Aan: De Minister van Verkeer en Waterstaat
Mevrouw drs.K.M.H. Peijs
Postbus 20901, 2500 EX Den Haag
Van: De consumentenorganisaties in het LOCOV
(Landelijk Overleg Consumentenbelangen Openbaar Vervoer)
p/a Secretariaat Locov, Postbus 20906, 2500 EX Den Haag
Tkn: Tweede Kamer der Staten generaal
Vaste Kamercommissie voor Verkeer en Waterstaat
t.a.v. de heer C.J.M. Roovers, griffier
Postbus 20018, 2500 EA Den Haag
Over: Notitie ´Nederlandse Vervoers Arbiter´
D.d. 18 april 2005
Geachte Mevrouw Peijs
De consumentenorganisaties in het LOCOV zijn van mening dat de positie van
individuele gebruikers van het openbaar vervoer, van de
consumentenorganisaties en van andere partijen die afhankelijk zijn
monopoloïde partijen op de openbaar vervoersmarkt versterking behoeft.
In bijgevoegde notitie wordt één en ander nader beargumenteert en worden de
contouren geschetst van een voorstel tot instelling van een ´Nederlandse
Vervoer Arbiter´.
Wij willen hierover graag met u in overleg treden en hopen op een
vruchtbare samenwerking bij de nadere vormgeving en invoering van de NVA.
Het ´Locov V&W´ lijkt ons een voor de hand liggende plek voor dat overleg.
Met vriendelijke groeten,
ANWB, Consumentenbond, ROVER, Fietsersbond, CG-Raad, Ouderenbonden CSO,
namens hen
Michael van der Vlis,
voorzitter ROVER
NEDERLANDSE VERVOER ARBITER Consumentenorganisatiess
Contouren van een voorstel in het LOCOV
18 april 2005
1. Introductie
In Augustus 2001 publiceerde de ANWB het rapport ´Blaffen en bijten´ waarin
voor een TOV (Toezichthouder Openbaar Vervoer) werd gepleit. Zie bijlage 1
voor de samenvatting. In oktober van dat jaar kwam de Consumentenbond met
een verwant pleidooi. Zie bijlage 2.
Consumentenbond, ANWB, ROVER en andere consumentenorganisaties hebben in
die tijd gepleit voor een onafhankelijke toezichthouder op het openbaar
vervoer. Dat heeft het toen, om redenen die er nu niet meer toe doen, niet
gehaald.
De meeste argumenten van toen zijn nog steeds ter zake, recente ervaringen
bevestigen dat.
Recent aan de orde:
In het tien-punten-plan dat ROVER in de discussie rond de spoorconcessies
inbracht wordt gepleit voor een breed scala aan middelen om de monopolisten
´bij de les te houden´, zie bijlage 3. En ROVER opperde, in zijn reactie op
de Nota Mobiliteit, een Nationale Vervoersautoriteit, deels vanuit een iets
andere invalshoek dan de pleidooien uit 2001, zie bijlage 4.
De Provincie Zuid-Holland is, vanwege concessiegrensoverschrijdende
vraagstukken, bezig met een provinciale ´vervoers-entiteit´ en ook in
Amsterdam+Regio is dit onderwerp aan de orde en vermoedelijk is dat op nog
wel meer plekken het geval
2. Het probleem
Er bestaat binnen politiek Nederland een breed gedragen voorkeur voor
´besturen op afstand´ en dito argwaan tov ´overheidsbedrijven´. Het
bureaucratische en klantonvriendelijke karakter van veel betrokken
bedrijven en de Brusselse regelgeving hebben daar een rol in gespeeld.
Daar waar de overheidsactiviteiten zich in een vrije marktomgeving afspelen
ligt het antwoord voor de hand: privatisering. En dat is, niet zonder
succes, in praktijk gebracht.
Het probleem ontstaat daar waar die vrije markt ontbreekt, waar de klant
niet met de voeten kan stemmen. Een overheid op afstand zonder klantenmacht
om het gat te vullen betekent verlies van controle op een monopolist. En
over de onwenselijkheid daarvan is ook vrijwel iedereen het eens. Dat zegt
niets ten nadele van de betrokken bedrijven en medewerkers, die zullen vast
naar eer en geweten hun best doen, maar het is een ongezonde situatie die
onherroepelijk tot een tekort aan klantoriëntatie leidt.
De in de loop der tijd ontwikkelde plannen, voorstellen, suggesties om aan
dat probleem wat te doen maken één ding duidelijk: een steen der wijzen is
er niet. Daarom pleiten de consumentenorganisaties vanuit verschillende
invalshoeken voor een evenwichtig pakket van maatregelen, een
toezichthouder met een ruim takenpakket speelt daar een belangrijke rol
in. Deze notitie is bedoeld om de oogst van de discussies rond de
verschillende voorstellen op het punt van de toezichthouder samen te
bundelen tot één samenhangend voorstel; een voorstel tot de instelling van
een Nederlandse Vervoer Arbiter.
In deze notitie breken wij een lans voor een Nederlandse Vervoer Arbiter.
In aanvulling op o.a. het bestaande LOCOV (Landelijk Overleg
Consumentenbelangen Openbaar Vervoer). Dit Locov en de gekwalificeerde
adviespositie daarin van de consumentenorganisaties is op zichzelf genomen
een zinvol overleg, daar gebeuren nuttige dingen. Maar te vaak hebben V&W,
NS en ProRail iets uitonderhandeld (zie bijv. de concessies en het
onderhoudsrooster) waar de consumentenorganisaties niet meer tussenkomen of
lopen zij anderszins tegen een muur op. Dan rest hen de lobby bij de Tweede
Kamer.
3. Redenen voor een Nederlandse Vervoer Arbiter (NVA)
A Bedrijfstakkwesties.
Veel kan in concessies geregeld worden. Maar dat geldt niet voor
concessiegrens overschrijdende zaken als bijvoorbeeld de chipkaart,
integrale reizigersinformatie, enige eenheid in tariefsystemen. De
minister wenst zich hier, vanwege ´besturen op afstand´ niet mee bezig te
houden, zij ´laat het over aan de sector´. Het resultaat is een serie
Poolse Landdagen waarop de bedrijfsbelangen overheersen en waarin het
consumentenbelang zoek raakt.
Zie het voorbeeld van de chipkaart . Daar dreigt nu de uitkomst een
compromis te worden tussen bedrijfsbelangen waarin aan de belangen van
nette (witrijdende) klanten weinig meer dan lippendienst wordt bewezen.
Dat is de voorspelbare uitkomst van een overlegtraject waarin veel
partijen een feitelijk vetorecht hebben. Er is dus behoefte aan een
instantie waar wij en anderen rond dit soort onderwerpen terechtkunnen
voor het doorhakken van knopen en het stellen van randvoorwaarden.
B. Prijs en kwaliteit.
Destijds pleitten Consumentenbond, ROVER, ANWB en anderen voor een
koppeling tussen prijs en kwaliteit en voor een consumentenmeetlat voor
het meten van die kwaliteit. Er is sindsdien wel wat gebeurd (NS is uit
het ergste dal, er is voortgang gemaakt mbt het meten van de
klanttevredenheid), maar het essentiële punt staat nog steeds: er hoort
een relatie te zijn tussen prijs en kwaliteit en die moet bij een
onafhankelijke instantie (niet de minister of de Kamer, want die moeten
eventueel een financieel gat zien te dekken) afgedwongen kunnen worden.
Het onverminderd sombere beeld van de klanttevredenheid over de
prijs/kwaliteitsverhouding wijst op de actualiteit van de kwestie.
Terzijde. Dit punt speelt trouwens niet alleen voor
consumenten(organisaties): ProRail kan reiziger-onvriendelijke
onderhoudsroosters vaststellen die ze zo min mogelijk SLA-malussen
kosten, zonder dat hun gebruikers, de vervoerders , een positie hebben om
dat werkelijk tegen te houden.
C. Hoger beroep consumentenorganisaties.
Het kan natuurlijk gebeuren dat partijen in het Locov (of in
decentrale varianten daarvan) het niet eens worden. De enige weg die de
consumentenorganisaties dan openstaat ie een beroep op de politiek. Dat
is terecht als het om politiek-bestuurlijke kwesties van voldoende
formaat gaat, daar hebben we volksvertegenwoordigers voor. Maar er zijn
veel kwesties die voor de betrokken reizigers van groot belang zijn, maar
niet zoveel reizigers treffen dat je daar de Kamer over lastig durft te
vallen. Daar ligt dus een belangrijke functie voor de Nederlandse Vervoer
Arbiter.
Dat leidt tot de vraag of de consumentenorganisaties daar dagelijks
op de stoep zouden gaan staan. Dat lijkt niet waarschijnlijk. Als de NVA
voldoende bevoegdheden heeft voor toetsing en zij een paar heldere en
stevige uitspraken doet ontstaat een jurisprudentie die uiteindelijk
alleen tot beroep zal leiden in ´nieuwe´ kwesties.
Soms is het verschil van opvatting terug te voeren op een
verschillend interpreteren van de geldende regelgeving. Ook hier kan de
Nederlandse Vervoer Arbiter als de instantie optreden die het verlossende
woordt biedt.
D. Verhaalsrechten.
De consumentenorganisaties geven nadrukkelijk de voorkeur aan de
versterking van de positie van de consument boven die van de organisaties
zelf. Versterking van de positie van de consument betekent dat
bijvoorbeeld:
a. artikel 8:108 (over het uitsluiten van aansprakelijkheid van een
vervoerder) uit het Burgerlijk Wetboek moet worden geschrapt en
b. dat de cosument verhaal kan halen bij wanprestaties (al dan niet
in een gematigde ´Nederlandse´versie van een ´class action´)
Over het algemeen zal een ´geschillencommissie´ in SER-verband zulke
claims moeten afdoen. In onze opvatting is echter de Arbiter een prima
´stok achter de deur´: als en voor zover de vervoerder zijn weerstand
tegen de geschillencommissie niet overwint, heeft de NVA het laatste
woord. De NVA kan ook de klachten monitoren en op basis daarvan actie
ondernemen. Een instantie die dat op dit moment vrij goed doet - gesteund
door een degelijke wettelijke basis - is de Dte op het gebied van
energie.
E. Netconflicten.
Het huidige overleg over zulke conflicten levert doorgaans iets sub-
optimaals op . Ook al omdat de effecten over de grenzen van de
versnipperde vervoerswereld heen liggen.
Dat geldt voor situaties op het nationale spoor. Maar in het Europa
van de vervagende grenzen kunnen wij allerlei nieuwe (concessie) grenzen
tekenen die heel veel van dit soort problemen gaan opleveren. Niet alleen
bij het spoor, maar ook bij regionaal en lokaal openbaar vervoer. Dat
kan uiteindelijk alleen goed gaan als je een arbiter aanwijst die een
professionele afweging kan maken tussen de zakelijke en sociaal-
maatschappelijke waarden die in het geding zijn.
F. Samengebruik voorzieningen.
Loketten, kaartverkoop, informatieverstrekking, enz. Het speelt nog
niet zo erg, want veel van de decentralisatie is alleen nog papier, maar
het is voorspelbaar wat er, zonder toezichthouder, gaat gebeuren als het
echt praktijk wordt. Het verdwijnen van de strippenkaart uit het NS-
assortiment zet de toon. En we weten nauwelijks beter omdat NS vanouds
niet gewend is samen te werken met ´stad en streek´, maar op het punt van
geïntegreerde trein-tram-bus plekken valt, dat kun je in het buitenland
zien, een wereld te winnen.
G. Monoplisme, interconnectie.
De Nederlandse Vervoer Arbiter zal, dat moge duidelijk zijn, er niet
alleen voor kwesties zijn die rond NS spelen. Het openbaar vervoer kent
vele gebiedsgewijze monopolisten. Er zijn dan kwesties aan de orde over
samengebruik van sporen en banen, van voorzieningen, informatiekanalen,
overstapgemak, de inrichting van overstaplocaties, andere grenspoblemen
tussen monopolies, enz. Dat bedrijven daarbij eigen belangen hebben
spreekt van zelf en is ook legitiem. Maar de NVA is er dan om er op toe
te zien dat de gebruiker daar geen last van heeft, dat de gebruiker het
Nederlandse OV-netwerk als één net kan gebruiken. ´Interconnectie´ (zo
heet dat in de telecomwereld) is een belangrijke opdracht voor de NVA.
Hier en ook bij emkele andere punten hierboven ligt een duidelijke
relatie met de NMa. In par. 4 komen wij terug op de verhouding tussen NVA
en NMa-Vervoerkamer. De taken van NVA en vervoerkamer moeten in ieder
geval afgestemd en liefst geïntegreerd worden. En het gaat uitdrukkelijk
niet alleen over het spoor.
H. ProRail
We moeten ook even stilstaan bij de positie van een wanpresterende
monopolist. De effecten van de computerstoring bij ProRail van 6/7 april
2005 drukken ons met de neus op de feiten. En zoals het nu geregeld is
gaat het niet.
Sinds NS, ook juridisch, weer tot monopolist op het hoofdrailnet is
verklaard (waar wij overigens niet echt gelukkig mee zijn, zie punt 3E),
is de hoofdreden voor het verzelfstandigen van ProRail feitelijk
vervallen. Een eenvoudige oplossing zou hoe dan ook zijn om er gewoon een
rijksdienst van te maken.
Maar los daarvan spelen ook hier verhaalsrechten. Pijnlijk was dat NS
een grote mond opzette over de schade die zij geleden hadden en geheel
voorbij ging aan de (velen malen grotere) gevolgschade die hun klanten
hadden geleden. Wij herhalen onze wens tot het schrappen van art 8:108
BW. Wat er vervolgens gebeurd is vooral werk voor geschillencommissies
in SER-verband, maar de NVA heeft een rol als achtervang en, nav
monitoring, initiëren van wijzigingen in de regelgeving.
I. Pre-competitieve kwesties.
Dit kunnen zijn het gezamenlijk door de bedrijfstak bevorderen van
het openbaar vervoer, middels reclame, voordeelacties, wat dan ook. Dat
ligt heel dicht bij de ad A besproken zaken. In eerste instantie laat je
dat over aan een ´samenwerkingsorganisatie van de bedrijfstak´, aan KVN
bijvoorbeeld. Maar je kunt op grenzen stuiten waar Brussel zoiets een
kartel gaat vinden. De NVA zou bij dit soort zaken een initiërende en/of
legitimerende rol kunnen spelen (ongeveer zoals de Nederlandse Bank dat
van oudsher in de financiële sector doet: naast toezichthouder ook
loods).
J. Beschavingsbewaker
Als een vervoerder uit kostenoverwegingen weer voorzieningen schrapt,
zou er een soort bodem kunnen worden aangelegd die de NVA kian toetsen.
Denk hierbij aan bijv. het terugdraaien van gehandicaptenvoorzieningen,
het weghalen van alle toiletten, exclusieve internettransacties voor alle
klanten (ook voor degenen die nog nooit een PC hebben gebruikt of gewoon
niet kunnen lezen en alleen TV kunnen kijken). Deze bodem zal uiteraard
in een regeling moeten zijn vastgesteld, de NVA kan dan actief en pro-
actief inmengen als deze grenzen dreigen te worden overschreden. Het gaat
om het ambtshalve (dus ook zonder aanleiding van consumentenorganisaties)
kunnen toetsen van verplichtingen uit wetten en concessies.
4. Rollen en organisatie van de NVA
In de vorige paragraaf keken we naar de NVa vanuit de knelpunten. In deze
paragraaf kijken we daar naar vanuit ´wat voor soort werk´ levert dat nou
eigenlijk op en wat voor soort organisatie hoort daar bij?´ Dan blijkt dat
er eigenlijk niks nieuws aan de orde is, voor iedere werksoort is een
bestaande parallel waar het kunstje afgekeken kan worden, maar het is, voor
zover wij daar zicht op hebben, wel veelvormiger qua rol dan gebruikelijk.
Die rollen (met bijbehorende bevoegdheden) zien er aldus uit:
( Onafhankelijk beroep. Zie B (Prijs en kwaliteit) en C (Hoger beroep
consumentenorganisaties). Als je de positie van de
consumentenorganisaties wilt versterken is dat een integraal beroep bij
de NVA.
( Samengebruik-ordenaar. Zie E (Netconflicten) en F (Samengebruik
voorzieningen). Voorwaarde is dat het consumentenbelang één van de
primaire opdrachten is.
( Civiele rechter. Zie D (Verhaalsrechten) en H (ProRail). Primair is
hier een rol voor geschillencommissie van de SER. Maar de NVA kan
achtervang zijn (bevoegd voor zover ze dat niet heeft overgedragen aan
een geschillencommissie) en podium voor ´class actions´ van
consumentenorganisaties.
( Mededingingsrechter. Zie G (Monopolisme, interconnectie). Het ligt
voor de hand om de Vervoerskamer van de NMa op te nemen in de NVA. Het
omgekeerde zou misschien ook kunnen, mits de bevoegdheden uitdrukkelijk
breder zijn dan het mededingingsrecht.
( Overkoepelend bestuur. Zie A (bedrijfstakkwesties), I (Pré-
competitieve kwesties) en J (Beschavingsbewaker). De minister is
eindverantwoordelijk maar kan ´het werk´ aan de NVA overlaten.
5. Tenslotte
Wij pleiten dus voor de totstandkoming van een onafhankelijke Nederlandse
Vervoer Arbiter die de in paragraaf 4 genoemde rollen kan vervullen.
Wij verzoeken Minister om de komst daarvan in gang te zetten.
En wij zijn uiteraard graag bereid om daarbij van nader advies te dienen.
BIJLAGE 1. SAMENVATTING ´BLAFFEN EN BIJTEN´. ANWB, AUG 2001
Er is een ontvlechting en verzakelijking van de sector openbaar vervoer
ingezet om tot een zeker marktwerking te komen. We constateren nu dat dit
vraagt om een andere en misschien wel ingrijpender overheidsbemoeienis.
Gekozen wordt voor een nadruk op de scheiding tussen enerzijds de rol van
de politiek om de kaders aan te geven voor het goed functioneren van de
nutsfunctie die het openbaar vervoer vervult, en anderzijds de rol van het
toezicht op de feitelijke operatie.
Voor het goed functioneren van deze (imperfecte) OV-markt is het wenselijk
het toezicht op het functioneren te professionaliseren:
+ zodat ieder vervoerbedrijf dezelfde kansen, rechten en plichten heeft
+ zodat de grote ongelijkheid in kennis en kunde tussen overheden en
vervoerbedrijven verdwijnt
+ zodat consumenten grotere invloed krijgen op de uitvoering en de
ontwikkeling van het beleid van OV-autoriteiten en vervoerbedrijven.
Dit vraagt om een twee sporen beleid.
Spoor 1: toezichthouder openbaar vervoer (TOV)
Er wordt een Toezichthouder Openbaar vervoer (TOV) in het leven geroepen
met drie taken:
Wakend: toezicht houden op de uitvoering van wetten en contracten tussen
overheden, taakorganisaties en vervoerbedrijven
Pro-actief: bewaken van de continuïteit op de langere termijn. Zo ziet de
TOV toe op bv. de meerjaren investeringsprogramma's voor materieel.
+ Wijzend: geschillen beslechten tussen verantwoordelijke overheid,
consument, taakorganisatie en/of vervoerder als partijen daar zelf niet
uitkomen.
Effectief en succesvol opereren vraagt namelijk om een onafhankelijke,
professionele en flexibele organisatie:
+ die met een heldere, wettelijke basis en binnen opdracht van de wetgever
zijn functie uitoefent (beleidsarm)
+ die geen verstrengelde belangen kent (boven de partijen staat)
+ die dicht bij de markt staat (weg van vertrouwen en begrip is effectiever
dan harde hand)
+ die desnoods moet kunnen 'bijten' (stok achter de deur)
+ die beschikking heeft over alle relevante (management-) informatiestromen
(prikkelt verbeteringen)
De taak van de TOV hoeft zich niet te beperken tot het nationale openbaar
(spoor)vervoer. Een super-TOV voor alle 36 OV-autoriteiten (35 regionale +
de centrale overheid) ontlast die overheden van het dagelijks toezicht en
organiseert informatiestromen voor de volgens de Wet Personenvervoer 2000
verplichte Regionale Overleggen Consumentenbelangen Openbaar Vervoer
(ROCOV's).
Spoor 2: faciliteren consumenteninbreng
Directe gebruikersbelangen vragen om hun eigen platform. Daartoe is een
LOCOV (en de regionale ROCOV's). Faciliteren van de consumenteninbreng via
het LOCOV is wenselijk omdat reizigers door de verzakelijking en
ontvlechting niet langer bij de overheid terecht kunnen. Om beter tegenspel
te bieden aan vervoerbedrijven bewandelt het LOCOV twee wegen:
+ binnen het wettelijk en contractkader wordt het vervoerbedrijf dan wel de
verantwoordelijke overheid aangesproken,
+ leidt dat tot niets dan wordt vervolgens de toezichthouder, de TOV,
aangesproken.
+ buiten het wettelijk en contractkader wordt het bestuur, de Minister van
Verkeer en Waterstaat dan wel de regionale en lokale besturen
aangesprokenen,
+ leidt dat tot niets dan wordt vervolgens de toezichthouder, de politiek,
aangesproken.
Dit vraagt om:
+ de beschikking over (management)informatie, aangeleverd door de TOV.
+ de uitbouw van kennis en ervaring. Minder discussies over details en meer
focus op de (abstractere) hoofdlijnen vraagt om een andere samenstelling.
Blaffen, bijten en kwispelen
Een TOV kan blaffen en bijten en opereert zoveel mogelijk buiten de
publieke schijnwerpers. LOCOV overlegt met overheden en vervoerbedrijven,
kan alleen blaffen en zoekt juist de publiciteit op. Niet alleen negatief
("punctualiteit weer slechter."), maar ook positief door pluimen of prijzen
uit te delen (kwispelen) aan de beter presterende bedrijven.
BIJLAGE 2. NOTITIE CONSUMENTENBOND, OKT 2001
Tegenmacht moet NS dwingen om beter te gaan presteren
Consumentenbond wil nieuwe ordening in spoorwegland
De Nederlandse Spoorwegen zal pas snel tot betere prestaties komen als de
politiek een tegenmacht voor deze monopolist in het leven durft te roepen.
Zo'n tegenmacht krijgt vorm door onafhankelijk toezicht, een scherp
prestatiecontract en een 'consumentenmeetlat'. De Consumentenbond pleit
voor een nieuwe ordening, waarin de verhoudingen tussen NS, overheid en
consumentenorganisaties opnieuw worden gedefinieerd.
De Nederlandse Spoorwegen is sinds de verzelfstandiging een commercieel
bedrijf in een "vrije" markt. Maar de NS is ook een bedrijf dat niet "de
hete adem van een concurrent in de nek heeft". Het gevolg is dat de focus
bij het spoorbedrijf is verlegd naar financiële prestaties, terwijl het
belang van de treinreiziger uit het oog is verloren (want die heeft toch
geen alternatief). De dienstverlening is onder een aanvaardbaar niveau
gekomen: treinen zijn overvol, vertrekken niet of te laat en de
treinreiziger wordt daarover in het ongewisse gelaten. Jarenlang overleg
achter de schermen binnen het overlegorgaan Locov en recente publieke
acties hebben niets opgeleverd. Minister Netelenbos zegt in haar brief aan
de Tweede Kamer van 7 september jongstleden geen mogelijkheden in handen te
hebben om echt in te kunnen grijpen. Zij is zelfs van plan om de NS de
ruimte te geven om de komende vijf jaar op (of zelfs onder) het huidige,
belabberde niveau te blijven presteren.
De minister dreigt nu dus het hoofd in de schoot te leggen. Maar de NS
levert wel een essentiële maatschappelijke dienst. Ieder dag zijn een
miljoen Nederlanders afhankelijk van de trein. De Consumentenbond weigert
om op te geven en legt bij de politiek een eigen plan neer voor het
instellen van een tegenmacht voor de NS, met als belangrijkste peilers:
onafhankelijk toezicht, scherp prestatiecontract en structurele monitoring
met behulp van een consumentenmeetlat.
Onafhankelijk toezicht
Het huidige toezicht op de NS is niet alleen zeer beperkt maar zit
bovendien bij de overheid zelf en is daarmee onderdeel van het steekspel
tussen het spoorbedrijf en haar enige aandeelhouder over
verantwoordelijkheden, normen, bevoegdheden, sancties en budgetten. De
Consumentenbond pleit voor onafhankelijk toezicht door een instantie die
volkomen zelfstandig kan opereren.
Zo'n toezichthouder zou revolutionair anders moeten zijn dan bestaande
toezichthoudende organen. Het zou namelijk niet de marktwerking moeten
bevorderen (zoals de OPTA doet in de markt van telecommunicatie), maar de
consumentenwaarden als waar voor je geld, hoge kwaliteit en goede
informatie moeten garanderen.
De toezichthouder moet daarom vooraf toetsen of in conceptplannen van de NS
de belangen van de consument zijn gewaarborgd. Het kader voor die toetsing
vormt het prestatiecontract dat de overheid sluit met de NS en de
uitkomsten van de 'consumentenmeetlat' waaruit blijkt hoe (on-)tevreden de
treinreiziger over de prestaties van de NS is.
Achteraf zal de toezichthouder eventueel overgaan tot het opleggen van
sancties en boetes als de normen uit het prestatiecontract niet zijn
gehaald.
De toezichthouder moet de bevoegdheden hebben om in het belang van de
treinreiziger direct in te grijpen in de bedrijfsvoering van de NS. Zo moet
de toezichthouder de prijs van het treinkaartje kunnen bepalen als door een
gebrek aan concurrentie de relatie uit het oog is verloren met de
onderliggende kosten en het te leveren aanbod van diensten. Ook moet de
toezichthouder bijvoorbeeld investeringen kunnen afdwingen of juist kunnen
voorkomen, als het consumentenbelang op dat moment botst met het
bedrijfsbelang.
Scherp contract
Door een verkeerde focus kampt de NS nu met grote problemen (vooral met
personeel en materieel) die niet snel op te lossen zijn. Maar dat is
volgens de Consumentenbond geen reden om de normen uit het
prestatiecontract tussen overheid en NS dus maar te versoepelen, zoals de
minister in haar brief voorstelt. Dat zou het belonen van slecht management
- met name op het gebied van planning en afstemming - zijn. De afgesproken
normen voor de komende jaren (88% van de treinen op tijd in 2001 tot 92% in
2005) moeten worden gehandhaafd om druk op te ketel te houden en de
spoormonopolist te dwingen alles op alles te zetten om weer een goed
product aan de klanten te leveren.
Sterker nog, de Consumentenbond vindt dat de prestatienormen moeten worden
gekoppeld aan de prijs van het treinkaartje. Als de consument niet krijgt
wat beloofd is, hoeft hij ook niet de volledige prijs te betalen.
De toezichthouder kan in het plan van de Consumentenbond bij slechte
prestaties lagere NS-prijzen afdwingen. Maar de bond is zelfs van mening
dat het recht van consumenten om minder te betalen bij een vermindering van
het aanbod ook wettelijk moet worden verankerd. Daarvoor moet een
achterhaald artikel uit het Burgerlijk Wetboek (8:108) over het uitsluiten
van aansprakelijkheid worden aangepast.
Ook moet de overheid instrumenten in handen krijgen om bij slechte
prestaties van de NS invloed uit te kunnen oefenen op de samenstelling van
de directie en de hoogte van het salaris van de directieleden.
Consumentenmeetlat
Naast de toezichthouder en de overheid vormen de consumentenorganisaties de
derde poot van de tegenmacht voor de Nederlandse Spoorwegen. Zij moeten een
onderzoeksinstrument ontwikkelen om de prestaties van de NS in kaart te
brengen. De Consumentenbond heeft daarvoor vast een 'consumentenmeetlat'
bedacht, aan de hand waarvan structureel onderzoek kan worden gedaan naar
belangrijke kernwaarden voor consumenten als toegankelijkheid,
betaalbaarheid, kwaliteit, service, informatievoorziening en
klachtenafhandeling.
Het zijn volgens de Consumentenbond dus de consumentenorganisaties die
bepalen welke zaken onderzocht worden, op welke punten wordt gemeten en hoe
het onderzoek wordt uitgevoerd.
Met de consumentenmeetlat wordt, zowel voor de overheid als voor de
toezichthouder, het perspectief van de consument ingebracht. De uitkomsten
van de consumentenmeetlat laten namelijk zien of de inhoud van het
prestatiecontract overeenkomt met de wensen en behoeften van de
treinreizigers, wat voor de overheid reden kan zijn om het contract verder
aan te scherpen. Verder laten de uitkomsten zien of de NS zich in de
praktijk houden aan de normen zoals die in het prestatiecontract tussen
overheid en NS zijn afgesproken. Op grond daarvan kan de toezichthouder
besluiten om in te grijpen in de bedrijfsvoering van de NS.
Eenvoudige overlegstructuur
In de nieuwe ordening kunnen de huidige, ingewikkelde overlegstructuren
binnen het Locov worden afgeschaft. Volgens de Consumentenbond zijn er nog
slechts twee vormen van structureel overleg nodig, die transparant en
controleerbaar moeten zijn. Tussen de toezichthouder en de overheid, over
de inhoud van het prestatiecontract. En tussen de toezichthouder en de
consumentenorganisaties, over de consumentenmeetlat.
Daarmee komt een einde aan het poldermodel rond het spoor. Jarenlang hebben
consumentenorganisaties met de directie van de NS en het ministerie van
Verkeer & Waterstaat achter de schermen overlegd, zonder dat dit de huidige
malaise bij het spoorvervoer heeft kunnen voorkomen. De onafhankelijke
toezichthouder moet nu de rol overnemen van het polderoverleg en met ex-
ante toetsing en eventueel ingrijpen in de bedrijfsvoering van de NS een
doorbraak forceren.
De Consumentenbond zal op zijn beurt namens de Nederlandse consument in de
gaten houden of de toezichthouder haar werk goed doet.
Tegenmacht
Via toezicht, prestatiecontract en de consumentenmeetlat creëren we een
tegenmacht in een nieuwe ordening in spoorwegland. Heldere rollen en
duidelijke verantwoordelijkheden voor respectievelijk de toezichthouder, de
overheid en de consumentenorganisaties moeten dit waarmaken.
Met zo'n tegenmacht wordt concurrentie op het spoor nagebootst en dat moet
de spoormonopolist dwingen om tot het uiterste te gaan om de kwaliteit van
de dienstverlening aan de treinreizigers zo snel mogelijk weer op een
aanvaardbaar niveau te krijgen.
De Consumentenbond vraagt via dit pamflet aan de politiek om minister
Netelenbos op te dragen om de ideeën voor een NS-tegenmacht verder uit te
werken en zo snel mogelijk vorm te geven. En niet, zoals zij nu dreigt te
doen, de treinreiziger in de kou te laten staan.
Consumentenbond, Den Haag, 9 oktober 2001
BIJLAGE 3. MOGELIJKHEDEN VOOR AANSTURING ROVER
Inhoudelijke introductie bij het Symposium ´Overheid en monopolist´
September 2004
1. Vooraf
Aanleiding voor dit symposium is de concept-concessiewet die de verhouding
tussen de rijksoverheid en NS Reizigers beoogt te regelen. Rover vindt dat
voorstel op een centraal punt ernstig tekort schieten: effectieve invloed
van de klant (rechtstreeks, via consumentenorganisaties, via de overheid,
anderszins).
Wij geloven best in de goede bedoelingen van NSR, maar niets menselijks is
ze vreemd en als aan prestatie-afspraken uiteindelijk geen verlies of winst
hangt (in enigerlei vorm) zijn zulke afspraken nog niet zinloos, maar als
het er op aan komt wel krachteloos.
In dit symposium willen wij op zoek naar de mogelijkheden van de aansturing-
vanuit-de-consument van een monopolist. Wij geven hieronder een
inventarisatie van denkrichtingen. Onze referentie is daarbij de aansturing
van NSR, dat praat wat concreter. Maar goed beschouwd is het natuurlijk een
veel breder vraagstuk. Met wat detailaanpassingen slaat het op de
aansturing van iedere leverancier wiens klanten niet met de voeten kunnen
stemmen. Of dat een overheidsdienst is, een geprivatiseerd
overheidsbedrijf, een op de markt ontstaan monopolie, of een andersoortig
monopolie doet er eigenlijk weinig toe.
2. Denkrichtingen
2A. Verhaal door individuele klant bij individuele dienstverlening
Voorbeeld is die supermarktketen die beloofde ´als er meer dan drie mensen
voor de kassa staan, krijgt de vierde zijn boodschappen gratis´ (dat is nog
eens andere koek dan het ontmoedigen van loketgebruik). Voorwaarde: zulke
beloften moeten voor de klant zichtbaar en kenbaar zijn en de leverancier
moet juridisch aansprakelijk te stellen zijn (een ´klantenhandvest met
sancties´ kan daarbij helpen).
Voor: Dit komt heel dicht bij ´met de voeten stemmen´, bij het
functioneren van een vrije markt.
Tegen: Het is maar op een beperkt deel van de dienstverlening van
toepassing.
Rover: Een deeloplossing die je zeker niet moet laten. Wij zijn
dan ook zeer ingenomen met het feit dat NSR het maken van een nieuw
´Handvest´ ter hand heeft genomen.
2B. Verhaal door individuele klant bij collectieve dienstverlening
Voorbeeld is de huidige regeling van NSR waarbij je geld terug krijgt als
de uitvoering van de dienstregeling het extreem af laat weten. Dat zou
uitgebreid en versoepeld kunnen worden.
Voor: Als boven: dit komt dicht bij het functioneren van de vrije markt.
Tegen: Er zijn natuurlijk maar heel weinig mensen die de
paperasserij er voor over hebben om dat geld terug te krijgen. En
omdat ook de ´schuldige´ aan de zijde van de spoorsector meestal heel
abstract is, is het aansturend effect heel gering.
Rover: De bestaande NSR-regeling is een klantvriendelijk gebaar
dat we zeker waarderen. Ihkv het Handvest bezien of deze denkrichting
wat breder en ruimhartiger gevolgd kan worden.
2C. Verhaal door individuele klant bij gevolgschade
Voorbeeld: een trein is vertraagd, daardoor mis je een aansluiting en komt
de afspraak waar je naar op weg was te vervallen. Die afspraak was het
bezegelen van een contract waar miljoenen mee gemoeid waren. Dat contract
loop je nu mis en op z´n minst de gederfde winst claim je bij NSR (dat lukt
niet bij de huidige Nederlandse regelgeving, maar wij zouden natuurlijk
wijziging daarvan kunnen nastreven).
Voor: Het kan om forse bedragen gaan en dus is het aansturend effect groot.
Tegen: NS heeft geen enkele greep op de omvang van de gevolgschade
en de klant heeft zijn eigen verantwoordelijkheid bij het beperken
van risico´s, daar kun je NS niet helemaal mee opzadelen.
Rover: De bewijsrechtelijke problemen maken dit alleen zinvol als
het om groot geld gaat en dan staat de eigen verantwoordelijkheid van
de klant schadevergoeding meestal in de weg. Hier worden alleen
advocaten beter van. Ruimhartige toepassingen van regelingen à la 2B
zijn uitvoerbaarder (en ook niet beperkt tot mensen die met groot
geld om gaan).
2D. Collectief verhaal van individuele schades: via de advocaat
In het angelsaksische recht kunnen advocaten onder enkele voorwaarden
´namens alle gedupeerden´ naar de rechter stappen voor schadevergoeding, de
schrik van veel Amerikaanse bedrijven. In Nederland zou je je het volgende
voor kunnen stellen: als de NS wanpresteert (trein uitgevallen of zo) kan
een advocaat (mits voldoende gemachtigd) de ´schade van allen´ claimen en
als hij wint de schadehebbenden uitbetalen, zijn honorarium innen en het
restant (veel schadehebbenden melden zich niet) storten in een op te
richten onafhankelijk ´Fonds voor de behartiging van de belangen van de
reiziger´.
Voor: Financieel begint dit voor NSR ergens over te gaan, kan dus stevig
aansturend effect hebben.
Tegen: Allerlei advocaten-heisa waar, afgezien van die advocaten,
niemand op zit te wachten.
Rover: Wij zijn absoluut niet uit op ´Amerikaanse toestanden´ (de
kans daarop is trouwens al kleiner als je gevolgschade uitsluit, zie
2C), maar wij vinden ook dat een wanpresterende dienstverlener in de
huidige Nederlandse situatie wel erg makkelijk weg komt. Onderwerp
voor een initiatiefvoorstel van een Kamerfractie? Wij verlenen graag
onze medewerking. Zie echter ook 2E.
2E. Collectief verhaal van individuele schades: via afspraken
Variant op het voorgaande is dat we ´de vrije advocaat´ overslaan en dat
consumentenorganisaties op basis van Handvest, Vervoersplan of in Locov (of
elders) gemaakte afspraken (zie ook 2F) de collectieve schade claimen.
Verder als boven, al zal deze advocaat goedkoper zijn.
Voor: Als boven: kan over serieus geld gaan en dus een aansturend
effect hebben. Via het Fonds blijft een deel van het geld in de
sector.
Tegen: NSR vindt dit vast geen leuk idee, maar verder zijn er
eigenlijk weinig bezwaren te verzinnen.
Rover: Dit lijkt ons best een bewandelbare weg mits de wetgever
helpt met een aantal handvaten in de concessiewet (of elders).
2F. Juridische positie consumentenorganisaties bij prijsverhogingen
In het verleden hebben consumentenorganisaties met NSR afspraken gemaakt
over kwaliteitsniveau´s die prijsverhogingen zouden rechtvaardigen. Toen
NSR de kwaliteitsafspraken niet haalde en toch de prijsverhogingen door wou
zetten hebben de consumentenorganisaties hen met succes door de rechter tot
de orde laten roepen. De consumentenorganisaties hebben in het verlengde
daarvan gepleit voor het in de concessie (of het vervoersplan) koppelen van
afspraken over kwaliteit en prijsontwikkeling.
Voor: Er hangt een heel duidelijke malus aan een tekortschietende
kwaliteitsprestatie van NS en de benadering heeft in het recente
verleden zijn succes bewezen.
Tegen: Andere overwegingen rond de prijsontwikkeling (de
concurrentiepositie tov de auto bijv) verdwijnen uit het zicht. En
het kan leiden tot ´strategisch gedrag´ van NSR.
Rover: Iets wat zijn waarde bewezen heeft moet je vasthouden. De
juridische situatie rond dat succes was eenmalig, voor een vervolg is
een structurele juridische basis nodig. De consumentenorganisaties
hebben in hun advies sterkt gepleit voor een koppeling tussen prijs
en kwaliteit die de noodzakelijke handvaten biedt. Wij zijn daar erg
voor.
2G. Regelingen mbt het inkomen van het management
Een bonus/malus stelsel tav het bedrijf heeft als nadeel dat je bij
tekortschietende prestatie het geld weg haalt bij het bedrijf dat het nodig
heeft om het probleem op te lossen. Dat wordt ondervangen als het stelsel
zich niet op het bedrijf richt maar op de inkomsten van het topmanagement:
je stuurt via de portemonnee (een krachtig argument) zonder de financiële
positie van het bedrijf te beïnvloeden.
Voor: Een krachtig aansturingsinstrument zonder schadelijke bij-effecten.
Tegen: Je begeeft je op een terrein dat in principe is
voorbehouden aan de bedrijfsleiding.
Rover: Wij denken dat dit een zeer verstandige weg is. Effectieve
gedragsbeïnvloeding zonder schadelijke neven-effecten. Dat de
gemeenschap zich met het bedrijfsbeleid bemoeit vinden wij
overkomelijk: iedere regel uit een concessie doet dat eigenlijk.
2H. Een bonus/malus systeem voor het bedrijf
Het ´Overgangscontract 1´ was de begeleider van de verzelfstandiging van de
NS. Dat ´Oc1´ bevatte een bonus/malus stelsel om de NS te houden aan
kwaliteitsafspraken. Dat stelsel is gesneuveld zodra het toegepast moest
worden. Om twee begrijpelijke redenen: een structurele (je haalt geld niet
weg waar je het nodig hebt) en een incidentele (de mede door de
rijksoverheid veroorzaakte geboorteweeën waren een voorname reden voor het
feit dat NS zijn doelen niet haalde). Nu die incidentele reden (en dat was
de voornaamste) geschiedenis is resteert iets wat eigenlijk best kan werken
en waar goed over is nagedacht.
Voor: Een serieus en krachtig aansturingsinstrument.
Tegen: Niet helemaal zonder schadelijke neven-effecten
Rover: Wij vinden een regeling die zich op de inkomsten van
personen richt (zie 2G) beter, maar wij maken het betere geen vijand
van het goede. Voordeel is ook dat er in het verleden uitgebreid over
is nagedacht en het dus zo uit de kast gehaald kan worden.
2I. Aanwijzingsbevoegdheid Minister
In de concept-concessie krijgt dat vorm doordat de Minister (of de
Staatssecretaris) het Vervoersplan vaststelt en dus ´bij wijze van decreet´
kan vaststellen welke prestaties de NSR te leveren heeft. En eigenlijk
lijkt het heel erg (al is het wel transparanter) op de verhoudingen van
voor de verzelfstandiging.
Voor: Het is redelijk helder en er is vooraf, ook met
consumentenorganisaties, overleg over mogelijk.
Tegen: Het is wat rigide en onduidelijk is wat er gebeurd als NSR
echt gaat dwarsliggen en/of een doel niet haalt (of, dat moet je ook
niet uitsluiten, boven doel presteert).
Rover: Wij vinden het als ´vloer´ in de verhoudingen onmisbaar en
zijn dus blij dat het in de concept-concessie goed geregeld is, maar
vinden dat ´bestuur op afstand´ en ´meer marktwerking´ een flexibele
bovenbouw vereisen met meer invloed van of namens de consument.
3. Tenslotte
Eigenlijk vinden wij natuurlijk dat de Tweede Kamer de concept-concessiewet
zou moeten aanpassen conform de hierboven geschetste Roverse standpunten.
Maar dat is misschien iets teveel gevraagd. Dus doen wij een bescheidener
suggestie:
A. Per amendement wordt in de wet opgenomen dat de Regering (middels
AMvB´s) een systeem van vergoedingen, bonussen en malussen in het
stelsel opneemt met het oog op het introduceren van meer marktsturing in
de spoorsector.
B. In de considerans van dat amendement wordt het bonus/malus-stelsel
uit het Oc1 als ´eerste fase´ van dat systeem heringevoerd.
PS1. Dat moet, vanwege de in het verleden verrichtte studies en
stukken, eenvoudig kunnen.
PS2. Dit is een ´voorlopige voorziening´ in afwachting van het
onderzoek ad C.
C. In een bijbehorende motie wordt de Staatssecretaris uitgenodigd de
verschillende mogelijkheden voor de beïnvloeding van NSR (zie deel 2 van
deze notitie en er valt vast nog meer te verzinnen) te onderzoeken en
(binnen een jaar?) met voorstellen te komen.
BIJLAGE 4. UIT DE ROVER-REACTIE OP DE NOTA MOBILITEIT
Eén optimaal functionerend netwerk
Goed openbaar vervoer bestaat uit een net van samenhangende verbindingen,
waarin de belangrijkste relaties zo veel mogelijk rechtstreeks worden
afgewikkeld en waarin de kracht van de slagaders voelbaar is tot in een
fijnvertakt stelsel van haarvaten. Omgekeerd zijn deze haarvaten essentieel
voor de voeding van de slagaders.
De invoering van marktwerking en de decentralisatie van het regionaal
openbaar vervoer hebben geleid tot een verkaveling van het
openbaarvervoernetwerk en een scheiding van verantwoordelijkheden. Deze
opdeling vermindert het zicht op integrale belangen en leidt tot
suboptimale oplossingen op de van elkaar gescheiden delen van het net. Hier
loopt de reiziger aan tegen een aantal rafels van het nieuwe
openbaarvervoerbestel. Enkele voorbeelden:
het verbreken (of niet tot stand komen) van rechtstreekse verbindingen op
belangrijke relaties wanneer deze in verschillende kavels liggen;
gebrek aan uniformiteit en compatibiliteit, daar waar deze voor de
reizigers direct (productformules, betaalwijze) of indirect
(infrastructuur) belangrijk zijn voor de bruikbaarheid van het openbaar
vervoer.
De overheid moet de samenhang en afstemming tussen de samenstellende delen
van het net waarborgen en bewaken, inclusief de daarbij gewenste
uniformiteit. Het lijkt ons wenselijk daartoe een NVa (Nationale
Vervoersautoriteit) in te stellen die de taak heeft (en de daarbij
behorende bevoegdheden) om af te dwingen dat de samenhang binnen het net,
de afstemming tussen de onderdelen van het net en binnen het flankerend
beleid (kan allemaal op één chipkaart, integrale reizigersinformatie, enz.)
te waarborgen. Dat kan budgettair neutraal door tegelijk een deel van het
Ministerie af te schaffen, zij doen daar toch niks aan.
-----------------------
In het LOCOV (Landelijk Overleg Consumentenbelangen Openbaar Vervoer)
zitten de volgende consumentenorganisaties: ANWB, Consumentenbond,
Vereniging Reizigers Openbaar Vervoer ROVER, Fietsersbond, CG-Raad,
Ouderenbonden CSO.
Neem bijvoorbeeld de kwestie van de knip bij Alkmaar in de lijn Den
Helder - Amsterdam. Dat is vooral niet goed geregeld voor de ´andere´
decentrale lijnen in Noord-Holland.