De Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Postbus 20018
2500 EA Den Haag
ons kenmerk: DP. 2005/96
datum: 14-04-2005
onderwerp: Kabinetsreactie: 'Platteland aan het stuur'
Bijlagen:
Geachte Voorzitter,
Hierbij ontvangt u, mede namens mijn ambtgenoten van het ministerie
van VROM en V&W, mijn reactie op het advies van de Raad voor het
Landelijk Gebied 'Platteland aan het stuur', over vernieuwende vormen
van bestuur voor het landelijk gebied.
Samenvatting van het advies
Het advies richt zich op de vraag welke sturingsarrangementen met
welke (NGO-)partijen en vertegenwoordigers nodig zijn om enerzijds
(rijks-)doelen in een gebied te realiseren en anderzijds zo goed
mogelijk rekening te houden met belangen en wensen in het betreffende
gebied.
De Raad pleit voor een heroriëntatie op de rol van overheid en
samenleving. De Raad is van mening dat de provincies in de toekomst
eerstverantwoordelijk moeten zijn voor de uitvoering van het beleid en
de inzet van middelen. Het Rijk dient zich te beperken tot het
formuleren van de kerndoelen van (inter)nationaal beleid en de
verdeling van de rijksmiddelen. De afspraken hierover dienen te worden
vastgelegd in prestatiecontracten met de provincies. De Raad adviseert
verschillende gebiedsgerichte rijksbudgetten te bundelen in een
Investeringsbudget voor het Landelijk Gebied (ILG). De regelgeving
dient te worden vereenvoudigd teneinde onnodige belemmeringen bij de
uitvering van gebiedgerichte projecten weg te nemen.
Onderstaand wordt het advies van de Raad nader toegelicht.
Heroriëntatie op de rol van overheid en samenleving
De Raad pleit voor een heroriëntatie op de rol van overheid en
samenleving. Het motief is gelegen in de geleidelijke maar ingrijpende
verandering van het landelijk gebied. Het belang van de landbouw neemt
relatief af. Bewoners wensen meer ruimte voor wonen, natuur en
recreatie en meer betrokkenheid bij het beleid.
De Raad acht het van groot belang dat overheden zowel elkaar als de
samenleving meer beleidsruimte geven. De Raad adviseert de overheid de
samenwerking te versterken, maximaal gebruik te maken van initiatieven
van burgers en hun organisaties en deze ook te stimuleren en te
faciliteren.
De Raad roept de samenleving op meer initiatieven te ontplooien ter
versterking van de collectieve waarden van het landelijk gebied.
Indien blijkt dat de collectieve waarden onvoldoende worden
gegarandeerd moet de overheid zelf de taken blijven uitvoeren die voor
het publiek belang wezenlijk zijn.
De Raad is van mening dat de provincies in de toekomst
eerstverantwoordelijk moeten zijn voor de uitvoering van het beleid en
de inzet van middelen. Het Rijk dient zich te beperken tot het
aangeven van de hoofdlijnen van het beleid en mag zich slechts in
bijzondere gevallen met de uitvoering bezighouden. De Raad adviseert
de DLG zich nog meer dan nu toe te leggen op de rol van begeleider,
financieel adviseur en regisseur van gebiedsgerichte processen.
Als kerntaken van het Rijk ten aanzien van het landelijk gebied ziet
de Raad het vertalen van het beleid van de Europese Unie in wet- en
regelgeving, alsmede het op een scherpe en meetbare wijze formuleren
van beleid van nationaal belang. Hiertoe adviseert de Raad het Rijk om
het nationaal beleidskader met de Agenda voor een Vitaal Platteland en
de Nota Ruimte te beperken tot kerndoelen van nationaal belang.
De Raad acht de minister van LNV als 'coördinerend bewindsman voor het
landelijk gebied primair verantwoordelijk voor een rechtvaardige
verdeling van middelen over de provincies en voor het wegnemen van
belemmeringen voor EU-cofinanciering.
Het sturingsmodel nader ingevuld
De Raad geeft aan dat de minister van LNV de Tweede Kamer per brief
van 15 mei 2003 heeft geïnformeerd over een aantal uitgangspunten voor
een nieuw sturingsmodel voor de gebiedsgerichte inrichting van het
landelijk gebied. De Raad adviseert over een nadere invulling van dit
sturingsmodel.
De Raad acht het verstandig dat de minister duidelijke prioriteiten
stelt bij de verdeling van middelen tussen de provincies en dat de
minister per provincie prestatiecontracten afsluit. De
prestatiecontracten vormen daarbij tevens de basis voor afspraken over
EU-bijdragen. Ook acht de Raad het verstandig dat de provincies in de
toekomst op basis van de prestatiecontracten na 4-5 jaar
verantwoording afleggen aan de minister van LNV over de geboekte
resultaten. De Raad acht de provincies in de toekomst verantwoordelijk
voor de wijze waarop de rijksmiddelen worden ingezet. Binnen de
afgesproken periode en binnen de afspraken over doelen, prestaties en
middelen heeft de provincie flexibiliteit bij de uitvoering. De Raad
rekent het bereiken van de afgesproken prestaties tot de volledige
verantwoordelijkheid van de provincies.
Om integrale afspraken en de nodige flexibiliteit voor de provincies
mogelijk te maken, adviseert de Raad het Rijk de doelen in de
VBTB-begroting meer integraal en op een hoger abstractieniveau dan nu
te formuleren.
Overheid, burgers en organisaties werken samen
De Raad adviseert provincies en gemeenten in de eigen - op hoofdlijnen
geformuleerde en geïntegreerde - doelen voor het landelijk gebied,
uitdrukkelijk ruimte te laten voor initiatieven van maatschappelijk
groepen ondernemers en individuele burgers.
De Raad adviseert provincies en gemeenten bij de start van een project
afspraken te maken met maatschappelijke organisaties, ondernemers en
individuele burgers en die in prestatiecontracten vast te leggen.
De Raad is van oordeel dat het activeren van de samenleving vraagt om
een charismatisch bestuurder. Het werkproces in de streek is dikwijls
gebaat bij een 'inspirator' uit de buurt of uit de streek. De Raad
acht het gewenst dat de provincies in de regio samen met gemeenten
laagdrempelige voorzieningen faciliteren om burgers en organisaties te
ondersteunen.
Instrumenten voor gebiedsgericht beleid
Voor de financiering van gebiedsgericht beleid acht de Raad het
gewenst dat verschillende gebiedsgerichte rijksbudgetten op nationaal
niveau worden gebundeld tot één geldstroom: het Investeringsbudget
voor het Landelijk Gebied (ILG). De provincies stellen gebiedsfondsen
in bij het Groenfonds of bij commerciële banken. Zij voeren de regie
bij het aantrekken van middelen bij derden en van Europese
cofinanciering.
Om het zelforganiserend vermogen van de samenleving te versterken,
adviseert de Raad de provincies basisbudgetten beschikbaar te stellen
voor burgers en organisaties om een vergoeding te kunnen geven voor
onderzoeks-, apparaats- en overheadkosten.
De Raad adviseert de minister van LNV in gebiedsgerichte projecten
belemmeringen weg te nemen, die voortvloeien uit 'de vaak starre'
nationale regelgeving bij onderwerpen als varkensvrije zones, stank en
ammoniak, de Ecologische Hoofdstructuur (EHS) en de nitraatrichtlijn.
De rijksoverheid zou zich moeten beperken tot het formuleren van
criteria waaraan andere overheden en de samenleving moeten voldoen.
Provincies gaan dan zelf aard en locatie van het probleem na en vullen
samen met gemeenten kaartbeelden in. De Raad vraagt de minister van
LNV zonodig via aanpassing van de wet in enkele gebieden ruimte te
creëren om met deze werkwijze te experimenteren.
De Raad adviseert de provincie per gebied niet meer dan één plan op te
stellen, opgebouwd uit drie delen: een omgevingsplan, een
inrichtingsplan en een beheersplan. In het omgevingplan dienen ook de
rijksdoelen te worden meegenomen. Het omgevingsplan bevat de
ruimtelijke en de sectorale doelen van de provincie op het gebied van
natuur, landbouw, milieu, recreatie en leefbaarheid platteland, maar
ook de doelen van het Rijk.
Het inrichtingsplan waarborgt een samenhangende uitvoering van de
doelstellingen. Aan het inrichtingsplan en het beheersplan zijn
uitvoeringsmodules van maximaal vier jaar gekoppeld.
Kennis
De Raad adviseert gebiedsspecifieke kennis te ontwikkelen, te benutten
en goed toegankelijk te maken voor alle betrokkenen.
Kabinetsreactie
Ik ben blij met het advies van de Raad. De voorstellen sluiten goed
aan bij de gedachtevorm rond het nieuwe sturingsmodel voor het
landelijk gebied. Bij de ontwikkeling van de Contourennota van het ILG
heb ik dankbaar gebruik gemaakt van het advies.
Sturen op doelen en het maken van concrete meerjarige afspraken tussen
Rijk en provincies over doelen en middelen, staan hierin centraal.
Over de contouren van het ILG en het bestuurlijk akkoord dat hierover
is bereikt, heb ik u per brief van 27 september jl. geïnformeerd. De
periode 2005 - 2006 geldt als een overgangsperiode waarin zoveel
mogelijk volgens het nieuwe sturingsmodel gewerkt gaat worden.
Onderstaand ga ik nader in op het advies van de Raad.
Heroriëntatie op de rol van overheid en samenleving.
Ik ben met de Raad van mening dat een heroriëntatie op de rol van de
overheid en de samenleving nodig is. Het streven naar een meer
slagvaardige, effectieve overheid en een verantwoordelijke samenleving
is door het kabinet verwoord in het regeerakkoord 'Meedoen, meer werk,
minder regels' en in het actieprogramma 'Andere overheid'. De
LNV-actie 'van zorgen voor naar zorgen dat' wordt uitgewerkt in de
uitvoeringsstrategie voor het plattelandsbeleid, zoals beschreven in
de Agenda voor een Vitaal Platteland en in de Nota Ruimte. De
uitvoeringsstrategie krijgt gestalte in de plannen voor het
Investeringsbudget Landelijk Gebied (ILG).
Het ILG betekent voor de uitvoering van het gebiedsgerichte beleid een
verbeterde samenwerking tussen overheden. Het ILG levert een vorm van
sturing waarbij de rijksoverheid daadwerkelijk stuurt op hoofdlijnen
en toetst op resultaten. Het Rijk formuleert operationele doelen in
het Meerjarenprogramma Vitaal Platteland en stelt daarbij middelen
beschikbaar. Rijk en provincies maken hierover afspraken in
convenanten. De provincies voeren de regie over de uitvoering van
(integrale) projecten samen met gebiedsactoren en zorgen daarbij
tevens voor de realisering van de rijksdoelen. De provincies kunnen
hierbij op technisch, financieel en inhoudelijk gebied worden begeleid
door de Dienst Landelijk Gebied (DLG). Ik zie de provincies
nadrukkelijk als de bestuurlijke regisseur van de gebiedsgerichte
processen. Voor de DLG zie ik vooral in de uitvoering een zeer
belangrijke rol als 'gebiedsmakelaar'.
Het belang van het beleid van de Europese Unie voor de nationale wet-
en regelgeving is de afgelopen jaren enorm toegenomen. Dit geldt ook
voor het gebiedsgerichte beleid.
Ik denk hierbij bijvoorbeeld aan de Habitat- en Vogelrichtlijnen, de
Plattelandskaderverordening en de Kaderrichtlijn water.
Vanzelfsprekend vormt de doorvertaling van het 'Brusselse beleid' een
kerntaak van het Rijk.
Het nationale ruimtelijke en gebiedsgerichte beleid voor de komende
jaren is recent vastgelegd in de Agenda voor een Vitaal Platteland
(AVP) en de Nota Ruimte. Over de AVP hebben wij op 4 oktober bij de
Kamerbehandeling van gedachten gewisseld. De Nota Ruimte is nog in
behandeling. Ik ben van mening dat de nationale doelen in deze nota's
helder zijn verwoord. De rijksdoelen zijn opnieuw geformuleerd,
waarbij een aantal beleidscategorieën is komen te vervallen. Deze
rijksdoelen zijn zoveel mogelijk uitgewerkt in meetbare en toetsbare
operationele doelen, waaraan kwaliteitseisen en randvoorwaarden
verbonden zijn.
Voor de uitvoering van het gebiedsgerichte beleid kunnen de provincies
beschikken over rijksmiddelen, Europese cofinanciering en over een
derde categorie middelen. Deze derde categorie omvat onder andere de
eigen provinciale middelen, die van gemeenten en waterschappen en
private middelen.
Voor de verdeling van de rijksmiddelen over de provincies ga ik
primair uit van de (restant)taakstelling voor het betreffende
rijksdoel in de betreffende provincie. Op verzoek van de provincies
kunnen hierop (tijdelijke) aanpassingen plaatsvinden indien dit beter
aansluit bij de provinciale ambities en mogelijkheden.
Ik ben mij ervan bewust dat het verkrijgen van EU-cofinanciering door
provincies niet altijd eenvoudig verloopt. Dit is met name het geval
met de subsidies in het kader van het huidige
Plattelandsontwikkelingsprogramma (POP1). Momenteel zijn een nieuwe
Plattelandskaderverordening en een nieuw
Plattelandsontwikkelingsprogramma (POP2) in voorbereiding. Deze worden
in 2007 van kracht. Het is mijn voornemen om de belemmeringen voor het
verkrijgen van subsidies in het kader van POP2 zoveel mogelijk weg te
nemen. Tegelijk wil ik de provincies oproepen om de huidige
mogelijkheden voor EU-cofinanciering ten volle te benutten. Ik denk
hierbij ook aan het inzetten van de Brusselse structuurfondsen van
Doelstelling 2 (D2) in de reconstructiegebieden.
Het sturingsmodel nader ingevuld
De prioriteiten van het Rijk zijn in het Meerjarenprogramma (MJP)
beschreven in de thema's natuur, milieu, landbouw, recreatie,
landschap en reconstructie. De thema's zijn uitgewerkt als
operationele doelen en verbijzonderingen hiervan. Het Rijk stuurt op
de operationele doelen en verbijzonderingen. In een volgend MJP zullen
de rijksdoelen zoveel mogelijk per provincie worden aangegeven. Tevens
kunnen in een volgend MJP nieuwe operationele doelen worden opgenomen.
In de opzet van het nieuwe sturingsmodel is gekozen voor een
indicatieve verdeling van rijksmiddelen over de provincies, die
primair gebaseerd is op de rijksdoelen in de provincies.
Het nieuwe sturingsmodel treedt op 1 januari 2007 in werking. Daarvoor
dienen nog tal van acties te worden uitgevoerd, waaronder de
wettelijke verankering van het ILG. De komende twee jaar is sprake van
een implementatiefase voor het ILG.
Voor de jaren 2005 en 2006 is tevens sprake van een overgangssituatie,
waarin ervaring opgedaan zal worden met elementen uit het
sturingsmodel. Daarover is bestuurlijk overeengekomen om tweejarige
contracten met de afzonderlijk provincies af te sluiten, waarbij zo
veel mogelijk via de ILG-gedachte gewerkt zal worden. In het in
voorbereiding zijnde uitvoeringscontract voor de jaren 2005 en 2006
zal gestuurd worden op de operationele rijksdoelen zoals omschreven in
het MJP. Voor de meeste rijksdoelen kunnen per provincie
restanttaakstellingen worden aangegeven. Deze vormen de basis voor een
indicatieve verdeling van middelen over de provincies. Aan deze
middelen zullen beoogde prestaties worden gekoppeld. Over de
prestaties en de daarbij behorende middelen zal ik met de
afzonderlijke provincies prestatie-afspraken maken en vastleggen in
overeenkomsten. Hierin zullen ook afspraken over de EU-bijdragen
worden opgenomen. Ook zal in deze tweejarige contractperiode de
verplichtingenruimte voor 2006 reeds in 2005 worden opengesteld.
Hierdoor kan, zij het op beperkte schaal, ervaring worden opgedaan met
de nieuwe wijze van sturing.
Met de provincies zal ik nadere afspraken maken over de wijze van
rapporteren en verantwoorden. Ik onderscheid daarbij drie vormen van
rapportages: 1) jaarlijkse voortgangsrapportages, 2) verantwoording
over bereikte doelen en bestede middelen na afloop van de
contractperiode en 3) eindrapportage na financiering van de
verplichtingen gedurende de contractperiode.
De provincies zullen in lijn met het RLG-advies een grotere
verantwoordelijkheid krijgen voor de wijze waarop de rijksmiddelen
worden ingezet. In het nieuwe sturingsmodel maken Rijk en provincies
voor 7 jaar afspraken over prestaties en middelen. De rijksmiddelen
voor uitvoering van het gebiedsgerichte beleid worden samengebracht in
één budget, het ILG. De provincies zijn vrij om deze middelen te
besteden, op de belangrijke voorwaarde dat de afgesproken prestaties
worden gerealiseerd binnen de convenantsperiode.
Dit betekent dat provincie s zelf kunnen bepalen hoe de prestaties
over de contractperiode verdeeld worden. Provincies kunnen hierdoor
flexibeler inspelen op de mogelijkheden in de regio's. De provincies
zijn er voor verantwoordelijk dat de afgesproken prestaties gehaald
worden.
De huidige VBTB-begroting sluit nog onvoldoende aan op de systematiek
van operationele doelen in het MJP. Er loopt thans binnen LNV een
project 'vereenvoudiging begroting' dat erop gericht is om de
LNV-begroting beter aan te laten sluiten op de rijksdoelen. Hierbij
zal een aantal budgetten worden samengevoegd. Hierdoor wordt beter
zichtbaar welke middelen voor welke doelen beschikbaar zijn en de
stuurbaarheid neemt toe. Voor sommige doelen zijn de middelen nu nog
sterk verspreid over meerdere begrotingsartikelen. De planning is de
nieuwe begrotingssystematiek voor het begrotingsjaar 2006 in te kunnen
voeren.
Overheid, burgers en organisaties werken samen
Ik heb kennisgenomen van de adviezen aan provincies en gemeenten over
de samenwerking met de maatschappelijke groepen, ondernemers en
burgers. In de landelijke afspraken over het ILG zijn geen modellen
vastgelegd over de vormen van samenwerking. Gebiedsgericht ontwikkelen
vraagt om samenwerking op maat. Landbouworganisaties,
recreatieverenigingen, organisaties op het gebied natuur, milieu en
landschap, burgers en ondernemers blijven net als nu op veel
verschillende manieren bij het beleid betrokken. Als initiatiefnemers
van projecten kunnen ze actief deelnemen aan de vorming van het
provinciaal meerjarenprogramma en daarmee bijdragen aan een vitaal
platteland. Samenwerking met andere gebiedspartners is daarbij de
sleutel.
Instrumenten voor gebiedsgericht beleid
Conform het advies van de Raad komt er een Investeringsbudget
Landelijk Gebied, waarin de verschillende gebiedsgerichte
rijksbudgetten worden samengebundeld in één budget voor alle doelen.
Het ILG komt dus niet naast of bovenop alle bestaande regelingen,
zoals die voor gebiedsgericht beleid (SGB) en landinrichting, maar
vervangt deze in een keer.
De provincies krijgen zowel de bevoegdheid om binnen de afspraken in
het ILG-convenant een financiële bijdrage beschikbaar te (laten)
stellen als de beschikking over de bijbehorende kasmiddelen. De
kasmiddelen worden periodiek overgemaakt naar een provinciale rekening
bij het Groenfonds.
Op basis van de contouren van het ILG zal een wet- en
regelgevingstraject worden uitgewerkt. In dat traject is expliciet
aandacht voor de wettelijke verankering van het ILG, de financiële
regelingen die nodig zijn voor te realiseren rijksdoelen, de wijze
waarop verantwoording en afrekening ingevuld moeten worden en de
EU-voorwaarden.
De Raad adviseert mij in gebiedsgerichte projecten belemmeringen weg
te nemen, die voortvloeien uit 'de vaak starre' nationale regelgeving
bij onderwerpen als varkensvrije zones, stank en ammoniak, de EHS en
de nitraatrichtlijn.
In de visie van de Agenda voor een Vitaal Platteland heeft het kabinet
aangegeven dat de overheid de bereidheid moet tonen om regelgeving die
onnodig knellend of beperkend is aan te passen. Door een goede
coördinatie van instrumenten en maatregelen voor het platteland kan de
uitvoering van beleid effectiever worden.
Concreet wijs ik in dit verband op het wetsvoorstel voor de Interimwet
stad- en milieubenadering, dat onlangs ter behandeling aan de Tweede
Kamer is aangeboden. Dit wetsvoorstel biedt gemeenten en provincies
onder andere de mogelijkheid om af te wijken van de stank- en
ammoniakregelgeving indien dit noodzakelijk is voor de agrarische
bedrijfsontwikkeling of woningbouw in het landelijk gebied. Overigens
blijkt in de praktijk dat de bestaande (milieu)regelgeving veelal
voldoende ruimte biedt om knelpunten op te lossen.
Kennis
Gebiedsspecifieke kennis is essentieel voor een soepele uitvoering van
het beleid. Kennisontwikkeling en deskundigheidsbevordering zijn op
lokaal niveau nodig om anderen in staat te stellen in te spelen op de
veranderingen in het platteland.
Het ministerie van LNV/directie Platteland heeft in samenwerking met
de ministeries van VROM en V&W en enkele provincies een website
ontwikkeld over gebiedsgericht beleid: www.gebiedsgerichtbeleid.nl. Op
de website worden de schaalniveaus (Rijk, provincie en regio) met
elkaar verbonden. De website vormt een relatienetwerk van personen die
betrokken zijn bij het gebiedsgerichte beleid en geeft informatie
over relevante beleidsdoelen en -regelingen en de uitvoering.
LNV heeft het initiatief genomen om de kennis van de
onderzoeksinstituten en onderzoekers over gebiedsgericht beleid en de
vraagstukken die daarbinnen relevant zijn te koppelen aan de website.
Dit moet leiden tot een verbeterde doorstroming van kennis voor het
gebiedsgerichte beleid. De website functioneert dan als een database
met beschikbare onderzoekskennis en als kennisspil waar vragen en
antwoorden over gebiedsgericht beleid uitgewisseld worden.
De minister van Landbouw, Natuur
en Voedselkwaliteit,
dr. C.P. Veerman
Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit