Contactpersoon
-
Datum
2 mei 2005
Ons kenmerk
DGTL/05.004126
Doorkiesnummer
-
Bijlage(n)
1
Uw kenmerk
-
Onderwerp
Aanbieden Beleidsagenda Luchtvaartveiligheid
Geachte voorzitter,
Hierbij bied ik u aan de Beleidsagenda Luchtvaartveiligheid. De
Beleidsagenda Luchtvaartveiligheid geeft inzicht in de context en de kaders
met betrekking tot het luchtvaartveiligheidsbeleid en de organisatie rondom
het luchtvaartveiligheidsbeleid. Vervolgens geeft de beleidsagenda inzicht
in de onderwerpen waaraan vanuit beleidsmatig oogpunt in de luchtvaartketen
in de jaren 2005 - 2010 prioriteit gegeven moet worden om permanente
verbetering van de luchtvaartveiligheid te bereiken.
In het Algemeen Overleg van 12 december 2000 over de Nota Veiligheidsbeleid
Burgerluchtvaart is destijds toegezegd om het veiligheidsbeleid met de
beleidsdoelen en een uitvoeringsprogramma opnieuw te formuleren. Dat is nu
gedaan in de Beleidsagenda Luchtvaartveiligheid. Deze Beleidsagenda
Luchtvaartveiligheid is daarmee de opvolger van de Nota Veiligheidsbeleid
Burgerluchtvaart uit 1997. De Beleidsagenda Luchtvaartveiligheid is tot
stand gekomen na overleg met een aantal vertegenwoordigers uit de
Nederlandse luchtvaartsector (onder anderen de grote
luchtvaartmaatschappijen, de Luchthaven Schiphol, een aantal
belangengroeperingen) en met de bij het luchtvaartveiligheidsbeleid
betrokken departementen en diensten.
In de Beleidsagenda Luchtvaartveiligheid worden de voor de
luchtvaartveiligheid belangrijke ontwikkelingen en onderwerpen beschreven.
Als eerste wordt gewerkt aan een meer integrale benadering van de
luchtvaartveiligheid. Daarbij zijn voor de komende jaren een aantal
onderzoeken opgezet: het gate-to-gate concept waarbij een vlucht van
voorbereiding tot landing als een continue gebeurtenis wordt beschouwd, het
ontwikkelen van een causaal model waarbij het luchtvaartproces en de
oorzaak-gevolg relaties beschreven worden en de veiligheidsonderzoeken
Schiphol en Nederland.
Ten tweede is de beleving van luchtvaartveiligheid een belangrijk
onderwerp. Dit jaar zal een belevingsonderzoek uitgevoerd worden, waarna de
beleving van de luchtvaartveiligheid verder uitgewerkt zal worden als
prestatie indicator in de begroting van Verkeer en Waterstaat.
Als derde onderwerp wordt de veiligheid voor de omgeving van luchthavens
onderscheiden, waarbij de ex-ante beleidsevaluatie van het groepsrisico een
belangrijk onderzoek is.
Het laatste thema is de beveiliging in de luchtvaart en de ongewenste
neveneffecten van luchtvaart. Hieronder vallen bijvoorbeeld onderzoeken
naar de kosten van security maatregelen, de bestrijding van drugssmokkel
(bolletjesslikkers) en de standpuntbepaling op het gebied van
burgerluchtvaart en gezondheid waarbij gedacht moet worden aan de invloed
van de verspreiding van infectieziekten op de luchtvaart(veiligheid) en de
gezondheid van passagiers en bemanning.
Deze onderwerpen zijn in een zestal thema's gerangschikt:
veilig vliegen (interne veiligheid van de luchtvaart),
de beleidsketen in de luchtvaart,
beleving van luchtvaartveiligheid,
veiligheid voor de omgeving van luchthavens (externe veiligheid van de
luchtvaart), beveiliging in de luchtvaart (in-flight security)
de maatschappelijk ongewenste neveneffecten van luchtvaart (hierbij moet,
drugssmokkel, en dergelijke).
Per thema wordt aangegeven hoe de huidige situatie binnen dat thema is,
daarna is bij dat thema een ambitie of doelstelling geformuleerd en als
laatste zijn de te nemen initiatieven beschreven. Deze initiatieven vormen
de basis voor het actieprogramma. De acties zijn voor de eerste jaren al
concreet gemaakt. Als gevolg van ontwikkelingen in de luchtvaart, zullen
bijstellingen en aanvullingen van de initiatieven en acties noodzakelijk
zijn. Met name het actieprogramma moet dan ook als een levend document
gezien worden, dat in beginsel tweejaarlijks bijstelling behoeft.
Hoogachtend,
DE STAATSSECRETARIS VAN VERKEER EN WATERSTAAT,
mw drs. M.H. Schultz van Haegen
Beleidsagenda Luchtvaartveiligheid
19 april 2005
Beleidsagenda Luchtvaartveiligheid
19 april 2005
Beleidsvisie veiligheid burgerluchtvaart: permanente
verbetering van de veiligheid in de luchtvaart te bereiken
door de uitvoering van de beleidsagenda voor de periode 2005
- 2010.
Inhoudsopgave
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . .
1 Inleiding 4
1.1 Doel beleidsagenda 4
1.2 Plaats van de beleidsagenda 4
1.3 Leeswijzer 5
2 Context en kaders 6
2.1 Ontwikkelingen in de luchtvaart 6
2.2 Bestuurlijk 7
2.3 Juridisch 8
2.4 Maatschappelijk 8
2.5 Inhoudelijk 9
3 Organisatie luchtvaartveiligheid 11
3.1 Internationaal 12
3.2 Nationaal 13
3.2.1 Beleid 14
3.2.2 Uitvoering 15
3.2.3 Toezicht 16
3.2.4 De positie van de burger 17
4 Beleidsagenda 19
4.1 Veilig vliegen 20
4.1.1 Integrale benadering van luchtvaartveiligheid 21
4.1.2 Veiligheidsaspecten Mainport Schiphol 22
4.1.3 Veiligheid van Nederlandse belangen in buitenland 24
4.1.4 Helikopter operaties. 24
4.1.5 Kleine luchtvaart. 25
4.1.6 De menselijke factor 25
4.2 De beleidsketen in de luchtvaart 26
4.3 Beleving van luchtvaartveiligheid 28
4.4 Veiligheid voor de omgeving van luchthavens 29
4.5 Beveiliging in de luchtvaart 31
4.6 Maatschappelijk ongewenste neveneffecten van luchtvaart 32
5 Actieprogramma 35
5.1 Veilig vliegen 35
5.2 De beleidsketen in de luchtvaart 37
5.3 Beleving van luchtvaartveiligheid 38
5.4 Veiligheid voor de omgeving van luchthavens 38
5.5 Beveiliging in de luchtvaart 38
5.6 Maatschappelijk ongewenste neveneffecten van luchtvaart 39
5.7 Financiën Luchtvaartveiligheid 39
Inleiding
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . .
In februari 1997 is de Nota Veiligheidsbeleid Burgerluchtvaart (kamerstuk
24804, nr. 2) (NVB1) door de Tweede Kamer aanvaard als het beleidskader
voor de bronveiligheid van de Nederlandse luchtvaart en voor de
luchtvaartveiligheid in Nederland. Inmiddels zijn we acht jaar verder en is
het uitvoeringsprogramma van deze NVB1 afgerond. Door de Minister is
tijdens het Algemeen Overleg over de NVB1 van 12 december 2000 aangegeven
om het veiligheidsbeleid met de beleidsdoelen en een nieuw
uitvoeringsprogramma voor de jaren
2005 - 2010 te formuleren. Hierbij wordt niet alleen de interne veiligheid
van de luchtvaart beschouwd, zoals in de NVB1, maar zal ook aandacht worden
gegeven aan de externe veiligheid en de beveiliging in de luchtvaart.
In lijn met het regeerakkoord, zoals geformuleerd onder het kopje
'Slagvaardige overheid, betere democratie', wordt geen nieuwe Nota
Veiligheidsbeleid Burgerluchtvaart gemaakt, maar een meer concrete
beleidsvisie met acties voor de huidige kabinetsperiode (2003 - 2007) met
een langetermijnvisie tot en met het jaar 2010.
1 Doel beleidsagenda
De doelstelling van deze beleidsagenda luchtvaartveiligheid is het geven
van inzicht in de onderwerpen waaraan vanuit beleidsmatig oogpunt in de
luchtvaartketen in de jaren 2005 - 2010 prioriteit gegeven moet worden om
een permanente verbetering van de luchtvaartveiligheid te bereiken.
2 Plaats van de beleidsagenda
De realisatie van de veiligheid in de luchtvaart is in de eerste plaats de
verantwoordelijkheid van de bedrijven in de luchtvaartsector. Onder de
luchtvaartsector wordt verstaan alle organisaties en personen die actief
aan het luchtvaartproces deelnemen (luchthavens, luchtvaart-maatschappijen,
ontwerp- productie- en onderhoudsbedrijven, cockpit en cabine personeel,
onderhoudspersoneel, etc.)
De Inspectie Verkeer en Waterstaat (IVW) heeft o.a. als taak om deze
verantwoordelijkheid te (re)activeren door middel van haar toezichthoudende
activiteiten. Door de normstelling via regelgeving en het toezicht op die
regelgeving participeert V&W actief in de dagelijkse praktijk van de
luchtvaart en wordt de verbetering van de luchtvaartveiligheid permanent
gestimuleerd. In het Jaarwerkplan van de IVW, dat jaarlijks in september
wordt aangeboden aan de Eerste en Tweede Kamer, geeft de inspectie aan
welke activiteiten zij zal ontplooien. Door haar Jaarbericht informeert de
IVW de Eerste en Tweede Kamer over de staat van de veiligheid in de
luchtvaart. Het Jaarbericht vormt, samen met de berichten uit het toezicht
en signaalrapportages van de IVW een belangrijke basis voor de
beleidsvorming.
In deze beleidsagenda staat de benodigde beleidsvernieuwing (en niet de
'going concern') centraal. De beleidsagenda is daarmee richtinggevend voor
de activiteiten op luchtvaartveiligheidsgebied van V&W. De beleidsagenda
beoogt aan te geven welke beleidsontwikkelingen op het gebied van
luchtvaartveiligheid de komende jaren ondernomen moeten worden.
Deze beleidsagenda richt zich op de beleidsontwikkelingen die op het gebied
van de veiligheid van de burgerluchtvaart geïnitieerd worden. Hierbij ligt
over het algemeen het voortouw bij Verkeer en Waterstaat. Dit zal in
samenwerking met de andere departementen die bij het
luchtvaartveiligheidsbeleid betrokken zijn uitgevoerd worden. Daarnaast
zullen deze andere departementen invulling geven aan hun eigen
verantwoordelijkheden en kunnen zij ook hun eigen beleidsontwikkelingen
initiëren.
De binnen deze beleidsagenda gekozen thema's liggen vast, maar op basis van
ontwikkelingen in de praktijk zullen de initiatieven en acties zich in de
loop van de tijd ontwikkelen. Vooral het actieprogramma (hoofdstuk 5) zal
regelmatig bijgesteld worden en moet dan ook als een levend document gezien
worden.
3 Leeswijzer
In dit inleidende hoofdstuk van deze beleidsagenda is reeds aandacht
besteed aan de ontwikkelingen in de luchtvaart. Tevens is hier het doel van
de beleidsagenda en de verhouding van deze beleidsagenda ten opzichte van
andere documenten over luchtvaartveiligheid gegeven.
In hoofdstuk 2 wordt ingegaan op de context en de kaders van het
luchtvaartveiligheidsbeleid. In hoofdstuk 3 wordt de organisatie rondom
luchtvaartveiligheidsbeleid beschreven, waarbij ingegaan wordt op de
verdeling tussen het internationale en nationale speelveld. Tevens wordt in
dat hoofdstuk de huidige taakverdeling tussen beleid, uitvoering en
toezicht/handhaving weergegeven. In hoofdstuk 4 wordt de eigenlijke
beleidsagenda weergegeven, waarin de beleidsvernieuwende initiatieven met
betrekking tot een aantal thema's voor luchtvaartveiligheid zijn opgenomen.
Tenslotte wordt in hoofdstuk 5 een uitwerking van deze initiatieven in een
actieprogramma weergegeven.
Context en kaders
|. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .| |. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .| |. . . |In dit hoofdstuk worden de context en de kaders voor het beleidsterrein luchtvaartveiligheid gegeven. Deze afbakening wordt bepaald door het feit dat in de luchtvaart normen en regels voor een groot deel internationaal opgesteld worden. Daarnaast zijn er nationale kaders aan te geven.
Het luchtvaartveiligheidsbeleid betreft de gehele Nederlandse luchtvaart. Hieronder wordt verstaan zowel de nationale als internationale luchtvaartoperatie op de Nederlandse luchthavens en binnen het Nederlandse luchtruim, als de onder Nederlands toezicht staande luchtvaartuigen en luchtvaartoperaties. Daarbij wordt onder luchtvaartveiligheid zowel de veiligheid van het vliegen (interne veiligheid), de veiligheid voor de omgeving van luchthavens (externe veiligheid) als de beveiliging (security) in de luchtvaart verstaan.
1 Ontwikkelingen in de luchtvaart
De luchtvaart groeit nog steeds in omvang. De groei ligt sinds 1980 op een niveau van rond de 5% per jaar (1980: 18 miljoen, 2003: 32,6 miljoen vluchten wereldwijd). De afgelopen jaren is er een teruggang in het aantal vluchten als gevolg van onder meer de teruggang in de economie, de aanslagen in New York en de SARS epidemie. Inmiddels herstelt de groei zich alweer, waardoor het aantal vluchten weer toe zal nemen.
Voor de grote verkeersluchtvaart geldt dat het aantal ongevallen gestaag daalt. Wereldwijd gebeurden er begin jaren zestig zo'n 40 ongevallen per miljoen vluchten. In de zeventiger jaren was dat teruggebracht tot circa. 2 ongevallen per miljoen vluchten. Op dit moment ligt deze ongevalsratio in Europa en de Verenigde Staten op minder dan één per twee miljoen vluchten. In de 'rest' van de wereld ligt deze ongevalsratio aanmerkelijk hoger. Uit gegevens over de kleine luchtvaart blijkt, zowel in Nederland als in andere delen van de wereld, dat het veiligheidsniveau daar lager ligt dan bij de commerciële luchtvaart.
Inmiddels zijn in de Nota Mobiliteit de uitgangspunten voor het verkeer- en vervoersbeleid voor Nederland geschetst. Voor luchtvaart is aangegeven dat bereikbaarheid van Nederland door de lucht een belangrijke factor voor de nationale economie is. Tevens vinden er maatschappelijke en technologische ontwikkelingen plaats, zoals ontvlechting van de verantwoordelijkheden tussen overheid en sector, voortgaande functiescheiding binnen de overheid, nieuwe vliegtuigontwerpen, de veiligheidsbeleving van de maatschappij, de invoering van Single European Sky en de totstandkoming van de European Aviation Safety Agency (EASA).
2 Bestuurlijk
De uitgangspunten rondom verantwoordelijkheden en de daarvoor vereiste bestuurlijke organisatie zijn vastgelegd in onder anderen de begroting van Verkeer en Waterstaat, de Nota Mobiliteit en de Kabinetsvisie Andere Overheid.
De beleidsdoelstelling van Verkeer en Waterstaat met betrekking tot luchtvaartveiligheid is het bevorderen van veiligheid van verkeer en vervoer op luchtvaartgebied.
In de nota Mobiliteit worden de uitgangspunten voor het Nederlandse verkeer- en vervoerbeleid voor de komende vijftien tot twintig jaar neergelegd. Daarbij wordt, net als in de nota Ruimte, de economische ontwikkeling van Nederland als belangrijk doel gesteld.
Een goede internationale bereikbaarheid van Nederland door de lucht is van groot belang voor de ontwikkeling van de Nederlandse economie. De luchtvaart zal mondiaal en in Nederland nog een sterke groei doormaken. Door een internationale luchtvaartalliantie met een hoogwaardig netwerk (in termen van bestemmingen en frequenties) en door de netwerken van een breed scala aan andere luchtvaartmaatschappijen op Schiphol (en deels de regionale luchthavens) wordt de bereikbaarheid van Nederland door de lucht vergroot. De rijksoverheid spant zich in, door het stellen van de juiste randvoorwaarden, de bereikbaarheid van Nederland door de lucht te versterken. Veiligheid in de luchtvaart is daarbij een vereiste.
Veiligheid wordt nog altijd en in toenemende mate als een kerntaak van de overheid opgevat, waarbij wel aandacht besteed moet worden aan de relatie tussen de overheid en de maatschappij, zoals verwoord in de Kabinetsvisie Andere Overheid.
Het kabinet wil een overheid die beter in staat is de grote maatschappelijke problemen adequaat aan te pakken. Om dit te bereiken kijkt de overheid kritisch naar zichzelf: naar haar taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden. Maar ook naar de kwaliteit van de uitvoering van het overheidsbeleid. Het gaat dan concreet om selectiever en beter presteren voor de burger en het bedrijfsleven. Doelgericht, van acceptabele kwaliteit en zonder rompslomp. Ook de interne organisatie en werkwijze moeten beter en eenvoudiger.
Deze nieuwe invulling van de rol van de overheid betekent dat het publieke domein beperkter zal moeten zijn: burgers en bedrijven zullen, ook op het gebied van veiligheid, meer zelf moeten gaan doen. Zij moeten daartoe ook de mogelijkheden krijgen. Alleen wanneer de maatschappij onvoldoende in staat is de publieke belangen te behartigen, moet de overheid voor waarborgen zorgen.
In de praktijk krijgt dit gestalte door meer regulering gericht op management van veiligheid, waarbij het bedrijfsleven niet alleen de ruimte krijgt om meer met het eigen veiligheidsbeleid bezig te zijn, maar ook geprikkeld en verplicht wordt om dit zelf op te pakken. In het verlengde hiervan wordt de verhouding tussen toezicht, uitvoering en het beleidsproces kritisch beschouwd. Aandachtspunt hierbij is de taakverdeling tussen beleid, uitvoering en toezicht en de versterking van de relaties tussen beleidsvorming enerzijds en uitvoering en toezicht anderzijds. Een belangrijk element hierin is de reductie van de administratieve lasten die aan bedrijven en burgers opgelegd worden.
3 Juridisch
Voor het beleidsterrein luchtvaartveiligheid geldt vanwege het internationale karakter van de luchtvaart dat regelgeving grotendeels in internationaal verband tot stand komt. De Nederlandse wet- en regelgeving voor interne luchtvaartveiligheid is voor 90% een vertaling en implementatie van ICAO standaarden, EU regelgeving, EASA regelgeving, Eurocontrol standaarden en JAA gestandaardiseerde regelgeving. Nederland heeft als verdragspartij de taak om de internationale wetgeving te transformeren naar Nederlands recht.
Nederland kan nog in beperkte mate zelfstandig regelgeving opstellen, bijvoorbeeld voor historische luchtvaartuigen, onderzoeks- en experimentele luchtvaartuigen, zelfbouwluchtvaartuigen, civiele luchtvaartuigen met een militaire origine en Ultra Lichte luchtvaartuigen van verschillende aard. Het streven is hier om zaken zo beperkt mogelijk te regelen en geen typisch Nederlandse regelgeving op te stellen maar om zoveel mogelijk bij de regelgeving uit onze buurlanden aan te sluiten.
Voor externe veiligheid is internationaal slechts zeer beperkt een kader en draagvlak voor de Nederlandse benadering aanwezig. Inmiddels is er wel sprake van een geleidelijke toename van aandacht in verschillende landen voor externe veiligheid risico's (Frankrijk, Duitsland en ook bij de Europese Commissie).
Voor de beveiliging vormen de EU regelgeving, ECAC-doc 30 en de ICAO- standaarden de belangrijkste internationale kaders die maatgevend zijn voor nationale invulling. De bedreigingen hebben meestentijds dan ook een internationaal karakter (terrorisme). Maatgevend voor de 'in-flight security' zijn de recente actieplannen van de EG en ICAO.
De regelgeving voor de luchtvaart in Nederland is voor het grootste deel opgenomen in de Wet Luchtvaart, de Luchtvaartwet en de daaronder hangende Algemene Maatregelen van Bestuur en Ministeriele Regelingen. In het kader van het programma Beter Geregeld wordt het wetgevingsdomein luchtvaart op dit moment doorgelicht.
4 Maatschappelijk
Zowel de bedrijven in de luchtvaartsector als de overheid hebben belang bij een permanente verbetering van de veiligheid. De luchtvaartbedrijven hebben hierin een grote eigen verantwoordelijkheid. Veiligheid is prioriteit nummer één in de luchtvaart en een speerpunt voor de overheid. Uiteraard omdat ongelukken kunnen leiden tot grote aantallen slachtoffers, maar ook omdat ze het vertrouwen in de luchtvaart kunnen ondermijnen. Dat zou grote economische gevolgen hebben. De rijksoverheid streeft dan ook naar permanente verbetering van de luchtvaartveiligheid. Dat doet ze door randvoorwaarden te creëren waarbinnen de sector kan functioneren, door toezicht te houden en door regels te handhaven. Personen, organisaties, activiteiten en producten worden aan strenge procedures en eisen onderworpen. Maar dat maakt de luchtvaart niet volledig veilig. Risico's en onzekere situaties zullen blijven bestaan, al was het maar omdat mensen fouten maken. 'Veiligheid' betekent dan ook: zowel het voorkomen van ongevallen en incidenten als het erop voorbereid zijn. Het luchtvaartsysteem moet zodanig zijn ingericht dat de kans op een calamiteit zo klein mogelijk is en dat, als er zich een ongeval of incident voordoet, de gevolgen beperkt blijven.
5 Inhoudelijk
Het Ministerie van Verkeer en Waterstaat heeft een visie op veiligheid ontwikkeld. Deze visie sluit aan bij het veiligheidsbeleid van andere departementen, waarbij vooral het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties een rol speelt gelet op de coördinerende verantwoordelijkheid van dat departement bij veiligheidszaken en bij de openbare orde. De visie bevat vier kernelementen:
Streven naar een permanente verbetering van de veiligheid Maatregelen expliciet en transparant afwegen
Voorbereid zijn op onvermijdelijke risico's
Tot stand (doen) brengen en onderhouden van veiligheidsmanagement en
-cultuur binnen V&W
Voor luchtvaartveiligheid is deze gemeenschappelijke V&W visie vertaald in het permanent verbeteren van de veiligheid van de Nederlandse luchtvaart en de luchtvaart in Nederland, waarbij groei van de luchtvaart niet zal leiden tot een toename van het aantal ongevallen en incidenten. Kortom, veiligheid is topprioriteit in de luchtvaart.
De strategie die gevolgd wordt voor het verwezenlijken van deze visie is dat Verkeer en Waterstaat de eisen stelt voor de luchtvaartveiligheid (het te bereiken resultaat, eventuele normen en randvoorwaarden en de te gebruiken instrumenten), waarbij deze kaders bij voorkeur op Europees of mondiaal niveau worden vastgesteld door middel van intensieve inbreng van Nederlandse standpunten en nauwe samenwerking en overleg met EU (JAA, EASA en evt. andere organisaties) en ICAO. Daarbij zorgt Verkeer en Waterstaat in samenwerking met de luchtvaartsector voor transparantie door communicatie en informatie over veiligheid en de genomen maatregelen.
Organisatie luchtvaartveiligheid
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Alvorens ingegaan kan worden op de daadwerkelijke beleidsagenda, is het zaak om het luchtvaartveiligheidssysteem integraal te beschrijven, met de nadruk op rol en taken van de overheid. Welke actoren in luchtvaartveiligheidsland hebben welke taken te vervullen en hoe verhouden ze zich tot elkaar?
Het luchtvaartveiligheidsbeleid van Verkeer en Waterstaat staat niet op zich, maar is onderdeel van een groter geheel met partijen die bij de borging van de luchtvaartveiligheid betrokken zijn. Hierin wordt onderscheid gemaakt in een internationaal en een nationaal niveau. Rollen en taken van de actoren en hun onderlinge relaties worden hieronder kort toegelicht. In onderstaande figuur wordt een schets gegeven van het stelsel van partijen die invloed hebben op luchtvaartveiligheid.
1 Internationaal
Op het gebied van veilig vliegen ligt de meerwaarde van internationale bepaling in de internationale uitwisseling, harmonisatie en het wederzijds vertrouwen in het bereiken van de noodzakelijke veiligheidsniveaus die internationaal luchtverkeer mogelijk maken zonder aan veiligheid in te boeten. Het internationale speelveld zal zich de komende periode nog meer richten op uitvoerings- en controle-instrumenten om mondiaal/Europees beter te borgen dat daadwerkelijk op nationaal niveau aan de vereisten wordt voldaan. Het Nederlandse beleid richt zich dan ook op het zo veel mogelijk beïnvloeden van de internationale vereisten én praktijk, waarbij Nederland in de juiste gremia vertegenwoordigd moet zijn om de voor Nederland belangrijke thema's aan te kunnen zwengelen. Een belangrijk uitgangspunt daarbij is het zoveel mogelijk verkrijgen van een level playing field. Er wordt zo min mogelijk en alleen daar waar nodig nationale regelgeving opgesteld.
Het mondiale kader, afkomstig van de internationale burgerluchtvaartorganisatie ICAO (International Civil Aviation Organisation), geeft een basisniveau voor de veiligheid in de luchtvaart, neergelegd in de Annexen bij het verdrag van Chicago.
Op Europees niveau worden door de Europese Unie (EU) richtlijnen opgesteld en wordt door EASA en Eurocontrol verdergaande (technische) regels gemaakt, die zich richten op een hoog veiligheidsniveau in de luchtvaart.
De vorming van de European Aviation Safety Agency (EASA) is een belangrijke ontwikkeling in dit verband. EASA is een agentschap van de Europese Unie en heeft een aantal specifieke taken op het gebied van luchtvaartveiligheid en milieubescherming gekregen. Het agentschap vervult daarmee een sleutelrol binnen de strategie van de EU om een hoog en uniform niveau van luchtvaartveiligheid in Europa te bereiken.
De missie van EASA bestaat uit de volgende drie elementen: Het verlenen van technische expertise aan de Europese commissie bij de voorbereiden van EU regelgeving op het gebied van luchtvaartveiligheid en bij het onderhandelen en bereiken van internationale overeenkomsten Een aantal uitvoerende taken gerelateerd aan luchtvaartveiligheid: de certificatie van luchtvaartproducten en organisaties (ontwerp, productie en onderhoud).
Ondersteunen van de Europese Commissie bij het ontwikkelen en onderhouden van regels en normen voor luchtvaartveiligheid en het monitoren van de efficiënte toepassing van deze regels in de EU.
Deze competenties zullen uitgebreid worden met de onderwerpen luchtvaartoperaties, brevettering van bemanningen en het toezicht op luchtvaartuigen van landen van buiten de EU. Op langere termijn zullen ook luchthavens en luchtverkeersbeveiliging aan de scope van het agentschap worden toegevoegd.
Een tweede belangrijke Europese ontwikkeling is de vorming van de Single European Sky. Hiermee komt een gezamenlijk Europees luchtruim tot stand, met uniforme regelgeving en procedures, waardoor het mogelijk wordt de beschikbare luchtruimcapaciteit te vergroten en optimaal te benutten. De Single European Sky behelst onder meer:
collectief beheer van het Europese luchtruim, waarbij de EU als enige regulator optreedt
betere samenwerking tussen de beheerders van het militaire en burgerlijke luchtruim en een nieuwe verdeling van het luchtruim ten gunste van de burgerluchtvaart
functiescheiding tussen regelgevers en
nationale luchtverkeersleidingsdiensten
introductie van marktwerking voor luchtverkeersdienstverlening;
onderzoek naar en ontwikkeling en implementatie van nieuwe procedures en technologieën.
2 Nationaal
Een belangrijk uitgangspunt voor het huidige (inter)nationale luchtvaartveiligheidsbeleid is dat luchtvaartactiviteiten pas uitgevoerd kunnen worden indien personen en organisaties hebben aangetoond dat zij deze activiteiten voldoende veilig (kunnen) uitvoeren. De veiligheid wordt geborgd door het stellen van eisen en procedures. Op basis daarvan krijgt men een vergunning, toestemming, ontheffing of vrijstelling. Het proces van toelating en continuering is dus een wezenlijk onderdeel van het toezicht op de luchtvaartveiligheid. Daarmee zorgt de overheid voor de naleving van het veiligheidsbeleid (meta toezicht), inclusief de handhaving.
Wet- en regelgeving is gewenst op alle gebieden van de luchtvaart, maar dan vooral als grondslag voor soepele en doorzichtige relaties tussen betrokken partijen, zodat deze hun eigen verantwoordelijkheden vorm kunnen geven en daarop aangesproken kunnen worden. De overheid moet de voorwaarden kunnen stellen en aanwijzingen kunnen geven.
De positie die de Nederlandse luchtvaart industrie zich in de wereld heeft verworven, de omvang, het economische belang en de diversiteit van de activiteiten, maken het wenselijk en noodzakelijk dat de overheid zich blijft inzetten voor het luchtvaart veiligheidsbeleid. Volgens de geldende internationale regelgeving van ICAO, de EU en EASA heeft Nederland de verplichting om op de ontwerpen van vier vliegtuigtypen van Fokker, waarvan in totaal ruim 1000 vliegtuigen operationeel zijn, blijvend toe te zien.
Nederland mag zich verheugen in een actieve vliegtuigindustrie (toelevering van componenten, delen, onderdelen en toebehoren). De overheid is gehouden de veiligheid van deze producten te waarborgen en zo nodig de veiligheidseisen te stellen.
De verhouding tussen markt en overheid verandert geleidelijk. De verantwoordelijkheden voor beleid, toezicht en uitvoering zijn op een nieuwe manier in elkaar gestoken. Daardoor zullen zaken die vroeger impliciet geregeld waren moeten worden geëxpliciteerd. Veiligheidstaken moeten duidelijk en eenduidig worden toebedeeld. Aan de orde is ook de ontwikkeling van een daarbij passend toezicht. De IVW geeft dit vorm door de herziening van de toezicht-arrangementen per domein van toezicht.
1 Beleid
In Nederland zijn meerdere departementen betrokken bij de beleidsbepaling op het gebied van luchtvaartveiligheid:
Het vakdepartement voor de veiligheid van de burgerluchtvaart is het Ministerie van Verkeer en Waterstaat
Het vakdepartement voor de veiligheid van de militaire luchtvaart is het Ministerie van Defensie.
Het Ministerie van Justitie is het verantwoordelijke departement voor de beveiliging in de burgerluchtvaart.
Het Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer is het coördinerende Ministerie voor de Externe Veiligheid. Het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties is het verantwoordelijke Ministerie voor rampenbestrijding, het intergraal veiligheidsbeleid, het crisisbeheersingsbeleid en het rijksbeleid ten aanzien van hulpverlenende diensten (brandweer, ambulance en politie).
Met de aandacht voor security, calamiteitenbestrijding en nazorg, infectieziekten, etc. is het aantal overheidspartijen waar V&W goed mee moet samenwerken enorm uitgebreid. Een voorbeeld van deze samenwerking op luchtvaart veiligheidsgebied is de oprichting door de Ministers van V&W en Defensie van een gezamenlijke Air Traffic Management beleidsafdeling.
De luchtvaartorganisatie van Verkeer en Waterstaat is sinds 2001 ingericht aan de hand van het principe van functiescheiding. Het Directoraat-Generaal Transport en Luchtvaart (DGTL) is verantwoordelijk voor het beleid en de beleidsrijke regelgeving en stelt deze zoveel mogelijk in overleg met de sector vast. Deze regelgeving is het middel om de randvoorwaarden voor veilige luchtvaart te scheppen. Een dilemma daarbij is enerzijds de ontwikkeling naar deregulering, waarbij ruimte wordt gelaten aan de sector om zelf oplossingen te vinden, en anderzijds de bepalende internationale en Europese regelgeving die steeds gedetailleerder wordt.
De sturing met betrekking tot veiligheid richt zich op het stellen van prioriteiten in de beleidsvorming waarmee gerichte keuzes voor bepaalde normstelling gemaakt worden en de inzet van beperkte middelen gefocust wordt op de meest urgente veiligheidsproblemen. Deze prioriteiten worden gebaseerd op het inzicht van de beleidsmaker, maar ook voor een groot deel op signaalrapportages, Berichten uit het Toezicht en het Jaarbericht van de IVW.
Voor Externe Veiligheid is het speelveld zeer afwijkend van de veiligheid van het vliegen. De minister van VROM is binnen het Kabinet coördinerend voor EV. Voor de externe veiligheid luchtvaart vormt wederom de Wet Luchtvaart, het nieuwe hoofdstuk Schiphol (aan te vullen met een hoofdstuk regionale/overige luchthavens) de wettelijke basis.
Voor de beveiliging is het speelveld wederom anders. De Minister van Justitie is, in een aantal gevallen in overeenstemming met de Minister van Verkeer en Waterstaat, verantwoordelijk voor security aspecten van de burgerluchtvaart. De basis hiervoor is gelegd in artikel 37ab ev van de Luchtvaartwet. Het Ministerie van Verkeer en Waterstaat is belast met de integratie tussen beveiligingeisen op het gebied van de beveiliging tijdens de vlucht (de 'in-flight security') en de eisen voor de veiligheid van het vliegen.
2 Uitvoering
Onder de luchtvaartsector wordt verstaan alle organisaties en personen die actief aan het luchtvaartproces deelnemen. De luchtvaartsector is de primair verantwoordelijke partij om binnen de gestelde nationale en internationale eisen veilig te opereren. De mate waarin een beleidsdoel gerealiseerd wordt, is daarmee niet alleen afhankelijk van de effectieve beleidsinzet op nationaal en internationaal niveau, maar evenzeer van het succes van maatregelen en inspanningen die door de luchtvaartsector zelf genomen worden.
De marktpartijen en de overheid hebben beiden belang bij een permanente verbetering van de veiligheid, hoewel dat vanuit verschillende overwegingen gedreven wordt (bedrijfseconomisch versus maatschappelijk). Hier komt externe druk van consumenten en andere belanghebbenden bij voor het permanent verbeteren van de veiligheid. Voor de feitelijke invulling van het veiligheidsbeleid wordt daarmee een sterke eigen verantwoordelijkheid bij de betrokkenen in de sector gelegd, met een hoge mate van zelfregulering. De actoren in de sector hebben de meeste operationele kennis van het luchtvaartproces en kunnen de operationele invloed uitoefenen. Aldus dienen de sectorpartijen te zorgen voor een eigen veiligheidsmanagement systeem dat op hun werk is toegesneden en dient te voorzien in interne organisatorische en operationele voorschriften en kwaliteitstesten (bekwaamheid van personeel, apparatuur, etc) en in een duidelijke melding en afhandeling van kleine en grote incidenten.
Daarnaast wordt zoveel mogelijk aangestuurd op integrale afstemming tussen de veiligheidssystemen van de betrokken sectorpartijen binnen het gehele proces waar dat nuttig en mogelijk is. Deze afstemming vindt bijvoorbeeld plaats in het Veiligheids Platform Schiphol. Voorts is er voor de specifieke veiligheidsproblematiek op en rond Schiphol een onafhankelijke ministeriële adviescommissie (Veiligheids Advies Commissie Schiphol, VACS) ingesteld.
Voor de implementatie van het externe veiligheidsbeleid, het gestelde aan de omgeving (sloopzones, hoogtebeperkingen en dichtheden-beleid), hebben de decentrale overheden een nadrukkelijke taak. Met betrekking tot het risico voor de omgeving zijn de luchthaven, de luchtverkeersleiding en de luchtvaartmaatschappijen in beeld voor de beheersing van de omvang van het 'geproduceerde' risico.
Voor de uitvoering van de beveiliging op de luchthavens ligt de verantwoordelijkheid in handen van de luchthavens, de luchtvaartmaatschappijen en de luchtvrachtsector.
3 Toezicht
Het toezicht op de luchtvaart wordt namens de Minister uitgeoefend door de Inspectie Verkeer en Waterstaat (IVW). Dit gebeurt op basis van de regeling Inspectie Verkeer en Waterstaat waarin onder meer de onafhankelijke positionering van het toezicht t.o.v. de beleidsorganisatie van het ministerie is neergelegd. IVW onderscheidt haar toezichtactiviteiten in een viertal primaire processen:
Toelating en continuering: toezicht gericht op de toelating tot (delen van) de luchtvaartmarkt. Deze activiteiten leiden over het algemeen tot een vergunning, certificaat of brevet die periodiek dient te worden verlengd. Inspecties: toezichtactiviteiten die op initiatief van de toezichthouder zelf worden ondernomen. Het betreft toezicht handelingen gericht op controle op de naleving van de voor-schriften en onderzoek naar de achtergronden van incidenten en ongevallen. Daarnaast heeft IVW de taak om periodiek te rapporteren over de staat van de veiligheid in de luchtvaart. Berichtgeving: ieder jaar stelt de IVW een Jaarbericht op, waarin verslag wordt gedaan van de werkzaamheden in het afgelopen jaar en de bevindingen daarbij. Dit wordt door de minister van V&W aangeboden aan de Tweede Kamer, waarbij de Minister in een begeleidende brief reageert op de bevindingen en aanbevelingen. Ook wordt door de IVW over specifieke onderwerpen gerapporteerd aan de politieke leiding en het beleidsdirectoraat, onder andere in de Berichten uit het Toezicht.
Advisering en expertise: door haar deskundigheid adviseert de IVW de beleidsdirecties van het Ministerie van V&W op het gebied van de wetgeving.
De IVW zal het toezicht zoveel mogelijk inrichten conform het op vernieuwing gerichte algemene kabinetsbeleid. Daartoe worden toezichtsarrangementen per domein opgesteld. De leidende principes die daarbij gehanteerd worden zijn:
Eigen verantwoordelijkheid van burgers en bedrijven Integraal beeld per domein
Actief in Europa
Maatschappelijke oriëntatie
Samenwerking met andere toezichthouders
Flexible response
Digitaal toezicht
Eén inspectieprogramma
Jaarlijks brengt de IVW een jaarwerkplan uit, waarin beschreven wordt waar het toezicht zich in dat jaar op zal richten met een planning van de activiteiten. Voor het toezicht op de veiligheid in de luchtvaart wordt dit verder uitgewerkt in het Inspectieprogramma Luchtvaart.
Naast dit toezicht op de interne veiligheid, zal de IVW zorgdragen voor handhaving van het gestelde over Externe Veiligheid richting de sector.
De Koninklijke Marechaussee houdt namens de Minister van Justitie toezicht op de uitvoering van de beveiliging.
4 De positie van de burger
De burger heeft een steeds actievere rol in het besluitvormingsproces van de overheid ten aanzien van luchtvaartaangelegenheden. Dit vraagt zowel van de overheid als van de sector een open houding en vereist een informatieplicht rond die aspecten van luchtvaart die voor de burger relevant zijn.
De burger heeft recht op een veilige burgerluchtvaart in Nederland. Tevens is het van belang dat de burger een veilig gevoel heeft over de luchtvaart. In verband hiermee is het noodzakelijk om zorg te dragen voor een hoog veiligheidsniveau van de luchtvaart en om voldoende aandacht te besteden aan de beleving van de veiligheid door de burger.
Beleidsagenda
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
In dit deel, de eigenlijke beleidsagenda, zal verder op de genoemde thema's ingegaan worden. Als eerste wordt aangegeven hoe de huidige situatie binnen dat thema is (ofwel de probleembeschrijving), daarna is bij dat thema een ambitie of doelstelling geformuleerd en als laatste zijn de te nemen initiatieven beschreven. Deze initiatieven vormen de basis voor het actieprogramma.
De luchtvaartveiligheid heeft een hoog niveau bereikt. Echter, door de groei van de luchtvaart, de capaciteit in het luchtruim en op luchthavens, de dichte verkeersstromen en de grote concurrentie in de luchtvaart kan er inbreuk gedaan worden op dit hoge veiligheidsniveau. Daarom blijft er noodzaak en aangrijpingspunt bestaan om de luchtvaartveiligheid permanent te verbeteren.
Het luchtvaartveiligheidsbeleid wordt voor een groot deel internationaal bepaald. Daarnaast blijft er een nationale verantwoordelijkheid bestaan, die ook adequaat ingevuld dient te worden.
Ter illustratie wordt in onderstaande figuur een vlucht weergegeven, waarmee in grote lijnen alle aspecten van het luchtvaartproces beschreven kunnen worden. Deze aspecten zijn het luchtvaartuig (ontwerp, productie en onderhoud, inclusief gekwalificeerd personeel), de operatie daarvan (operator, bemanning), luchtverkeersleiding (Air Traffic Management, veilige vluchtbegeleiding en meteovoorziening, inclusief gekwalificeerd personeel) en luchtvaartterreinen (veilige inrichting en uitrusting, grondafhandeling, gevaarlijke stoffen). Tevens is aangegeven welke organisatie verantwoordelijk is voor bepaalde delen van de vlucht of de vluchtbegeleiding.
De veiligheid van derden op de grond, ofwel de externe veiligheid, is een gevolg aspect van de luchtvaart en manifesteert zich vooral in de vluchtfasen start en landing (dicht bij het luchtvaartterrein). Daarnaast speelt de beveiliging van de luchtvaart een rol in de gehele vlucht, waarbij de concentratie van de beveiliging ligt in de grondafhandelingsfase.
Op grond van de huidige stand binnen de Nederlandse luchtvaart en de resultaten van de inbreng door diverse partijen uit de luchtvaart beleidsketen en de luchtvaartsector is geconcludeerd dat naast de drie traditionele thema's op het gebied van luchtvaartveiligheid (zoals deze ook in de begroting behandeld worden, de nummers 1, 4 en 5 in onderstaand lijstje) ook aandacht besteed moet worden aan een drietal andere thema's. Om het streven naar permanente verbetering van de veiligheid in de luchtvaart in de komende jaren (periode 2005 - 2010) vorm te geven is in deze beleidsagenda gekozen voor de volgende thema's:
1. Veilig vliegen (interne veiligheid)
2. De beleidsketen in de luchtvaart
3. Beleving van luchtvaartveiligheid
4. Veiligheid voor de omgeving van luchthavens (externe veiligheid)
5. Beveiliging in de luchtvaart (security)
6. Maatschappelijk ongewenste neveneffecten van luchtvaart
1 Veilig vliegen
De veiligheid in de grote, commerciële luchtvaart heeft een zeer hoog niveau bereikt. Grote luchtvaartongevallen komen in Europa en de Verenigde Staten zeer sporadisch voor. Onder deze omstandigheid kan worden gezegd dat luchtvaartveiligheid geen probleem is, hoewel dat in de ogen van het grote publiek als gevolg van een ongeval op slag kan veranderen. Het beleid is dan ook bij uitstek preventief gericht, waarbij er voortdurend gezocht wordt naar mogelijkheden om de veiligheid van de luchtvaart verder te verbeteren, rekening houdend met het feit dat de luchtvaart een vrijwel voortdurende groei doormaakt. Een belangrijk middel om de veiligheid te verbeteren is het uitvoeren van gedegen onderzoek naar de incidenten (en ongevallen) binnen de luchtvaart en het leren daarvan. Daartoe dienen deze incidenten ook gemeld te worden. Hier wordt in een volgend hoofdstuk aandacht aan besteed.
Voor de kleine luchtvaart, of general aviation geldt ook een steeds verdere toename van het aantal vluchten. Het aantal ongevallen en incidenten in deze tak van luchtvaart ligt wel beduidend hoger dan bij de grote luchtvaart.
De speerpunten voor de veiligheid van het luchtvaartproces voor Nederland zijn de volgende:
Integrale benadering van luchtvaartveiligheid
Veiligheidsaspecten Mainport Schiphol
Veiligheid van Nederlandse belangen in het buitenland Helikopter operaties
Kleine luchtvaart
De menselijke factor
1 Integrale benadering van luchtvaartveiligheid
De luchtvaartregelgeving, en daarmee de luchtvaart zelf, is zeer sterk ingedeeld naar de verschillende vakgebieden. De interactie tussen deze vakgebieden is onderbelicht en behoeft verbetering nu bedrijven en systemen steeds meer integreren. Daarnaast worden er steeds meer regels en eisen aan de luchtvaart gesteld, bijvoorbeeld milieuregels, die hun invloed op de veiligheid van de luchtvaart kunnen hebben.
Wijzigingen in de luchtvaartvoorschriften worden ingegeven door het streven naar verhoging van de veiligheid, harmonisatie, het accommoderen van de groei en wensen van de industrie.
Om te komen tot een verhoging van het veiligheidsniveau in de luchtvaart zijn zowel in de Verenigde Staten als in Europa initiatieven genomen: het Civil Aviation Safety Team (CAST) en het Joint Safety Strategy Initiative (JSSI). Deze initiatieven hebben geleid tot een aantal onderwerpen die speciale aandacht vergen, zoals de nadering en landing op luchthavens, problemen die samenhangen met het ontwerp van vliegtuigen, weersinvloeden op de vlucht, en toekomstige gevaren voor de luchtvaart. Nederland neemt actief deel aan deze initiatieven, omdat een aantal van de behandelde probleemgebieden zich ook in de Nederlandse luchtvaart voordoen. Op termijn zal dit leiden tot een reeks van aanpassingen voor de sector en in de regelgeving.
Recente ongevallen hebben geleid tot aandacht voor de interactie in het luchtvaartproces. Enerzijds betreft dit interactie tijdens de operatie tussen de cockpitcrew en Air Traffic Management (ATM), anderzijds betreft het de interactie tussen het operationele vakgebied (vluchtuitvoering, ATM, luchthaven) en het technische vakgebied (ontwerp, bouw onderhoud).
Het gate-to-gate concept beschouwt een vlucht als een continue gebeurtenis, vanaf de planning, via de operationele uitvoering tot en met de afhandeling van de vlucht. Veiligheid moet beschouwd worden voor ieder onderdeel van het systeem, maar ook voor de overall veiligheid in het gehele systeem. De primaire verantwoordelijkheid voor de veiligheid van een gate-to-gate vlucht blijft bij de luchtvaartmaatschappij, de luchtverkeersdienstverlener en de luchthaven. Door aandacht te besteden aan de interfaces, die zitten tussen alle verschillende vakgebieden in de luchtvaart, kan de veiligheid verbeterd worden.
Om gerichte maatregelen te kunnen nemen ter verbetering van de vliegveiligheid is in de eerste Nota Veiligheidsbeleid in 1996 het plan opgevat voor de ontwikkeling van een causaal model, primair gericht op de veiligheid in het luchtvaartproces (interne veiligheidsproblematiek). Inmiddels zijn demonstratiemodellen gebouwd die inzicht geven in de bruikbaarheid van causale modellering voor de verbetering van de luchtvaartveiligheid en de hanteerbaarheid daarvan in de praktijk. De hoofdconclusie is dat het zinvol is om de modelbouw voort te zetten, waarbij het causaal model zich richt op de veiligheid in het luchtvaartproces om nader in kaart te brengen wat de zwakste elementen in het luchtvaartproces zijn en de invloed daarvan op de 'overall' veiligheid. De ontwikkeling van het causaal model duurt naar verwachting vier jaar. Internationale inbedding is daarbij een belangrijk aandachtspunt. In het ontwikkelingsproces zijn een aantal beslismomenten opgenomen waarbij bezien wordt of de bouw van het causaal model voortgezet wordt.
Ambitie.
Permanente verbetering van de veiligheid in het luchtvaartproces.
Initiatieven.
Internationaal:
Versterken van de integrale systeembenadering binnen ICAO. Bijdragen aan de uitvoering van het 'gate to gate' onderzoek, waarbij het luchtvaartproces integraal benaderd wordt
Nationaal:
Verder ontwikkelen causaal model gericht op de veiligheid van het luchtvaartproces
2 Veiligheidsaspecten Mainport Schiphol
De veiligheidsaspecten rond de ontwikkeling van de mainport zijn van groot belang voor Nederland. Het betreft hier zowel de luchtzijde als de vliegtuigoperaties op de grond. De congestie problematiek in de lucht en op de grond leidt tot de noodzaak om het luchtruim beter te benutten (Single European Sky) en de luchthaven meer ruimte te bieden.
Binnen de EU wordt gewerkt aan de herinrichting van het luchtruim dat naast capaciteitsaspecten een veelheid van veiligheidsissues in zich bergt.
Ook op het gebied van vrachtvervoer door de lucht neemt het belang van Schiphol, maar ook die van andere luchthavens, toe. Hierbij moet bezien worden of verdere ontwikkeling van de luchtvrachtsector op een acceptabel veiligheidsniveau plaats vindt. Met name de veiligheid van het vervoer van gevaarlijke stoffen is hierbij een aandachtspunt. Het vervoer van gevaarlijke stoffen is noodzakelijk voor de economische ontwikkeling en bijvoorbeeld de volksgezondheid (radioactieve medicijnen, mri-scans e.d.), maar het brengt ook risico's met zich mee. De spanning tussen de volksgezondheid en economische belangen enerzijds en veiligheidsaspecten en security anderzijds kan hiermee toenemen. Daarnaast moet voorkomen worden dat er sprake is van een spanningsveld tussen security eisen enerzijds en de eisen voor het veilig vervoer van gevaarlijke stoffen anderzijds. Tenslotte zijn de verschillen tussen de mondiale wetgeving (ICAO) en verouderde eisen van de JAA punt van zorg.
De veiligheid van startbanen is een belangrijk deel van de gehele luchtvaartveiligheid. Een runway incursion is een gebeurtenis waarbij een vliegtuig, voertuig of persoon zich ten onrechte op de start/landingsbaan bevindt waardoor het risico op een botsing met een vliegtuig in de start of landing ontstaat. Internationaal bestaat er veel aandacht voor en met de incidenten op Schiphol (zie "Berichten uit het Toezicht" van de IVW, eerste en tweede kwartaal 2004) moet ook Nederland aandacht aan dit soort voorvallen besteden. Inmiddels is door het Veiligheids Platform Schiphol een Runway Safety Team opgericht dat zorgt voor de implementatie van het European Action Plan for the Prevention of Runway Incursions.
De grondafhandeling is een beperkt maar wel integraal onderdeel van het luchtvaartsysteem en betreft alle activiteiten die zich rond het vliegtuig afspelen nadat het geland is. In het recente verleden is uit inspecties en incidentmeldingen gebleken dat de kwaliteitsbeheersing bij het afhandelen van vluchten gebreken vertoont, dat er vaak schade aan vliegtuigen op het platform ontstaat en dat zich persoonlijke ongevallen voordoen. In Nederland zijn nog maar weinig gegevens bekend over dit soort incidenten en de daarmee samenhangende kosten, maar internationaal wordt er wel gekeken naar het terugdringen van dit soort ongevallen en schades. Belading en afhandelingsprocessen die vliegtuigschades kunnen veroorzaken, zijn veiligheidskritische processen. De kwalificaties van het grondafhandelingspersoneel, training en opleiding zijn belangrijke aspecten.
Ambitie.
Beperken van het aantal incidenten in het operationele luchtvaartproces op en rond de mainport, in nauwe afstemming met de sector.
Initiatieven.
Internationaal:
Leveren van een actieve inbreng om op Europees niveau (Eurocontrol en EU Single European Sky) te komen tot veiligheidsnormering van luchtverkeersdienstverlening activiteiten.
Inzet om tot internationale afspraken op het gebied van grondafhandeling te komen
Inbreng van een Working Paper in het ICAO Dangerous Goods Panel over het vervoer van cryogene stoffen door de lucht
Nationaal:
Uit laten voeren van het veiligheidsonderzoek Schiphol door de Veiligheids Advies Commissie Schiphol (VACS), gericht op het verbeteren van de veiligheid van het luchtverkeer op en rondom Schiphol Gecoördineerde invoering in Nederlandse regelgeving van de EU Single European Sky, het Eurocontrol Strategic Safety Action Plan en de Eurocontrol Safety Regulatory Requirements (ESARR's) Verkenning van de veiligheidsprestaties van het luchtvrachtverkeer
3 Veiligheid van Nederlandse belangen in buitenland
Veiligheid is geen onderwerp dat beperkt blijft tot Nederland. Met name in en over niet-Westerse landen is de veiligheid aantoonbaar lager dan in Westerse landen. Nederlandse maatschappijen vliegen op dergelijke landen en maatschappijen uit die landen vliegen naar Nederland.
De Nederlandse overheid heeft er belang bij om zeker te stellen dat bestemmingen die door Nederlandse luchtvaartmaatschappijen aangedaan worden voldoende veilig zijn, zeker als al bekend is dat het veiligheidsniveau lager ligt. In de afgelopen jaren is via het Aviassist programma samengewerkt met een aantal landen in Afrika en met Suriname. Deze samenwerking richt zich op het vergroten van de capaciteiten van de luchtvaartautoriteiten en het waar mogelijk verbeteren van de luchtvaartinfrastructuur.
De veiligheid in derde landen wordt door V&W primair aangevat bij de bilaterale luchtvaartverdragen, waarin een veiligheidsparagraaf is opgenomen. Voor belangrijke routes en bestemmingen waar de veiligheidssituatie als onvoldoende wordt gewaardeerd is een nadere invulling wenselijk. De insteek die Nederland daarbij overwegend kiest is het bieden van hulp voor verbetering van de veiligheidssituatie in die landen, waarbij ook zoveel mogelijk internationale samenwerking wordt nagestreefd. Een goed voorbeeld hiervan is het International Finanancial Facility for Aviation Safety (IFFAS), waar Nederland op dit moment voorzitter van is en waar Nederland een (jaarlijkse) financiële bijdrage aan levert.
Ambitie.
Het bevorderen van veiligheidsinspanningen in derde landen en het beschikbaar maken van meer informatie over luchtvaartveiligheid.
Initiatieven.
Internationaal:
Ondersteuning voor programma's voor de signalering van onveilige situaties (SAFA, USOAP)
Ondersteuning van financiële hulpprogramma's, zoals het IFFAS Uitvoeren van samenwerkingsprojecten, het Technische Assistentie programma van DGTL, genaamd Aviassist
Ondersteuning van training en opleidingsmogelijkheden
4 Helikopter operaties.
Voor Nederland zijn helikopter operaties verhoudingsgewijs belangrijk, terwijl de beleidsmatige aandacht marginaal is. Van belang zijn bijvoorbeeld de helikopteroperaties boven de Noordzee die onder relatief ongunstige omstandigheden plaatsvinden zonder radardekking of verkeersleiding, de inrichting, uitrusting en het gebruik van helihavens op offshore platforms en bij ziekenhuizen, de mogelijke ontwikkeling van een taxinetwerk met helikopters en grensoverschrijdend vliegverkeer met helikopters.
Dit deel van de luchtvaartsector is op zoek naar mogelijkheden voor uitbreiding van de activiteiten en daarvoor is infrastructuur nodig, in de vorm van luchtruimte capaciteit, luchtverkeersbegeleiding en grondfaciliteiten.
Ambitie.
Verbeteren van het veiligheidsniveau bij helikopter operaties waarbij mogelijkheden worden geboden om te voorzien in de groeiende vraag naar mobiliteit per helikopter.
Initiatieven.
Uitwerken van de veiligheidsvisie voor helikopteroperaties boven land en boven de Noordzee
5 Kleine luchtvaart.
Onder de kleine luchtvaart, ook wel general aviation genoemd, wordt verstaan de recreatieve en sportluchtvaart, maar ook een deel van de commerciële luchtvaart. In Nederland wordt beperkt aandacht besteed aan deze verscheidenheid aan vliegerij, terwijl tegelijkertijd moet worden vastgesteld dat het aantal incidenten en ongevallen naar verhouding tot de omvang van de operatie groter is dan in de grote (commerciële) luchtvaart. Deze luchtvaarttak kan baat hebben bij de toepassing van de inzichten die in de grote luchtvaart al lang zijn ingeburgerd.
Ambitie.
Permanente verbetering van de veiligheid in de kleine luchtvaart.
Initiatieven.
Onderzoek naar het huidige veiligheidsniveau in de kleine luchtvaart Onderzoeken van de mogelijkheden voor deregulering van bepaalde taken t.a.v. kleine luchtvaart
6 De menselijke factor
De menselijke factor is een belangrijke oorzaak bij ongevallen en incidenten in de luchtvaart. Dat kan veroorzaakt worden door de manier waarop de mens zich gedraagt in complexe technische/organisatorische omgevingen, maar ook door de steeds verdere technische ontwikkeling van die omgeving. De ontwikkeling, waarbij steeds meer geautomatiseerde systemen deel gaan uitmaken van de luchtvaart, brengt de vraag met zich mee of daarbij de rol van de mens goed wordt neergezet. De mens wordt steeds meer bewaker van het systeem in plaats van degene die het handwerk uitvoert. Wanneer er problemen optreden moet de mens snel overstappen van bewaking van het systeem naar uitvoering.
Door het steeds grotere bereik van vliegtuigen, worden vluchten ook steeds langer. Een nieuw probleem dat hiermee kan ontstaan is de vermoeidheid van bemanningen op lange vluchten. Het onderwerp werk- en rusttijden houdt hiermee nauw verband.
Traditioneel wordt in de luchtvaart veel aandacht besteed aan opleiding en (herhalings)training. Iedere nieuwe generatie technologie vraagt om een aanpassing van de bedienende mens. Het opleidings- en vaardigheidsniveau speelt daarbij dus een grote rol.
De verantwoordelijkheid voor een veilige vluchtuitvoering ligt bij de vergunninghouder, in het geval van vliegers is dit de luchtvaartmaatschappij. Met de groeiende maatschappelijke acceptatie van het gebruik van medicijnen, alcohol en drugs vormt gebruik van deze middelen door personeel in de luchtvaart een risico voor de veiligheid in de luchtvaart.
Ambitie.
Zodanig inrichten van luchtvaart processen dat optimaal gebruik wordt gemaakt van de menselijke capaciteiten, teneinde verbetering van de veiligheid te borgen.
Initiatieven.
Internationaal:
Inzet van het NLR, in samenwerking met internationale partijen, op het gebied van onderzoek naar human factors
Bevorderen van het gebruik van Engels als voertaal in de luchtvaart Bevorderen van aandacht voor aspecten van crew fatigue Nationaal:
Afspraken met luchtvaartmaatschappijen over preventieprogramma's met betrekking tot het risicovol gebruik van alcohol, drugs en medicijnen en onderzoeken welke handhavingsmethoden mogelijk zijn.
2 De beleidsketen in de luchtvaart
De beleidsketen in de luchtvaart wordt gevormd door de overheid, de luchtvaartsector en de omgeving. De taak voor de overheid is het organiseren van deze beleidsketen.
De luchtvaartveiligheid wordt in Nederland gereguleerd met behulp van beleid, wet- en regelgeving, uitvoering van het beleid en toezicht op de naleving van de regels.
De luchtvaartsector is de primair verantwoordelijke partij om binnen de gestelde nationale en internationale eisen veilig te opereren. De rolverdeling tussen overheid en sector voor bronveiligheid is op onderdelen nog onduidelijk. De overheid moet de nieuwe verhoudingen vormgeven, ook in relatie tot de Europese verdergaande samenwerking tussen luchtverkeersleidingorganisaties en bijvoorbeeld een geprivatiseerd Schiphol.
Binnen Nederland heeft de scheiding van verantwoordelijkheden en het streven naar onafhankelijke oordeelsvorming in de loop der jaren geleid tot een aantal separate organisaties. De samenhang tussen en de complementariteit van deze organisaties is nu en in de komende jaren een belangrijk punt van bestuurlijke aandacht. Hierbij moet gedacht worden aan DG(T)L, IVW, Luchtverkeersleiding Nederland, Upper Area Control Center Maastricht, de Luchtmacht, Raad voor de Transport Veiligheid (Onderzoeksraad voor de Veiligheid i.o.), en de Veiligheids Advies Commissie Schiphol (VACS).
Binnen de luchtvaart beleidsketen hebben veel veranderingen plaatsgevonden of vinden nog plaats. Om deze beleidsketen goed te kunnen organiseren, is het ook van belang om de huidige status te weten. Daartoe wordt het initiatief genomen om een onderzoek te doen naar het veiligheidssysteem van de luchtvaart in Nederland. Het onderzoek moet duidelijk maken of de bestaande management- en bestuursstructuren en -processen toereikend zijn voor het beheersen en borgen van de luchtvaartveiligheid.
Een gedegen onderzoek naar de incidenten (en ongevallen) binnen de luchtvaart is een belangrijke voorwaarde bij het verkrijgen van inzichten ten behoeve van het permanent verbeteren van de veiligheid. De kwaliteit van dit onderzoek staat of valt met een ongehinderde stroom van zowel verplichte als vrijwillige incidentmeldingen en een open rapportage cultuur. Op basis van Europese regelgeving wordt daarom gewerkt aan een wettelijke onderbouwing ten behoeve van een effectieve bescherming van melders en de gemelde gegevens (non-punitief).
Ambitie.
De luchtvaartketen optimaal inrichten, waarbij rollen, taken en verantwoordelijkheden van de diverse partijen goed gedefinieerd en gerealiseerd worden
Initiatieven.
Internationaal:
Om de Nederlandse veiligheidsagenda goed over het voetlicht te krijgen bij de diverse internationale gremia zorgen dat Nederland in relevante gremia adequaat vertegenwoordigd is.
Ondersteunen van de verdere uitbouw van EASA met alle luchtvaartonderwerpen (incl. operaties, brevettering, luchtverkeersdienstverlening en luchthavens) en zorgen dat de Group of Aerodrome Safety Regulators (GASR) een bestuurlijk goede plaats krijgt binnen (bij voorkeur) EASA of Eurocontrol
Nationaal:
Uitvoeren van een onderzoek door een (inter)nationaal onderzoeksbureau naar het functioneren van het veiligheidssysteem van de luchtvaart in Nederland (veiligheidsonderzoek Nederland, aanvullend op het veiligheidsonderzoek Schiphol dat door de VACS wordt uitgevoerd)
Implementatie van Europese regelgeving en het bijbehorende Europese rapportagesysteem met betrekking tot de inrichting van het onderzoek naar luchtvaartincidenten.
Naar aanleiding van het rapport Sorgdrager komen tot een gecoördineerde aanpak en samenhangend beleid voor de verschillende overheidsdiensten die belast zijn met veiligheidstaken op en rond Schiphol.
3 Beleving van luchtvaartveiligheid
De burger heeft recht op een veilige luchtvaart in Nederland. Tevens is het van belang dat de burger een veilig gevoel heeft over die luchtvaart. In verband hiermee is het noodzakelijk om zowel zorg te dragen voor een hoog feitelijk veiligheidsniveau van de luchtvaart, als voldoende aandacht te besteden aan de beleving van de veiligheid door de burger. Overheid en sector hebben ten aanzien van de veiligheidsbeleving ieder vanuit een eigen invalshoek een gezamenlijke verantwoordelijkheid.
Binnen de luchtvaart is er voortdurende aandacht en inspanning voor het veiliger maken van de luchtvaart, met als resultaat een zeer veilige transportmodaliteit (zeker in vergelijking met andere modaliteiten). Echter, de risico's zullen nooit geheel uitgebannen kunnen worden, waardoor feitelijke ongevallen en incidenten nog steeds plaats kunnen vinden. Luchtvaart is een bedrijfstak die altijd sterk in de belangstelling staat. Incidenten en voorvallen roepen direct sterke emoties op.
Uit belevingsonderzoeken uit het verleden blijkt dat in de beleving van zowel luchtvaartconsumenten als omwonenden de luchtvaart veilig tot zeer veilig is. Wel zijn zij van mening dat gewerkt moet blijven worden aan verdere verbetering van de veiligheid. Deze veiligheidsbeleving wordt ook gebruikt als prestatie indicator voor het luchtvaart-veiligheidsbeleid in Nederland (begroting V&W, art. 9).
Uit de toename van de meldingen en vragen bij het Loket Luchtvaartveiligheid blijkt de grotere betrokkenheid van het publiek bij luchtvaartveiligheid. Met name het aantal vragen over de veiligheid van luchtvaartmaatschappijen is de afgelopen jaren sterk toegenomen. Naar aanleiding van recente ongevallen (bijvoorbeeld het Flash-Air ongeval in Egypte), blijkt dat er bij het publiek ook grote bezorgdheid is over de veiligheid van (niet-westerse) luchtvaartmaatschappijen. Dit pleit ervoor om meer openheid over veiligheid te geven, waarbij de communicatie betrekking moet hebben op het feitelijke veiligheidsniveau van de luchtvaart, maar ook op de beleving van veiligheid, dat wat mensen gevaarlijk vinden.
Ambitie.
Het geven van openheid over veiligheid, door actieve informatie over de feitelijke veiligheid en door onderzoek naar de beleving van luchtvaartveiligheid.
Initiatieven.
Internationaal:
Ontwikkelen en opzetten van een informatiesysteem voor de publieke verantwoording van de veiligheidsprestaties van luchtvaartmaatschappijen Nationaal:
Onderzoeken van de beleving van luchtvaartveiligheid In samenwerking met de sector, belangengroeperingen en consumentenorganisaties bespreken en bezien hoe meer openheid over veiligheid in de luchtvaart kan worden gegeven.
4 Veiligheid voor de omgeving van luchthavens
Ondanks alle inspanningen voor het bevorderen van de veiligheid in de luchtvaart, bestaat er altijd een kleine kans op een luchtvaartongeval. Mensen, met name in de omgeving van luchthavens, lopen het risico hiervan slachtoffer te worden. Het onderdeel van de luchtvaartveiligheid dat zich specifiek richt op de veiligheid van personen in de omgeving van luchthavens duiden we aan als "externe veiligheid (EV)". Het streven van de Rijksoverheid is er op gericht om ondanks een toename van het luchtverkeer en het ruimtegebruik de externe risico's voor zowel het individu als groepen van individuen te beheersen.
Het EV-beleid in Nederland is opgebouwd rondom twee risicomaten. Het risico dat een individu loopt om slachtoffer te worden van een ongeval wordt gemeten aan de hoogte van het plaatsgebonden risico (PR). Voor groepen slachtoffers is dat het groepsrisico (GR). De maten zijn de uitkomst van generieke rekenmodellen waarin ondermeer gebruik wordt gemaakt van ongevalstatistieken en de effecten van een ongeval.
Voor de luchtvaart bestaat alleen voor Schiphol een wettelijk kader waarin de voorwaarden voor het PR zijn geregeld. In de Wet luchtvaart, en de daarbij behorende besluiten, zijn voor het PR ruimtelijke contouren vastgesteld. Deze contouren maken deel uit van het beperkingengebied rondom Schiphol. Binnen de contouren geldt restrictief beleid voor ruimtelijke ontwikkelingen zodat Schiphol binnen grenzen van aanvaarbare risico's kan groeien. De restricties hebben betrekking op de nieuwbouw van woningen en de nieuwbouw of vervanging van bedrijven. Daarnaast geldt voor bewoners binnen de zones met de hoogste risico's (PR > 10-5 ) een aanbod om de woning te verkopen, zodat deze woningen aan de woonbestemming onttrokken kunnen worden.
Voor het groepsrisico (GR) is geen wettelijke kwantitatieve norm vastgesteld. Voor Schiphol is in de wet een stand-still vastgelegd. Het te handhaven niveau van het GR is daarbij gekoppeld aan het niveau van het GR in 1990.
Anders dan bij het PR, dat ongevoelig is voor veranderingen in de omgeving van Schiphol, is juist bij het GR de verandering van de omgeving, in het bijzonder de aanwezige populatie(concentraties), van groot belang. In een gebied van 56 bij 56 km rondom Schiphol (het 98% ongevalskansgebied) wordt de kans op een ongeval met meer dan 1 dode berekend. Het ontbreken van aanvullend ruimtelijk beleid voor het totale gebied heeft rondom Schiphol geleid tot een sterke toename van de populatie. Deze toename is sterker dan een verbetering van de luchtvaart kan compenseren. Het GR is toegenomen.
Inmiddels hebben de Staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat en haar ambtsgenoot van VROM ten overstaan van de Tweede Kamer het huidige GR beleid als ineffectief en niet te realiseren verklaard. Het bereiken van een stand-still door middel van een causaal model, zoals in de wet opgenomen, zal worden aangepast. Daarnaast worden alternatieven voor het GR- beleid verkend. Inmiddels zijn in opdracht van het Ministerie van VROM door het RIVM en het NLR nieuwe GR-berekeningen uitgevoerd met een geactualiseerd populatie bestand. Het rapport hiervan is aangeboden aan de Tweede Kamer.
Verkeer en Waterstaat voert een verkenning uit van de gebiedsgerichte benadering voor het GR volgens de idee die in een advies van de Raden voor Verkeer en Waterstaat en VROM, "Verantwoorde risico's, veilige ruimte", voor gevaarlijke stoffen is uitgewerkt. De resultaten worden in maart 2005 aan de Tweede Kamer aangeboden. De resultaten van beide onderzoeken zijn input voor een kabinetsstandpunt over nieuw GR-beleid.
Voor de regionale luchthavens (RRKL) is een wettelijke regeling voor EV in voorbereiding. De methodiek die hiervoor wordt gebruikt is afgeleid van Schiphol. Wezenlijk verschil is dat EV bij Schiphol een Rijkstaak blijft en voor de regionale velden deze verantwoordelijkheid wordt gedecentraliseerd naar de provincies. Het Rijk stelt wel de belangrijkste kaders. De verwachting is dat in 2006 de wetgeving voor de regionale velden van kracht is. Tot die tijd wordt interim-beleid gevoerd.
De Tweede Kamer wordt over de resultaten van de verkenning en mogelijke gevolgen voor het GR-beleid geïnformeerd.
Ambitie.
Veiligheid voor de omgeving beheersen door afspraken over beleid en maatregelen voor de verbetering van de bronveiligheid en beleid en maatregelen voor de ruimtelijke ontwikkeling
Initiatieven.
Nationaal
Ontwikkelen omgevingsbeleid (inclusief groepsrisicobeleid) voor de luchthaven Schiphol
Ontwikkelen beleid(snormen) voor regionale en kleine luchthavens Periodieke verbetering van het rekeninstrumentarium Externe Veiligheid
5 Beveiliging in de luchtvaart
Onder beveiliging in de luchtvaart wordt in eerste instantie verstaan het voorkomen dat gewapende personen en explosieven aan boord van vliegtuigen kunnen komen. Echter, onder beveiliging wordt hier ook verstaan het veilig stellen van een bepaald niveau van dienstverlening in het kader van de mainportfunctie van Schiphol (luchtverkeersleiding, luchtruimtecapaciteit, etc.) door gesteld te zijn tegen verstoringen van buitenaf.
Huidige situatie.
Door de terroristische aanslagen in de Verenigde Staten op 11 september 2001 en de toenemende internationale dreiging van terrorisme, is de beveiliging van de luchtvaart in een ander perspectief komen te staan. Met name het gebruik van het vliegtuig als wapen is een nieuw fenomeen, vergeleken met de kapingen in de jaren '70 en de bomaanslagen in de jaren '80.
De beste bescherming tegen een terroristische actie is het voorkomen dat gewapende personen (of explosieven) aan boord van een vliegtuig kunnen komen en zich tijdens de vlucht van het vliegtuig meester maken. Dit moet gerealiseerd worden in de grondafhandelingsfase en daarmee wordt de 'pre- flight security' als meest belangrijke element in de beveiligingsketen gezien. Aangezien er geen 100% garantie te geven is dat kwaadwillende personen toch gewapend aan boord komen, zullen er voldoende maatregelen genomen moeten zijn om te kunnen anticiperen op terroristische acties tijdens de vluchtuitvoering. Dit noemen we de in-flight security. De laatste jaren zijn al een aantal maatregelen genomen om deze in-flight security te verhogen, zoals het installeren van een versterkte (kogelvrije) cockpitdeur, procedures het gesloten houden en openen van deze deur, uitgebreide training van cockpit- en cabinebemanning op het gebied van in- flight security en zijn in het kader van een proefprogramma air-marshalls ingezet.
Het niveau van beveiliging in de luchtvaart is hoog, zeker in vergelijking met andere vervoersmodaliteiten. De internationale kaders en standaarden (de EU-verordening 2320/2002, ECAC document 30 en Annex 17 van ICAO) geven minimum eisen aan de beveiliging op de luchthavens. Deze internationale kaders en standaarden dienen in de nationale regelgeving te worden geïmplementeerd.
Bovendien worden, naast deze internationaal overeengekomen minimum eisen, aanvullende beveiligingsmaatregelen voor de luchthaven respectievelijk vluchten gesteld indien dreigings- en risicoanalyses daartoe noodzaken. Naar aanleiding van de recente diamantenroof op Schiphol zal de Minister van Justitie separaat een brief over de beveiliging op Schiphol aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal zenden.
De maatregelen die ten behoeve van de beveiliging genomen worden kunnen spanningen oproepen met de luchtvaartveiligheid. De VACS is voornemens om een onderzoek uit te laten voeren naar dit spanningsveld. Beveiligingsmaatregelen leiden tot bepaalde kosten, die door de luchtvaartsector worden gedragen. Verdere verhoging van het beveiligingsniveau zal tot hogere kosten kunnen leiden. Momenteel wordt er binnen de Europese Unie een discussie op gang gebracht ten aanzien van de hoogte van de beveiligingskosten en de wijze waarop deze kosten worden gedragen.
Mede als gevolg van de terroristische aanslagen de afgelopen jaren wordt er onder leiding van het Ministerie van Binnenlandse Zaken gekeken naar de kwetsbaarheid van de vitale onderdelen van de Nederlandse infrastructuur. Het gaat hierbij niet alleen om de bescherming tegen terrorisme, maar ook om de bescherming tegen andersoortige calamiteiten zoals natuurgeweld, organisatorische en technische gebreken en onbewust menselijk handelen. In bestuurlijk overleg over de hulpverlening op en rond de luchthaven Schiphol is besloten dat op basis van de evaluatie van het politiebestel in het najaar van 2005 een definitief besluit genomen zal worden over de territoriale congruentie aangaande de gemeente Haarlemmermeer en de luchthaven Schiphol.
In het kader van het project V&W vitaal is een inventarisatie uitgevoerd die geresulteerd heeft in een "top 10" van vitale objecten en worden initiatieven ontplooid om de risico's rond deze objecten op een maatschappelijk aanvaardbaar niveau te brengen. De Mainport Schiphol en de Luchtverkeersleiding Nederland, als vitale luchtvaart infrastructuur, behoren tot deze top 10 van vitale objecten.
Ambitie.
Het bevorderen van het beveiligingsniveau van de burgerluchtvaart tegen maatschappelijk aanvaardbare kosten.
Initiatieven.
Internationaal:
Uitvoeren benchmark securitykosten.
Bevorderen dat het beveiligingsniveau van derde landen met luchtverbindingen naar de EU gemeenschappelijk door de EU beoordeeld worden Nationaal:
Deelnemen aan onderzoek naar het gebruik van intelligente videosystemen bij het instappen van passagiers
Uitwerken en implementeren van de te treffen concrete maatregelen in het kader van het project "Bescherming Vitale Infrastructuur" van Binnenlandse Zaken, met name gericht op de mainport Schiphol vitaal.
6 Maatschappelijk ongewenste neveneffecten van luchtvaart
Mede door de scherpe prijsstelling van luchtvaart, de opkomst van low-cost carriers, toenemende concurrentie en globalisering van de maatschappij is het karakter van de grote commerciële luchtvaart veranderd. De uiteindelijke motor van de luchtvaart is via macro-economische ontwikkeling toch een steeds meer diverse en grotere groep mensen die gebruik maakt van de luchtvaart voor werk of vakantie. Niet alleen de groep wordt steeds diverser, ook wordt door Nederlanders met het vliegtuig steeds verder over de wereld gereisd met alle gezondheidsconsequenties voor de korte en langere termijn van dien. Deze grote grensoverschrijdende mobiliteit brengt ook negatieve effecten met zich mee, zoals de snelle verspreiding van infectieziekten, drugssmokkel, internationaal terrorisme, etc.
De wijze waarop de huidige maatschappij zich ontwikkelt, heeft ook zijn weerslag op de luchtvaart. Het gedrag van mensen in de luchtvaart (zowel personeel als passagiers) volgt het algemene maatschappelijke gedrag, waardoor het fenomeen 'unruly passengers' zich de laatste jaren steeds meer manifesteert. Ook de overlast die door 'bolletjesslikkers' veroorzaakt wordt tijdens de vlucht is een punt van zorg.
Daarnaast is de gezondheid van passagiers een onderwerp waar steeds meer aandacht voor gevraagd wordt, hoewel dat niet tot de traditionele luchtvaartonderwerpen behoort. Hierbij gaat het dan bijvoorbeeld om de kwaliteit van de lucht in de cabine van vliegtuigen, de afstand tussen en de grootte van de vliegtuigstoelen, etc.
Al dit soort aspecten kunnen invloed hebben op de veiligheid in de luchtvaart. V&W is over het algemeen niet het eerst verantwoordelijke ministerie met betrekking tot deze onderwerpen. Wel wordt V&W steeds meer en vaker betrokken bij de behandeling van dit soort onderwerpen. V&W wil zich voorbereiden op deze betrokkenheid.
Ambitie.
Meer
inzicht krijgen in de maatschappelijke ongewenste neveneffecten en zorgen dat er geen negatieve invloed op de veiligheid is.
Initiatieven.
Internationaal:
Ontwikkelen van een V&W strategie en visie met betrekking tot de gezondheid van passagiers.
Onderzoeken van de mogelijkheden om in internationaal (ICAO, ECAC) verband regelgeving te ontwikkelen om drugssmokkel via de luchtvaart tegen te gaan Onderzoeken van de mogelijkheden om in internationaal (ICAO, ECAC) en nationaal verband betere maatregelen te treffen en regelgeving te ontwikkelen tegen de overlast van zogenaamde unruly passengers Nationaal:
Ontwikkelen van een V&W strategie en visie met betrekking tot de eventuele maatregelen die de luchtvaart kan nemen bij het beperken van de verspreiding van infectieziekten (zoals vogelpest en SARS). In overleg met de Nederlandse Antillen komen tot verdere bestrijding van bolletjesslikkers
Actieprogramma
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
In dit deel worden de genoemde initiatieven verder uitgewerkt. In een aantal gevallen gaat het om geheel nieuwe initiatieven, waarvan de verdere invulling nog niet bekend is.
Tevens is een schatting van de uitvoeringsperiode aangegeven. Voor niet alle actiepunten is nu al bekend wanneer de uitvoering exact plaats zal vinden, vandaar dat volstaan wordt met een indicatie van de jaren waarin de initiatieven uitgevoerd zouden moeten worden.
De Beleidsagenda Luchtvaartveiligheid is door het programma Veiligheid binnen het Directoraat-Generaal Transport en Luchtvaart opgesteld. Vanuit dit programma Veiligheid zal programmamanagement plaatsvinden, waarmee de uitvoering van de diverse acties gestimuleerd en gemonitord zal worden. De acties zullen vanuit dit programma Veiligheid opgestart worden, waarbij samenwerking met andere partijen gezocht wordt.
De beleidsagenda vormt de basis voor de jaarwerkplannen van het programma Veiligheid voor de periode tot en met 2007. Tevens vormt de beleidsagenda een leidraad voor het opstellen van artikel 9 (Veilige Luchtvaart) van de begroting van V&W.
1 Veilig vliegen
|Omschrijving actie |Periode van uitvoering | | | |Integrale benadering van luchtvaartveiligheid | |Versterken van de integrale systeembenadering binnen ICAO: | | |Bij het opstellen van nieuwe regelgeving of het actualiseren van bestaande regelgeving de|2005 - 2010 | |systeembenadering in het oog houden | | |Bij de audits van de veiligheidsprestaties van lidstaten in het Universal Safety |2005 - 2010 | |Oversight and Audit Program een integrale aanpak hanteren | | |Uitvoeren 'gate to gate' onderzoek | | |Lopend oriënterend onderzoek in samenwerking met de Flight Safety Foundation en de |2005 | |Federal Aviation Administration afronden | | |Voortzetten 'gate to gate' onderzoek in een multi sponsor project, waarbij maatregelen en|2005 - 2007 | |aanbevelingen ontwikkeld worden om zwakke interfaces, en daarmee de veiligheid, te | | |verbeteren | | |Verder ontwikkelen causaal model gericht op de veiligheid van het luchtvaartproces |2005 - 2008 | | | |Veiligheidsaspecten Mainport Schiphol | |Leveren van een actieve inbreng om op Europees niveau (Eurocontrol en EU Single European | | |Sky) te komen tot veiligheidsnormering van luchtverkeersdienstverlening activiteiten | | |Rapportage over de benchmark studie naar de overeenkomsten en verschillen van de Target | | |Levels of Safety op Air Traffic Control/Air Traffic Management gebied binnen Nederland, |2005 | |Duitsland, Frankrijk, Verenigd Koninkrijk en Verenigde Staten | | |In Eurocontrol komen tot Europese normstelling op basis van genoemde benchmark studie | | |In Safety Regulation Commission opstellen van een roadmap om te komen tot Europese Target| | |Levels of Safety |2005 - 2006 | | | | | |2005 | |Uit laten voeren van het veiligheidsonderzoek Schiphol door de Veiligheids Advies |2005 | |Commissie Schiphol (VACS) | | |Gecoördineerde invoering in Nederlandse regelgeving van de EU Single European Sky, het | | |Eurocontrol Strategic Safety Action Plan en de Eurocontrol Safety Regulatory Requirements| | |(ESARR's) | | |Nadere structurering van het Local Convergence and Implementation Plan (LCIP) waarbij |2005 | |zowel de Eurocontrol vereisten als de Single European Sky aspecten meegenomen worden | | |Uitvoeren vernieuwde LCIP | | | |2005 - 2009 | |Uitvoeren van de aanbevelingen uit rapporten van DGTL en IVW op het gebied van | | |grondafhandeling | | |Ontwikkelen van een beleidsvisie op veiligheid grondafhandeling, met nadruk op de eigen |2005 - 2006 | |verantwoordelijkheid van de luchthaven exploitant | | |Verkenning van de veiligheidsprestaties van het luchtvrachtverkeer |2005 - 2008 | |Inbreng van een Working Paper in het ICAO Dangerous Goods Panel over het vervoer van |2005 - 2006 | |cryogene stoffen door de lucht | | | | |Veiligheid van Nederlandse belangen in buitenland | |Ondersteuning voor programma's voor de signalering van onveilige situaties | | |Nederlandse bijdrage aan voorzetting SAFA coördinatie bureau |2005 - 2006 | |Introductie van EU richtlijn 2004/36/CE over SAFA |2006 | |Ondersteuning van het ICAO Universal Safety Oversight Audit Programme |2005 - 2010 | |Deelname aan ECAC Safety Oversight Issues werkgroep |2005 - 2007 | |Ondersteuning van financiële hulpprogramma's | | |International Financial Facility for Aviation Safety (IFFAS), Nederlands voorzitterschap |2005 - 2010 | |en jaarlijkse bijdrage | | |Uitvoeren van samenwerkingsprojecten, het Technische Assistentie programma van DGTL, |2005 - 2010 | |werkprogramma wordt jaarlijks vastgesteld | | |Ondersteuning van training en opleidingsmogelijkheden | | |ICAO Trainair programma |2005 - 2010 | |ICAO endorsed Government Aviation Safety Inspectors training bij het Nederlands |2005 - 2010 | |Luchtvaart College | | |Opzet EASA trainingscentrum in Nederland |2005 - 2006 | | | |Helikopter operaties | |Uitwerken van de veiligheidsvisie voor helikopteroperaties boven land en boven de | | |Noordzee (op basis van de rapportage van de Inspectie Verkeer en Waterstaat) | | |Luchtruim Noordzee (Uitbreiden reddingscapaciteit boven de Noordzee, Radio- en | | |radardekking, Meteoinformatie, Uitbreiding en gescheiden luchtverkeers-dienstverlening, |2005 - 2006 | |luchtruimclassificatie) | | |Boven land (laagvliegen boven land, vliegen op zicht buiten de daglichtperiode) | | | |2005 | | | |Kleine luchtvaart | |Onderzoek naar het huidige veiligheidsniveau in de kleine luchtvaart |2005 - 2007 | |Onderzoeken van de mogelijkheden voor deregulering van bepaalde taken t.a.v. kleine |2005 - 2006 | |luchtvaart waarbij meer eigen verantwoordelijkheid aan bedrijven overgelaten kan worden | | |waardoor het veiligheidsbesef verhoogd wordt en de kleine luchtvaartsector gestimuleerd | | |wordt de veiligheid te verbeteren | | | | |De menselijke factor | |Inzet van het NLR op basis van de Overheidsbijdrage aan het NLR voor samenwerking met |2005 - 2010 | |internationale partijen (andere overheden, onderzoeksinstituten) op het gebied van | | |onderzoek naar human factors en de mogelijke strategieën, methoden en technologieën die | | |deze oorzakelijke factoren kunnen verminderen | | |Bevorderen van het gebruik van Engels als voertaal in de luchtvaart, ondersteunen van |2005 - 2008 | |initiatieven binnen ICAO en de EU | | |Bevorderen van aandacht voor aspecten van crew fatigue |2005 - 2008 | |Visie op aspect vermoeidheid van bemanningen ontwikkelen, in samenwerking met de | | |Vereniging van Nederlandse Verkeersvliegers | | |Aanpak bepalen om aspect weer op de Europese agenda te krijgen | | |Afspraken met luchtvaartmaatschappijen over preventieprogramma's met betrekking tot het |2005 | |risicovol gebruik van alcohol, drugs en medicijnen en onderzoeken welke | | |handhavingsmethoden mogelijk zijn | |
2 De beleidsketen in de luchtvaart
|Omschrijving actie |Periode van | | |uitvoering | |Om de Nederlandse veiligheidsagenda goed over het |2005 - 2010 | |voetlicht te krijgen bij de diverse internationale | | |gremia wordt bezien of Nederland in de relevante gremia | | |(panels, werkgroepen, etc.) adequaat vertegenwoordigd is|2005 | | | | |Permanente Nederlandse vertegenwoordiging bij ICAO | | |uitbreiden via samenwerking met Ierland | | |Ondersteunen van de verdere Europese harmonisering en |2005 - 2010 | |uitbouw van EASA met alle luchtvaartonderwerpen (incl. | | |operaties, brevettering, Air Traffic Management en | | |luchthavens) en zorgen dat de Group of Aerodrome Safety | | |Regulators (GASR) een bestuurlijk goede plaats krijgt | | |binnen (bij voorkeur) EASA of Eurocontrol | | |Uitvoeren van een onderzoek door een (inter)nationaal |2005 | |onderzoeksbureau naar het functioneren van het | | |veiligheidssysteem van de luchtvaart in Nederland | | |(veiligheidsonderzoek Nederland), in samenhang met het | | |veiligheidsonderzoek Schiphol dat door de VACS | | |uitgevoerd wordt: | | |Implementatie van Europese regelgeving en het | | |bijbehorende Europese rapportagesysteem met betrekking | | |tot de inrichting van het onderzoek naar | | |luchtvaartincidenten. Het wetsvoorstel voor | | |implementatie van EU richtlijn 2003/42/EG is inmiddels |2005 | |ingediend | | |Wetswijziging gereed, in werking treden | | |Naar aanleiding van het rapport Sorgdrager komen tot een|2005 - 2006 | |gecoördineerde aanpak en samenhangend beleid voor de | | |verschillende overheidsdiensten die belast zijn met | | |veiligheidstaken op en rond Schiphol. | |
3 Beleving van luchtvaartveiligheid
|Omschrijving actie |Periode van | | |uitvoering | |Ontwikkelen en opzetten van een informatiesysteem voor |2005 | |een publieke verantwoording van de veiligheidsprestaties| | |van luchtvaartmaatschappijen | | |Uitvoeren van (tweejaarlijkse) belevingsonderzoeken |2005, 2007, | |luchtvaartveiligheid |2009 | |In samenwerking met de sector, belangengroeperingen en |2005 - 2007 | |consumentenorganisaties bespreken en bezien hoe meer | | |openheid over veiligheid in de luchtvaart gegeven kan | | |worden | |
4 Veiligheid voor de omgeving van luchthavens
|Omschrijving actie |Periode van | | |uitvoering | |Ontwikkelen omgevingsbeleid (inclusief | | |groepsrisicobeleid) voor de luchthaven Schiphol | | |Verkenning van de gebiedsgerichte benadering van het |2005 | |groepsrisicobeleid Schiphol en omgeving | | |Vervolg op basis van de resultaten van de verkenning |2005 - 2007 | |Ontwikkelen beleid(snormen) voor regionale en kleine | | |luchthavens |2005 | |Planologisch interim beleid externe veiligheid regionale|2006 - 2007 | |luchthavens | | |Wetgeving voor Regionale en Kleine Luchtvaartterreinen | | |(RRKL) | | |Periodieke verbetering van het rekeninstrumentarium |2005 | |Externe Veiligheid | |
5 Beveiliging in de luchtvaart
|Omschrijving actie |Periode van | | |uitvoering | |In het kader van het level playing field binnen Europa |2005 | |onderzoek doen naar de hoogte van de diverse | | |beveiligingskosten en de verdeling over sector en | | |overheid daarvan, benchmark securitykosten | | |Bevorderen dat het beveiligingsniveau van derde landen |2005 - 2008 | |met luchtverbindingen naar de EU gemeenschappelijk door | | |de EU beoordeeld worden (in plaats van door ieder land | | |afzonderlijk), met als doel efficiency verbetering | | |Deelnemen aan onderzoek naar het gebruik van |2005 | |intelligente videosystemen bij het instappen van | | |passagiers | | |onderzoek door TNO naar toepasbaarheid | | |ontwikkeling systeem | | |testen bij een gate op Schiphol | | |Uitwerken en implementeren van de te treffen concrete |2005 - 2006 | |maatregelen in het kader van het project "Bescherming | | |Vitale Infrastructuur" van Binnenlandse Zaken, met name | | |gericht op de mainport Schiphol vitaal. |2005 - 2006 | |Bevorderen van de weerbaarheid van de vitale | | |luchtvaartinfrastructuur, onder meer bij de | | |luchtverkeersbeveiliging in samenwerking met Eurocontrol|2005 | |en de service providers in de direct omliggen landen. | | |Ontwikkelen van een toegesneden beleidsvisie inzake | | |contingency planning in de luchtvaartsector, gerelateerd|2005 - 2006 | |aan V&W vitaal (incl. gewenst niveau van dienstverlening| | |en de kostenverdeling) | | |Inbreng in het project Nederland Vitaal van BZK (inbreng| | |m.b.t. vitale luchtvaartinfrastructuur) | |
6 Maatschappelijk ongewenste neveneffecten van luchtvaart
|Omschrijving actie |Periode van | | |uitvoering | |Ontwikkelen van een V&W strategie en visie met |2005 - 2007 | |betrekking tot de gezondheid van passagiers, vooral | | |gericht op internationale samenwerking binnen EASA en | | |ICAO | | |Onderzoeken van de mogelijkheden om in internationaal |2005 - 2007 | |(ICAO, ECAC) en nationaal verband betere maatregelen te | | |treffen en regelgeving te ontwikkelen tegen de overlast | | |van zogenaamde unruly passengers | | |Ontwikkelen van een V&W strategie en visie met |2005 - 2007 | |betrekking tot de eventuele maatregelen die de | | |luchtvaart kan nemen bij het beperken van de | | |verspreiding van infectieziekten (zoals SARS). | | |Onderzoeken van de mogelijkheden om in internationaal |2005 - 2006 | |(ICAO, ECAC) verband regelgeving te ontwikkelen om | | |drugssmokkel via de luchtvaart tegen te gaan | | |In overleg met de Nederlandse Antillen komen tot verdere|2005 | |bestrijding van bolletjesslikkers, waarbij aangesloten | | |wordt bij de bestaande structuren voor | | |drugsbestrijding. | |
7 Financiën Luchtvaartveiligheid
In hoofdstuk 4 van deze beleidsagenda zijn initiatieven geformuleerd die moeten leiden tot permanente verbetering van de luchtvaartveiligheid. Deze initiatieven zijn in hoofdstuk 5 verder uitgewerkt in acties/activiteiten. De concrete acties richten zich met name op de jaren van de huidige kabinetsperiode tot en met 2007, de overige punten vormen de lange termijn visie. Voor een groot aantal van de hier geformuleerde activiteiten geldt dat deze uitgevoerd worden door het voeren van (inter)nationaal overleg en het opstellen van beleidsvisies. In een aantal gevallen is er sprake van het uit laten voeren van onderzoeken of het ontwikkelen van instrumenten en rekenmodellen.
De beleidsagenda is hiermee richtinggevend voor acties en activiteiten die vanuit het Directoraat Generaal Transport en Luchtvaart ondernomen zullen worden voor het verbeteren van de luchtvaartveiligheid.
Voor de eerste jaren is een redelijke schatting te geven van de kosten die samenhangen met de uitvoering van de activiteiten in de beleidsagenda. Voor de periode na 2006 is dit beeld minder duidelijk, omdat een deel van de acties eerst uitgewerkt moet worden voordat aangegeven kan worden of er kosten samenhangen met de verdere uitvoering van de actie. De acties en activiteiten zullen via het reguliere plan- en begrotingsproces geprogrammeerd worden en zullen pas uitgevoerd worden indien er voldoende dekking voor gevonden is.
Uitgangspunt is dat de budgettaire consequenties van de acties en activiteiten die in deze beleidsagenda opgenomen zijn, gedekt worden door de budgetten zoals deze in artikel 9 van Hoofdstuk XII van de Rijksbegroting zijn opgenomen.
In onderstaand overzicht zijn de geschatte kosten opgenomen voor de verschillende paragrafen uit het actieprogramma.
| | |2005 |2006 |2007 |2008 |2009| | |Geschatte kosten | | |5.1 |Veilig vliegen |1872 |2523 |2308 |1341 |400 | |5.2 |De beleidsketen in de |220 |20 |20 |20 |20 | | |luchtvaart | | | | | | |5.3 |Beleving van |50 |- |50 |- |50 | | |luchtvaartveiligheid | | | | | | |5.4 |Veiligheid voor de omgeving|200 |280 |- |- |- | | |van luchthavens | | | | | | |5.5 |Beveiliging |150 |300 |300 |300 |300 | |5.6 |Maatschappelijk ongewenste |- |- |- |- |- | | |neveneffecten in de | | | | | | | |luchtvaart | | | | | | | |Totaal |2492 |3123 |2678 |1661 |770 | | |Totaal beschikbaar budget |2857 |2857 |2857 |2357 |1357|