Ministerie van Sociale Zaken
en Werkgelegenheid
Postbus 90801
2509 LV Den Haag
Anna van Hannoverstraat 4
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer Telefoon (070) 333 44 44
Telefax (070) 333 40 33
der Staten-Generaal
Binnenhof 1a
2513 AA 's GRAVENHAGE
Uw brief Ons kenmerk Doorkiesnummer
SV/V&V/05/12876 333
Onderwerp Datum Contactpersoon
Voeren van een gezamenlijke huishouding 25 april 2005
door AOW`ers
De vaste commissie voor Sociale Zaken en Werkgelegenheid heeft naar aanleiding van mijn
brief van 6 december jl. over de uitvoering van de motie van de leden Noorman-den
Uyl/Oerle-van der Horst inzake proportie controle op het voeren van een gezamenlijke
huishouding door AOW'ers (kamerstuk 17 050, nr. 279) een aantal vragen ter
beantwoording aan de regering voorgelegd. Bijgaand treft u de antwoorden op deze vragen
aan, inclusief een reactie op het onderzoek naar de tweedegraadsbloedverwanten en
zorgrelatie. Hiermee doe ik mijn toezegging in de brief van 31 maart jl. aan u gestand.
De Staatssecretaris voor Sociale Zaken
en Werkgelegenheid,
(H.A.L. van Hoof)
---
Vragen CDA-fractie
1.
Is het begrip gezamenlijke huishouding in de verschillende sociale zekerheidswetten inhoudelijk identiek? Zo
neen, waarin wordt dan afgeweken?
Alvorens gericht op deze vraag in te gaan, wil het kabinet eerst het begrip gezamenlijke huishouding in een
algemeen kader plaatsen en de geschiedenis schetsen van de totstandkoming ervan.
Sinds 1 januari 1957 regelt de AOW een verplichte ouderdomsvoorziening. Op grond hiervan kan bij het
bereiken van de 65-jarige leeftijd aanspraak worden gemaakt op ouderdomspensioen als men daaraan
voorgaand verzekerd is geweest voor het relevante tijdvak. De ouderdomsvoorziening berust op de gedachte
dat als men 65 jaar is geworden niet langer aan het arbeidsproces deelneemt en om die reden geen inkomen uit
arbeid meer heeft. De hoogte van het ouderdomspensioen is evenwel niet gerelateerd aan het voorheen genoten
inkomen, maar aan het minimumloon. Het gaat om vaste bedragen, waarvan de hoogte naar huishoudtype
(gehuwd, alleenstaand, alleenstaande ouder) varieert. Er geldt geen inkomens- of vermogenstoets.
Het beginsel van gelijke behandeling van mannen en vrouwen is in 1985 in de AOW uitgewerkt in de vorm
van een verzelfstandigd recht op ouderdomspensioen bij het bereiken van de 65-jarige leeftijd. De aanleiding
hiervoor vormde een EEG-richtlijn, die de lidstaten van de Gemeenschap verplichtte om hun
socialezekerheidswetgeving te zuiveren van bepalingen waarin onderscheid werd gemaakt tussen mannen en
vrouwen. Als gevolg hiervan hebben gehuwde vrouwen sinds 1985 een eigen recht op pensioen, terwijl zij ook
zelf premieplichtig zijn. Voordien waren zij, behalve ingeval van kostwinnerschap, van het recht op
ouderdomspensioen uitgesloten. Hun verplichting tot premiebetaling was met die van hun echtgenoot
verweven. Aan het feit dat in de AOW niet een volledig geïndividualiseerd uitkeringssysteem is opgenomen,
liggen uitsluitend financiële overwegingen ten grondslag. Het toenmalige kabinet heeft in 1985 wel de
mogelijkheid tot invoering van een dergelijk systeem bezien. Zij zag er uiteindelijk van af omdat men - samen
met de SER - destijds van oordeel was dat een volstrekte individualisering van rechten onder meer vanwege de
daar uit voortvloeiende uitkeringslasten om economische en maatschappelijke redenen onwenselijk werd
geacht.
De AOW kent verschillende pensioenbedragen. De gehuwde pensioengerechtigde heeft een zelfstandig recht
van 50% van het minimumloon. De ongehuwde pensioengerechtigde ontvangt 70% van het minimumloon. Bij
de hoogte van het ouderdomspensioen wordt, anders dan bij een geïndividualiseerd systeem, rekening
gehouden met de besparende werking van het gezamenlijk voeren van een huishouding ten opzichte van het
voeren van een eenpersoonshuishouding. Het toenmalige kabinet was van mening dat alleen de leefsituatie een
reden mocht zijn tot differentiatie in het ouderdomspensioen.1
Sinds 1 januari 1987 worden in de AOW niet gehuwde meerderjarige partners die een gezamenlijke
huishouding voeren, als gehuwd aangemerkt.
In de gehele sociale zekerheid geldt dezelfde definitie van gezamenlijke huishouding.
Van een gezamenlijke huishouding is volgens de wet sprake als twee personen hun hoofdverblijf in dezelfde
woning hebben (huisvestingscriterium) én blijk geven zorg te dragen voor elkaar door middel van het leveren
van een bijdrage in de kosten van de huishouding dan wel anderszins (verzorgingscriterium).
De uitvoeringsinstantie stelt op basis van objectieve feitelijke omstandigheden in het individuele geval vast of
er sprake is van een gezamenlijke huishouding. De op dit punt gevormde jurisprudentie biedt daarvoor
handvatten. Kern van de jurisprudentie is dat het uiteindelijke oordeel het resultaat is van een afweging van
alle factoren, die uitsluitend in het individuele geval kan plaatsvinden. Dit betekent dat de verschillende
uitvoeringsinstanties (SVB), de gemeenten, het UWV een zekere mate van beleidsvrijheid hebben bij de
beoordeling of sprake is van een gezamenlijke huishouding. Het Besluit aanwijzing registraties gezamenlijke
huishouding 1998 waarborgt dat wanneer een uitvoeringsinstantie vaststelt dat sprake is van een gezamenlijke
huishouding, dit tevens geldt voor de toepassing van de andere socialezekerheidswetten. Daarnaast is in alle
socialezekerheidswetten de mogelijkheid gecreëerd tot het instellen van beroep in cassatie tegen uitspraken
1 Kamerstukken II 1991/1992/, 22 772, nr. 3.
---
van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) met betrekking tot het begrip gezamenlijke huishouding. Op deze
wijze is een uniforme hantering en interpretatie van dit begrip binnen de sociale zekerheid gewaarborgd.
Volgens de jurisprudentie kan het voeren van een gezamenlijke huishouding blijken uit een bepaalde mate van
financiële verstrengeling, die verder moet gaan dan het uitsluitend delen van de woonlasten. Ook andere feiten
en omstandigheden kunnen voldoende zijn om aan te nemen dat betrokkene in elkaars verzorging voorzien.
Men denkt aan het verzorgen van de huishouding. Of er sprake is van een gezamenlijke huishouding moet
worden beantwoord aan de hand van objectieve criteria. De aard van de relatie, affectief of niet, is niet
relevant. Hetzelfde geldt voor de reden waarom men is gaan samenwonen.2 Zoals uit het bovenstaande blijkt
zijn de wettelijke criteria met betrekking het begrip gezamenlijke huishouding nader uitgewerkt in de
rechtspraak. Uit deze rechtspraak blijkt dat zorg en verzorging elementen zijn die betrokken dienen te worden
bij de beoordeling of voldaan is aan het verzorgingscriterium.3 Ook is er een uitgebreide jurisprudentie met
betrekking tot het huisvestingscriterium voorhanden. Daaruit komt naar voren dat het aanhouden van
afzonderlijke woonadressen op zichzelf niet aan het gezamenlijk voorzien in huisvesting of het gezamenlijk
hebben van een hoofdverblijf in dezelfde woning in de weg hoeft te staan.4 In dat geval zal redelijkerwijs
aannemelijk moeten zijn dat een feitelijke situatie van samenwonen bestaat, doordat slechts één van de feitelijk
ter beschikking staande woningen wordt gebruikt dan wel doordat op een andere wijze een zodanig gebruik
van woningen wordt gemaakt dat in feite van samenwonen moet worden gesproken. In een dergelijk geval
worden in de rechtspraak alle feiten en omstandigheden van het individuele geval in onderling verband bezien,
gewogen en beoordeeld.
Op grond van de jurisprudentie is het feitelijk verblijf in een woning een belangrijk criterium bij de
beoordeling of er sprake is van het hoofdverblijf. Onder feitelijk verblijf wordt verstaan de tijd dat een persoon
feitelijk in een woning verblijft. Een persoon heeft zijn hoofdverblijf daar waar zijn gezin verblijft, zijn
persoonlijke bezittingen staan en waar hij gewoonlijk de nacht doorbrengt. Meestal zal dit zijn in de woning
waar hij bij de Gemeentelijke basisregistratie (GBA) staat geregistreerd. Het komt echter voor dat een persoon
weliswaar op een adres staat ingeschreven, maar op dat adres eventueel tijdelijk weinig verblijft, terwijl hij
veel tijd in een andere woning doorbrengt. Onder die omstandigheden kan het GBA-adres niet doorslaggevend
zijn bij de beoordeling van de vraag waar een persoon zijn hoofdverblijf heeft. Als een persoon op meerdere
adressen verblijft, zal door de SVB aan de hand van de feiten en omstandigheden van het individuele geval
worden beoordeeld waar deze persoon zijn hoofdverblijf heeft. In alle gevallen worden betrokkenen verzocht
een verklaring af te leggen.
Bij de beoordeling waar een persoon zijn hoofdverblijf heeft, is het uitgangspunt dat het verblijf in de woning
moet bedoeld zijn om een huishouden te voeren. Daarbij wegen sommige criteria, zoals feitelijk verblijf,
zwaarder dan andere, zoals het beschikken over huissleutels. Het beschikken over een huissleutel van een
woning zegt op zich zeer weinig over de vraag of iemand op een bepaald adres zijn hoofdverblijf heeft. Het
aantal huissleutels is vervolgens nog minder van belang. Wel kan het feit dat men beschikt over de huissleutels
van een woning bijdragen aan de consistentie van het beeld dat de betrokkene in die woning ook zijn
hoofdverblijf heeft. Omgekeerd zal het feit dat een persoon een woning alleen kan betreden als de bewoner
hem toegang verschaft, afdoen aan dat beeld.
Een ander criterium dat van belang kan zijn is de mate van inrichting van een woning. In sommige gevallen is
deze inrichting zo karig dat het, in het licht van het feit dat de persoon die op dat adres zou wonen, zeer veel
tijd doorbrengt in een andere woning, niet aannemelijk is dat in die woning een huishouden wordt gevoerd. De
afwezigheid van slaapgelegenheid voor twee personen, doordat uitsluitend een eenpersoonsbed aanwezig is,
kan een indicatie vormen voor het ontbreken van een gezamenlijke huishouding.
Ook de plaats waar een hobby wordt uitgeoefend kan van belang zijn bij de beoordeling of er sprake is van het
hoofdverblijf. Als een hobby wordt beoefend in een andere woning dan die waar men stelt een huishouding te
voeren, dan kan dat er op wijzen dat men zijn huishouden verlegt heeft naar die andere woning. Er kan
uiteraard ook een aannemelijke verklaring zijn waarom men zijn hobby niet thuis uitoefent.
Een persoon zal normaliter zijn post ontvangen op het adres waar hij zijn hoofdverblijf heeft. Wordt de post
elders ontvangen, dan hangt het van de omstandigheden af, welke betekenis daaraan in de uitvoeringspraktijk
moet worden gegeven. Dit geldt eveneens voor de plek waar men zijn administratie bewaart. Als een
betrokkene niet in een woning staat ingeschreven, maar daar wel veel verblijft, geldt wel dat het ontvangen van
2 CRvB 14 juli 1998, RSV 1998/277, CRvB 6 januari 1998, Doc.Org. SV. 1998, blz. 94, CRvB 12 mei 1998,
RSV 1998/224.
3 zie CRvB 11 juli 1995, JABW 1995/357 en CRvB 6 januari 1998, USZ 1998/56.
4 HR 27 november 1992 en CRvB 31 oktober 1995.
4
de post en het bewaren van de administratie op dat adres omstandigheden vormen die sterk kunnen bijdragen
aan de conclusie dat de betrokkene op dat adres zijn hoofdverblijf heeft. Het niet reageren op (gemeentelijke)
post is een omstandigheid die van belang kan zijn. In die situatie rijst immers het vermoeden dat de betrokkene
weinig in zijn woning aanwezig is. Dit vermoeden kan uiteraard worden weggenomen als de betrokkene een
aannemelijke verklaring verstrekt voor het niet reageren op de post.
Voor het gebruik van gas en elektriciteit geldt geen harde maatstaf voor redelijk verbruik. Een zeer laag
gebruik, bijvoorbeeld een tiende van wat men op grond van het type woning mag verwachten, kan er echter op
duiden dat een betrokkene weinig in de eigen woning verblijft. Een normaal verbruik duidt op een normale
bewoning. Het gebruik van gas en elektriciteit is in de uitvoeringspraktijk echter nimmer doorslaggevend,
maar kan bijdragen aan het beeld dat ontstaat door samenvoeging van alle relevante feiten en omstandigheden.
2.
Wordt de vraag welke personen een gezamenlijke huishouding kunnen vormen, in alle sociale
zekerheidswetten op dezelfde wijze beantwoord? Zo neen, waarom niet?
Zie hiervoor het antwoord op vraag 1.
3.
Waarom kan de uitzondering op de gezamenlijke huishouding in het geval van zorgbehoefte bij
bloedverwanten in de tweede graad, zoals sinds 2004 is opgenomen in de Wet werk en bijstand (WWB), Wet
inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijke arbeidsongeschikte werkloze werknemers (IOAW) en Wet
inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte gewezen zelfstandigen (IOAZ) niet in de AOW
worden opgenomen?
Zie hiervoor de bij deze antwoorden gevoegde bijlage.
4.
Naar het oordeel van de leden van de CDA-fractie zal het voorstel van de SVB juist leiden tot eenvoudigere
uitvoeringsregels en wordt willekeur voorkomen. Zo wordt ook veel angst en onrust onder 65-plussers
weggenomen. Belastend onderzoek naar privé-situaties kan hiermee worden voorkomen en allerlei
ontduikingsconstructies kunnen makkelijker worden uitgesloten. Kan de regering reageren op dit oordeel?
