Afdeling Vredesopbouw en Goed Bestuur
Bezuidenhoutseweg 67
Postbus 20061
2500 EB Den Haag | |
|Datum |31 maart 2005 |Behand|Dennis de Jong | | | |eld | | |Kenmer|DMV/VG-093-05 |Telefo|070-348.5730 | |k | |on | | |Blad |1/9 |Fax |070-348.6198 | |Bijlag| |dennis-de.jong@minbuza.nl | |e(n) | | | |Betref|Het verzoek van uw Kamer inzake | | |t |uitvoering motie Herben/Wilders | | | |betreffende corruptie in | | | |ontwikkelingslanden (29 800 V, | | | |nr.58) | |Kamerbrief inzake het verzoek over de uitvoering motie Herben/Wilders betreffende corruptie in ontwikkelingslanden (29800 V, nr. 58)
Hierbij bied ik u de reactie aan op het verzoek van uw kamer van 21 januari 2005 met kenmerk 05-BuZa-05 inzake uitvoering van de motie Herben/Wilders betreffende corruptie in ontwikkelingslanden (29 800 V, nr.58). In de motie wordt de regering verzocht in kaart te brengen op welke wijze en in welke mate onze ontwikkelingshulp te lijden heeft van corruptie, zodat de benodigde tegenmaatregelen kunnen worden genomen.
Kenmerk van corruptie is dat de partijen die hierbij zijn betrokken alles in het werk stellen om te voorkomen dat gegevens over corrupte gedragingen naar buiten komen. Gegevens over de omvang van corruptie kunnen dan ook slechts geëxtrapoleerd worden op basis van enerzijds gevallen die toch als gevolg van het opsporingsbeleid aan het licht zijn gekomen en anderzijds schattingen en percepties. In deze brief zal ik allereerst, ter illustratie, ingaan op enkele ontwikkelingen op het gebied van corruptie in partnerlanden en op corruptie via internationaal bedrijfsleven. Vervolgens besteed ik aandacht aan de meetinstrumenten voor de omvang van corruptie in (onder meer) partnerlanden die het World Bank Institute en Transparency International hanteren en ten slotte geef ik een overzicht van de activiteiten die in het kader van het ontwikkelingsbeleid worden genomen ter bestrijding van corruptie in partnerlanden in het algemeen en ter voorkoming van het weglekken van ontwikkelingsgelden als gevolg van corrupte praktijken in het bijzonder.
Ontwikkelingen op het gebied van corruptie in partnerlanden
Om een indruk te geven van de ontwikkelingen op het gebied van corruptie in partnerlanden en hoe daarmee in het kader van het Nederlands ontwikkelingsbeleid wordt omgegaan volgen hieronder de belangrijkste ontwikkelingen op dit vlak in de afgelopen jaren.
Kenia was een van de eerste landen waarmee Nederland (in 1964) een hulprelatie aanging. Eind jaren '90 bleek evenwel dat er onder de regering Moi sprake was van een zo gebrekkig bestuur dat het onmogelijk was geworden om op zinvolle wijze samen te werken. Het ging hier overigens niet in de eerste plaats om de mate van corruptie in Kenia, maar vooral om het gebrek aan politieke wil bij de regering Moi om een goed doortimmerd anti-corruptiebeleid te voeren. In juni 1999 besloot Nederland dan ook de bilaterale ontwikkelingsrelatie terug te brengen tot steun aan een (bescheiden) programma gericht op goed bestuur. Door het aantreden van de regering van president Kibaki eind 2002 en na presentatie door de regering Kibaki van het meerjarenplan voor economisch herstel kregen donoren weer vertrouwen in de bereidheid van de regering om een gericht beleid van armoedebestrijding, met inbegrip van corruptiebestrijding, uit te voeren. Op basis van deze nieuwe ontwikkeling heeft uw Kamer eind 2003 ingestemd met het opnieuw toevoegen van Kenia aan de lijst van partnerlanden. Helaas is er juist de afgelopen maanden weer sprake van een minder positieve trend: via intensief donoroverleg wordt de druk op de regering opgevoerd om de eerdere voornemens waar te maken.
Oeganda werd de afgelopen jaren veelal gezien als voorbeeld van een land waar de regering een actief beleid voert op het gebied van goed bestuur. Het is een van de landen waarmee Nederland een intensieve ontwikkelingsrelatie onderhoudt. Sinds eind 2004 is er bij de donoren echter sprake van toenemende zorg over de aanpak van corruptie in Oeganda. Door een gebrek aan politieke wil bij de regering dreigt er een cultuur van straffeloosheid te ontstaan t.a.v. gevallen van corruptie. Tegelijkertijd doet Oeganda het echter beter op Transparency International's Corruption Perception Index (CPI) 2005 dan op die uit 2004 (in 2005 score van 2.6, een winst van 0.4 punt t.o.v. 2004), hetgeen erop duidt dat corruptie in Oeganda door het internationale bedrijfsleven minder dan voorheen als probleem wordt ervaren. Niettemin volgt Nederland tezamen met andere donoren de ontwikkelingen kritisch, al is het nog te vroeg voor maatregelen als opschorting van macrosteun. De komende maanden zal echter door Nederland en andere donoren een fundamentele analyse en heroverweging van de bestaande samenwerking plaatsvinden.
Beide voorbeelden laten zien dat voor het beleid met name de appreciatie van de politieke wil van de regering van een partnerland van belang is. Zelfs als er volgens gangbare indicatoren als de CPI sprake zou zijn van een positieve ontwikkeling, kunnen Nederlandse ambassades er op grond van hun algemene waarneming een ander oordeel op nahouden. Daarbij is de opstelling van de regering ter plaatse (politieke wil om corruptie aan te pakken) een cruciale beoordelingsfactor.
Bedrijfsleven
Voor 'grote' corruptie waarbij het internationale bedrijfsleven betrokken is, bijvoorbeeld in het kader van grote aanbestedingen, bestaat er tegenwoordig een mogelijkheid enig inzicht te krijgen in het aantal gevallen van corruptie.
Hierbij staat de uitvoering die lidstaten geven aan de OECD Convention on Bribery of Foreign Public Officials centraal. Alle dertig OECD landen en zes niet-lidstaten hebben dit verdrag geratificeerd, de meeste in 1999 en 2000. Daarbij hebben ze zich verplicht een actief opsporings- en vervolgingsbeleid te voeren ten aanzien van omkoping van buitenlandse ambtenaren door of uit naam van in hun land gevestigde ondernemingen.
Op 7 maart jl. bracht Transparency International een voortgangsrapportage uit over de tenuitvoerlegging van het OESO-Verdrag . De rapportage is gebaseerd op bijdragen van de nationale afdelingen van TI in 24 van de 36 verdragsstaten. Deze 24 landen vertegenwoordigen 95% van de OESO-exporten. Uit de rapportage blijkt dat in 15 van de 24 landen opsporings- of vervolgingsactiviteiten hebben plaatsgevonden of nog plaatsvinden tegen een of meer ondernemingen. Nederland bevindt zich niet onder deze landen. In totaal zijn er tegen ongeveer 50 bedrijven procedures gestart, meestal van strafrechtelijke, in enkele gevallen van civiele aard.
Uiteraard is het niet mogelijk op basis van dit ruwe materiaal een goed inzicht te krijgen in de mate waarin corruptie via internationaal bedrijfsleven in bepaalde landen voorkomt. Niettemin leidt het open karakter van de rapportage ertoe dat in de loop van de tijd het inzicht zal groeien in welke landen het internationale bedrijfsleven het meest betrokken is bij gevallen van grootschalige corruptie. Deze informatie zal gebruikt kunnen en moeten worden in het donoroverleg ter plaatse. Zo heeft de Nederlandse ambassade in Costa Rica het initiatief genomen voor dergelijk donoroverleg naar aanleiding van een omvangrijk corruptieschandaal waarbij Europese bedrijven betrokken waren.
Meetinstrumenten voor corruptie in partnerlanden
Corruptie staat niet los van de algehele ontwikkelingsproblematiek in landen. Zo kan het niet los gezien worden van het bestaan van afhankelijkheidsrelaties (politiek, economisch, sociaal) en van de mate waarin informele, veeleer dan formele regels bepalend zijn als handelingskader. Daarenboven bestaan er ook duidelijke perceptieverschillen tussen donoren, ontvangers en doelgroepen van hulp over wat corruptie is. Wel is evident dat de perceptie van buitenstaanders ten aanzien van de mate van corruptie van groot belang is. Immers, het bepaalt mede de inzet die dergelijke buitenstaanders (investeerders, donoren) kunnen leveren ten behoeve van verdere ontwikkeling. In mijn beleid gericht op partnerschap is een actieve benadering van het vraagstuk van corruptie dan ook van buitengewoon belang.
In het bijzonder de Corruption Perception Index (CPI) van Transparency International biedt inzicht in de wijze waarop met name bedrijven de mate van corruptie inschatten. Daarnaast heeft het World Bank Institute (WBI) in het kader van de goed-bestuursindicatoren een deelindicator ontwikkeld voor de beheersing van corruptie.
In het kader van de jaarplanexercitie stellen de Nederlandse posten een waardering op van een aantal essentiële ontwikkelingen in de partnerlanden, in een zogenaamd track record. Sinds begin 2005 maakt ook de mate van corruptie in het partnerland hiervan deel uit. De door de post toegekende waardering wordt als referentie afgezet tegen de (enige jaren oude) waardering van het WBI. In het algemeen bleek redelijke overeenstemming te bestaan tussen de waardering van de post en die van het WBI, al zijn er ook gevallen waarbij de post een (licht) afwijkende appreciatie heeft.
In het kader van het in Bergen, Noorwegen, gevestigde Virtual Resource Centre, wordt getracht tussen daarbij betrokken donoren (Noorwegen, Zweden, Duitsland, Canada, het VK en Nederland) te komen tot een intensieve informatie-uitwisseling, zodat de eigen waarneming kan worden afgezet tegen die van andere donoren. Op het niveau van de posten wordt eveneens vaak met andere donoren afgestemd en worden er, waar mogelijk, speciale donorgroepen gevormd rond het thema corruptiebestrijding.
Afgaande op de gegevens kan gesteld worden dat in veel partnerlanden corruptie een serieus probleem is, of althans als zodanig wordt gepercipieerd door het internationale bedrijfsleven en andere, vooral academische, instituten (waarmee het WBI samenwerkt). Opvallend is dat indien men de CPI 2005 vergelijkt met die uit 2004 er sprake lijkt te zijn van een voorzichtige ontwikkeling ten goede. Vergelijking van CPI 2004 met CPI 2003 liet nog een lichte verslechtering van de perceptie van de situatie zien.
Preventie van corruptie in de uitvoering van het Nederlandse ontwikkelingsbeleid
Uitgangspunt van mijn beleid is het versterken van 'verantwoordingsprocessen': het afleggen van verantwoording aan u, waarover deze brief gaat; maar evenzeer het afleggen van verantwoording door ontvangende overheden aan hun burgers, hun ondernemers en hun belangenorganisaties; en tenslotte de verantwoording van donoren aan ontvangers en andersom.
De preventie en in voorkomende gevallen de bestrijding van corruptie in de uitvoering van het Nederlandse ontwikkelingsbeleid maakt integraal onderdeel uit van de uitvoeringsinstructies voor dit beleid.
Allereerst maakt de bestrijding van corruptie deel uit van het goed bestuursbeleid. Als dwarsdoorsnijdend thema binnen ontwikkelingssamenwerking, neemt goed bestuur een steeds belangrijker plaats in. De Nederlandse inspanningen richten zich daarbij primair op capaciteitsopbouw: door gerichte hulp worden de partnerlanden ondersteund om een adequaat anti-corruptiebeleid te voeren, de juiste infrastructuur op te zetten en waar nodig een cultuuromslag te bereiken.
Daarnaast tracht ik via een set van preventieve maatregelen te voorkomen dat Nederlandse ontwikkelingsgelden verkeerd terechtkomen. Indien toch corrupte praktijken mochten blijken voor te komen, wordt daadkrachtig opgetreden tegen de bij deze praktijken betrokken personen en instellingen.
Ten slotte voert het ministerie van Buitenlandse zaken een actief integriteitsbeleid voor het eigen personeel.
Het gaat hierbij derhalve om drie sporen van beleid:
1. Ondersteuning anti-corruptiebeleid van partnerlanden;
2. Maatregelen gericht op het verkleinen van het risico op corruptie bij de besteding van hulpgelden;
3. Bevordering van integriteit binnen de eigen organisatie van het ministerie van Buitenlandse Zaken.
Ondersteuning anti-corruptiebeleid van partnerlanden
De bestrijding van corruptie in partnerlanden is een veelomvattende taak, vooral als er sprake is van een cultuur waarin corruptie lange tijd als 'normaal' is ervaren. Nederland werkt op dit gebied dan ook zoveel mogelijk samen met andere donoren en internationale organisaties. Zodra, naar verwachting in de loop van 2005, het VN-Verdrag tegen Corruptie in werking zal zijn getreden, zal er sprake zijn van een dwingend internationaal normatief kader voor zowel preventieve als repressieve maatregelen tegen corruptie. Daarnaast wordt in OESO-DAC verband tussen donoren zoveel mogelijk informatie uitgewisseld over 'best practices' en ook overigens de samenwerking bevorderd. Andere belangrijke partners zijn het al eerder genoemde World Bank Institute, de Wereldbank zelf en UNDP.
In het kader van het algemene anticorruptiebeleid is allereerst van belang dat bij de partnerlanden voldoende aandacht is voor de bestrijding van corruptie en de bevordering van integriteit. Via de politieke dialoog worden de partnerlanden zo nodig aangesproken op het door hen gevoerde beleid en op het nakomen van afspraken met de donorgemeenschap op dit terrein. Daarnaast ondersteunt Nederland concrete activiteiten door middel van capaciteitsopbouw. Deze activiteiten kunnen lopen via de overheid (het opzetten of versterken van een anti-corruptie instelling, rekenkamer of ombudsman, gedragscodes en klachtenprocedures, versterking van budgettransparantie en het beheer van de openbare financiën of verbetering van lokale aanbestedingsprocedures), via de lokale private sector (projecten op het terrein van goed ondernemingsbestuur) of via civil society (ondersteuning van lokale afdelingen van Transparency International, bevordering van actieve rol van de media).
Voorts is er een directe band tussen corruptiebestrijding en verbetering van goed bestuur op het gebied van ondernemingsklimaat: als bijvoorbeeld in Indonesië het langs formele weg zorgen voor naleving van een commercieel contract 126.5% van de uitstaande schuld kost, dan lokt dat enkele gegeven corruptie uit. Omkoping is in dat geval immers een goedkopere en snellere weg om het 'recht' te halen. Als het in Burkina Faso 152% van een inkomen per capita kost om een bedrijf te starten, waarbij je ook nog eens over een startkapitaal van 498% van een inkomen per capita moet beschikken, dan is de verleiding groot naar andere dan formele wegen te zoeken om een bedrijf op te richten. Verbetering van de rechtsstaat, in het bijzonder op het gebied van het handels- en ondernemingsrecht, vormt dan ook een voorwaarde voor het welslagen van het anti-corruptiebeleid in brede zin .
In Bolivia steunt Nederland de totstandkoming van een netwerk dat aanklachten wegens corruptie effectief moet gaan aanpakken. Dit netwerk bestaat uit het Openbaar Ministerie, de Rekenkamer, het instituut dat witwaspraktijken onderzoekt en de Speciaal Vertegenwoordiger van de President voor bestrijding van corruptie.
In Colombia wordt een programma van de Rekenkamer ondersteund dat is gericht op de opbouw van capaciteit op lokaal niveau om externe controle te kunnen uitoefenen op de besteding van publieke middelen. Ook wordt steun verleend aan de lokale afdeling van Transparency International.
In Macedonië financiert Nederland een kliklijn voor de douane, als gevolg waarvan corrupte ambtenaren zijn ontslagen en smokkelwaar in beslag is genomen.
In Zambia ondersteunt Nederland samen met andere donoren de door de President ingestelde Task Force on Corruption, de Algemene Rekenkamer, en de lokale afdeling van Transparency International. In Oeganda wordt hulp geboden bij de ondersteuning van de voor aanbestedingsprocedures benodigde capaciteit.
Bestrijding van corruptie bij de inzet van hulpmodaliteiten
Het ministerie van Buitenlandse Zaken beschikt over diverse instrumenten om toezicht te houden op de feitelijke en rechtmatige besteding van middelen. Het kader wordt hiervoor gevormd door de Nota Beheer en Toezicht (TK25860 nr. 2 1997/1998) en het Handboek Bedrijfsvoering BZ.
In het bijzonder gaat het hierbij om ex ante beoordeling, zorgvuldige contractering, monitoring van de uitvoering en het zonodig toepassen van sancties. De instrumenten die hiervoor gehanteerd worden, zijn afhankelijk van het type hulp (projecten op microniveau, sectorale steun op mesoniveau of macro-steun op nationaal niveau). In onderstaande tabel is het beschikbare instrumentarium opgenomen:
Ter toelichting op de in de tabel opgenomen afkortingen:
COCA: Checklist Organisational Capacity Assessment BEMO: Beoordelings Memorandum
ISOA: Institutional Sector and Organisation Analysis MOU: Memorandum of Understanding
Bevordering van integriteit binnen de eigen organisatie
Alle medewerkers van het ministerie van Buitenlandse Zaken dienen zich aan de Nederlandse wet- en regelgeving te houden. Op een post geldt daarnaast de wet- en regelgeving ter plaatse. Hoewel niemand deze algemene uitgangspunten zal bestrijden, is het voor medewerkers niet op voorhand altijd even duidelijk wat deze wet- en regelgeving in concrete gevallen precies gebieden. De vertaling van de algemene regelgeving in concrete voorschriften is derhalve van groot belang. Hiertoe is een BZ-gedragscode ontwikkeld die in 2004 is verspreid onder alle medewerkers. In de code is o.a. aangegeven hoe medewerkers een (mogelijke) misstand kunnen melden.
Daarnaast zullen richtlijnen voor de posten worden opgesteld inzake advisering aan het Nederlandse bedrijfsleven met betrekking tot het omgaan met corruptie, de interpretatie van wetgeving (zoals de Nederlandse aanwijzing opsporing en vervolging ambtelijke corruptie die voortkomt uit het OESO-Verdrag tegen Omkoping van Internationale Ambtenaren) en de meldingsplicht van posten ten aanzien van (mogelijke) corruptiezaken in het land van vestiging waarbij het Nederlandse bedrijfsleven betrokken is.
Het integriteitsbeleid is verankerd in het algemene personeelsbeleid: er bestaan speciale opleidingsmodules, integriteit is opgenomen in de competentietabel en er bestaat een sanctiebeleid tegen niet-integer handelen.
Task Force Anti-Corruptie
Uit bovenstaand overzicht moge blijken dat de bestrijding van corruptie al langere tijd een prioriteit is binnen het Nederlandse ontwikkelingsbeleid. Mede gelet op het belang van corruptiebestrijding voor het behalen van de MDG-doelstellingen, heb ik onlangs in aanvulling op het bestaande instrumentarium een Task Force Anti-Corruptie ingesteld die de toepassing van het reeds bestaande beleid en instrumentarium zal doorlichten. Daarbij zal de nadruk worden gelegd op verdere mainstreaming van het anticorruptiebeleid in de ontwikkelingssamenwerking op alle niveaus, op verfijning van het instrumentarium voor het inschatten van de risico's van corruptie en op het bieden van handelingsopties aan posten die worden geconfronteerd met corrupte praktijken.
Ik zal u voor het zomerreces informeren over de vorderingen in genoemd proces.
De Minister voor Ontwikkelingssamenwerking,
A.M.A. van Ardenne-van der Hoeven
-----------------------
http://www.transparency.org/building_coalitions/oecd/oecd.html De hier genoemde cijfers zijn ontleend aan het 'Doing Business in 2005' rapport van de Wereldbank.
-----------------------
---- --