Contactpersoon
-
Datum
24 maart 2005
Ons kenmerk
DGP/MDV/u.05.00078
Doorkiesnummer
-
Bijlage(n)
-
Uw kenmerk
-
Onderwerp
Kabinetsstandpunt aanbestedingen openbaar vervoer verricht door de
gemeentelijke vervoerbedrijven van de G4
Geachte voorzitter,
Deze brief bevat het kabinetsstandpunt over het aanbestedingenbeleid voor
het openbaar vervoer dat wordt verricht door de gemeentelijke
vervoerbedrijven (hierna: GVB'en). Dit standpunt vormt een aanvulling op
het kabinetsstandpunt inzake de evaluatie van aanbestedingen in het stads -
en streekvervoer, dat ik u per brief van 26 november 2004 heb doen
toekomen en zal de basis vormen voor wetgeving.
Doel
Centraal in deze brief staat de vraag, hoe een zakelijker relatie tussen de
opdrachtgevende overheid (de WGR+-regio) en het vervoerbedrijf kan worden
verzekerd. Zo'n zakelijke relatie geeft beide partijen de ruimte dat te
doen waar ze voor staan: het borgen van de publieke belangen van het
openbaar vervoer respectievelijk het zo kosteneffectief mogelijk vervoeren
van zoveel mogelijk tevreden klanten. Inzet van het kabinet is om te zorgen
dat er onomkeerbare stappen gezet blijven worden richting zakelijke
aansturing van het OV. Daarbij moet de partijen voldoende tijd worden
geboden om te doen wat nodig is voor het openstellen van de stedelijke
markt. Aan de andere kant, vindt het kabinet het van belang om de druk op
dit proces te houden. Van uitstel mag geen afstel komen.
Het gaat in deze brief nadrukkelijk om het vervoer dat wordt verricht door
GVB'en in de vier grote steden (Amsterdam, Rotterdam, Den Haag en Utrecht,
hierna: G4) zoals dit in het algemeen overleg van 28 april 2004 met de
vaste commissie voor Verkeer en Waterstaat is besproken. Het vervoer
verricht door de overige GVB'en dient conform het tijdschema in de Wet
personenvervoer 2000 (hierna: Wp2000) op 1 januari 2007 te zijn aanbesteed.
Als de thuismarkt van een GVB volledig is aanbesteed of het eigendom niet
meer bij de gemeente ligt, is het kabinet voornemens de GVB-status in de
wet laten vervallen. Ook zullen de Ministeries van Financien en Verkeer &
Waterstaat bekijken hoe omgegaan zal worden met de al in 2001 voorgenomen
belastingplicht voor de GVB'en.
Terugblik op het proces
In het overleg met de vaste commissie voor Verkeer en Waterstaat op 28
april 2004 is geconcludeerd dat de ingangsdatum van de
aanbestedingsverplichting voor de GVB'en van de G4 moet worden verschoven
van 1 januari 2007 naar 1 januari 2009, dit om de GVB'en de gelegenheid te
geven zich voldoende voor te bereiden op de aanbesteding van hun huidige
markt. Ook is besproken dat de betrokken gemeenten zouden moeten komen tot
verzelfstandiging van het GVB (vóór 2007) en tot marktconformiteit (vóór
2009).
Na dit overleg heb ik van de betrokken gemeenten en WGR+-regio's (voorheen
kaderwetgebieden) stappenplannen gevraagd en gekregen, waarin de
maatregelen zijn beschreven om deze doelen te bereiken.
Inmiddels heeft alleen het voornemen al tot verplichte aanbesteding geleid
tot verzakelijking in de relaties tussen gemeente, haar GVB en de WGR+-
regio's, in hun rol als opdrachtgever. Dit heeft geleid tot een verbetering
van de kwaliteit van het OV-aanbod en een betere efficiency.
Uit de stappenplannen en vooral uit de daaropvolgende gesprekken is
gebleken dat de overheden meer tijd nodig hebben ten aanzien van de
openstelling van de markt. Ondanks de verbeteringen van de afgelopen tijd
zijn de GVB'en op dit moment nog niet klaar. Het proces richting
marktconformiteit neemt meer tijd in beslag dan eerder gedacht en de
relatie met de concessieverlenende overheid is nog niet of niet volledig
ontvlochten. Niet alle GVB'en zijn bijvoorbeeld extern verzelfstandigd. De
verzelfstandiging is een belangrijke stap naar het vereiste level playing
field; belangenverstrengeling tussen concessieverlener en bedrijf is immers
bij aanbesteding en concessieverlening niet toegestaan. Voor rail is
daarbij ook nog een ontvlechting van strategische activa en exploitatie
nodig, zodat bij de aanbesteding alle partijen tegen gelijke voorwaarden
van deze strategische activa (infrastructuur, materieel) gebruik kunnen
maken.
In het proces voorafgaand aan deze brief is eerst geprobeerd om alle steden
maatwerk te bieden. De insteek van het proces was te komen tot een pakket
van per stad verschillende afspraken. In de gesprekken met de steden bleek
het echter zeer lastig om hiertoe te komen. Een verruiming voor de ene
partij betekent dat elke andere partij die verruiming ook eist. Daarmee
dreigde een traject naar één, telkens ruimere, algemene norm. Om deze reden
heeft het kabinet alsnog gekozen voor één algemeen beleidsstandpunt voor
de vier grote steden.
Overwegingen voor de algemene lijn.
Het kabinet heeft, op basis van de stappenplannen en het overleg met de
betrokken partijen, de volgende overwegingen voor de beleidslijn:
Verplichting tot aanbesteding blijft gehandhaafd
Uit de evaluatiestudies blijkt dat er na aanbesteding sprake is van meer
en/of beter openbaar vervoer voor hetzelfde subsidiebudget van de overheid.
Er is sprake van een efficiencyverbetering van 10 tot 20% . De toename
van het aanbod van vervoer is daardoor gemiddeld 8 tot 10 procent, gemeten
in dienstregelingsuren (DRU's). Dit vertaalt zich bijvoorbeeld in hogere
frequenties en nieuwe (spits)lijnen. Er worden in de aanbestede gebieden
over het algemeen veel nieuwe lage-vloer bussen ingezet, waardoor de
toegankelijkheid van het openbaar vervoer verbetert en de algemene
kwaliteit voor de reiziger toeneemt. Bij aanbestedingen zijn
consumentenorganisaties meer betrokken. Het is daarom belangrijk deze
prikkels tot verbetering van het openbaar vervoer zeker te stellen en over
te gaan tot een verplichting tot aanbesteding.
Deze verplichting is nu nog niet in werking getreden; de overheden mogen nu
ook nog onderhands gunnen. Hoewel het vooruitzicht op aanbesteding al meer
druk geeft op de onderhandelingen tussen overheid en vervoerder, blijkt uit
onderzoek dat de besparingen bij onderhandse gunning lager zijn dan de
kostenreducties in aanbestede gebieden.
Ook voor een goed functionerende OV-markt is het van belang dat de markt
voor het stadsvervoer op korte termijn betwistbaar zal worden. Voor de
bedrijven die nu actief zijn op de streekvervoermarkt,en voor potentieel
geïnteresseerde nieuwe partijen, is het openen van die markt aantrekkelijk,
gezien de omzet van ca. 250 miljoen euro in busvervoer en ca. 550 miljoen
euro in railvervoer. Er is een risico dat het gesloten houden van de
stadsvervoermarkt - naast het uitblijven van de positieve effecten op
efficiency en kwaliteit - de marktspanning in het streekvervoer reduceert,
doordat de groeimogelijkheden voor de aanwezige bedrijven te gering zijn.
Een betwistbare markt in de steden betekent bovendien dat de GVB'en zelf
naar andere concessies mogen meedingen, en daarmee de concurrentie een
positieve impuls kunnen geven. Zoals in het algemeen overleg met de Tweede
Kamer van 1 juli 2004 is besproken mogen GVB'en dit niet eerder dan
nadat de eigen markt voldoende is geopend voor concurrentie, zoals
omschreven in artikel 109 van de Wp2000.
Het kabinet stelt om bovenstaande redenen voor de verplichting tot
aanbesteding in werking te laten treden.
In lijn met de uitgangspunten van Europees beleid
Ook in Europa blijft het uitgangspunt dat de klant gediend is bij
gereguleerde concurrentie in het openbaar vervoer. De Europese Commissie
heeft geconcludeerd dat aanbesteding van exclusieve rechten voor een
bepaalde periode een goed instrument is om tot een betere
prijs/kwaliteitsverhouding in het openbaar vervoer te komen. In de
voorstellen voor de verordening voor openbare dienstcontracten, die in de
plaats zal komen van verordening (EEG) nr. 1191/69 , zal daarom worden
vastgehouden aan verplichte openbare aanbesteding.
Ondermeer uit verordening (EEG) nr. 1191/69 volgt dat verstrekte subsidies
aan het openbaar vervoer goed moeten kunnen worden verantwoord, gerelateerd
moeten zijn aan de verrichte publieke taak en de concurrentie niet mogen
verstoren. Het Altmark-arrest heeft dit nog eens bevestigd. Dit betekent
dat, zo lang nog niet is aanbesteed, op een andere wijze inzichtelijk moet
worden gemaakt dat de verstrekte financiële middelen nodig zijn om de
openbare dienst te leveren. De concessieverleners zullen bij niet-
aanbestede concessies naar verwachting de nodige extra maatregelen moeten
treffen om ongeoorloofde staatssteun te vermijden. Ook zal waarschijnlijk,
op verzoek van de Europese Commissie, gerapporteerd moeten kunnen worden
over de marktconformiteit van bijdragen aan niet-aanbestede concessies. Bij
aanbesteding is de markt getoetst en is er dus per definitie een
marktconforme bijdrage. Extra inspanningen van Rijk en decentrale overheden
voor verantwoording van verstrekte financiële bijdragen kunnen dan
achterwege blijven.
Hoewel onduidelijk is wanneer en in welke vorm de nieuwe verordening zal
worden aangenomen, vormen de Europese ontwikkelingen ten aanzien van
openbaar vervoer een extra reden om het ingezette traject van verplichte
aanbesteding door te zetten.
Organisatorische stappen richting de markt zijn nodig
Het is van het grootste belang dat het aanbestedingsproces transparant en
onafhankelijk plaatsvindt. Zolang gemeenten zowel eigenaar van een GVB als
betrokkene bij de aanbesteding zijn (via hun deelname in de WGR+-regio),
bestaat het risico van vervlechting van rollen. Dit risico moet worden
vermeden door de rollen te scheiden, zoals bepaald in artikelen 23 en 48
van de Wp2000.
Als eigenaren van een GVB willen dat hun bedrijf kan meedingen in de
aanbesteding van hun eigen concessie, zijn organisatorische maatregelen
noodzakelijk. Een boekhoudkundige en juridische splitsing, aangevuld met
organisatorische maatregelen, is een minimale voorwaarde om te zorgen dat
er van een voorkeursbehandeling voor het eigen bedrijf bij de aanbesteding
geen sprake kan zijn. Verzelfstandiging is een belangrijke eerste stap naar
het vereiste level playing field.
Belangenverstrengeling kan zelfs dan nog dreigen, aangezien de eigenaar van
het verzelfstandigde GVB deelneemt in de concessieverlener. Deze laatste
kan daarmee een belang hebben om de concessie aan het GVB te gunnen. Het
waarborgen van de ontvlechting en een onafhankelijk aanbestedingsproces is
de verantwoordelijkheid van de betreffende overheden. Het kabinet kan en
wil niet in hun plaats treden. Niettemin zal ik bij de gemeenten aandringen
om ontvlechting te realiseren. Indien dit niet tijdig is gebeurd, is dit
overigens geen aanleiding de inwerkingtreding van de
aanbestedingsverplichting opnieuw op te schorten.
Werkelijke ontvlechting wordt bereikt door vervreemding van het
verzelfstandigde GVB. Dan worden risico's van conflicterende belangen
vermeden en de rollen goed gescheiden. Een aantal gemeenten heeft
aangegeven deze optie serieus te overwegen. Deze keuze biedt het voordeel
dat de invloed van andere vervoerders in de GVB-markt eerder tot stand kan
komen. Zij kunnen zich immers melden bij de huidige eigenaar van het
bedrijf. Over de overgang van het personeel kan de gemeente specifieke
afspraken maken, die het niveau van bescherming dat de Wp2000 bij overgang
van concessies biedt te boven kunnen gaan. Na overdracht van aandelen vindt
sturing op het openbaar vervoer via het programma van eisen en de
concessievoorschriften van de WGR+-regio plaats. Als een gemeente snel
besluit tot een overdracht van aandelen, biedt dat voordelen. De extra
zekerheid die hieruit voortvloeit geeft het bedrijf de mogelijkheid een
optimale uitgangspositie te creëren bij het openen van de markt.
Het kabinet is daarom bereid om de gemeenten die er vóór 2007 voor kiezen
om de meerderheid van hun aandelen over te dragen, drie jaar extra te
gunnen alvorens het busvervoer openbaar moet worden aanbesteed. Voorwaarde
bij dit uitstel van de verplichting tot aanbesteding is dus nadrukkelijk
dat de desbetreffende gemeente een meerderheidsbelang in hun GVB hebben
verkocht. Hierbij geldt uiteraard dat materieel, infrastructuur en
onderhoud daarvan desgewenst in handen van de gemeente kunnen blijven.
Ruimte voor het railvervoer is gewenst
In de Wp2000 is aangegeven dat een langere implementatietermijn voor het
tram en metrovervoer om een aantal redenen wenselijk kan zijn . De
scheiding tussen gemeenten en railbedrijven is lastiger, doordat een
oplossing moet worden gevonden voor de juridische en organisatorische
scheiding van infrastructuur en exploitatie. Dit terwijl de exploitatie van
railvervoer sterk begrensd wordt door die infrastructuur; de bestaande
rails en de staat van onderhoud zijn bepalend voor de vervoersloop. Tot
slot geldt dat railvervoer veel kapitaalintensiever is dan busvervoer.
Omdat bij de externe verzelfstandiging ook rekening gehouden moet worden
met de resulterende vermogenspositie van het verzelfstandigde bedrijf in
termen van solvabiliteit, vergt dit grotere inspanning van de eigenaar, in
dit geval dus de gemeente.
Uit de stappenplannen van een aantal gemeenten en in de gesprekken bleek
nadrukkelijk de wens om voor rail langer de tijd te krijgen. Het kabinet
houdt daarom vast aan een latere aanbestedingsverplichting voor het
railvervoer dan voor het busvervoer.
Dit onderscheid tussen bus- en railvervoer betekent echter dat aanbesteding
van één integrale concessie in eerste instantie niet gegarandeerd is,
tenzij de steden bus en rail gelijktijdig per 1 januari 2009 aanbesteden.
Het kabinet erkent dat de afstemming tussen bus, tram en metro van belang
kan zijn voor de reiziger, maar vindt dat deze geen probleem hoeft te
vormen. Er zijn namelijk twee manieren om deze afstemming te bereiken. De
ene is via een integrale concessie, zoals die nu voor een aantal GVB'en
bestaat. Daarmee realiseert het bedrijf deze afstemming. De andere manier
is afstemming via de concessieverlener; het bestuur van de WGR+-regio stemt
dan de verschillende concessies op elkaar af via voorwaarden hierover in de
concessies. Dit gebeurt nu ook tussen het stads- en het streekvervoer; ook
streekbussen rijden immers in de grote steden. In operationele zin is het
overigens de vraag of een integrale aanbesteding in elk van de grote steden
logisch is. Zowel marktpartijen als overheden erkennen dat een concessie
van meer dan 50 miljoen te groot is om voldoende concurrerende aanbiedingen
te verzekeren. Dusdanig grote concessies betekenen ook een sterke piek in
de werklast van opdrachtgevers en vervoerders.
Het kabinet is per saldo van mening dat de betrokken partijen genoeg
mogelijkheden hebben een goede afstemming te verzekeren. Door de datum van
inwerkingtreding voor rail in beginsel exact één volledige concessieperiode
later te laten ingaan dan voor bus, wordt dit verder verzekerd. Overheden
kunnen zo eenmalig het busvervoer apart aanbesteden en vervolgens bus, tram
en metro in één of meerdere geïntegreerde concessies op de markt zetten.
Dit resulteert in een verplichting tot aanbesteding voor busvervoer per 1
januari 2009 en voor railvervoer uiterlijk per 1 januari 2017. Dit jaartal
komt, gezien de investeringen in Randstadrail, ook in de stappenplannen van
Den Haag en Rotterdam naar voren.
Voor het uitstel tot 2017 geldt de voorwaarde dat de concessieverlenende
overheid (de WGR+-regio) aantoont dat voor de railconcessie(s) van het GVB
afdoende
stappen zijn gezet richting marktconformiteit en een efficiënte en
doelmatige besteding van overheidsmiddelen is gerealiseerd. Hiertoe zal een
evaluatiemoment worden ingebouwd in 2009, waarbij een benchmark-instrument
een centrale rol speelt (zie onderstaand). Indien onvoldoende stappen gezet
zijn richting marktconformiteit heeft het kabinet het voornemen de datum
voor de aanbestedingsverplichting op 1 januari 2012 te stellen.
Marktconformiteit vereist
Voor de eigenaren van de gemeentelijke vervoerbedrijven is het van het
grootste belang dat deze bedrijven, naast bestaande streekvervoerders of
nieuwe toetreders, eveneens een serieuze kans maken op het winnen van een
aanbesteding. Een marktconforme aanbieding is dan vereist. Echter, veel van
de kostenreducerende maatregelen vergen een gezamenlijke aanpak van
eigenaar, concessieverlener en bedrijf. Zeker voor railvervoer hangt de
exploitatie nauw samen met het beschikbare materieel en de infrastructuur.
De afgelopen periode zijn de vier concessieverlenende WGR+-regio's en het
Rijk gestart met de ontwikkeling van een benchmark, waarin zij hun
bijdragen en de kwaliteit van de vier GVB'en met elkaar vergelijken. In
deze benchmark wordt getracht de prestaties van een bedrijf en de kosten
die dat voor de opdrachtgever met zich meebrengt gestructureerd te
vergelijken, om zo zicht te krijgen op mogelijke verbeterpunten. De kracht
van het instrument ligt met name in het leren van elkaar.
Het uiteindelijke instrument richt zich op het bereiken van
marktconformiteit en vergelijkt bijvoorbeeld kostenefficiency,
klanttevredenheid, punctualiteit, toegankelijkheid en de organisatorische
vormgeving van het GVB. De benchmark zal ook extern worden gevalideerd,
zodat het door de overheden kan worden gebruikt om marktconformiteit aan te
tonen en om de datum te bepalen waarop de aanbestedingsplicht ingaat, te
weten 1 januari 2012 of 1 januari 2017. De verdere ontwikkeling en het
gebruik van dit instrument zal actief worden gestimuleerd.
Een ander instrument dat marktconformiteit kan stimuleren is de
managementaanbesteding. Bij gebruik van deze vorm van aanbesteding kunnen
partijen zich inschrijven om het bedrijf zakelijk te leiden. In aansluiting
op het onderzoekstraject dat met de NS is afgesproken, wil ik met de
decentrale overheden kijken welke vormen van managementaanbesteding
mogelijk zijn, in hoeverre zij dit instrument een wenselijke toevoeging
vinden en welke obstakels de Wp2000 bevat die zonder andere consequenties
kunnen worden weggenomen. De resultaten zullen in 2006 beschikbaar komen.
De keuze om het instrument al dan niet te gebruiken ligt uiteindelijk bij
de decentrale overheden.
Beleidsstandpunt
Op basis van de bovenstaande uitgangspunten heeft het kabinet het volgende
beleidsstandpunt geformuleerd voor aanbesteding van het openbaar vervoer
dat wordt verricht door de GVB'en van de vier grote steden.
Langere periode om tot aanbesteding te komen
De WGR+-regio's krijgen voor het railvervoer (tram en metro) langer de tijd
voordat de aanbestedingsverplichting van kracht wordt. Dit biedt hen,
gezamenlijk met de gemeenten en de bedrijven, de mogelijkheid om een
optimale uitgangspositie voor de open markt te creëren. Het kabinet wil ook
gemeenten met een vervoerbedrijf met alleen busvervoer de mogelijkheid
bieden om die positie te verzekeren. Als gemeenten op korte termijn (vóór 1
januari 2007) meer dan 50 procent van de aandelen in hun GVB hebben
verkocht, verschuift de verplichting tot aanbesteding met drie jaar tot
uiterlijk 2012.
Handhaven van de aanbestedingsverplichting is noodzakelijk.
Handhaving van de aanbestedingsverplichting is een prikkel voor de
bedrijven om zakelijk, klantgerichter en marktconform te opereren. In wet-
of regelgeving onder de Wp2000 wordt 1 januari 2009 als datum opgenomen
waarop aanbesteding van het stedelijke busvervoer uiterlijk plaatsgevonden
moet hebben. Het busvervoer in de grote steden wordt per die datum een
betwistbare markt.
Op basis van een evaluatie wordt in 2009 besloten dat 1 januari 2017 of -
bij onvoldoende stappen richting marktconformiteit - 1 januari 2012 in wet-
of regelgeving onder de Wp2000 wordt opgenomen als datum waarop
aanbesteding van het stedelijke railvervoer uiterlijk plaatsgevonden moet
hebben. De datum van inwerkingtreding voor railvervoer ligt daarmee in
principe éénmaal de maximale concessieduur later dan voor het busvervoer.
Marktconformiteit stimuleren
Het kabinet zal met de vier opdrachtgevende WGR+-regio's de verdere
ontwikkeling en het gebruik van een gezamenlijke benchmark ter hand nemen
en zonodig bestuurlijk vastleggen. Deze benchmark zal een belangrijke rol
spelen in de evaluatie in 2009. Tenslotte is de mogelijkheid en
wenselijkheid van managementaanbesteding onderwerp van onderzoek door rijk
en decentrale overheden.
Conclusies
Het kabinet is van mening dat met dit standpunt een evenwichtig beleid
wordt gevormd. De druk op het komen tot een daadwerkelijke markt voor het
stadsvervoer blijft gehandhaafd, terwijl tegelijkertijd decentrale
overheden en bedrijven de ruimte krijgen om de noodzakelijke maatregelen
uit te voeren om goed in die markt te opereren en de overgang naar deze
markt bevredigend vorm te geven.
Na een periode waarin voor het voor de betrokken overheden en bedrijven
onduidelijk was of er een aanbestedingsverplichting zou komen, wordt met
dit kabinetsstandpunt duidelijkheid naar de sector geboden. Ik ga ervan uit
dat de betreffende partijen hierop hun acties zullen baseren. Het kabinet
zal het beleidsstandpunt voor aanbesteding van het openbaar vervoer dat
verricht wordt door de GVB'en omzetten in aangepaste wetgeving in de
Wp2000 of onderliggende regelgeving. Mijn planning is om de voortvloeiende
wetswijzigingen begin 2006 aan u voor te leggen.
Hoogachtend,
DE MINISTER VAN VERKEER EN WATERSTAAT,
Karla Peijs
-----------------------
Kamerstuk 2004-2005, 23645, nr. 82, Tweede Kamer
Ontwikkeling kostenniveau bij OV-concessies, Mu consult, 2004, in:
Kabinetsstandpunt Aanbestedingen Stads- en Streekvervoer.
Kamerstukken II, 2003-2004, 22 026, nr. 206
Verordening (EEG) nr. 1191/69 van de Raad van de Europese
Gemeenschappen van 26 juni 1969 betreffende het optreden van de Lid-Staten
ten aanzien van met het begrip openbare dienst verbonden verplichtingen op
het gebied van het vervoer per spoor, over de weg en over de binnenwateren
(PbEG L 156)
Kamerstukken II, 1998-1999, 26 456, nr. 3, pag. 21, 22
deze uitzondering geldt ook voor de gemeente Nijmegen.
Ministerie van Verkeer en Waterstaat