Kan nog eens duidelijk worden uiteengezet waarom het voorstel van de SVB over de saamwooncriteria van de
AOW lastig handhaafbaar zijn?
Het voorstel van de SVB over de samenwooncriteria wordt door het kabinet positief gewaardeerd voor zover
deze wijziging ziet op het voornemen om het huisvestingscriterium apart te toetsen en daarbij ook vast te
stellen welke feiten en omstandigheden zich afspelen op het eigen adres, mede aan de hand van objectief
toetsbare gegevens als hypotheekafschrijvingen, huurbetalingen, telefoon- en energierekeningen.
Twee elementen uit dit SVB-voorstel kunnen evenwel niet positief worden gewaardeerd.
Het eerste element betreft de aanname dat betrokkene zijn hoofdverblijf in de eigen woning heeft wanneer hij
in een periode van een half tot één jaar tenminste een derde van de tijd in deze woning verblijft. Dit door de
SVB voorgestelde criterium is soepeler dan de jurisprudentie. Situaties die thans als gezamenlijke huishouding
worden beoordeeld, zouden dan eerder als LAT-relatie worden aangemerkt. Uitkeringsgerechtigden die
feitelijk een gezamenlijke huishouding voeren, kunnen hun omstandigheden zodanig aanpassen dat zij binnen
de criteria vallen, zodat zij niet als gezamenlijke huishouding worden aangemerkt. Daarnaast zullen ook de
overige uitkeringsinstanties moeten aansluiten bij de uitleg van de SVB. Het wettelijk begrip gezamenlijke
huishouding geldt immers voor alle socialezekerheidswetten. Dit criterium zeer moeilijk controleerbaar.
Het door de SVB voorgestelde criterium is daarmee vrijwel niet handhaafbaar.
Het tweede element betreft het voornemen van de SVB om bij de beoordeling van de huisvestingssituatie
uitsluitend te kijken naar de omvang van het verblijf in de eigen woning. Op basis van jurisprudentie zou deze
beoordeling moeten plaatsvinden op basis van de feiten en omstandigheden zowel op het eigen adres als op het
vermeende gemeenschappelijke adres.
Ook deze door de SVB voorgestelde beleidswijziging is ruimer dan de jurisprudentie en werkt door naar de
overige socialezekerheidswetten. De hierbovengenoemde bezwaren bij het eerste element zijn eveneens van
toepassing op het tweede element uit het SVB-voorstel.
5.
De criteria zoals genoemd in de brief van de regering, roepen veel vragen op. Wat wordt bijvoorbeeld
verstaan onder een begrip als feitelijk verblijf in een woning en de mate van inrichting van de woning?
---
Hoeveel sleutels van woningen van vrienden en buren mag men bezitten? Waar mag men hobby's uitoefenen?
Hoeveel nachten wordt men geacht in de eigen woning te verblijven?
Zie hiervoor het antwoord op vraag 1.
6.
Een voorbeeld uit de praktijk: weduwnaar kan 's nachts vanwege traumatische klachten niet alleen zijn. Een
goede kennis biedt aan 's nachts bij hem te logeren, maar gaat overdag naar haar eigen huis. Is er dan sprake
van samenwonen?
Zie hiervoor het antwoord op vraag 1.
7.
De SVB zal onderzoeken of haar eigen gedragscode voor sociaal rechercheurs nog aanpassing behoeft, aldus
de regering. Wat van groter belang is, is onderzoek/controle of de sociaal rechercheurs zich wel aan de
gedragscode houden, aldus de leden van de CDA-fractie. Vindt deze controle plaats?
Sinds 2004 heeft de SVB een zogeheten klantmonitor. Daarmee wordt, via een enquête achteraf bij elke klant
die onderwerp geweest is van een opsporingsonderzoek, onderzocht hoe de klant de bejegening door de SVB
heeft ervaren. Met deze monitor beziet de SVB niet alleen of de gedragscode nageleefd wordt, maar krijgt zij
ook input voor optimalisering van de gedragscode en voor haar klantbejegening in het algemeen. Daarnaast
laat de SVB elke twee jaar een klanttevredenheidsonderzoek verrichten, waarbij elke uitkeringsgerechtigde die
op enigerlei wijze met de SVB in contact is gekomen door een onafhankelijk onderzoeksbureau wordt
bevraagd naar zijn ervaringen.
8.
Met uitzondering van de Algemene nabestaandenwet (ANW), worden stiefkinderen, nadat zij 18 jaar zijn
geworden, in tegenstelling tot eigen kinderen of adoptiekinderen, gezien als personen met wie een
gezamenlijke huishouding gevoerd kan worden. Dit betekent dat zodra iemand de AOW-gerechtigde leeftijd
bereikt, wordt gekort op de uitkering, als het stiefkind waar betrokkene jarenlang voor heeft gezorgd nog thuis
woont. Is het nog wel gerechtvaardigd om onderscheid te maken tussen bloedverwante kinderen en
adoptiekinderen enerzijds en stief- en pleegkinderen anderzijds?
In de rechtspraak is meerdere malen geoordeeld dat het onderscheid tussen bloedverwanten in de eerste graad
en aanverwanten binnen de groep van personen die een gezamenlijke huishouding voeren, op objectieve en
redelijke gronden berust.5 De omstandigheid dat in de ANW bepaalde aanverwanten met bloedverwanten in de
eerste graad zijn gelijkgesteld kan daaraan volgens de rechtspraak geen afbreuk doen, reeds niet omdat de
doelstelling en de doelgroepen van deze wet verschillen van die van de AOW.
Vragen PvdA-fractie
9.
Waarom wil de regering het ouderdomspensioen AOW volledig gelijkstellen met de bijstand? Ziet de regering
geen verschillen tussen 65-plussers en mensen die van bijstand gebruik moeten maken in hun leefwijze en
zorgbehoefte?
Het kabinet heeft niet het voornemen om het ouderdomspensioen AOW volledig met de bijstand gelijk te
stellen. Beide wetten hebben een ander karakter en richten zich op een andere doelgroep.
10.
Onderkent de regering dat de toets op gezamenlijke huisvesting bij 65-plussers niet verward moet worden met
zorg en verzorging?
Zoals uit het antwoord op vraag 1 volgt, omvat de toets op gezamenlijke huishuishouding zowel het
huisvestingscriterium als ook het verzorgingscriterium. Alleen degenen die voldoen aan beide criteria worden
geacht een gezamenlijke huishouding te voeren.
5 CRvB 7 december 2004, 02/6517 AOW, LJN :AR 8130.
6
11.
Onderkent de regering dat indien verzorging, mantelzorg of het gezamenlijke eten of tijd doorbrengen leidt tot
het alleen op die gronden vaststellen van een gezamenlijke huishouding er fundamenteel voor alleenstaande
65-plussers meer vereenzaming door de overheid wordt voorgeschreven?
Zie hiervoor het antwoord op vraag 10.
12.
Onderkent de regering dat door de regelgeving uit de WWB over gezamenlijke huishouding naadloos toe te
passen op de AOW-er er voor 65-plussers ongewenste beperkingen ontstaan in de wijze waarop
alleenstaanden sociale contacten kunnen onderhouden?
Niet valt in te zien hoe de bepalingen over de gezamenlijke huishouding de alleenstaande AOW-er ongewenste
beperkingen oplegt ten aanzien van het onderhouden van zijn sociale contacten.
13.
Onderkent de regering dat de 20%-toeslag in de AOW bedoeld is voor het feit dat iemand zelf alleen de kosten
van huisvesting betaalt?
Het kabinet vat de vraag van de leden van de PvdA-fractie zodanig op dat gevraagd wordt naar de motivering
voor de hoogte van het ouderdomspensioen, waarop de ongehuwde pensioengerechtigde recht heeft. Zoals uit
het antwoord op vraag 1 valt af te leiden, is de hoogte van het ouderdomspensioen afhankelijk van de
leefsituatie van de betrokkene. De 20%-toeslag is bedoeld ter dekking van de totale meerkosten van het voeren
van een eenpersoonshuishouding. Kosten van huisvesting vormen hiervan slechts één onderdeel.
14
Onderkent de regering dat het feit dat iemand zelfstandig de kosten draagt voor een eigen huis op zichzelf voor
65-plussers voldoende moet zijn om als alleenstaande te worden beschouwd?
Zoals uit het antwoord 13 blijkt, vormen de kosten van huisvesting slechts één onderdeel van de totale kosten
van het voeren van een eenpersoonshuishouding. Doorslaggevend voor het aanmerken als alleenstaande in de
AOW is het gegeven dat de betrokken persoon niet gehuwd is of met een meerderjarig persoon (niet zijnde een
bloedverwant in de eerste graad) een gezamenlijke huishouding voert. Hierdoor wordt gewaarborgd dat
personen die feitelijk in dezelfde woon- en leefsituatie verkeren, ook gelijk worden behandeld.
15
Kan de regering een oordeel geven over de 17 verschillende casussen over al dan niet samenwonen die het
Coördinatieorgaan Samenwerkende Ouderenorganisaties (CSO) heeft beschreven en waarvan de leden van de
PvdA-fractie al in het overleg van 7 oktober 2004 (kamerstuk 17 050, nr. 275) hebben gevraagd daarover aan
te geven of er sprake is van al dan niet samenwonen.
De ANBO heeft medio 2004 de betreffende casussen met de SVB besproken. Een oordeel over een concreet
individueel geval is uitsluitend voorbehouden aan de betreffende uitvoeringsinstantie. De SVB voert de
desbetreffende wet uit en neemt in een individueel geval een beslissing waartegen de betrokkene bezwaar kan
aantekenen bij de SVB.
Mocht dit bezwaar worden afgewezen, dan staat een beroepsgang bij de rechter open.
16
Wat is de maximumtermijn waarop nog sprake is van een tijdelijk verblijf als iemand de tijdelijke verzorging
op zich neemt bij ernstige ziekte of terminale zorg. Indien de maximumtermijn 6 maanden is, kan dan na een
onderbreking de zorg weer worden hervat.
Op grond van jurisprudentie en de uitvoeringspraktijk zal de vraag of sprake is van een tijdelijk verblijf, zoals
de gezamenlijke huishouding, naar de omstandigheden van het geval worden beoordeeld. Hierbij is onder meer
van belang of uit de feiten en omstandigheden naar voren komt dat de verzorging bedoeld is van tijdelijke aard
te zijn. Ook de overige omstandigheden, bijvoorbeeld het voortdurend gebruik van de eigen woning, zijn van
belang. Uit de jurisprudentie blijkt dat de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State overigens in
het verlengde van het huursubsidiebeleid aanneemt dat een betrokkene in ieder geval zijn hoofdverblijf niet
langer heeft op zijn GBA-adres, als de betrokkene daar feitelijk gedurende meer dan een jaar vrijwel niet
---
verblijft. De Afdeling acht daarbij niet van belang dat het verblijf elders plaatsvindt om mantelzorg te verlenen
(ABRvS 6 mei 2004, JSV 2004/120). Ook op de vraag of, als de verzorging wordt beëindigd voordat sprake is
van gezamenlijk hoofdverblijf, na een (korte) onderbreking de zorg weer kan worden hervat, kan op grond van
jurisprudentie en de uitvoeringspraktijk geen eenvoudig antwoord worden gegeven. Er is dan in feite sprake
van een situatie waarin twee woningen worden bewoond. In die situatie dient derhalve over een langere
periode te worden bezien of de betrokkene in voldoende mate feitelijk in de eigen woning verblijft. Daarbij zal
de beoordeling dienen plaats te vinden aan de hand van wat over het feitelijk verblijf hiervoor is opgemerkt bij
de beantwoording van vraag 1.
17.
Hoe beoordeelt de regering de definitie van een LAT-relatie zoals dat in Kamerstuk 19 259 nr. 3 pagina 11 en
nr. 5 pagina 18 is vastgelegd in relatie tot het samenwooncriterium in de AOW?
In het kader van de toepassing van het wettelijk begrip gezamenlijke huishouding wordt door de SVB als
beleid gehanteerd dat, indien twee personen op verschillende adressen staan ingeschreven, er niettemin sprake
kan zijn van een gezamenlijke huishouding als beiden hun hoofdverblijf hebben in dezelfde woning en zij
elkaar wederzijds verzorgen. Dit beleid is in overeenstemming met de jurisprudentie. Zowel het beleid van de
SVB als de jurisprudentie sluiten aan bij het standpunt zoals dat in genoemd kamerstuk is verwoord.
18.
Is de regering bekend met het artikel van H. van der Most6 over de slechte inburgering van de LAT-relatie en
de verwijzingen naar de Successiewet en de uitspraken van de Hoge Raad?
Wat is het commentaar van de regering op het artikel, de stelling van de schrijver en de eisen die de Hoge
Raad stelt aan het aannemen van een gezamenlijke huishouding?
Het kabinet is bekend met het artikel van H. van der Most over de slechte inburgering van de LAT-relatie en
de verwijzing naar de Successiewet en de uitspraken van de Hoge Raad.
Indien sprake is van een hoofdverblijf in dezelfde woning en een gemeenschappelijke huishouding op grond
van onder andere de Successiewet wordt voor de AOW ook aangenomen, dat sprake is van een gezamenlijke
huishouding. Om die reden kan de jurisprudentie van de Hoge Raad over het voeren van een
gemeenschappelijke huishouding als bedoeld in de Successiewet relevant zijn. In de Successiewet is bepaald,
dat de gemeenschappelijke huishouding slechts wordt aangenomen, indien de verkrijger en erflater of schenker
volgens de gemeentelijke basisadministratie (GBA) op hetzelfde adres staan ingeschreven en een wederzijdse
zorgverplichting zijn aangegaan. Van der Most gaat in zijn artikel in op het arrest van de Hoge Raad waarin de
Hoge Raad vaststelt dat ondanks het ontbreken van inschrijving op hetzelfde adres (en dus een gezamenlijk
hoofdverblijf) zich wel een gemeenschappelijke huishouding kan voordoen. Dit kan volgens de Hoge Raad het
geval zijn wanneer in financieel/economisch opzicht sprake is van het voeren van een gemeenschappelijke
huishouding en de feitelijke omstandigheden de situatie van een gemeenschappelijk hoofdverblijf zeer dicht
benaderen. Het moet daarbij niet gaan om de wens een zekere zelfstandigheid te bewaren ten opzichte van
elkaar, maar om omstandigheden, die daartoe objectief gezien nopen. Deze jurisprudentie zou volgens Van der
Most een indicatie kunnen geven wanneer een gezamenlijke huishouding moet worden aangemerkt, indien
personen op een apart GBA-adres wonen. Daarbij moet wel bedacht worden, dat de gevolgen voor de
Successiewet gunstig zijn als een gemeenschappelijke huishouding wordt aangenomen, terwijl voor de
socialeverzekeringswetten dit een vermindering van uitkering betekent.
Daarnaast is in de AOW nadrukkelijk niet gekozen voor aansluiting bij de inschrijving in de GBA als objectief
criterium voor het aannemen van een gezamenlijk hoofdverblijf vanwege de beïnvloedbaarheid daarvan.
Invulling van het begrip gezamenlijk hoofdverblijf vindt dan ook plaats aan de hand van de feitelijke situatie,
zoals het in financieel/economisch opzicht voeren van een gezamenlijke huishouding. In de fiscale wetgeving
wordt wel uitgegaan van het gezamenlijke GBA-adres en is het aannemen van een gemeenschappelijke
huishouding terwijl niet op hetzelfde adres wordt gewoond, een uitzondering. In die zin is de wens van Van
der Most om daarvoor in de wetgeving op basis van fiscale jurisprudentie één lijn te kiezen niet de meest voor
de hand liggende. Van der Most roept de wetgever wel op tot het scheppen van duidelijkheid, maar hij geeft
daarbij niet aan hoe die duidelijkheid (ook niet met het criterium uit het Hoge Raad arrest) zou kunnen worden
gegeven.
19
6 PS Documenta nr. 17, 18 nov. 2004 blz. 2060 ev. Waarin de problematiek in het sociale zekerheidsstelsel
wordt behandeld.
---
Kan de regering een verduidelijking geven over de LAT-relatie en de wijze waarop gemeten wordt hoe het
grijze gebied van wel of geen gezamenlijke huishouding er uit ziet. Hoe vaak mag iemand bij de ander slapen,
waaraan wordt de inrichting van de woning getoetst? Mag er geen tweepersoonsbed in staan? Wat is het
belang van niet meteen reageren op gemeentelijke post. Wat is een redelijk gebruik van energie en gas?
Met het begrip LAT-relatie wordt gedoeld op de situatie waarin twee personen een affectieve relatie hebben,
daarom vaak bij elkaar zijn, maar de twee personen niettemin ieder beschikken over een eigen woning en daar
ook vaak zijn zonder de ander. Waar in die situatie een persoon woont, wordt op grond van de jurisprudentie
en de uitvoeringspraktijk beoordeeld aan de hand van alle feiten en omstandigheden van het individuele geval.
Zie hiervoor ook het antwoord op vraag 1.
20.
In de praktijk van de WWB hanteren gemeenten regelmatig wel degelijk een kennismakingsperiode van 3
maanden voordat de samenwoning definitief wordt vastgesteld en de uitkering daarop afgestemd. In een
dergelijk geval is dan sprake van tijdelijk verblijf. Is de regering bereid een dergelijk regeling in de AOW toe
te passen.
De WWB kent geen wettelijke regeling voor een kennismakingsperiode. Sommige gemeenten hanteren echter
een "kennismakingsperiode" die ze baseren op artikel 18 WWB, dat hen de bevoegdheid geeft om de bijstand
en de daaraan verbonden verplichtingen af te stemmen op de omstandigheden, mogelijkheden en middelen van
de belanghebbende. Het kabinet ziet geen aanleiding om een dergelijke wettelijke bepaling in de AOW op te
nemen.
Vraag VVD-fractie
21.
De leden van de VVD-fractie hebben niet direct vragen naar aanleiding van de brief, echter in verband met
deze brief vragen de aan het woord zijnde leden een reactie op het arrest van het gerechtshof te Amsterdam
van 13 december 20047 aangezien zij met verbijstering hebben kennisgenomen van de kennelijke toepassing
van de criteria betreffende samenwonen door de sociale recherche en het aansluitend optreden van het
openbaar ministerie. De aan het woord zijnde leden willen weten hoe de regering aankijkt tegen het feitelijke
optreden van de overheid (sociale recherche, politie en justitie) en het algemene beleidskader zoals de
regering dit in haar brief heeft geschetst.
In het door de leden van de VVD-fractie aangehaalde arrest verklaart het Gerechtshof Amsterdam het
openbaar ministerie in een zaak over vermeende steunfraude (wegens niet opgeven van samenwoning) niet-
ontvankelijk in zijn vervolging wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6, eerste
lid, van het EVRM.
Het hof acht daarvoor uitzonderlijke - omstandigheden aanwezig, omdat het onderzoek door de sociale
recherche gebrekkig en oppervlakkig is geweest en dat het openbaar ministerie heeft nagelaten gedegen
(nader) onderzoek in te stellen naar de gang van zaken bij het verhoor.
Ik ben van mening dat een onderzoek naar het al dan niet samenwonen van AOW-ers volledig en zorgvuldig
dient te geschieden. Een dergelijk onderzoek past in het algemeen beleidskader zoals geschetst in mijn brief
naar aanleiding van de motie van de leden Noorman-de Uijl en van Oerle.
Vragen SP-fractie
22.
De brief somt een groot aantal onderwerpen op die beoordeeld moeten worden om tot de conclusie te kunnen
komen wat het hoofdverblijf is. Criteria ontbreken.
De leden van de SP-fractie vragen de regering welk criterium wordt toegepast bij de vaststelling van
achtereenvolgens: feitelijk verblijf, de mate van inrichting van de woning, het energie- en waterverbruik, de
adressering van post, het reageren op verzoeken van bijvoorbeeld van de gemeente, het aantal dagen en
nachten dat iemand op dat adres verblijft, waar de administratie staat, wie over de huissleutel beschikt en het
uitoefenen van hobby's.
Zie hiervoor het antwoord op vraag 1.
7 Rolnummer 23-000097-03.
9
23.
De leden van de SP-fractie zien niet in dat de aanleiding voor de beleidsvoornemens van de SVB om nadere
regels te stellen is komen te vervallen. Wat zijn nu precies de bezwaren van de regering tegen de beleidsregels
die de SVB aan de cliëntenraad heeft voorgesteld.
Zie hiervoor het antwoord op vraag 4.
24.
De leden van de SP-fractie stellen vast dat lang niet alle onderwerpen, die in de brief worden genoemd als
onderwerpen die van belang zijn voor de beoordeling van samenwonen, in de SVB-brochure
`Samenwonen.....of niet" worden genoemd. Waarom is dat niet gebeurd?
In een eerste concept van de brochure lag het accent sterk op de vraag hoe de SVB beoordeelt of er sprake is
van samenwonen. De onderwerpen waar de leden van de SP-fractie naar verwijzen waren in dit concept
opgenomen. De LAT-relaties daarentegen bleven onbesproken. Uit signalen die de SVB bereikten, bleek dat
de informatiebehoefte juist was gericht op de vraag: wanneer gaat de `LATTER' de grens over van alleen
wonen naar samenwonen. Met die vraag voor ogen is het accent van de brochure verschoven. In de
uiteindelijke vorm is meer ingezoomd op LAT-relaties. Een herkenbare voorbeeldsituatie geeft de lezer meer
inzicht in de vraag of een LAT-relatie al dan niet tot samenwonen leidt.
Door het alsnog toevoegen van criteria op grond waarvan de SVB vaststelt waar belanghebbende zijn
hoofdverblijf heeft (onder het kopje `een woning delen') wint de brochure aan informatieve kracht. Bij de
eerstvolgende herdruk (juni 2005) zal de brochure op dit onderdeel worden aangevuld.
25.
De leden van de SP zouden graag een beperkt aantal objectieve criteria willen hanteren voor de beoordeling
van het al dan niet samenwonen, zodat het oordeel zonder huisbezoek en zonder naspeuringen bij kinderen
en/of buren en zonder huisbezoek kan worden gegeven. Centraal zou moeten staan of de vermoedelijk
samenwonenden ieder over een eigen woning beschikken en daarvoor kosten maken (hypotheek, huur,
onderhoud en energie) en die kunnen aantonen. Als dat het geval is wordt niet-samen-wonen aangenomen.
Wat is daarover het oordeel van de regering.
Zoals uit antwoord 1 blijkt, komt uit de rechtspraak ten aanzien van het begrip gezamenlijke huishouding naar
voren dat het aanhouden van afzonderlijke woonadressen op zichzelf niet aan het gezamenlijk voorzien in
huisvesting of het gezamenlijk hebben van een hoofdverblijf in dezelfde woning in de weg hoeft te staan. In
dat geval zal echter redelijkerwijs aannemelijk moeten zijn dat een feitelijke situatie van samenwonen bestaat,
doordat slechts één van de feitelijk ter beschikking staande woningen wordt gebruikt dan wel doordat op een
andere wijze een zodanig gebruik van woningen wordt gemaakt dat in feite van samenwonen moet worden
gesproken. In de rechtspraak worden in een dergelijk geval alle feiten en omstandigheden van het individuele
geval in onderling verband bezien, gewogen en beoordeeld. Tegen deze achtergrond bezien bieden de door de
leden van de SP voorgestelde beperkte criteria geen soelaas.
26.
Kan de regering uiteenzetten hoeveel AOW-ers op dit moment de AOW voor samenwonenden krijgen terwijl zij
ieder afzonderlijk een woning bezitten, dan wel huren?
Wat zijn de financiële gevolgen voor het volume AOW als enkel en alleen het maken van kosten voor een eigen
woning, door ieder van de `samenwonenden' als criterium voor niet-samenwonen geldt?
In februari 2005 staan in de SVB-bestanden 695 paren als ongehuwd samenwonend geregistreerd, die op twee
verschillende adressen staan ingeschreven en waarvan een of beide partners een AOW-uitkering ontvangt.
Ervan uitgaande dat men als ongehuwd samenwonende ieder een eigen woning aanhoudt en in afwijking van
de huidige regeling (50% van het minimumloon), recht heeft op een ouderdomspensioen van 70%, bedragen
de financiële gevolgen voor deze groep in totaal ten hoogste circa 5 mln.
Een dergelijke regeling kan tot gevolg hebben dat meer alleenstaanden ongehuwd gaan samenwonen en ieder
een eigen woning aanhouden. Dit kan tot gevolg hebben dat de financiële consequenties substantieel zijn.
Bovendien kan een dergelijke regeling doorwerken naar overige socialezekerheidswetten waar een identieke
definitie van het begrip gezamenlijke huishouding is opgenomen, hetgeen eveneens kan leiden tot grote
financiële gevolgen. Daarnaast kunnen effecten optreden op het vlak van huisvesting (schaarste op
woningmarkt), huursubsidie (meer huursubsidie) en handhaving (onderverhuur).
10
Vragen LPF-fractie
27.
Deelt de regering de mening dat het beginsel van de woonsituatie er toe kan leiden dat oudere mensen
gedwongen worden om de woning waarin zij jarenlang hebben gewoond op te geven omdat ze anders een deel
van hun `staatspensioen' kwijt zouden raken? Hiermee wordt aan ouderen het recht ontnomen om zelf de vrije
keuze te hebben hoe en wanneer er wordt samengewoond. Een recht dat anderen wel hebben.
Met andere woorden, bejaarden kunnen géén LAT-relatie aangaan op straffe van het wellicht kwijtraken van
een deel van de AOW-uitkering. Dat betekent feitelijk dus, verplicht samenwonen of verplicht scheiden?
Nee. Zoals uit het antwoord op vraag 1 volgt, is het resultaat van de beoordeling door de uitvoeringsorganisatie
of sprake is van een gezamenlijke huishouding doorslaggevend voor de bepaling van de hoogte van het
ouderdomspensioen. Ook in de bijstand is dit het geval. Dit uitgangspunt acht het kabinet gerechtvaardigd.
Zoals in het antwoord op vraag 1 is aangegeven is op grond van jurisprudentie de aard van de relatie, de
subjectieve gevoelens daarover en het motief voor het voeren van de gezamenlijke huishouding niet van
belang bij de beoordeling of sprake is van een gezamenlijke huishouding. Doorslaggevend is of de betrokken
personen feitelijk op hetzelfde adres verblijven en niet of zij staan ingeschreven op verschillende adressen.8
28.
De regering geeft aan dat in de sociale wetgeving, dus naast de AOW ook bij de ANW en de WWB, het
`hoofdverblijf' leidend is bij de toekenning van een uitkering. In tegenstelling tot beide andere sociale
uitkeringen is er geen controleerbare voorwaarde voor bejaarden waarmee het recht op de AOW verspeeld
kan worden. Iedereen die tussen zijn 15e en 65e levensjaar in Nederland heeft gewoond, heeft recht op de
AOW. Kan de regering toelichten wat de ratio is van het onderscheid hoofdverblijf versus niet-hoofdverblijf.
Met andere woorden, waarom is er gekozen om de AOW niet strikt persoonlijk te maken, maar een korting in
te voeren bij samenwonende ouderen?
Zie hiervoor het antwoord op vraag 1.
29
In de regelgeving wordt een uitputtende lijst van criteria genoemd die door de sociaal rechercheurs wordt
gehanteerd om te bepalen of er sprake is van samenwonen. Om die reden hebben zij ook de terechte titel
`tandenborstelbrigade"gekregen. Zelfs een lage gasrekening of een karige inrichting zouden indicaties voor
`hokken' kunnen zijn en kunnen leiden tot verlies van een deel van de AOW-uitkering. Kan de regering
uiteenzetten waarom de controle zo strikt is en geen rekening houdt met een weerwoord van de betrokkenen?
Zoals hiervoor het antwoord op vraag 1.
30
Kan de regering toelichten of het wellicht mogelijk is om de eisen te vereenvoudigen en de controle op papier
plaats te laten vinden, waarbij het zuivere bezit van de woning en het gebruik van de woning als postadres
voldoende is voor de beoordeling alleenstaand. Kan de regering aangeven of dat in de praktijk er toe zou
kunnen leiden dat de sociale rechercheurs zich kunnen gaan concentreren op de échte sociale fraude,
bijvoorbeeld zwart werken met een uitkering (pakkans 1% in Nederland).
Zie hiervoor het antwoord op vraag 1.
31.
Kan de regering toelichten om hoeveel gevallen van échte fraude het gaat en om hoeveel sociaal rechercheurs
dan wel hoeveel tijd er aan besteed wordt? Kan de regering in het verlengde daarvan toelichten of het niet
verstandiger en effectiever is, met het oog op gevoelens in de maatschappij om de sociaal rechercheurs
volledig in te zetten op het opsporen van sociale fraude in plaats van het lastigvallen van enkele bejaarden?
Hoeveel zou de pakkans bij sociale fraude kunnen stijgen indien de sociale rechercheurs zich op deze
categorie zouden gaan concentreren.
8 HR 27 november 1992, JABW 1993/48 en CRvB 31 oktober 1995, JABW 1995/133,CRvB, 7 oktober 1997,
96/1302 AOW, USZ 1997/2681.
11
Volgens tabel 6.15 van de rapportage `Handhaving door de SVB' over 2003 gaat het bij 376 aangiften (69%
van alle gevallen) om fraude in verband met samenwonen met een gemiddeld fraudebedrag van 16.555 (in
totaal 6.224.652). Dit betreft zowel de AOW als ook de ANW.
Het kabinet is van mening dat fraude met uitkeringen bestreden moet worden en dat geldt voor alle soorten
fraude.
12
Bijlage: Uitkomsten onderzoek samenwonende bloedverwanten bij wie sprake is van
een zorgrelatie
1. Aanleiding
In mijn brief van 31 maart jl. heb ik u bericht over de voortgang van het onderzoek naar de
mogelijkheid een regeling in de AOW op te nemen analoog aan die in de WWB ten behoeve
van twee ongehuwde bloedverwanten in de tweede graad die een gezamenlijke huishouding
gaan voeren omdat een van beiden zorgbehoeftig is geworden.
Ik heb in dat verband opgemerkt dat daarbij vanuit juridisch oogpunt is gekeken naar de
afbakeningsproblematiek, mede gelet op de criteria die daarbij een rol spelen, namelijk de
zorgverlening enerzijds en de tweede graad bloedverwantschap anderzijds. Ook zijn bij het
onderzoek betrokken zaken als uitvoerbaarheid, handhaafbaarheid en de financiële effecten.
Op grond van de Wet werk en bijstand (Wwb) wordt mede als gehuwd of als echtgenoot
aangemerkt degene die ongehuwd is en die met een ander een gezamenlijke huishouding
voert, tenzij het gaat om een bloedverwant in de eerste graad, of een bloedverwant in de
tweede graad wanneer er bij één van de bloedverwanten in de tweede graad sprake is van
zorgbehoefte. Deze beperkende voorwaarde voor tweede graad bloedverwanten vormt
binnen de sociale zekerheid een uitzondering en is indertijd bij amendement opgenomen in
de WWB.
Tijdens het Algemeen Overleg dat ik op 7 oktober 2004 in het kader van de interpretatie van
de criteria voor samenleven (17050, nr. 265) met de vaste commissie voor Sociale Zaken en
Werkgelegenheid heb gevoerd, is vanuit verschillende fracties verzocht, na te gaan of een
bepaling in de AOW kan worden opgenomen, gelijk aan die in de WWB.
Alleenstaande AOW-gerechtigden hebben recht op een netto uitkering ter hoogte van 70%
van het wettelijk minimumloon. Een alleenstaande gerechtigde die met iemand een
gezamenlijke huishouding gaat voeren, zal om die reden als gehuwd worden aangemerkt.
Z'n ongehuwdenuitkering wordt in dat geval omgezet in een AOW-pensioen voor een
gehuwde, hetgeen overeenkomt met netto 50% van het wettelijk minimumloon. Door een
ongehuwde AOW-gerechtigde, die een gezamenlijke huishouding gaat voeren met een
zorgbehoevende tot wie hij in een tweede graad bloedverwantschaprelatie staat, niet als
gehuwd aan te merken, zou die persoon z'n 70%-uitkering behouden.
Ik heb toegezegd om de mogelijkheden voor een dergelijke verandering in de AOW te
zullen onderzoeken. Deze notitie is een weergave van de resultaten van dat onderzoek.
2. Toets aan het gelijkheidsbeginsel
In rechterlijke uitspraken is de vraag aan orde geweest of een onderscheid tussen eerste en
tweede graad bloedverwanten, waarbij samenwonende eerste graad bloedverwanten niet als
een gezamenlijke huishouding worden aangemerkt, gerechtvaardigd is. Het gaat in de
rechterlijke toetsing om de vraag of een onderscheid in de regelgeving is aan te merken als
verboden discriminatie in de zin van artikel 26 van het Verdrag inzake burgerrechten en
politieke rechten (BUPO). Daarvan is geen sprake indien dit onderscheid voldoende kan
worden gerechtvaardigd.
13
Daarbij is de argumentatie door de wetgever (in de toelichtingen bij wetten) dat er een
verschil is tussen eerste graad bloedverwanten die een civielrechtelijke afhankelijkheid
kunnen hebben en verplichtingen kunnen hebben ten opzichte van elkaar en tweede graad
bloedverwanten, die zich wat dat betreft niet onderscheiden van andere personen die een
gezamenlijke huishouding hebben. Dit verschil wordt als voldoende rechtvaardiging gezien
voor het onderscheid. (Dit betrof ABW-jurisprudentie, (bv. CRvB 24-11-1998;
97/6224ABW).
In genoemde jurisprudentie is de rechtvaardiging, die door de wetgever is gehanteerd,
doorslaggevend geacht. Bepalend is dat er voor tweede graad bloedverwanten ook
familierechtelijk geen onderhoudsplicht bestaat. Indien in de wetgeving nu wel een
onderscheid zou worden gemaakt tussen tweede graad bloedverwanten en andere
samenwonenden is daarvoor geen rechtvaardigingsgrond te vinden. Bloedverwanten die
gaan samenwonen in verband met zorgbehoefte, onderscheiden zich immers niet van niet-
bloedverwanten die gaan samenwonen in verband met zorgbehoefte. Een uitzondering
alleen voor tweede graad bloedverwanten zou daarom leiden tot een niet te rechtvaardigen
ongelijke behandeling.
Conclusie
Het voorgaande betekent, dat het opnemen van een uitzonderingsbepaling op het
gezamenlijke huishoudingbegrip in de AOW voor tweede graad bloedverwanten, analoog
aan de huidige bepaling in de WWB, vanwege strijdigheid met het gelijkheidsbeginsel
juridisch niet houdbaar is.
Consequenties voor de WWB
Het voorgaande roept de vraag op wat een en ander betekent voor de huidige bepaling in de
WWB. Uit recente jurisprudentie kan worden afgeleid dat de huidige uitzonderingsbepaling
in de WWB minder risico loopt van strijdigheid met het gelijkheidsbeginsel zoals dat wel
voor de AOW geldt. Dit vloeit voort uit het verschillende karakter van beide wetten en het
verschillende effect van de bepaling in beide wetten. De AOW voorziet in een
inkomensvoorziening voor alle boven 65-jarigen, terwijl de WWB een bodemvoorziening is
voor mensen zonder ander inkomen of middelen. In de WWB verliest iemand een uitkering
(of krijgt die niet toegekend), indien hij gaat samenwonen met een persoon die een inkomen
heeft. AOW-gerechtigden daarentegen behouden onder die omstandigheden ieder 50%
uitkering. Het effect van het niet maken van een uitzondering is derhalve in de AOW veel
geringer dan in de WWB. De rechter heeft deze argumentatie ook geaccepteerd in de
jurisprudentie over stiefkinderen. Het betrof het onderscheid in de ANW en AOW. De
rechter verwees hierin (RSV 1996/206, CRvB 7-12-2004 en CRvB op 10-08-2004.) naar de
verschillende doelgroepen in beide wetten (in dit geval te vertalen naar: de AOW voor
iedereen en de WWB voor mensen zonder ander inkomen of middelen) en het
onderscheidende effect daarvan in beide wetten (minder uitkering ten opzichte van geen
uitkering).
Ter ondersteuning van de huidige WWB-bepaling kan ook nog worden gewezen op de
achtergrond van de zorgverlening, die destijds als argument door de indieners van het
amendement werd gehanteerd, namelijk de voortzetting van een zorg die door ouders is
verleend en wordt voortgezet door naaste familieleden die met dat doel zijn gaan
samenwonen. In feite wordt de onderhoudsplicht die tussen eerste graad bloedverwanten
wordt aangenomen, overgenomen door tweede graad bloedverwanten. Dit is niet het geval
bij andere samenwonenden.
14
3. Alternatief: uitzondering voor alle ongehuwden te kostbaar
Omdat bloedverwantschap niet als een objectieve rechtvaardigingsgrond kan worden
aangemerkt, is onderzocht of op een andere manier aan de wens van de Kamer tegemoet kan
worden gekomen.
Het door de Kamer naar voren gebrachte vraagstuk betreft in de kern de situatie, dat
wanneer personen een gezamenlijke huishouding gaan voeren vanwege het feit dat één van
hen zorgbehoeftig is, dit gevolgen heeft voor de uitkering die zij ontvangen.
Daarom is ook nagegaan of het criterium van bloedverwantschap kan worden losgelaten
teneinde de samenlevingsvorm van alle personen waarbij de reden voor het voeren van een
gezamenlijke huishouding uitsluitend is gelegen in het bestaan van een zorgbehoefte bij de
één, niet aan te merken is als een gezamenlijke huishouding. Essentieel in dit scenario is het
causale verband tussen het samenwonen en de zorgbehoefte. Houdt het gaan voeren van een
gezamenlijke huishouding ook verband met andere omstandigheden, dan is er geen
aanleiding om de uitzondering toe te passen. Die situatie verschilt dan immers nauwelijks
meer met de situatie van personen die in het algemeen een gezamenlijke huishouding
voeren. Overigens zal een criterium ingevoerd moeten worden die het begrip
"zorgbehoefte'definieert. Een algemene uitzonderingsbepaling voor alle ongehuwden moet
juridisch haalbaar worden geacht. Gemeenten hebben er op gewezen dat zij het voorstel
zoals hierboven is uiteengezet, slecht uitvoerbaar vinden, met name vanwege de
handhaafbaarheid.
Kostenaspect
Tijdens het algemene overleg van 7 oktober heeft het kabinet er op gewezen, dat voor
welke oplossing ook wordt gekozen deze budgettair neutraal dient te zijn. De totale kosten
van een uitzonderingsbepaling voor alle ongehuwden zouden ca. 40 mln. bedragen.
Het kabinet heeft bezien of indien degene die zorg nodig heeft, door het voorstel langer in
z'n eigen woonomgeving zal verblijven er besparingen zijn te verwachten in de
AWBZ. Verondersteld werd namelijk dat het aantal opnames in verzorgingshuizen door dit
voorstel een mogelijke daling te zien zou kunnen geven. In de praktijk blijkt dat, doordat de
partner mantelzorg verstrekt, opname vaak zo lang mogelijk wordt uitgesteld, maar dit vindt
altijd plaats binnen een samenwoonrelatie die reeds langdurig bestaat. De situatie dat
iemand gaat samenwonen in verband met het feit dat iemand anders moet worden
opgenomen in een instelling, zal naar verwachting weinig voorkomen. Er valt niet te
verwachten dat door het gaan samenwonen opname in een intramurale zorginstelling kan
worden voorkomen of uitgesteld, zodat daar ook nauwelijks besparingen zullen optreden.
Op het moment dat mensen een gezamenlijke huishouding voeren, bestaat er geen recht op
AWBZ zorg voor wat betreft de gebruikelijke zorg. Het gaat hierbij om de gangbare zorg
van huisgenoten voor elkaar, zoals bijvoorbeeld boodschappen doen, eten, koken en
stofzuigen. Aangezien deze zorg in uren en inhoud is gelimiteerd, zijn de besparingen in
verband met samenwonen gering.
Vaak komt het voor dat huisgenoten op basis van vrijwilligheid zorg verlenen waarvoor ook
aanspraak gemaakt zou kunnen worden op de AWBZ, we noemen dit ook wel mantelzorg.
Wanneer iemand gaat samenwonen, blijft recht op deze AWBZ-zorg bestaan. Er kan dus
niet van worden uitgegaan dat hier een besparing op zal treden.
De conclusie luidt dan ook dat het alternatief een uitzonderingsbepaling voor alle
ongehuwden niet budgettair neutraal kan plaatsvinden.
15
4. Slotconclusie
Ik hecht er aan op te merken dat ik veel sympathie heb voor de gedachten die ten grondslag
liggen aan de wens van de Kamer om in de AOW een uitzondering te maken voor
samenwonende bloedverwanten bij wie sprake is van een zorgrelatie. Om die reden heb ik
ook uitgebreid laten nagaan of een dergelijke uitzondering naar het voorbeeld van de WWB
mogelijk is.
Het onderzoek heeft zich, op verzoek van de Tweede Kamer, in eerste instantie gericht op
alleenstaande tweede graad bloedverwanten die vanwege zorgbehoefte bij een van hen,
besluiten om te gaan samenwonen. Het onderzoek heeft opgeleverd dat een
uitzonderingsbepaling in de AOW voor enkel bloedverwanten in de tweede graad niet
mogelijk is vanwege strijdigheid met het gelijkheidsbeginsel.
Vervolgens is besloten het onderzoek uit te breiden naar alle alleenstaanden die vanwege
hulpbehoevendheid, besluiten om te gaan samenwonen. Hiervan is geconcludeerd dat de
meerkosten ca. 40 mln zouden bedragen. Een algemene uitzonderingsbepaling voor alle
ongehuwden moet daarmee uit budgettaire overwegingen worden afgewezen.
Tot slot wijs ik er nog op dat iedereen met een zorgbehoefte aanspraak kan maken op zorg.
Indien er sprake is van een langdurige, chronische zorgbehoefte, geschiedt dat op grond van
de AWBZ. Als iemand is geïndiceerd voor extramurale AWBZ-zorg, dan bestaat de
mogelijkheid de benodigde zorg in natura te ontvangen of als persoonsgebonden budget
(pgb).
BIJLAGE: - antwoorden op commissievragen
- onderzoek tweedegraadsbloedverwanten en zorgrelatie
Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid