Sluiting `Borssele' 2013 in het licht van de transitie
naar een duurzame energiehuishouding
De kern van de discussie
Jan Paul van Soest - Advies voor Duurzaamheid, IMSA Amsterdam, e.a.
19 april 2005
Colofon
Jan Paul van Soest e.a. - De kern van de discussie Sluiting Borssele 2013 in
het licht van de transitie naar een duurzame energiehuishouding. April 2005.
M.m.v. IMSA Amsterdam (Josine Kelling, Wouter van Dieren, George van
Overbeeke, Martijn Lodewijkx), CE (Frans Rooijers), ECN (Wim Sinke).
Jan Paul van Soest
Advies voor Duurzaamheid
Altena 6
2641 LB Pijnacker
T2: +31 (0)15 - 3610933
M: +31 (0)6 - 53217088
F: +31 (0)15 - 3612674
E: jpvs@jpvs.nl
---
1 Aanleiding voor deze verkenning
De discussie over het al dan niet sluiten van de kerncentrale Borssele in
2013, is in volle hevigheid losgebarsten. In het regeerakkoord is
vastgelegd: "De kerncentrale Borssele zal worden gesloten wanneer de
technische ontwerplevensduur (ultimo 2013) geëindigd is".
Eerder, in 1994 via de motie-Vos, had de Tweede Kamer op vervroegde
sluiting aangedrongen. Na overleg tussen de overheid en de toenmalige
Samenwerkende Elektriciteits Productiebedrijven, SEP, is de
sluitingsdatum bepaald op eind 2003. Na onder meer veranderingen in de
elektriciteitssector de SEP bestaat niet meer en veranderingen in de
politieke verhoudingen, is uiteindelijk de sluitingsdatum in het vigerende
regeerakkoord op 2013 bepaald.
In de afgelopen periode van ca. een jaar heeft Staatssecretaris drs. P. van
Geel (Milieu), onder wie de Kernenergiewet ressorteert, een aantal
verkenningen uitgevoerd naar de mogelijkheden van sluiting van KCB in
2013. Er is juridisch advies ingewonnen, en er is een schatting gemaakt
van de bandbreedte van kosten die sluiting met zich mee zou kunnen
brengen. Er blijkt thans geen wettelijk instrumentarium voorhanden te zijn
om KCB te sluiten. Daarin kan wel worden voorzien, door de huidige
kernenergiewet (oorspronkelijk uit 1963, gewijzigd in 1986) te herzien.
Niettemin zal de Staat, hoe ook de sluiting precies juridisch zal worden
geregeld, rekening moeten houden met een schadevergoeding van enkele
honderden miljoenen Euro tot ca een miljard Euro die aan de exploitant
van KCB, EPZ, zal moeten worden betaald.
In het licht van deze situatie heeft het ministerie van VROM een
aanvullende verkenning opgedragen. Kern van deze verkenning is het
nader analyseren van de dilemma's die zich rond de sluiting van
Kerncentrale Borssele in 2013 aandienen, in het licht van de transitie naar
een duurzame energiehuishouding, en het doen van aanbevelingen over
volgende stappen. De verkenning is uitgevoerd via een serie gesprekken
met sleutelpersonen, waaronder de direct belanghebbenden en enkele
experts in België en Duitsland, en een nadere internet, - literatuur- en
documentenanalyse. Dit rapport doet verslag van de bevindingen.
---
2 Sluiting Borssele in 2013: achtergronden van de discussie
In 1994 werd met een Kamermeerderheid de motie-Vos aangenomen
voor het vervroegd sluiten van de kerncentrale Borssele1. Argumenten
voor vervroegde sluiting waren het ongevalrisico (een argument dat vooral
sinds de ramp met de kerncentrale Tsjernobyl in 1986 zwaarder ging
wegen), de onopgeloste problematiek van radioactief afval, en de kans op
proliferatie van uranium en plutonium.
In vergelijking met de situatie ten tijde van de motie-Vos in 1994 hebben
zich verschillende veranderingen voorgedaan, zowel met betrekking tot de
kerncentrale zelf, alsook het ´landschap´ van de elektriciteitsvoorziening
en de maatschappelijke context voor besluitvorming.
Veranderingen kerncentrale
Wat betreft de kerncentrale zelf: het eigendom van en de beslissingen
over inzet zijn veranderd, en er zijn veiligheidsinvesteringen in de centrale
gedaan.
De centrale was oorspronkelijk eigendom van de PZEM, de Provinciaalse
Zeeuwse Elektriciteits Maatschappij, die evenals de andere
elektriciteitsbedrijven het productievermogen inbracht in de SEP, de
Samenwerkende Elektriciteits Productiebedrijven. De SEP besloot op
grond van de elektriciteitsplannen over de inzet van de centrale. In de
situatie van toen leek het dan ook logisch dat SEP de partij was om
afspraken mee te maken over sluiting van de centrale.
In 1997 is, na een algehele veiligheidsevaluatie en mede naar aanleiding
van internationaal aangescherpte veiligheidseisen, een bedrag van 470
miljoen gulden geïnvesteerd in de centrale.
Het voorstel van SEP was indertijd de centrale met het oog op de
benodigde aanpassingen open te houden tot 2007, zodat de investeringen
nog binnen een redelijke periode zouden kunnen worden terugverdiend.
Het toenmalige kabinet Kok-I bleef evenwel van oordeel dat, voortvloeiend
uit de motie-Vos, de centrale eind 2003 dicht zou moeten, en trof een
financiële regeling met SEP ter waarde van 70 miljoen gulden. Dit bedrag
moest worden gezien als tegemoetkoming in de investeringslasten die op
basis van het kabinetsbesluit niet in de door SEP voorgestelde periode
1997 2007 maar in de periode 1997 eind 2003 moesten worden
terugverdiend. Het betrof dan ook geen afkoopsom voor gederfde omzet
of winst, die in de huidige situatie aan de orde is.
In het kader van het omvangrijke investeringspakket is een wijziging van
de vergunning gemaakt. In 1997 legde de toenmalige minister van
Economische Zaken Hans Wijers in de vergunning vast dat Borssele
uiterlijk 1 januari 2004 zou zijn gesloten.
Veranderingen elektriciteitssector en politiek `landschap'
In de tussentijd veranderde echter ook het `landschap' van de
elektriciteitsvoorziening.
Verschillende achtereenvolgende kabinetten hebben werk gemaakt van
de liberalisering van de energievoorziening, en dat heeft geleid tot een
---
situatie die nu wezenlijk anders is dan destijds. De Elektriciteitswet is
veranderd, de elektriciteitsplannen bestaan niet meer als
planningsinstrument, de SEP is opgeheven, en binnen de
elektriciteitsbedrijven hebben zich verschillende fusies en
eigendomsveranderingen voorgedaan. De kerncentrale wordt nu
geëxploiteerd door EPZ2 3, die verder ook de naastgelegen kolencentrale
en een aantal windturbines in eigendom heeft. Aandeelhouders van EPZ
zijn Essent4, het grootste Nederlandse energiebedrijf, voor 50%, en het
Zeeuwse Delta5, voor eveneens 50%.
De werknemers van EPZ, verenigd in de Stichting Borssele 2004+6,
tekenden beroep aan tegen de sluitingsclausule in de gewijzigde
vergunning. Op basis van dit beroep oordeelde de Raad van State in 2000
op formele gronden dat de oorspronkelijke vergunningsduur, namelijk voor
onbepaalde tijd, weer in acht moest worden genomen. Het kabinet Kok-II
spande vervolgens een civiele procedure aan op grond van de stelling dat
met de SEP en EPZ afspraken zouden zijn gemaakt over sluiting. In 2002
deed de rechtbank in Den Bosch uitspraak: er was geen juridisch
bindende afspraak, en dus mocht de centrale ook na 2003 doordraaien.
Het toenmalige kabinet Balkenende-I van CDA, VVD en LPF ging niet
tegen deze uitspraak in cassatie (zoals bij motie verzocht), omdat in het
destijds geldende regeerakkoord geen uitspraken over sluiting van
Borssele waren vastgelegd. Er was in de ogen van dat kabinet dus
helemaal geen (politiek) probleem met het langer openblijven van
Borssele.
Bij de vorming van het kabinet Balkenende-II (CDA, VVD en D66) werd
vastgelegd dat Borssele in 2013 dicht zou moeten, aan het einde van de
zogenaamde ontwerplevensduur. Echter, met de verschillende
gerechtelijke uitspraken in de hand, en in het licht van de nieuwe
elektriciteitswet en elektriciteitsmarkt, voelt de huidige exploitant niets voor
sluiting in 2013. De opstelling van EPZ is dat het gaat om een centrale die
aan alle wettelijke eisen en internationale richtlijnen voldoet, die een
vergunning heeft voor onbepaalde tijd, zodat een besluit tot sluiting
slechts op bedrijfseconomische gronden hoeft te worden genomen, alle
veiligheidseisen in aanmerking nemende.
Veranderingen energiethema's en (nieuwe) kernenergie
Tenslotte mag niet onvermeld blijven dat de maatschappelijke en politieke
zorgen over een aantal `grote energiethema's' de afgelopen jaren sterk
zijn veranderd. Deze zijn echter maar in beperkte mate relevant voor de
discussie over de bestaande kerncentrale Borssele, maar eerder voor
besluitvorming over eventuele nieuwe kerncentrales.
Klimaat
De veranderende zorgen betreffen allereerst de klimaatproblematiek. In dit
verband is er internationaal, maar ook in Nederland een hernieuwde
discussie over de rol van kernenergie in het zogeheten post-Kyoto
klimaatbeleid te verwachten. Ook de Wetenschappelijke Raad voor het
Regeringsbeleid (WRR) werkt aan een advies over dit onderwerp. Uit een
debat georganiseerd door het Rathenau-instituut7 kwam naar voren dat
het klimaatargument niet als doorslaggevend voor nieuwe kerncentrales in
---
Nederland kan worden gezien, maar het klimaatargument kan ook niet
worden weggepoetst, al is het debat hierover stevig8.
Wat betreft de Kyoto-afspraken speelt de bestaande kerncentrale
Borssele overigens hoe dan ook geen rol, die afspraken lopen immers tot
2012, terwijl de sluitingsdatum waarover thans wordt gesproken 2013 is.
Maar sluiten of niet is voor het post-Kyotobeleid wel van enige betekenis,
zij het dat moet worden aangetekend dat Borssele slechts ongeveer 4%
van de Nederlandse elektriciteit produceert.
Voorzieningszekerheid
Een tweede zorg die in 1994 minder prominent speelde en waarover het
debat thans heviger is, is de zorg om de voorzieningszekerheid, onder
meer door de Europese Commissie in 2000 via een Groenboek
geagendeerd9. Deze zorg is er door de sindsdien toegenomen spanningen
tussen de Islamitische wereld (waar het grootste deel van de oliereserves
liggen) en de Westerse wereld niet minder op geworden. Beleid om de
voorzieningszekerheid veilig te stellen moet (vooral in internationaal
verband) de afhankelijkheid van de Europese Unie en de lidstaten van olie
en gas uit een beperkt aantal geopolitiek instabiele landen verminderen.
Dit kan onder meer door besparing en duurzame bronnen, maar in het
kielzog van de discussie over voorzieningszekerheid wordt ook de optie
kernenergie regelmatig gepropageerd10. Zowel sommige lidstaten als de
Europese Commissie zien voor kernenergie een blijvende rol weggelegd
in de energievoorziening. Analoog aan de bevindingen van het genoemde
Rathenau-debat, geldt ook voor voorzieningszekerheid dat het argument
niet als doorslaggevend kan worden beschouwd voor nieuwe
kerncentrales in Nederland, maar onmiskenbaar werkt kernenergie wel bij
aan de voorzieningszekerheid door spreiding in de brandstofmix.
Terrorisme
Tenslotte moet de toegenomen dreiging van terrorisme en extremisme
worden genoemd, in vergelijking met het jaar waarin de motie-Vos werd
aangenomen. De gebeurtenissen van `9-11' hebben laten zien dat zelfs
ondenkbaar geachte aanslagen mogelijk zijn. Zo zou een terroristische
aanval ook Borssele of een andere kerncentrale in Noord-West Europa
kunnen treffen. De vergrote dreiging van terrorisme kan als argument voor
beëindiging van kernenergie, en dus ook voor sluiting van Borssele
worden gezien.
Energietransitie
Met name de punten klimaat en voorzieningszekerheid waren voor de
VROM-raad en de Energieraad aanleiding in een recent advies met klem
aan te dringen op fundamentele veranderingen van ons energiesysteem11.
In dit verband wordt wel over de transitie naar een duurzame
energiehuishouding gesproken. VROM-Raad en Energieraad zien daarbij
overigens maar beperkt ruimte voor nieuwe kernenergie in Nederland, met
name omdat kernenergie, in tegenstelling tot diverse andere opties, niet
sterk aansluit bij de comparatieve voordelen van Nederland op
energiegebied.
Ook het Rathenau-Instituut ziet weinig doorslaggevende argumenten voor
nieuwe kerncentrales in Nederland, maar constateert wel dat het op basis
---
van de huidige Kernenergiewet denkbaar is dat een investeerder een
vergunning aanvraagt die dan uiteindelijk niet kan worden geweigerd.
Oude en nieuwe kerncentrales
Hoewel de sluiting van een bestaande kerncentrale een wezenlijk ander
probleem betreft dan de bouw van nieuw nucleair vermogen, zijn er wel
enige verbanden tussen die twee.
Het eerste verband is strategisch van aard. Tegenstanders van
kernenergie vrezen dat met het openhouden van de bestaande centrale
de deur naar nieuwe kernenergie verder wordt opengezet12.
Het tweede verband is juridisch. Er zijn thans geen wettelijke instrumenten
voor sluiting, deze zal via vernieuwing van de Kernenergiewet moeten
worden afgedwongen. Echter, de wijze waarop dat gebeurt, bepaalt mede
of kernenergie in de toekomst in Nederland tot de mogelijkheden blijft
behoren of niet. Daarop wordt in hoofdstuk 3 nader ingegaan.
Conclusie
Er blijken al met al verschillende inhoudelijke aanleidingen te zijn om het
voornemen tot sluiting van de KCB in 2013 opnieuw te beschouwen, en in
een bredere context te bezien. Welke kansen of bedreigingen biedt langer
openhouden van Borssele voor zorgen over klimaat,
voorzieningszekerheid, en terrorisme? Naast de directe aanleiding van
gebrek aan wettelijke mogelijkheden om Borssele te sluiten (zie volgende
hoofdstuk), zijn bovengeschetste veranderingen in de context mogelijk
reden de consequenties van sluiting van Borssele nader te analyseren.
---
3 Analyse van de problematiek: gelaagd dilemma
Wanneer het voornemen de Kerncentrale Borssele in 2013 te sluiten aan
een nadere analyse wordt onderworpen, ontstaat zicht op een aantal
deels samenhangende dilemma's.
Er is op dit moment geen wettelijke basis om KCB te sluiten. Dat betekent
dat sluiting alleen maar mogelijk is door ofwel een wettelijke basis te
maken, ofwel door in vrijwilligheid met de exploitant tot een
sluitingsregeling te komen. Voor dat laatste lijkt thans geen mogelijkheid
te bestaan. Daarom is een wettelijke regeling in feite de enige
mogelijkheid om Borssele per 2013 dicht te krijgen.
Dat betekent dat sluiting zal moeten worden afgedwongen via
aanpassing/modernisering van de Kernenergiewet, op grond waarvan
KCB nu een vergunning heeft voor onbepaalde tijd.
De sluiting van Borssele kan op twee manieren vorm krijgen:
· door een rechtstreeks verbod op de toepassing van kernenergie voor
elektriciteitsopwekking in de nieuwe wet op te nemen
· door de eisen aan de splijtstofketen dusdanig streng te maken dat
KCB daaraan de facto niet kan voldoen.
Als de tweede benadering evenwel als kennelijk doel heeft Borssele te
sluiten bestaat de kans dat de rechter deze route als `détournement de
pouvoir' beschouwt, oftewel misbruik van een bevoegdheid voor een
ander doel dan waarvoor het instrument beoogd is. Dan bestaat een kans
dat sluiting op basis van deze route toch niet mogelijk blijkt. Hoe groot
deze kans is hangt af van de precieze formulering, punt is echter dat deze
kans moeilijk vooraf is in te schatten, maar pas blijkt als de nieuwe wet is
ingevoerd en de sluiting van Borssele via deze de facto-route juridisch zal
worden aangevochten. Het lijdt weinig twijfel dat dit zal gebeuren.
Een algemeen verbod op kernenergie voor elektriciteitsopwekking lijkt
daarmee de enige zekere route, wanneer de andere weg wordt gevolgd
bestaat er een (onbekende) kans dat het beoogde doel, sluiting van
Borssele, niet wordt gerealiseerd.
Het `neveneffect' van een generiek verbod op kernenergie voor
elektriciteitsproductie is evenwel dat ook nieuwe kerncentrales in
Nederland definitief worden uitgesloten. Het is de vraag of Nederland,
gelet op aanzwellende vragen over klimaat en voorzieningszekerheid en
de energiehuishouding die daarop het antwoord moet vormen, zich nu een
definitief `nee' tegen kernenergie zou willen veroorloven. Een verdere
overweging bij het al dan niet opnemen van een generiek verbod op
kernenergie voor elektriciteitsproductie kan zijn dat de overheid ten
principale niet (meer) wil sturen op technologieën, maar slechts op
randvoorwaarden. Dit is onmiskenbaar een trend, die ook bijvoorbeeld in
het klimaatbeleid zichtbaar wordt. Waar aanvankelijk de overheid een
aantal technologieën koos (of uitsloot) en deze vervolgens
instrumenteerde, is nu voor een deel van de markt sprake van een
generiek instrument, verhandelbare emissierechten, waarbij marktpartijen
de meest geschikte technologieën zoeken. Voor nieuwe kernenergie zou
dat betekenen: strenge, misschien zelfs wel `technologieforcerende' eisen
aan de splijtstofketen van uraanwinning via reactorveiligheidseisen tot
---
afvalberging. Een voorbeeld is de eis van `inherent veilige' centrales,
waarbij kernreacties door hun fysisch ontwerp niet uit de hand kunnen
lopen.
Echter, welke juridische constructie ook wordt gekozen, de jure of de
facto, in beide gevallen zal de Staat er op moeten rekenen dat een
schadevergoeding aan EPZ moet worden betaald voor gederfde
inkomsten/winst. De hoogte van deze schadevergoeding is niet met
zekerheid vooraf vast te stellen; deze zal pas duidelijk zijn als de zaak
voor de rechter is geweest. Daaraan voorafgaand zijn er verschillende
redeneringen en argumenten waarvan zonder feitelijke rechtsgang niet op
voorhand zeker is hoe de rechter ze zal wegen. Op basis daarvan valt
vooraf slechts een mogelijke bandbreedte van de schadevergoeding vast
te stellen, die volgens VROM van enkele honderden miljoenen tot ca een
miljard Euro beloopt. Het is echter ook aannemelijk dat EPZ indien het tot
een juridische procedure zou komen een hogere claim op tafel zal leggen,
die eerder in de ordegrootte van bijvoorbeeld de netto contant gemaakte
gederfde winst à 100 mln./jaar over 20 jaar.
De exploitant EPZ heeft aangegeven zich niet gehouden te voelen te
voldoen aan een politieke uitspraak voor sluiting in 2013. De inzet van
EPZ is dan ook doorgaan tot 2033 (en slechts eerder als dat
bedrijfseconomisch beter is, oftewel indien de investeringen in de
toekomst om te blijven voldoen aan onder meer de veiligheidseisen
sneller gaan stijgen dan de opbrengsten).
Borssele in de Noordwest-Europees elektriciteitsvoorziening
De complexiteit, zo blijkt uit verschillende gesprekken en literatuuranalyse,
is evenwel groter dan hierboven is geschilderd. Bovenstaand dilemma is
in wezen nog maar de direct zichtbare `top van de ijsberg'. Onder de
oppervlakte ligt een tweede vraagstuk, dat te maken heeft met het huidige
(Noordwest-Europese) elektriciteitssysteem.
In de elektriciteitsvoorziening heeft marktwerking zijn intrede gedaan. Niet
langer is sprake van centrale planning (via de Elektriciteitsplannen voor de
middellange termijn en via `pooling' van productievermogen voor de
dagelijkse inzet), maar van concurrentie tussen verschillende aanbieders
van elektriciteit, die inspelen op een per moment, per dag en per seizoen
wisselende vraag. Op die markt wordt de inzet van de centrales feitelijk
bepaald door de korte-termijn (KT) marginale kosten van elke centrale13 14.
Zo ontstaat de zogeheten merit order, de inzetcurve voor verschillende
centrales op de fluctuerende elektriciteitsmarkt. Deze is gestileerd
weergegeven in figuur 1.
---
Figuur 1: `merit order' van elektriciteitscentrales
De vraag fluctueert per moment, per dag, per week en per seizoen, en de
inzet van verschillende opwekkingseenheden volgt deze vraag. De
centrales aan de rechterzijde van de grafiek kennen hoge marginale
kosten (bijvoorbeeld oude gascentrales met een betrekkelijk laag
energetisch rendement), en deze worden alleen ingezet bij hoge vraag.
De centrales aan de linkerzijde van de grafiek zijn de zogenaamde
basislastcentrales, veelal kolencentrales en kerncentrales, maar ook de
laatste jaren, dankzij de sterk gestegen energetische rendementen,
gascentrales. Ook gecontracteerde import van elektriciteit kan als centrale
worden gezien. Een bijzondere positie neemt windenergie in, met de
laagste marginale kosten van alle centrales. Maar windvermogen is niet
op afroep beschikbaar, alleen wanneer de wind waait. De inzet van
windenergie vindt daarom vooral aan de rechterkant van de grafiek plaats,
waarbij concurrerend (vooral gas-)vermogen wordt teruggeregeld. Het
effect van windenergie is in die zin vergelijkbaar met fluctuaties in de
energievraag. Aan de linkerzijde van de grafiek blijft de inzet van kolen- en
kernvermogen als basislastvermogen zoveel mogelijk continu
plaatsvinden. Aan- en afregelen van dit vermogen wordt door de
exploitanten zoveel mogelijk vermeden, vooral om redenen van
economische efficiency.
De kerncentrale Borssele zal geheel links in de grafiek staan. Immers, de
hoofdinvestering is inmiddels economisch geheel afgeschreven, en de
aanvullende investering van 470 miljoen gulden uit 1997 is in 2007 geheel
afgeschreven. De centrale produceert dan ook elektriciteit tegen globaal
gesproken de variabele kosten van splijtstof, onderhoud en bediening, en
ten dele de kosten voor afvalverwerking, en is economisch gezien
vermoedelijk de meest rendabele centrale die Nederland rijk is. De
rentabiliteit zal binnenkort nog verder worden opgevoerd na installatie van
een nieuwe turbine die het vermogen doet toenemen van 450 MW nu tot
480 MW.
10
Wanneer KCB nu in 2013 wordt gesloten, vinden er veranderingen in het
elektriciteitssysteem plaatsi: spelers op de elektriciteitsmarkt zullen
reageren op of zelfs anticiperen op een besluit tot sluiting. Wat er precies
zal gebeuren is afhankelijk van het samenspel van beslissingen van een
aantal private spelers en van de opstelling (onder meer wetgeving, fiscale
en andere prikkels) van de overheid. Er zijn verschillende mogelijkheden,
we gaan hier voorbij aan de kans dat elk van deze opties zich zal
voordoenii. De periode die in ogenschouw moet worden genomen is de
periode 2013 2033: vanaf het jaar dat Borssele zou sluiten tot het jaar
dat Borssele (volgens de exploitant) zou kunnen doordraaien.
In het basislastdeel van de merit order ontstaat ruimte voor nieuw aanbod
van basislastvermogen. Daarvoor bestaan verschillende opties.
1. Import
De eerste mogelijkheid is dat het vermogen van de KCB wordt
vervangen door aanvullende import van elektriciteit. Daartoe zal dan
wel geïnvesteerd moeten worden in aanvullende
interconnectorcapaciteit. De huidige capaciteit voor transmissie tussen
de verschillende landen heeft zijn maximum zo ongeveer bereikt. Bij
extra import mag worden verwacht dat dit hoofdzakelijk Belgische en
Franse stroom betreft, die zoals bekend hoofdzakelijk via kernenergie
is opgewekt. Het is niet onmogelijk dat in de komende jaren extra
kernvermogen beschikbaar zal komen en ook voor de Nederlandse
markt beschikbaar zal zijn als er inderdaad voldoende
interconnectorcapaciteit is. Zo ligt in Frankrijk en België nog een groot
potentieel braak voor de opvoering van de beschikbaarheid van
kerncentrales, zoals KCB inmiddels heeft laten zien. Borssele is erin
geslaagd in de afgelopen jaren zijn beschikbaarheid met ongeveer
10% op te voeren door vergaande verbeteringen van het operationele
management, onder meer aanzienlijk efficiëntere wisseling van de
splijtstofstaven. De Franse en Belgische kerncentrales moeten nog
een begin maken met het ontginnen van dit potentieel, maar er is geen
reden te veronderstellen dat ze dat niet zullen doen. Het is immers zo
goed als gratis extra capaciteit. Met een huidig productiepark in
Frankrijk van ca. 60.000 MW betekent een 10% verbetering van de
beschikbaarheid een aanvullend vermogen van 6.000 MW. Dit
vermogen zal aan de Franse markt ten goede komen, maar mogelijk
ook deels voor de export kunnen worden bestemd. Daarnaast heeft
Frankrijk recent besloten tot de bouw van nieuwe kerncentrales over te
gaan. Daaronder valt een capaciteitsuitbreiding van 1200 MW
(gepland in Normandië).
In België geldt de zogeheten `wet op de kernuitstap' die een
geleidelijke afbouw van het nucleair vermogen regelt. Er is evenwel
een uitzonderingsclausule: mocht de stroomlevering in gevaar komen,
dan behoudt de regering zich het recht voor de centrales toch langer
open te laten. Voor Duitsland lijkt een zelfde beeld te gelden: er zijn
afspraken over beëindiging van kernenergie, maar menigeen gaat er in
i Natuurlijk vinden sowieso voortdurend veranderingen plaats in het elektriciteitssysteem, dat immers een dynamische
markt is. Voor de helderheid van de redenering wordt hier steeds vergeleken met een ontwikkeling zonder sluiting
van Borssele in 2013.
ii De veranderingen vinden plaats tegen de achtergrond van een dynamische elektriciteitsmarkt, waar sprake is van
een bepaalde groei van vraag en aanbod, van veranderingen van vraagpatronen, en ook nog eens veranderingen in
het overheidsbeleid. Ter wille van de leesbaarheid is hier een enigszins statische beschrijving gemaakt, bij nadere
wetenschappelijke analyse zal evenwel de dynamiek van de elektriciteitsmarkt moeten worden verdisconteerd.
---
Duitsland van uit dat als echt tot sluiting van centrales moet worden
overgegaan die rendabel en technisch nog in goede staat zijn, de soep
mogelijk toch niet zo heet wordt gegeten. Het ligt in de lijn der
verwachtingen dat ook in Duitsland en België het maatschappelijk en
politiek debat over kernenergie (bestaand zowel als nieuw) binnen
afzienbare tijd weer zal oplaaien15 16.
2. Nieuw kolen- of gasvermogen Nederland
Een andere mogelijkheid is dat in Nederland zelf nieuw vermogen
wordt gebouwd. Het kan dan gaan om een kolencentrale of een
gascentrale. Vooralsnog lijkt de kostprijs van biomassa te hoog om als
basislastvermogen te worden ingezet, maar hierop gericht beleid zou
het omslagpunt kunnen doen veranderen. De keuze zal sterk
afhangen van de geldende brandstofprijzen en
brandstofprijsverwachtingen ten tijde van het bouwbesluit, en van de
CO2 -prijs(verwachtingen). Dat laatste zal ook medebepalend zijn voor
de vraag of het kolen- of gasvermogen zal worden uitgevoerd met
CO2-afvang en opslag (zgn. `schoon fossiel') of niet.
3. Nieuw nucleair vermogen Nederland
Maar het is ook mogelijk dat het zal gaan om nieuw nucleair
vermogen. Als binnen nu en ongeveer 2 jaar een aanvraag zou
worden ingediend, kan rekening houdend met een vergunningen- en
bouwtijd van ca 10 jaar, zou rond 2015 een nieuwe kerncentrale in
bedrijf kunnen worden genomen. De technische uitvoering zal
afhangen van wettelijke regeling die geldt op het moment van de
vergunningaanvraag: de huidige kernenergiewet, of een nieuwe versie.
Dat geeft ook weer zicht op een variëteit van submogelijkheden,
uiteenlopend van een `klassieke' kerncentrale van de types zoals we
ze nu kennen, tot nieuwe-generatiecentrales die via andere principes
zijn opgezet (`inherent veilige centrale').
Elk van deze opties brengt specifieke voor- en nadelen met zich mee.
Deze kunnen globaal kwalitatief worden aangegeven, maar het is
wenselijk een nadere analyse uit te voeren waarin meer kwantitatieve
gegevens boven water kunnen worden gehaald.
Mogelijke afwenteling
Extra import van kernstroom uit België en Frankrijk betekent onder meer
een verschuiving van een deel van de problematiek (afvalproductie, risico
van terrorisme en de kans op proliferatie, ongevallen). Of dit per saldo
beter of slechter is dan de huidige situatie is niet op voorhand te zeggen.
Alleen een vergelijking van de veiligheidsprofielen van Borssele en van
centrales (gemiddelde, spreiding) die stroom zouden kunnen leveren aan
Nederland mocht Borssele per 2013 sluiten kan dat uitwijzen. Daarbij zal
dan ook met de bevolkingsdichtheid in de gebieden waar de centrales
staan rekening moeten worden gehouden.
Vergelijkbare opmerkingen gelden radioactief afval, terrorisme en
proliferatie. De hoeveelheid radioactief afval is voor alle centrales per MW
nucleair vermogen ongeveer gelijk, de fysische principes zijn immers
gelijk, ook al verschilt het reactorontwerp. De hoeveelheid radioactief afval
per kWh wordt dan ook vooral door rendement van het conventionele deel
van de centrale bepaald, niet door het nucleaire deel. Wel relevant echter
12
is de wijze van afvalbehandeling: al dan niet opwerking, en de vorm van
(eind)opslag die wordt toegepast. Dit kan aanleiding zijn voor grote
verschillen in de hoeveelheden finaal afval en het risico dat met
afvalopslag is gemoeid.
Als sprake zou zijn van nieuw kernvermogen in Nederland ter vervanging
van het KCB-vermogen, dan mag worden verwacht dat ook bij
conventionele ontwerpen zoals een PWR (Pressurized Water Reactor) de
veiligheid groter is dan die van Borssele door de technologische
ontwikkelingen in de afgelopen decennia. Een nadere kwantitatieve
analyse is echter ook hier gewenst.
Kolenvermogen in plaats van de KCB betekent extra emissies van onder
meer fijn stof, NOx, SO2 en CO2. Wat dat laatste betreft: uitgaande van de
gedachte dat de Kyoto-mechanismen (verhandelbare emissierechten,
Clean Development Mechanism, Joint Implementation) ook na 2012 (de
`deadline' van het lopende Kyoto-protocol) zullen doorlopen, zullen de
extra emissies ten gevolge van een kolencentrale door andere grote CO2-
emittenten moeten worden gecompenseerd. Binnen het systeem van
verhandelbare CO2-rechten voor energiegebruikers groter dan 20 MW
komt dit neer op een prijsverhoging voor CO2 die door alle CO2-
rechthebbenden zal moeten worden opgebracht.
Als de CO2-prijzen op het moment van besluitvorming voor vervangend
vermogen hoog genoeg zijn, zal de initiatiefnemer voor een nieuwe
elektriciteitscentrale mogelijk besluiten CO2-verwijdering en -berging (in
lege gasvelden of aquifers) toe te passen. Mogelijk zal dan in plaats van
een `klassieke' poederkoolcentrale gebruik worden gemaakt van
kolenvergassing, verwijdering van CO2 tijdens de vergassing, en een
nageschakelde stoom- en gasturbine (STEG) voor de
elektriciteitsopwekking.
Voorts kan, mede afhankelijk van het ingezette duurzame-energiebeleid
(subsidies, fiscaliteit, normstelling zoals een verplicht percentage
duurzame stroom etc), meer of minder biomassa worden ingezet, zowel
als bijstook in een conventionele kolencentrale als wellicht via een
vergassings- en ontkolingsroute.
Voor nieuw gasvermogen gelden vergelijkbare opmerkingen, zij het dat de
emissies beduidend kleiner zijn dan die van een kolencentrale. Maar ook
hier zijn weer verschillende varianten mogelijk.
De feitelijke effecten van een besluit tot sluiting per 2013 hangen deels af
van het gevoerde duurzame energiebeleid. Hoewel grosso modo de merit
order in het basislastdeel van het vraag-aanbodspel niet wezenlijk
verandert door een stevig duurzaam energiebeleid, zijn er toch invloeden
op de elektriciteitsmarkt, afhankelijk van de intensiteit en de precieze
vormgeving van het duurzame energiebeleid.
Extra elektriciteitsbesparingen bijvoorbeeld zullen primair de centrales met
de hoogste korte-termijn marginale kosten uit de markt drukken, maar op
langere termijn kunnen besparingen als ze structureel worden de
beslissingen van exploitanten voor de bouw van nieuw
(basislast)vermogen beïnvloeden.
Extra windenergie kan in eerste instantie worden gezien als besparing aan
de vraagzijde, waarbij het grillige karakter van het windaanbod via goed
regelbaar vermogen wordt ingepast. Bij groeiend vermogen kan echter
ook aan windenergie, met name wind offshore, een zogenaamde
13
capaciteitsfactor worden toegekend ("het waait altijd wel ergens"), wat
betekent dat op een zeker percentage van het vermogen mag worden
gerekend, waarmee dit deel van het windaanbod in het basislastdeel van
de merit order terechtkomt. Sterker wordt dit effect als windenergie wordt
gecombineerd met vormen van opslag, zodat windvermogen-met-opslag
in feite als basislastcentrale kan fungeren.
Biomassa voor elektriciteitsopwekking kan op korte termijn al van invloed
zijn, niet zozeer op de merit order als wel op de emissies van kolen- (en
eventueel ook gas)centrales in basislast. Bijstook van biomassa in een
kolencentrale betekent bijvoorbeeld een lagere CO2-emissie per
opgewekte kWh. Op de langere termijn, als biomassa via een krachtig
duurzaam energiebeleid een meer concurrerende bron zou worden, kan
het aanbod van biomassa ook medebepalend zijn voor
investeringsbeslissingen in nieuw basislastvermogen.
Al met al ontstaat zicht op een waaier van opties waarvoor spelers op de
elektriciteitsmarkt kunnen kiezen als Borssele per 2013 wordt gesloten.
Deze waaier ziet er geschematiseerd uit zoals in figuur 2 is weergegeven.
Figuur 2: Opties elektriciteitsmarkt 2013-2033 bij sluiting Borssele in 2013
Eerste en tweede orde-effecten
Sluiting in 2013 brengt in de periode 2013-2033, samengevat, een aantal
directe of eerste orde-effecten met zich mee, maar ook een aantal
systeemeffecten of tweede-orde-effecten.
De belangrijkste directe effecten van sluiting in 2013 zijn:
· Beëindiging risico reactorongevallen KCB
· Vermindering risico terroristische aanvallen KCB
· Stopzetting afvalproductie KCB (het tot dan geproduceerde afval moet
wel blijvend worden opgeslagen)
· Beëindiging opwerking splijststofstaven KCB
· Beëindiging gebruik koelwater KCB
· Beëindiging kans op proliferatie radioactief materiaal
14
· Vooralsnog onbekende schadeclaim door exploitant EPZ aan het
adres van de Staat, en na juridische procedure toekenning van een
schadevergoeding
· Beëindiging van vermoedelijk Nederlands' goedkoopst producerende
centrale
Een mogelijke verdere consequentie, afhankelijk van de vormgeving van
de nieuwe kernenergiewet, is ofwel uitsluiting van nieuwe kerncentrales in
de toekomst, ofwel toelating van nieuwe kerncentrales die aan nader uit te
werken eisen van veiligheid, afvalbeheersing etc. voldoen. Daarnaast zal
naar verwachting hoe dan ook sprake zijn van een langlopende juridische
procedure, met vooralsnog onzekere afloop.
De belangrijkste tweede orde-effecten zijn:
· Realisering van vervangend basislastvermogen via import stroom,
nieuw kolen-, gas- of nucleair vermogen in Nederland kolen en
gasvermogen al dan niet met CO2-opslag en/of bijstook biomassa
· Hogere kostprijs in Nederland opgewekte elektriciteit
Daarnaast kan sluiting het gevoel van noodzaak voor investeringen in
duurzame bronnen en energiebesparing helpen verhogen. Dit is mogelijk
onder meer in Duitsland een politiek-maatschappelijk gevolg geweest van
het besluit kernenergie uit te faseren: de groeiende problematiek van
voorzieningszekerheid en klimaat was aanleiding tot een uitgebreid
programma van met name fiscale instrumenten. Merk overigens op (zie
eerder) dat besparingen en duurzame bronnen niet direct doorwerken op
de basislastmarkt, ook met een stevig programma voor besparingen en
duurzaam blijft het linkerdeel van de merit order (figuur 1) op dezelfde
wijze werken.
Openhouden van Borssele tot bijvoorbeeld 2033 brengt eveneens een
serie eerste- en tweede orde-effecten met zich mee, die goeddeels het
spiegelbeeld zijn van de hierboven genoemde: geen schadevergoeding,
langere beschikbaarheid van een tegen de laagste kosten producerende
centrale, doorgaan van afvalproductie, enzovoorts. Mogelijk neemt in de
loop van de jaren, tenzij aanvullende investeringen worden afgesproken
en uitgevoerd, de veiligheid af door veroudering van de centrale. En
wellicht leidt langer openhouden van de KCB tot een beperktere sense of
urgency voor de transitie naar een duurzame energiehuishouding dan
sluiting in 2013.
De feitelijke effecten van een beslissing tot sluiting hangen deels af van
het in de komende jaren vigerende duurzame energiebeleid. Dit geldt met
name voor de tweede-orde-effecten.
15
4 Alternatieven afspraken over nieuwe opties
Op weg naar afspraken? Een prisoner's dilemma
Zijn er alternatieven voor zonder meer sluiten in 2013 zoals vastgelegd
in het regeerakkoord en zonder meer openhouden tot 2033 de
juridisch rechtmatige wens van de exploitant? Als beide partijen, de
Nederlandse Staat en EPZ, aan deze inzet blijven vasthouden, stevenen
ze feitelijk af op de juridische route. Hier wordt een alternatieve route
globaal verkend, zonder evenwel dat partijen op het moment van
rapporteren hebben besloten zo'n weg daadwerkelijk te volgen.
Wanneer de huidige situatie als onderhandelingsspel wordt gezien, is het
nog een open vraag of partijen tot afspraken willen komen. EPZ en de
Staat houden elkaar immers gevangen in een prisoner's dilemma:
samenwerking zou voor elk van de partijen een interessantere uitkomst
kunnen opleveren dan wanneer elk van de partijen voor zichzelf het
maximum mogelijke probeert binnen te halen. Het verraderlijke is evenwel
dat voor elk van de partijen er een (onbekende) kans is dat het toch zou
kunnen lukken de eigen wens geheel door te zetten, met een uitkomst die
voor die partij aantrekkelijker is dan samenwerken.
Gezien vanuit de positie van EPZ kunnen de volgende overwegingen
gelden.
Er is een vergunning voor onbepaalde tijd, die uiteindelijk via procedures
tot en met de Raad van State is verkregen. De KCB draait tegen de laagst
denkbare (variabele) kosten, en is dus een zeer aantrekkelijke cash cow.
Het lijkt mogelijk met beperkte investeringen in de periode tot 2033 aan de
veiligheidseisen te kunnen voldoen, dat betekent een mogelijke winst van
(schatting auteurs `op achterkant envelop') tegen de 2 miljard. Voorts is
er de blijvende beschikking over strategisch belangrijk vermogen van 480
MW, wat overigens voor het relatief kleine Delta zwaarder weegt dan voor
het grotere Essent dat over meer productie-eenheden kan beschikken.
Zonder meer doorgaan tot 2033 is voor EPZ dan ook verreweg de beste
uitkomst. De redenering kan verder zijn dat de exploitant daarop ook recht
heeft, en dat indien sprake is van een juridische procedure afhankelijk
van de vormgeving van de nieuwe kernenergiewet er ook een redelijke
kans is dat een rechterlijke uitspraak zal luiden dat doorgaan tot 2033
wordt toegestaan. Daaraan voorafgaande zou EPZ erop kunnen mikken
dat als puntje bij paaltje komt een meerderheid van politieke partijen in de
Tweede Kamer toch niet tot sluiting zal durven overgaan in het licht van
de kosten die de Staat hiervoor zal moeten maken.
Nadelen van dit scenario zijn wel mogelijk blijvende maatschappelijke en
politieke onrust over Borssele, en onzekerheid tot de feitelijke uitspraak
door de rechter is gedaan. Wellicht zal echter ook een zekere
`dossiermoeheid' optreden: een zaak verliest uiteindelijk aan actualiteit en
debat, en wellicht wordt het op zeker moment mogelijk door te gaan
zonder dat er verder een haan naar kraait.
Een dergelijk scenario zou voor EPZ de meest aantrekkelijke uitkomst zijn.
Aan de andere kant: dit scenario is geenszins zeker. Als de Staat zijn
voornemen tot sluiting doorzet en dit wettelijk weet te regelen, krijgt EPZ
16
een vooralsnog onbekende afkoopsom, die mogelijk ergens tussen een
paar honderd miljoen en 1 miljard zal liggen. Maar naar alle
waarschijnlijkheid is de afkoopsom hoe dan ook lager dan de winst die
met doorgaan tot 2033 kan worden behaald. Wanneer EPZ zou kiezen
voor de route van afspraken en nieuwe opties, kan rust en zekerheid en
het veiligstellen van de langetermijn cashflow en winst worden
gerealiseerd, maar de `prijs' hiervoor is vooralsnog onbekend. Om die stap
te zetten zal EPZ zich een beeld moeten vormen van de kans op
maximale winst via de juridische route, en deze moeten afwegen tegen de
mogelijk grotere kans op een redelijke winst via de route van afspraken.
Gezien vanuit de positie van de Staat is de volgende zienswijze
verdedigbaar.
Er ligt een regeerakkoord dat zich voor sluiting per 2013 uitspreekt,
onderschreven door de coalitiepartijen CDA, VVD en D66. Dit
regeerakkoord heeft echter niet voorzien in instrumenten om de wens
daadwerkelijk te kunnen uitvoeren. Die zullen dus moeten worden
gemaakt. Sluiting kan wettelijk worden geregeld via herziening van de
kernenergiewet die om andere redenen dan Borssele toch al aan
vernieuwing toe is. Sluiting Borssele kan via het invoegen van een of
enkele daartoe strekkende clausules in de wet. Weliswaar zal de
exploitant van de KCB een schadevergoeding eisen, en zal het ook zo
goed als onontkoombaar zijn dat een schadevergoeding moet worden
betaald, niettemin kan de Staat de juridische procedure ingaan met de
stelling dat geen of slechts een zeer lage vergoeding hoeft te worden
betaald. Immers, in een eerder stadium waren al afspraken met SEP
gemaakt die overigens niet juridisch houdbaar bleken en de Staat kan
aanvoeren dat EPZ zich kon realiseren met een maatschappelijk
omstreden project bezig te zijn. De Staat heeft EPZ daar ook schriftelijk op
gewezen. De uitspraak in het regeerakkoord dat sluiting in 2013 gelast,
kan worden gezien als een redelijke overgangstermijn voor de KCB om
gedane investeringen in 1997 terug te verdienen, en daarna nog een
aantal jaren extra winst te maken.
De Staat kan dus redeneren dat bij een eventuele juridische procedure er
een redelijke kans is dat slechts een beperkte schadevergoeding
bijvoorbeeld 200 miljoen zal hoeven worden betaald. Dat bedrag kan
dan uit 's Rijks schatkist komen, of desnoods wordt de energieheffing licht
verhoogd.
Dit scenario zou voor de Staat financieel gezien aantrekkelijk zijn.
Maar ook hier geldt: de voor de Staat positieve uitkomst is geenszins
zeker. De kans is ook aanwezig dat de te betalen schadevergoeding veel
hoger uitpakt, en als de juridische regeling in de nieuwe kernenergiewet
niet puntgaaf is, bestaat zelfs de kans dat Borssele zonder meer kan
doordraaien op basis van de oude vergunning die indertijd is afgegeven.
Daarnaast kan inzicht in de werking van de basislastmarkt en de
substitutie van het KCB-vermogen door import of nieuw vermogen dat ook
problemen met zich meebrengt tot andere gedachten aanleiding geven. In
hoeverre worden de publieke doelen zoals die waren gedefinieerd bij de
achtereenvolgende beslissingen tot sluiting van Borssele in deze situatie
eigenlijk wel gediend? Daarnaast is er de prangende vraag hoe impulsen
kunnen worden geleverd aan de transitie naar een duurzame
17
energiehuishouding zou de discussie over Borssele niet een moment
kunnen zijn om (politieke) stappen te realiseren?
Deze overwegingen kunnen tot de conclusie leiden dat een
afsprakenmodel wellicht meer gelegenheid biedt om een aantal gewenste
doelen te dienen dan de formele juridische route van sluiten. Daarvoor
bestaat echter op voorhand geen zekerheid, de uitkomst van een traject
van onderhandeling en afspraken is bepalend voor de vraag of dit
uiteindelijk een aantrekkelijker perspectief is dan sluiten.
Bovenbeschreven situatie heeft inderdaad alle kenmerken van een
prisoner's dilemma. Hierbij is de complexiteit ten opzichte van het
speltheoretische model nog eens is vergroot doordat de direct
belanghebbenden rekening hebben te houden met `achterbannen'. Wat
EPZ betreft zijn dit de aandeelhouders Essent en Delta, die elk voor 50%
aandelen bezitten, maar daarachter staat nog weer eens een rij van
aandeelhouders van deze bedrijven: gemeenten en provincies, die
mogelijk ook het een en ander te zeggen (willen) hebben over de keuze
die hun bedrijven maken. Weliswaar zijn de formele bevoegdheden van
de aandeelhouders in `hun' energiebedrijven beperkt, maar van enige
politieke invloed kan nog steeds wel sprake zijn.
De `achterban' van de Staat wordt in eerste instantie gevormd door de drie
coalitiepartijen CDA, VVD en D66, maar ook door oppositiepartijen, en
daarachter de burgers/kiezers. In het achterliggende debat spelen ook
maatschappelijke organisaties en opinieleiders uit onder meer
wetenschappelijke kringen een rol.
Elk van deze achterbannen heeft zo zijn eigen doelen, overwegingen en
strategieën, die medebepalend zijn voor de keuze die de direct
belanghebbenden in het prisoner's dilemma maken.
Een belangrijke motivatie voor een keuze voor afspraken en
samenwerking is zicht op een mogelijke uitkomst die even interessant is
als of mogelijk interessanter is dan een van de oorspronkelijke opties
`sluiten per 2013' of `openhouden tot 2033'. In de volgende paragraaf
worden enkele mogelijke uitkomsten aan een nadere beschouwing
onderworpen. Daarbij moet de lezer zich realiseren dat dit een aantal
mogelijke ingrediënten betreft; de feitelijke uitkomsten zijn het resultaat
van een langlopend proces van onderhandeling en afspraken, die tijdens
de rit tot heel andere gedachten aanleiding kan geven dan hier staan
verwoord.
Een `agenda' voor een alternatieve route
Indien voor de route van afspraken en overleg zou worden gekozen is de
vraag wat de mogelijke uitkomsten van zo'n route zouden kunnen zijn.
Het ligt hierbij voor de hand te veronderstellen dat beide belanghebbende
partijen constructieve bijdragen zouden moeten leveren om tot een
oplossing te komen.
Mogelijke bijdragen van de exploitant KCB
De bijdrage van EPZ (inclusief Delta en Essent) zou kunnen worden
gevonden in verschillende activiteiten, al dan niet in combinatie,
bijvoorbeeld:
18
· Een extra inspanning van de bedrijven rond energie en innovatie. Het
zou hier kunnen gaan om additionele investeringen in
energieonderzoek en in innovatieve concepten. Mogelijk kan hiertoe
een speciaal fonds door EPZ/Delta/Essent worden gecreëerd, waarin
de waarde van het openhouden van Borssele voor deze bedrijven tot
uitdrukking komt. Van belang is dat afspraken in deze sfeer zo zijn
vormgegeven dat duidelijk en verifieerbaar is dat het inderdaad om
extra inspanningen gaat ten opzichte van een referentiepad. Het ligt in
dit geval wellicht eerder voor de hand dat de inspanningen door de
aandeelhouders Essent en Delta worden gepleegd dan door EPZ. Dat
bedrijf is immers een werkmaatschappij met een beperkte taakstelling
van exploitatie van een kolen- en een kerncentrale. EPZ is minder dan
zijn aandeelhouders geëquipeerd om een breder innovatieperspectief
vorm te geven. Nog nader uit te werken is om welke innovaties het zou
moeten gaan, hoe de additionele inspanningen transparant kunnen
worden gemaakt, of er naast inspanningsafspraken ook afspraken
over resultaten (x innovaties in y jaar tijd, z bijdrage aan de duurzame
energiehuishouding) kunnen of moeten worden gemaakt.
· Aansluitend kunnen mogelijk ook afspraken worden gemaakt over het
creëren van nieuwe bedrijvigheid op energiegebied, als `spin-off' van
de inspanningen voor R&D. Daartoe zal dan moeten worden
samengewerkt met niet alleen de belanghebbende bedrijven EPZ,
Delta en Essent, maar ook met overheden (Rijksoverheid, maar
bijvoorbeeld ook de provincie Zeeland), kennisinstellingen en
financiële instellingen, zoals Venture Capital fondsen die nieuwe
bedrijvigheid op de markt helpen zetten.
· Extra inspanningen voor implementatie van bestaande technologieën,
om zo in een versneld tempo tot CO2-arme stroom te komen. Mogelijk
zouden afspraken kunnen worden gemaakt over een vermindering van
de CO2-emissies per kWh van de door EPZ en zijn aandeelhouders
geleverde elektriciteit in de loop van een x-aantal jaren. Ook hier geldt
dan de eis van verifieerbaarheid. Er is echter nog een kanttekening bij
deze optie te maken. Verondersteld mag namelijk worden dat onder
invloed van het vigerende beleid, en met name de Kyoto-afspraken, de
implementatie van de meest kosteneffectieve opties in de komende
jaren sowieso wel zal plaatsvinden. De vraag is of het nuttig is
daarover met enkele bedrijven aanvullende afspraken te maken;
wellicht is het beter in het kader van afspraken rond Borssele de kaart
van innovatie en creatie van nieuwe bedrijvigheid te spelen dan die
van implementatie van bestaande technologieën.
Of ook nog aanvullende afspraken denkbaar zijn over de `nucleaire kern
van de discussie': reactorveiligheid, voorkomen van proliferatie en
terrorisme, en afval, kon in deze verkenning niet worden vastgesteld. Bij
doorgaan na 2013 zal KCB vanzelfsprekend gehouden zijn te voldoen aan
de wettelijke eisen en de reguliere controles. Wellicht zijn aanvullende
stappen mogelijk, bijvoorbeeld dat de KCB nadere eisen stelt aan de
grondstof uraan (beperken van de milieu- en sociaaleconomische `impact'
bij winning van uraan), op voorhand toezegt tot de zeg bovenste 10-
20% van veiligste kerncentrales te willen blijven behoren (nadere
afspraken over objectivering en controle zijn dan nodig), en dat in
samenspraak met COVRA en rijksoverheid wordt gekeken naar de beste
route voor verwerking en opwerking en verwijdering van radioactief afval.
19
Of deze mogelijkheden reëel zijn kan slechts via een diepergaande
analyse worden vastgesteld.
Een variant waarbij de Staat met de exploitant een afkoopregeling treft,
waarbij tevens wordt afgesproken dat deze in de duurzame
energiehuishouding wordt geïnvesteerd, lijkt geen kans van slagen te
hebben. Immers, de exploitant zal een eventuele afkoopsom willen
gebruiken om de continuïteit van de onderneming veilig te stellen. Dat
betekent waarschijnlijk dat het geld voor investering in nieuw
productievermogen zal worden gebruikt. De exploitant zal dan zelf de
economisch-strategische afweging willen maken welk vermogen hiervoor
wordt neergezet. Bij gedwongen sluiting via een wettelijke regeling die
voor de exploitant hoe dan ook minder oplevert dan doorgaan tot 2033 zal
er geen enkel animo zijn de overheid ook nog eens mede te laten bepalen
in welk vermogen de afkoopsom zou moeten worden geïnvesteerd. Het
feit dat de aandeelhouders zelf (lagere) overheden zijn doet hieraan niets
af; de aard van de bedrijvigheid, en veelal ook de bestemming van
(bijzondere) baten zijn statutair vastgelegd.
Mogelijke bijdrage rijksoverheid
Echter, ook en misschien wel vooral van de rijksoverheid mag een
bijdrage worden verwacht, omdat langer openhouden van Borssele het
uitsparen van kosten betekent die anders als schadevergoeding zouden
moeten worden uitgekeerd. Daarnaast is er een nog te monetariseren
CO2-effect: Borssele sluiten in 2013 zou betekenen dat rond die tijd de
CO2-prijzen (overigens marginaal, gelet op de beperkte omvang van
Borssele in het licht van de internationale CO2-martk) zouden stijgen
omdat een CO2-vrije centrale wordt vervangen door een CO2-emitterende
centrale. De kosten daarvoor zouden drukken op alle energiegebruikers
met vermogens groter dan 20 MW; deze besparen op hun CO2-rekening
als KCB open blijft. Om de gedachten te bepalen: als de stroom van
Borssele met een gemiddelde centrale zou worden geproduceerd zou dat
1 Mton CO2 extra opleveren, oftewel ca 0,5% van de nationale CO2-
emissie. Dit zou na 2013 een jaarlast van circa 10 miljoen extra
opleveren bij een CO2-prijs van 10/ton.
· De aldus te beargumenteren financiële middelen zouden eveneens in
een fonds kunnen worden gestort voor bijvoorbeeld onderzoek en
innovatie, analoog aan het model dat hierboven voor EPZ en zijn
aandeelhouders is geschilderd. Het zou hier echter gaan om een
fonds van staatswege, dat dan ook open zouden moeten staan voor
eenieder met goede projecten en ideeën.
· Gekeken zou moeten worden naar de hoogte van een dergelijk fonds,
maar ook naar de financiële en organisatorische constructie. Het is
ook hier wellicht mogelijk een Venture Capital-fonds op te zetten liever
dan een algemene subsidieregeling, omdat de spin-off van de
Venture-benadering aanzienlijk groter kan zijn, en voor de
implementatie van bestaande technologieën al verschillende
regelingen bestaan, die ook niet alle naar tevredenheid werken.
· Van de overheid mag evenwel meer worden verwacht dan alleen een
financiële bijdrage op basis van uitgespaarde afkoopkosten en CO2-
lasten. Er is een brede discussie gaande over de noodzaak van een
20
fundamentele verandering van de energiehuishouding in een
tijdsbestek van enkele tientallen jaren. Daarbij horen aanzienlijk
grotere beleidsinspanningen dan nu worden gepleegd, bijvoorbeeld
ten aanzien van energie-efficiency, duurzame bronnen, en energie en
innovatie. Een beslissing over langer ruimte laten voor de kerncentrale
Borssele wint naar verwachting aanzienlijk aan draagvlak onder zowel
opinieleiders als verschillende organisaties en instituties als de
oplaaiende discussie wordt gebruikt om een aantal duidelijke stappen
vooruit op het pad van de energietransitie vorm te geven. Van het
kabinet wordt verwacht in de Borssele-discussie te laten zien dat het
menens is met de transitie naar een duurzame energiehuishouding,
door maatregelen te lanceren die tot nu toe niet of nauwelijks
bespreekbaar waren. Kortheidshalve wordt verwezen naar het advies
van VROM-raad en Energieraad over de energietransitie waarin tal
van aanbevelingen staan die op besluitvorming wachten.
Het pakket aan `transitiemaatregelen' die de overheid in gang wil zetten
naar aanleiding van de discussie over Borssele zal in de komende tijd
nader moeten worden vormgegeven.
De (tussentijdse) uitkomsten van de hier geschetste alternatieve route
kunnen in de eerder bepleite analyse van consequenties van sluiting in
een Noordwest-Europese elektriciteitsmarkt worden meegenomen. Zie
figuur 3. De uitkomsten kunnen worden vergeleken met een business as
usual-scenario en met een transitie-scenario, waarin een veel grotere
ruimte in het overheidsbeleid is vrijgemaakt voor transitiebeleid à la
VROM-Raad/Energieraad dan nu het geval is.
Figuur 3: Opties elektriciteitsmarkt 2013-2033 inclusief uitkomsten van de
alternatieve route
21
Percepties van betrokken partijen
In het kader van deze verkenning van dilemma's, argumenten en
mogelijkheden is slechts beperkt een beeld gevormd van de opvattingen
van verschillende partijen (`stakeholders'). De opdracht was immers niet
draagvlak te toetsen voor verschillende routes, maar om een beeld te
krijgen van de inzichten, argumenten en invalshoeken die over de
kwestie-Borssele in omloop zijn. Deze zijn in bovenstaande analyse
verwerkt.
Hieronder kort samengevat een beeld van de percepties van verschillende
partijen zoals wij die uit interviews, artikelen, e-mailwisselingen etc.
hebben gedestilleerd.
Allereerst moet worden geconstateerd dat alleen al het openen van de
discussie over `Borssele' een spoor van polarisatie en ressentimenten
trekt. Ook al is dat naar aanleiding van de vaststelling dat er sprake is van
enkele lastige dilemma's die het zonder meer uitvoeren van het
regeerakkoord bemoeilijken. Alleen al het idee dat Borssele langer open
zou kunnen blijven stuitte bij vooral de natuur- en milieuorganisaties op
grote weerstand en een sterk wantrouwen. Bij een bredere kring van
energie-opinieleiders en andere betrokkenen en belanghebbenden
ontstond echter na tekst en uitleg over de dilemma's zoals in dit rapport
zijn beschreven snel begrip, en de bereidheid om constructief mee te
denken.
Voor de meeste geraadpleegde personen bleek de problematiek van een
basislastmarkt voor elektriciteit met kans op afwenteling van problemen
een perspectief dat weliswaar relatief nieuw is in de discussie, maar dat
wel een perspectief is waarmee rekening moet worden gehouden. Een
analyse van het elektriciteitssysteem met of zonder sluiting van Borssele
en de consequenties daarvan voor economie, milieu en risico wordt dan
ook algemeen nodig geacht om tot een gebalanceerde afweging te
komen. Wel valt aan te tekenen dat zo'n analyse niet per se tot een
eensluidend beeld hoeft te leiden, maar zelfs wanneer de analyse wel tot
een eensluidend beeld leidt, nog niet doorslaggevend hoeft te zijn.
Immers, het is een te verdedigen redenering om te constateren dat sluiting
van Borssele weliswaar tot afwenteling (naar Frankrijk, België, CO2,
andere emissies, etc) leidt, maar dat toch Nederland een eigen
verantwoordelijkheid kan nemen voor die activiteiten die op het eigen
grondgebied plaatsvinden, en dat andere landen dat maar moeten doen
voor hun activiteiten. Maar hoe dan ook, een analyse van de mogelijke
afwentelingen wordt ook dan zinvol geacht. Het algemene beeld is ook dat
niet nu per direct hoeft te worden besloten over al dan niet sluiting in
2013, dat eerst een periode van zeg een jaar kan worden genomen voor
nadere analyse en debat, en dat er een zekere nieuwsgierigheid is naar
de opties die bij het verkennen van een alternatieve route zullen worden
gevonden. De wijze waarop zo'n traject vorm kan krijgen is uitgewerkt in
afsluitende hoofdstuk van dit rapport.
Bovenstaande zienswijze wordt, is onze indruk, niet of in elk geval niet
geheel gedeeld door de natuur- en milieuorganisaties. In alle
correspondentie, artikelen, notities en brieven wordt vanuit die kringen
zonder meer sluiting van Borssele bepleit; de uitkomsten van een
eventuele alternatieve route van afspraken, nieuwe opties etc. worden
door een deel van de organisaties op voorhand als `bloedgeld' betiteld17.
---
Vijf organisaties hebben Staatssecretaris Van Geel laten weten: "We
betreuren het zeer dat investeringen in duurzame energie en het
openhouden van Borssele in de discussie aan elkaar gekoppeld
worden"18. WISE voegt daaraan toe: "De vijf organisaties (...) zijn het met
elkaar eens: noch over kernenergie, noch over de noodzakelijke
investeringen in duurzame energie wordt onderhandeld"19.
Aan de andere kant van het spectrum zijn er van oudsher voorstanders
van nieuwe kerncentrales, die de discussie over Borssele willen
aangrijpen om nieuwe kernenergie in Nederland te bepleiten. Dit maakt de
discussie nodeloos verwarrend en gecompliceerd: een besluit over al of
niet sluiten van een bestaande kerncentrale waarvan de investeringen
vrijwel geheel zijn afgeschreven en die of met dat leuk vindt of niet een
vergunning heeft voor onbepaalde tijd, is een heel andere kwestie dan de
vraag naar nieuwe kerncentrales. Uit onze gesprekken is steeds gebleken
dat die twee discussies sterk uit elkaar moeten worden getrokken: wil op
redelijke gronden over Borssele kunnen worden besloten, dan mag niet
het gevoel opkomen dat openhouden van Borssele een eerste stap op
weg naar x nieuwe kerncentrales in Nederland is. Het wantrouwen richting
overheid op dit punt is echter groot, en niet alleen bij natuur- en
milieuorganisaties, maar ook bij onafhankelijke energie-experts. Dit maakt
het des te belangrijker om, als ook de Staat een alternatieve route wil
bewandelen, via concrete maatregelen duidelijk te laten zien dan
eventueel langer openhouden van Borssele niet een opmaat is naar
nieuwe kernenergie, maar juist de slag naar een duurzame
energiehuishouding markeert.
Tenslotte kan worden opgemerkt dat er grote verschillen zijn in taxatie van
de kans dat dit kabinet (of ook volgende kabinetten) met extra
maatregelen komt die de duurzame energiehuishouding sneller naderbij
brengen: financiële middelen, voortschrijdende normstelling, scherpere
besparingsdoelstellingen, R&D, enzovoorts. De opvattingen lopen sterk
uiteen.
Aan de ene kant van het spectrum leeft de gedachte: `het is toch
onvermijdelijk dat dit gebeurt', met als metafoor hiervoor de stelling dat in
de komende jaren de overheid toch zeker zo'n 500 miljoen per jaar extra
zal uittrekken voor verduurzaming van de energiehuishouding, conform de
strekking van het energietransitieadvies van VROM-raad en Energieraad.
De redenering is dan dat gegeven de urgentie van de klimaat- en
voorzieningszekerheidproblematiek, de overheid er niet aan ontkomt zeer
forse inspanningen voor energietransitie te doen. In het licht van een
dergelijke inschatting wordt een bedrag van zeg 500 miljoen
eenmalig voor sluiting van Borssele niet als een groot probleem gezien.
Aan de andere kant van het spectrum is de gedachte dat er weliswaar een
grote mate van urgentie is, maar dat er weinig aanwijzingen zijn dat deze
ook in fundamenteel ander beleid wordt omgezet. De redenering is dan
dat als zich kansen aandienen om wél stappen voorwaarts te maken,
deze zouden moeten worden aangegrepen. De discussie over sluiting van
Borssele wordt dan als zo'n mogelijke kans getaxeerd. Vanuit een
dergelijk perspectief is een bedrag van een paar honderd miljoen tot een
miljard voor sluiting die wellicht ook voor de duurzame
energiehuishouding kan worden besteed wél de moeite van een nadere
verkenning waard. De eindbeoordeling van de merites van de alternatieve
route hangt gezien vanuit dit perspectief sterk af van de impuls die
daadwerkelijk aan de duurzame energiehuishouding zal worden gegeven
23
door de direct belanghebbende partijen EPZ en aandeelhouders, en de
Nederlandse Staat, maar ook van de uitkomsten van de analyse van de
effecten op milieu, risico etc. van substitutie van Borssele door ander
vermogen.
24
5 Vervolgstappen
Op basis van deze verkenning trekken wij de volgende conclusies.
1. Ten opzichte van de motie-Vos (1994) voor sluiting van Borssele
hebben zich verschillende veranderingen voorgedaan, die deels meer,
deels minder voor sluiting aanleiding kunnen geven dan indertijd het
geval was:
a. Wat betreft de centrale zelf (eerste orde-effecten): De
problematiek van radioactief afval en de mogelijkheden van
proliferatie zijn globaal genomen niet veranderd. In de
veiligheid van de centrale is geïnvesteerd (in 1997). De vraag
of c.q. in hoeverre het risico van een ernstig reactorongeval
met deze maatregelen is voorkomen kon in het kader van deze
verkenning niet worden beantwoord20. Daartoe zullen de
Milieueffectrapportage en veiligheidsevaluaties moeten worden
geraadpleegd.
b. Wat betreft de context (tweede orde-effecten): inmiddels is
sprake van een geliberaliseerde elektriciteitsmarkt, die nu in de
praktijk Noordwest Europa beslaat. Een beslissing tot sluiting
zal de investeringsbeslissingen van spelers op deze markt
beïnvloeden. Dit leidt tot substitutie van het vermogen van
Borssele door extra import van hoofdzakelijk kernstroom, dan
wel nieuw kolen- of gasvermogen, of eventueel nieuw
kernvermogen. Deze substituten zijn evenmin probleemloos.
2. Het is door deze mix van veranderingen niet op voorhand duidelijk of
een besluit tot sluiting van Borssele in 2013 tot netto positieve of
negatieve effecten leidt, in termen van ongevallenrisico, radioactief
afval, mogelijkheden van proliferatie, uitstoot van CO2, andere
emissies, kosten, baten en de verdeling van kosten en baten over
verschillende actoren.
Het is nodig hierover wél duidelijkheid te krijgen. Daartoe is een
gedegen systeem- en consequentieanalyse nodig. Daarin kunnen
openliggende vragen waar mogelijk worden gekwantificeerd, dan wel
kwalitatief beter worden beantwoord. Een dergelijke studie is een basis
voor definitieve besluitvorming later. Deze benadering strookt met de
notie van duurzame ontwikkeling: zichtbaar maken van afwentelingen
naar elders en later, en bewust besluiten als deze goed in beeld zijn21.
3. Het is aannemelijk dat sluiten de Nederlandse Staat een
afkoopvergoeding van een paar honderd miljoen tot een miljard zal
kosten. De claim die de exploitant in dat geval naar verwachting zal
indienen zal waarschijnlijk hoger zijn, maar er zijn verschillende
redenen op grond waarvan een rechter tot een lagere vergoeding zou
kunnen. Niettemin, met een bedrag in de genoemde orde van grootte
zal wel rekening moeten worden gehouden.
4. Om tot sluiting over te kunnen gaan, zal de Kernenergiewet moeten
worden aangepast. Via welke juridische constructie dat ook wordt
gedaan, aan schadevergoeding valt niet te ontkomen. Het is evenwel
hoe dan ook nodig op korte termijn deze wet te vernieuwen, en
zodanig vorm te geven dat een eventuele aanvraag door een
25
marktpartij leidt tot een vergunning die past bij de huidige kennis van
en inzichten in kernenergie.
5. Voor beide direct betrokken partijen, Staat en de exploitant EPZ en
zijn aandeelhouders, lijkt het interessant een alternatieve route te
bewandelen van afspraken over langer openhouden in combinatie met
substantiële en structurele stappen naar een duurzame
energiehuishouding. Voor de Staat, omdat een niet onaanzienlijk
bedrag dat voor sluiting zou moeten worden gereserveerd voor
bredere maatschappelijke doelen kan worden aangewend, voor de
exploitant omdat doorgaan na 2013 financieel aantrekkelijker is dan
een zelfs tamelijk hoge afkoopsom, en voor beiden omdat een
beslissing tot sluiting een lange juridische procedure impliceert met
een op voorhand onduidelijke afloop.
6. Het (mogelijke) afsprakenpakket dat via een alternatieve route kan
worden gerealiseerd moet en kan in de bepleite systeemanalyse
worden meegenomen en op zijn consequenties beoordeeld. De inhoud
van het afsprakenpakket kan van doorslaggevend gewicht zijn voor de
afweging welke optie de beste is: sluiten in 2013 (met
schadevergoeding), zonder meer openhouden tot ca. 2033, of
afspraken over een sluitingsdatum x, omgaan met radioactief afval,
veiligheidseisen, investeringen in besparing en duurzame energie,
enzovoorts.
7. De meeste betrokkenen die in het kader van deze verkenning zijn
geraadpleegd zullen naar verwachting de definitieve balans pas willen
opmaken aan de hand van de uitkomsten van bovengenoemde
analyse en een duidelijk beeld van een te maken afsprakenpakket.
Voor het in gang zetten van een traject in deze richting bestaat grosso
modo steun bij energieopinieleiders, maar niet bij de natuur- en
milieuorganisaties.
Uit de verkenning vloeien de volgende aanbevelingen voort.
1. Het is nodig een gedegen systeemanalyse te maken van de effecten
(kosten/baten, risico, milieu) van sluiting van Borssele per 2013 in een
geliberaliseerde Noordwest-Europese elektriciteitsmarkt in de periode
2013-2033. Een begeleidingscommissie van experts kan toezien op
een onafhankelijke en evenwichtige uitvoering. De looptijd van een
dergelijke analyse zal, gelet op de complexiteit, vermoedelijk rond 9
maanden bedragen. Waarschijnlijk zal de expertise van verschillende
instituten moeten worden gebundeld om deze klus te kunnen klaren.
2. Tussentijdse producten van de systeemanalyse kunnen in enkele
werkbijeenkomsten met een bredere kring van betrokkenen worden
besproken. Onder meer de Bezinningsgroep Energiebeleid heeft
aangegeven grote belangstelling te hebben voor het op deze wijze
betrokken zijn bij en inbreng te hebben in een langerlopend proces.
3. Het is de moeite waard de alternatieve route van afspraken over de
sluitingsdatum, extra inspanningen voor duurzaam energiebeleid,
innovatie, additionele investeringen, fondsvorming enzovoorts nader te
verkennen. Naar verwachting kan een maatschappelijk interessant
pakket aan afspraken worden ontwikkeld. Het verdient op voorhand
26
aanbeveling zo'n pakket eerder op onderzoek en innovatie dan op
implementatie van bestaande technologieën te richten.
4. Het verdient aanbeveling de effecten van zo'n pakket ook in de
hierboven bepleite systeemanalyse op zijn merites te beoordelen.
5. Parallel is een revisie van de verouderde Kernenergiewet nodig. Het is
in de huidige marktsituatie mogelijk dat particuliere initiatiefnemers
succesvol een beroep op de vigerende wet kunnen doen en dan een
vergunning kunnen krijgen die in het licht van de huidige kennis en
inzichten in kernenergie onvoldoende adequaat is. Deze situatie noopt
tot herziening van de wet, dit wetgevingsproces zou niet moeten
wachten op de uitkomsten van het Borssele-traject.
27
Referenties
1 Tweede Kamer, 15 november 1994; Tweede Kamer 20 december 1994
2 www.epz.nl
3 Handelsregister, Kamer van Koophandel www.kvk.nl
4 www.essent.nl, en Jaarverslag Essent, 2004
5 www.delta.nl, en Jaarverslag Delta 2003
6 Zie www.kerncentrale.nl
7 Rathenau Instituut Nieuwe kernenergie in Nederland? Argumenten, feiten, standpunten en
politieke aandachtspunten. Bericht aan het Parlement, april 2005.
8 WISE Terug via de achterdeur. Kernenergie als oplossing voor klimaatverandering?
Amsterdam, 2005
9 Europese Commissie Groenboek Towards a European Strateguy for the Security of
Energy Supply, 2001
10 Hans Buddingh'- Kernenergie, of toch maar steenkool. Eurocommissaris Piebalgs: geen
taboes in energiediscussie. NRC-Handelsblad, 11 maart 2005
11 VROM-Raad en Algemene Energieraad Een klimaat voor nieuwe kansen. Gezamenlijk
advies over het energietransitiebeleid. Den Haag, 2004.
12 WISE, Stichting Natuur en Milieu, Milieudefensie, Milieufederaties, Greenpeace
Kernenergie? Niet doen. Maart 2005.
13 Algemene Energieraad Energiemarkten op de Weegschaal. April 2003.
14 ECN (Scheepers, M, A. Wals en F. Rijkers) Position of large power producers in electricity
markets of Northwestern Europe. Paper, in opdracht van Algemene Energieraad, april 2003.
15 viWTA Kernenergie en maatschappelijk debat. Antwerpen, 2004.
16 VDE, (Verband der Elektrotechnik Informationstechnik e.V.) Elektrische Energieversorgung
2020, februari 2005
17 Wiel, Han van de Borssele-deal: "Bloedgeld". Milieudefensie Magazine, 3, 2005.
18 Natuur en Milieu, Milieufederaties, Greenpeace, Milieudefensie, WISE Brief aan
Staatssecretaris Van Geel.
19 WISE, aanbiedingsbrief bij rapport, 25 maart 2005.
20 Turkenburg, W.C., C. Daey Ouwens en M.H. Bootsma Barsten in een Bolwerk van
Veiligheid, Volkskrant, 12 december 1990.
21 Actieplan Duurzame Ontwikkeling, 2002, ministeries VROM en Buitenlandse Zaken.
28
Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer