Ministerie van Sociale Zaken
en Werkgelegenheid
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer Postbus 90801
2509 LV Den Haag
der Staten-Generaal Anna van Hannoverstraat 4
Binnenhof 1a Telefoon (070) 333 44 44
Telefax (070) 333 40 33
2513 AA `s-GRAVENHAGE
Uw brief Ons kenmerk Doorkiesnummer
AV/IR/2005/936
Onderwerp Datum
Evaluatie Wet flexibiliteit en zekerheid 29 april 2005
Hierbij informeer ik uw Kamer, mede namens de Minister van Justitie, over de maatregelen
die worden genomen naar aanleiding van de resultaten van het evaluatieonderzoek naar de
Wet flexibiliteit en zekerheid, het advies hieromtrent van de Stichting van de Arbeid en het
recent afgeronde CAO-onderzoek getiteld "De Wet Flexibiliteit en Zekerheid, een
onderzoek naar de mate waarin en de wijze waarop in de CAO's van 2004 is afgeweken van
¾ bepalingen". In het vervolg van deze brief worden allereerst de resultaten van het
evaluatieonderzoek flexibiliteit en zekerheid en het advies van de Stichting van de Arbeid
kort besproken. Vervolgens volgt een korte weergave van de resultaten van het CAO-
onderzoek. Tot slot komen de maatregelen aan bod die worden genomen naar aanleiding
van de evaluatie.
Resultaten evaluatieonderzoek flexibiliteit en zekerheid
In mei 2002 is het evaluatieonderzoek "Flexibiliteit en zekerheid; effecten en
doeltreffendheid van de Wet flexibiliteit en zekerheid", uitgevoerd door een
samenwerkingsverband van Berenschot, IVA Tilburg en de Universiteit van Tilburg,
toegezonden aan uw Kamer. Uit het evaluatieonderzoek volgt in algemene zin dat de Wet
flexibiliteit en zekerheid (hierna: Flexwet) de ruimte voor de flexibele inzet van arbeid
verder heeft vergroot. De meeste werkgevers hebben deze mogelijkheden benut met name
door gebruik te maken van de verruimde mogelijkheid om opeenvolgende tijdelijke
dienstverbanden af te sluiten. Ook is de rechtszekerheid van werknemers verbeterd doordat
vage en onduidelijke contracten grotendeels zijn verdwenen en oproep- en uitzendkrachten
een duidelijker en sterkere rechtspositie hebben gekregen.
Meer specifiek kan o.a. het volgende worden geconcludeerd op basis van het onderzoek:
· de bekendheid van de wet is zeer groot onder uitzendwerkgevers, redelijk onder andere
werkgevers en zeer gering onder werknemers;
· de naleving van de dwingendrechtelijke bepalingen, waaronder het minimum
garantieloon per oproep en de maximale proeftijdtermijn, is onvoldoende;
· in enkele CAO's zijn de mogelijkheden om opeenvolgende tijdelijke contracten af te
sluiten aanzienlijk verruimd;
· de onduidelijkheid aangaande de haalbaarheid van een loonvordering op de werkgever,
o.g.v. het rechtsvermoeden omtrent de gemiddelde omvang van de
arbeidsovereenkomst, heeft geleid tot grote complexiteit en vertraging van de WW-
beoordeling;
---
· de wet heeft geleid tot een stijging van de administratieve lasten1.
Advies Stichting van de Arbeid
Gezien de rol van de Stichting van de Arbeid bij de totstandkoming van de Flexwet,
alsmede gelet op de rol van CAO-partijen bij de invulling van de afwijkingsmogelijkheden
die de wet biedt, werd de Stichting om een reactie verzocht op de onderzoeksresultaten. De
Stichting van de Arbeid is daarbij gevraagd in haar reactie in ieder geval in te gaan op de
volgende vraagpunten:
a. Hoe kan de bekendheid van de regelgeving worden verbeterd?
b. Hoe kan de naleving van dwingendrechtelijke bepalingen, waaronder het minimum
garantieloon per oproep en de maximale proeftijdtermijn worden verbeterd?
c. Hoe verhoudt een CAO-verruiming van de mogelijkheid om opeenvolgende
tijdelijke contracten af te sluiten zich tot enerzijds het beoogde evenwicht tussen
flexibiliteit en zekerheid en anderzijds de Richtlijn 1999/70/EG betreffende de door
het EVV, de Unice en het CEEP gesloten raamovereenkomst inzake
arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd, waarin de lidstaten worden verplicht tot
het nemen van maatregelen ter voorkoming van misbruik van opeenvolgende
tijdelijke contracten?
d. Zijn er mogelijkheden om de uitvoering van de Werkloosheidswet aangaande het
weerlegbare rechtsvermoeden arbeidsomvang te vergemakkelijken?
e. Zijn maatregelen noodzakelijk om de administratieve lasten te verlagen? Zo ja,
welke?
Op 2 april 2004 heeft de Stichting haar reactie op het evaluatieonderzoek toegezonden aan
de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid2. Het advies treft u bijgaand aan. In het
algemeen merkt de Stichting op, dat gezien de beperkte bestaansduur van de Flexwet en de
eenzijdige economische situatie gedurende de onderzoeksperiode, de Flexwet de tijd moet
krijgen om zich te bewijzen alvorens beleidsconclusies worden getrokken. Verder bepleit de
Stichting om opnieuw voorlichting te geven over de Flexwet, gezien het belang van de
bekendheid voor de naleving en de bewustwording van werkgevers en werknemers van hun
rechten en plichten. Ook beveelt de Stichting CAO-partijen aan om "een begrenzing aan te
geven van het aantal contracten en/of de periode waarin opeenvolgende contracten voor
bepaalde tijd kunnen worden afgesloten en/of objectieve redenen vast te stellen die een
afwijking rechtvaardigen, dan wel uitdrukkelijk te stipuleren waarom zij geen begrenzing
kunnen aanbrengen". Deze aanbeveling verklaart de Stichting tevens van toepassing op
CAO-bepalingen die afwijken van het opvolgend werkgeverschap3. Ook ten aanzien van de
scholingsmogelijkheden van tijdelijke werknemers heeft de Stichting twee aanbevelingen
gedaan aan CAO-partijen, te weten:
1 Deze administratieve lastenverzwaring vloeit voornamelijk voort uit enerzijds de noodzaak tot registratie van
het arbeidsverleden ten gevolge van de ketenbepaling op basis waarvan opeenvolgende tijdelijke contracten na
verloop van tijd en/of aantal contracten automatisch worden omgezet in een vast dienstverband. Anderzijds
bestond er de noodzaak tot zorgvuldiger contracteren door de invoering van de weerlegbare rechtsvermoedens
en de minimumaanspraak op loon per oproep.
2 In haar reactie gaat de Stichting tevens in op de haar toegezonden nota over de evaluatie van de Wet allocatie
arbeidskrachten door intermediairs (Waadi). Over laatstbedoelde reactie en de standpunten hieromtrent van het
kabinet is uw Kamer geïnformeerd bij brief van de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid van 23
april 2004 (Kamerstukken II, 2003/2004, 17050, nr. 261).
3 Artikel 7:668a, leden 2 en 3, jo. lid 5
---
· "om tijdelijke werknemers (waaronder tevens zogeheten flexwerkers zijn begrepen)
ten minste toegang te verschaffen tot opleidingsmogelijkheden die van belang zijn
om het eigen werk optimaal te kunnen doen;" en
· "om tijdelijke werknemers toegang te bieden tot opleidingsmogelijkheden die hen in
staat stellen hun employability te vergroten".
Met betrekking tot de complexiteit van de uitvoering WW ten gevolge van de wijze waarop
het weerlegbare rechtsvermoeden arbeidsomvang (art. 7:610b BW) is geformuleerd,
concludeert de Stichting, dat er onvoldoende aanleiding bestaat om de in de Flexwet
neergelegde rechtsvermoedens ter discussie te stellen. Eventuele knelpunten dienen volgens
de Stichting langs de weg van de uitvoeringspraktijk en zo nodig door aanpassing van de
WW te worden opgelost. Tot slot stelt de Stichting, dat het signaal dat volgt uit het
onderzoek dat de Flexwet heeft geleid tot een aanzienlijke tot sterke stijging van de
administratieve lasten serieus aandacht verdient4. De Stichting pleit ervoor om de
mogelijkheden om de lastendruk als gevolg van de Flexwet terug te dringen onder ogen te
zien. Overigens zonder aan te geven welke maatregelen zij noodzakelijk acht. Ten aanzien
van de uitzendbranche oordeelt de Stichting dat het aan partijen in de uitzendbranche is om
de administratieve lasten terug te dringen.
Resultaten CAO-onderzoek
De mate waarin in 2004 gebruik is gemaakt van de afwijkingsmogelijkheden bij CAO is
ongeveer gelijk aan de CAO-afwijkingen in 2001. De meeste aanpassingen zijn aangetroffen
aangaande de proeftijd. In 58% van de CAO's is veelal een uniforme proeftijd van 2
maanden overeengekomen. In 25% van de CAO's is een afwijkende opzegtermijn voor
werknemers afgesproken en in 31% is de opzegtermijn voor werkgevers aangepast. In 15%
van de CAO's is de termijn gedurende welke geen loon hoeft te worden betaald bij geen
werk verlengd en in beide uitzend-CAO's (100%) is de uitzendfase5 verruimd. In 38% van
de CAO's is afgeweken van de zgn. `ketenbepaling', op basis waarvan opeenvolgende,
tijdelijke contracten na verloop van duur en/of aantal contracten automatisch veranderen in
een vast dienstverband. Voor een korte weergave van de belangrijkste onderzoeksresultaten,
verwijs ik u naar bijlage 3. Voor een volledig overzicht van de bevindingen treft u bijgaand
het rapport aan.
Gezien het belang van de `ketenbepaling' wordt nader ingegaan op deze CAO-afwijkingen.
De afwijkingen van de `ketenbepaling' blijken in 2004 aanzienlijk vaker dan in 2001 een
verruiming te bevatten van de mogelijkheden om opeenvolgende, tijdelijke contracten af te
sluiten. In 2001 werd het maximale aantal opeenvolgende, tijdelijke contracten verruimd in
21% van de aangepaste CAO's. In 2004 was dit het geval in 57% van de aangepaste CAO's.
Ook het aandeel van de aangepaste CAO's met een langere maximale duur aan tijdelijke
contracten nam toe gedurende de periode 2001-2004 van 12% naar 20%. In 2004 kent 2%
van de onderzochte CAO's geen enkele beperking t.a.v. opeenvolgende tijdelijke contracten.
In 3% van de CAO's is de bepaling omtrent opvolgend werkgeverschap volledig buiten
4 In dit kader refereert de Stichting aan de bevinding dat meer dan de helft van de werkgevers aangeeft dat
veranderingen in werkprocessen en administratie i.v.m. de flexwet hebben geleid tot een aanzienlijke stijging
van de administratieve lasten waarvan een deel een eenmalig karakter zal hebben, namelijk het aanpassen van
de administratieve systemen.
5 Dit is de fase waarin op basis van art. 7:691 BW afwijkende bepalingen kunnen worden overeengekomen
t.a.v. de beëindiging van de uitzendovereenkomst en waarin opeenvolgende tijdelijke contracten niet
automatisch overgaan in een vast dienstverband op basis van art. 7:668a BW
---
werking gesteld. En in 18% van de CAO's is de `ketenbepaling' alleen van toepassing bij
aansluitende tijdelijke arbeidsovereenkomsten (zonder tussenpozen).
Maatregelen
Over het algemeen heeft de Wet flexibiliteit en zekerheid gunstige effecten voor de nood-
zakelijke flexibiliteit voor de werkgever en de gewenste zekerheid voor de werknemer. De
contractuele mogelijkheden voor flexibiliteit zijn vergroot evenals de rechtszekerheid voor
flexibele werknemers. Naar aanleiding van het evaluatie-onderzoek, het Stichtingsadvies en
het CAO-onderzoek is een aantal maatregelen genomen en gepland. Deze maatregelen
komen onderstaand achtereenvolgens aan bod.
· Bekendheid en naleving
Zoals uit het evaluatieonderzoek blijkt zijn de rechten en plichten vaak onbekend bij
werknemers (in het bijzonder oproepkrachten en uitzendkrachten) en - hoewel in mindere
mate - bij werkgevers (niet-zijnde uitzendondernemingen). Daarnaast is gebleken, dat de
naleving van met name de minimumaanspraak op loon per oproep en de proeftijdtermijn,
tekort schiet. Ter verbetering van de bekendheid én de naleving van de regelgeving ligt het
in de rede opnieuw te investeren in voorlichting. Wij delen de opvatting van de Stichting
van de Arbeid, dat voorlichting over wetgeving een gedeelde verantwoordelijkheid is van
sociale partners en de overheid. In 2004 is een voorlichtingsplan opgesteld, wat deels al is
geëffectueerd. De voorlichting richt zich op diegenen die het minst bekend zijn met de
regelgeving, te weten de flexibele werknemers en de werkgevers (niet-zijnde
uitzendondernemingen). De werknemers en werkgevers zijn eind 2004 gericht benaderd via
attenderingsteksten in de door hen meest gelezen dagbladen en overige media. Ook is de
informatievoorziening via internet uitgebreid en thans worden opnieuw brochures
gepubliceerd voor werkgevers en werknemers. Daarnaast zijn artikelen aangeboden aan
bladen waarvan bekend is, dat zij veel worden gelezen door flexwerkers. Werkgevers- en
werknemersorganisaties zijn informeel geïnformeerd over deze voorlichtingsactiviteiten.
De voorlichtingsactiviteiten worden dit jaar voortgezet. Binnenkort worden de
voorlichtingsbrochures ter verspreiding aangeboden aan de door de doelgroepen meest
geraadpleegde intermediairs, waaronder vakbonden en werkgeversorganisaties, CWI/UWV
en bureaus voor rechtshulp. Ook worden in 2005 artikelen aangeboden aan media, die veel
worden geraadpleegd door werkgevers (niet-zijnde uitzendondernemingen). Naast deze door
de overheid geïnitieerde voorlichtingsactiviteiten rust er uiteraard een voorlichtingstaak op
de CAO-partijen, mede gezien de mate waarin op CAO-niveau kan en wordt afgeweken van
de Flexwet. De Stichting van de Arbeid is verzocht om de CAO-partijen te wijzen op hun
verantwoordelijkheid in deze.
· Opeenvolgende tijdelijke contracten
Zoals hiervoor aangegeven, blijkt uit het recent afgeronde CAO-onderzoek, dat in een aantal
CAO's ruime arrangementen zijn overeengekomen ten aanzien van opeenvolgende tijdelijke
contracten. Deze ruime arrangementen, waarbij feitelijk geen limitering wordt aangebracht
ten aanzien van opeenvolgende, tijdelijke contracten, verhouden zich niet tot de doelstelling
van de `ketenbepaling', te weten het op gelimiteerde wijze verruimen van de mogelijkheden
om opeenvolgende tijdelijke contracten af te sluiten. Volgens de memorie van toelichting bij
de Wet flexibiliteit en zekerheid6 diende de nieuwe regelgeving immers te voorzien in:
"meer ruimte voor verlenging van kortdurende contracten (flexibiliteit) enerzijds en minder
ruimte voor repeterend gebruik over een langere periode (zekerheid) anderzijds, althans niet
6 Tweede Kamer, vergaderjaar 1996-1997, 25 263, nr. 3, pag. 8
---
zonder arbeidsrechtelijke consequenties". Ook in het advies over de nota flexibiliteit en
zekerheid benoemde de Stichting als één van de uitgangspunten voor nieuwe regelgeving:
"er kan meer ruimte worden geboden om contracten voor bepaalde tijd af te sluiten en/of te
verlengen, als daar tegenover staat dat die ruimte wordt begrensd"7. De vraag rijst ook of
deze praktijk van ruime arrangementen zonder limitering zich verdraagt met één van de
doelstellingen die aan Richtlijn 1999/70/EG8 ten grondslag ligt, namelijk het voorkomen van
een onbeperkt gebruik van opeenvolgende tijdelijke contracten.
Uiteraard hechten wij aan het voorkomen van CAO afspraken die in het licht van de
doelstelling van de ketenbepaling als problematisch gekenschetst kunnen worden. In eerste
instantie zijn echter sociale partners daar zelf verantwoordelijk voor. Alvorens aanvullende
wetgeving in overweging te nemen, wordt de Stichting dan ook verzocht om aan te geven
welke inbreng sociale partners zullen leveren om de doelstelling van de ketenbepaling
daadwerkelijk te realiseren. Verwezen zij hiervoor naar de bijgevoegde brief aan de
Stichting.
· Scholingsmogelijkheden
De Stichting van de Arbeid heeft CAO-partijen aanbevolen tijdelijke werknemers toegang te
bieden tot functiegerelateerde en employability verhogende opleidingsmogelijkheden. Ik
onderken het belang van (de toegang tot) opleidingsmogelijkheden voor tijdelijke
werknemers. Ten einde zicht te krijgen op de mate waarin partijen gevolg geven aan deze
aanbeveling van de Stichting zal hieraan in het periodieke CAO-onderzoek Contracten voor
bepaalde en onbepaalde tijd9, waarvan het eerstvolgende onderzoek begin 2006 zal
plaatsvinden, expliciet aandacht worden besteed.
· Uitvoering rechtsvermoeden arbeidsomvang
Vanaf de inwerkingtreding van de Flexwet stuurt het UWV werknemers die een WW-
aanvraag indienen terug naar de werkgever indien zij - naar het oordeel van de UWV -
aanspraak kunnen maken op loondoorbetaling van de werkgever door een beroep te doen op
de weerlegbare rechtsvermoedens van art. 7:610a BW of 7:610b BW. Aangezien het hier
weerlegbare rechtsvermoedens betreft, bestaat vooraf geen duidelijkheid over de
haalbaarheid van een dergelijke actie. Deze praktijk heeft tot complexiteit en vertraging bij
de beoordeling van WW-aanvragen geleid, met name bij de beoordeling van het
weerlegbaar rechtsvermoeden omtrent de gemiddelde omvang van de arbeid (art. 7:610b
BW). Er is dan ook gezocht naar mogelijkheden om de uitvoering op dit punt te
vereenvoudigen. De Stichting adviseerde in dit kader om eventuele uitvoeringstechnische
problemen op te lossen langs de weg van de uitvoeringspraktijk en zo nodig door aanpassing
van de WW. Op voorstel van een ambtelijke werkgroep van SZW en UWV (Stuurgroep
Deregulering SV-wetgeving) heeft de UWV besloten om met ingang van 1 juli 2005 bij de
uitvoering van de WW niet langer te toetsen aan de weerlegbare rechtsvermoedens van de
artt. 7:610a en 7:610b BW. Vanuit het oogpunt van deregulering van de WW en verbetering
van de doelmatigheid van de uitvoering, heeft het kabinet hiermee ingestemd. Dit laat
overigens onverlet, dat een werknemer zich in het kader van een loonvordering jegens zijn
werkgever nog wel kan beroepen op deze rechtsvermoedens. In dat geval wordt bij de
uitvoering van de WW hiermee rekening gehouden.
7 Stichting van de Arbeid, Nota `flexibiliteit en zekerheid', 3 april 1996, publikatienr. 2/96, pag. 17
8 Richtlijn 1999/70/EG van de Raad betreffende de door het EVV, de Unice en CEEP gesloten
raamovereenkomst inzake arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd. PB L 175/23 van 10.7.1999.
9 Dit betreft een CAO-onderzoek dat wordt uitgevoerd om in beeld te brengen of er onderscheid voorkomt in
arbeidsvoorwaarden tussen werknemers met een tijdelijk en vast contract.
6
· Administratieve lasten
De Stichting van de Arbeid merkt op, dat de mogelijkheden om de administratieve lasten te
verlagen serieuze aandacht van de overheid verdient. De administratieve lastenverzwaring
van de Flexwet vloeit voornamelijk voort uit, enerzijds de zogenoemde `ketenbepaling', die
tot registratie van het arbeidsverleden noodzaakt en anderzijds, het zorgvuldiger
contracteren. Het zorgvuldiger contracteren is een beoogd effect van de wet en wordt dan
ook als een positieve ontwikkeling gezien. Wat betreft de ketenbepaling bestaat er
inhoudelijk gezien geen aanleiding om de regeling zodanig aan te passen dat in het vervolg
kan worden afgezien van de registratie van het arbeidsverleden. Wij zien dan ook geen
mogelijkheden de administratieve lasten te verlagen, waarbij opgemerkt dat een zorgvuldige
administratie ook geschillen kan voorkomen. Ook de Stichting doet hiervoor overigens geen
concrete voorstellen. Verder merken wij op, dat veelal ook uit andere hoofde (sociale
verzekeringen/pensioenen) een behoorlijke administratie van het arbeidsverleden verlangd
wordt. Ten aanzien van de administratieve lastenverzwaring in de uitzendbranche, die met
name voortvloeit uit de in de uitzend-CAO geïntroduceerde fasenbepaling, zijn wij met de
Stichting van mening, dat het de eigen verantwoordelijkheid van CAO-partijen in deze
branche is om de administratieve lasten van de uitzendbureaus te beperken. In de thans
geldende (nieuwe) CAO's voor de uitzendbranche is overigens voorzien in een
vermindering van administratieve procedures.
Tot slot
Het evaluatieonderzoek is beperkt van aard in die zin, dat het onderzoek slechts een beeld
geeft van de effecten en ervaringen van de wet in tijden van hoogconjunctuur. Inmiddels is
de economische situatie gewijzigd. Uit het CAO-onderzoek blijkt, dat in economisch
slechtere tijden de mogelijkheden tot flexibilisering verdergaand worden benut. Ten einde
de effecten in de praktijk van de verschillende bepalingen van de Flexwet en hun uitwerking
in CAO's te kunnen blijven volgen is het kabinet voornemens in 2006 opnieuw onderzoek
hiernaar te laten uitvoeren. Over de resultaten van dit onderzoek zal uw Kamer begin 2007
worden geïnformeerd.
De Minister van Sociale Zaken
en Werkgelegenheid,
(mr. A.J. de Geus)
Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid