelen van de sector
als doelgroep (type 1-voorstellen), en voorstellen met de gehele
sector als doelgroep (type 2-voorstellen).
Gelet op de aan de commissie verleende opdracht zal ik in deze brief
nader ingaan op de voorstellen met de gehele sector als doelgroep. In
een bijlage bij deze brief zal ik mijn reactie geven op de positieve
adviezen van de commissie met specifieke bedrijven of
(gespecialiseerde) onderdelen van de sector als doelgroep. Daarbij
hanteer ik de in het rapport gebruikte volgorde.
Voorstellen met de gehele sector als doelgroep
De commissie komt tot de conclusie dat op dit moment een aantal van de
voorstellen groeiend is in kwaliteit en volledigheid, maar nog niet
volledig operationeel is. Er blijven bij de commissie met name nog
vragen leven op het gebied van de betrouwbaarheid van de verschillende
vormen van forfaits, zoals deze worden gepresenteerd en de invulling
van de eerstelijnscontrole. Ik refereer daarbij aan de constatering
van de commissie dat er nauwelijks gegevens zijn, die de stelling uit
landbouwkringen onderschrijven, dat het werken met forfaits in de
bepaling van de mestproductie en/of bij de afvoer van de mest, even
betrouwbaar of betrouwbaarder is dan bemonsteren en analyseren van
iedere vracht dierlijke mest.
De commissie ziet in de verschillende voorstellen uiteenlopende
waardevolle elementen, die ik graag omarm:
* meer structuur in de mestmarkt, minder hectische daghandel;
* de akkerbouw is klant en neemt een nuttig product af;
* eigen verantwoordelijkheid en eerstelijnscontrole vanuit de
sector.
De commissie adviseert om op basis van deze elementen ten behoeve van
de beleidsvoorbereiding en de verdere ontwikkeling van het mestbeleid,
ook na 1 januari 2006, een praktijkproef uit te voeren. Hiervoor
presenteert de commissie twee varianten; een ontheffingsvariant en een
pilotvariant.
Implementatie AGR/GPS en een praktijkproef
De commissie vindt het van belang dat een aantal initiatiefnemers de
ruimte krijgt om deel te nemen aan een praktijkproef. De commissie
acht het daarnaast ook van groot belang dat de intermediaire sector
geen investeringen pleegt in AGR/GPS die achteraf door wijziging in
regelgeving niet rendabel blijken te zijn. De commissie acht het
daarom noodzakelijk dat er een vrijstelling komt van de verplichting
tot gebruik van AGR/GPS in 2006 voor de gehele sector. De werking naar
de intermediaire sector toe van het generieke spoor 1 wil de commissie
uitstellen voor de periode van één jaar tot 1 januari 2007. De
intermediaire sector heeft zo - aldus de commissie - de gelegenheid
zijn investeringen af te stemmen op de uitkomst van de praktijkproef.
Dit advies van de commissie kan ik niet overnemen. Ik constateer dat
dit advies niet strookt met de eerder beschreven denklijn van de
commissie, welke als uitgangspunt heeft dat de handhaving vanaf de
start van het nieuwe mestbeleid stevig wordt ingezet. De
handhavingsinspanning moet voor de sector zichtbaar zijn en moet
resulteren in een situatie waarbij eerlijke concurrentie de norm is.
Het is eenvoudigweg niet mogelijk om krachtig te handhaven zonder te
beschikken over het vereiste instrumentarium. Ik houd dan ook
onverkort vast aan de verplichte invoering van AGR/GPS in 2006.
Wellicht ten overvloede merk ik daarbij op dat ik in de richting van
de Europese Commissie allerminst de suggestie wil wekken dat Nederland
niet serieus aan de gang gaat met de handhaving van het mestbeleid.
Door de Dienst Regelingen is een haalbaarheidsonderzoek uitgevoerd
naar de daadwerkelijke implementatie van de AGR/GPS apparatuur. Gelet
op het feit dat voor de productie én installatie van de AGR/GPS
apparatuur na het van kracht worden van de regelgeving circa zes
maanden nodig is, zou de sector een redelijke termijn gegeven moeten
worden om te voldoen aan de verplichting om deze apparatuur op de
transportvoertuigen op te bouwen. Daarbij hanteer ik 1 juli 2006 als
uiterste datum waarop alle transportvoertuigen met AGR/GPS moeten zijn
uitgerust. Teneinde vanaf 1 januari 2006 een goede start te kunnen
maken met de handhaving overweeg ik om vanaf 1 januari 2006 een
melding voorafgaand aan het vervoer verplicht te stellen voor
mesttransporten met voertuigen waarop nog geen AGR/GPS operationeel
is. Ik zal op korte termijn met de sector overleg plegen en afspraken
maken over de meest praktische werkwijze.
Pilot met bedrijfsspecifieke forfaits
Het hiervoor geschetste implementatietraject verhoudt zich goed tot de
door de commissie aangereikte optie om een pilot uit te voeren waarbij
spoor 1 onverkort voor de gehele sector wordt ingevoerd. In deze optie
werkt een groep bedrijven uit verschillende veehouderijsectoren, onder
begeleiding van een extern onderzoeksinstituut, simultaan aan spoor 1
met bedrijfsspecifieke forfaits, gecombineerd met
controlebemonstering.
Het oogmerk is de mogelijkheden om minder frequent, te bemonsteren te
onderzoeken. Hoewel mogelijk minder frequent, zal het bemonsteren als
zodanig in alle gevallen deel uit blijven maken van een afwijkend
verantwoordingssysteem, evenals het gebruik van GPS. Daarbij zal,
conform de door de commissie geformuleerde randvoorwaarden, het
bedrijfsspecifieke forfait over een geheel kalenderjaar een juiste
weergave van de afvoer van het overschot aan mineralen vanaf een
veehouderijbedrijf moeten geven.
Aan de hand van gegevens over de productie, voorraad en aan- en afvoer
van stikstof en fosfaat in meststoffen wordt bepaald of een bedrijf
binnen de gebruiksnormen is gebleven. Het bedrijfsspecifieke forfait
dient als middel om de aan- en afvoer van de genoemde mineralen uit
dierlijke mest vast te stellen. Om een adequate borging van de
gebruiksnormen mogelijk te maken dient de mineralenbalans een geheel
kalenderjaar te beslaan. De gebruiksnormen hebben immers betrekking op
een geheel kalenderjaar. Dit brengt met zich mee dat een onderzoek
naar een bedrijfsspecifiek forfait met controle bemonstering alleen
betrouwbare onderzoeksresultaten kan opleveren als dit onderzoek
betrekking heeft op een geheel kalenderjaar. De looptijd van de pilot
dient om die reden minimaal een jaar te zijn.
Een ontheffingsvariant wijs ik bij gebrek aan zekerheid omtrent de
betrouwbaarheid van bedrijfsspecifieke forfaits af. Het kabinet kan
zich geen experimenten veroorloven die enig risico voor de handhaving
en daarmee voor de realisatie van de milieudoelen inhouden.
Bovendien geeft dit de sector de tijd om de borgingssystematiek te
operationaliseren. De commissie heeft immers geconstateerd dat de
ingediende voorstellen allen onvoldragen zijn als het gaat om het
invullen en inrichten van een systematiek van eerstelijnscontrole die
mij het vertrouwen kan geven dat toezicht op controle vanuit de
overheid hierbij afdoende zou zijn. Voor de initiatiefnemers is een
serieuze aanpak van de eerstelijnscontrole een voorwaarde om ruimte te
krijgen voor een alternatieve aanpak. Het is daarbij uiteraard aan de
sector om het initiatief te nemen.
Toezicht op controle
Bij brief van 22 maart jl. heb ik aan uw Kamer het beleidskader
Toezicht op controle aangeboden (Kamerstukken II 2004/05, 29515, nr.
63). In dit beleidskader worden de mogelijkheden geschetst en
voorwaarden neergelegd waaronder toepassing van het instrument
toezicht op controle binnen het domein van het overheidstoezicht
mogelijk wordt geacht. Bezien dient te worden in hoeverre
certificering inderdaad een geschikt instrument is, en hoe bij
gebleken geschiktheid de nadere vormgeving eruit kan zien. Uiteraard
ben ik bereid de sector hierbij te faciliteren.
Als de pilot tot bevredigende resultaten leidt en de borging van het
alternatieve verantwoordingssysteem van mestdistributie op een
adequate wijze geregeld is, ben ik bereid om in de toekomst naast
spoor 1 een alternatieve vorm van verantwoording van aan- en
afgevoerde hoeveelheden stikstof en fosfaat in dierlijke mest mogelijk
te maken. Behoudens de hiervoor geschetste voorwaarden omtrent het
tijdpad zal het tempo waarin de sector er zelf in slaagt de borging te
realiseren in belangrijke mate bepalend zijn voor het moment waarop
dit alternatief daadwerkelijk een rol kan spelen binnen de
mestdistributie.
Samengevat hou ik onverkort vast aan invoering van spoor 1 in 2006,
dus inclusief wegen, bemonsteren en analyseren van mest, alsmede
invoering van AGR/GPS. Ondertussen kan er in 2006 een pilot uitgevoerd
worden waarbij gekeken zal worden naar mogelijkheden om minder
frequent te bemonsteren. Daarbij sta ik open voor een
bedrijfsspecifiek forfait, mits gekalibreerd door controlemonsters.
Daarbij ligt er een forse taak voor de sector om tijdig voorstellen te
doen die leiden tot een voldoende niveau van borging. Alleen op deze
wijze kan Nederland de Europese Commissie en ook de lidstaten ervan
overtuigen dat alles in het werk is gesteld om te voldoen aan de
strenge eisen gekoppeld aan het verlenen van een eventuele derogatie.
De minister van Landbouw, Natuur
en Voedselkwaliteit,
dr. C.P. Veerman
Bijlagen
Eindrapport Commissie Welschen
Reactie op individuele voorstellen (type 1-voorstellen)
Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit